ÍNDICE. 1. Sumário Executivo Acção executiva Cível Processos declarativos laborais Processos de Insolvência...

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1 LEVANTAMENTO E ANÁLISE DE PROCESSOS PENDENTES EM ATRASO Relatório do Grupo de Trabalho Junho de 2011

2 ÍNDICE 1. Sumário Executivo Acção executiva Cível Processos declarativos laborais Processos de Insolvência Introdução Objecto Metodologia Processos executivos cíveis Apresentação e análise de dados Dados recolhidos durante a regular monitorização da acção executiva cível Dados amostrais recolhidos nos Tribunais Judiciais de 1.ª Instância entre 30 de Maio e 17 de Junho de Outros dados Enunciação das causas da pendência em atraso na acção executiva cível Medidas para reduzir a pendência em atraso nas acções executivas cíveis Processos declarativos laborais Apresentação e análise de dados Dados recolhidos durante a regular monitorização da acção laboral Dados amostrais recolhidos nos Tribunais de Trabalho entre 30 de Maio e 17 de Junho de Enunciação das causas da pendência em atraso nos processos declarativos laborais Medidas para reduzir a pendência em atraso nos processos declarativos laborais

3 5. Processos de insolvência Diferença metodológica na abordagem aos processos de insolvência Apresentação e análise de dados Dados recolhidos durante a avaliação sucessiva do regime das insolvências Dados amostrais recolhidos nos Tribunais do Comércio entre 30 de Maio e 17 de Junho de Outros dados Enunciação das causas da pendência em atraso nos processos de insolvência Medidas para reduzir a pendência nos processos de insolvência Propostas ÍNDICE DE ANEXOS ANEXO I Formulários utilizados para a recolha dos dados amostrais nos tribunais ANEXO II Relatório sobre o trabalho de campo realizado nos Juízos e Varas Cíveis de Lisboa, Julho de 2010 ANEXO III Enquadramento das acções executivas cíveis no sistema judicial português Relatório concebido no âmbito da visita do Serviço de Execução de Acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, Abril de 2011 ANEXO IV Estudo de avaliação sucessiva sobre o regime jurídico da insolvência e recuperação de empresas, Dezembro de 2010 ANEXO V Dados fornecidos pela Direcção-Geral da Administração da Justiça ANEXO VI 61 Recomendações 2009/2010 sobre a eficácia das execuções, formuladas pela Comissão para a Eficácia das Execuções - 3 -

4 ANEXO VII Estrangulamentos e soluções Uma análise breve do panorama das execuções pendentes em Portugal Relatório elaborado pelo Presidente do Grupo dinamizador da detecção e liquidação de processos de execução, Junho de 2011 ANEXO VIII Contributos enviados pela Procuradoria-Geral da República - 4 -

5 1. SUMÁRIO EXECUTIVO 1.1. ACÇÃO EXECUTIVA CÍVEL Diagnóstico Em 31 de Dezembro de 2010 encontravam-se pendentes nos tribunais judiciais de 1ª instância processos executivos cíveis (representando 71,1% do total de processos pendentes nestes tribunais) 1. Para efeitos do levantamento de processos pendentes em atraso no âmbito das acções executivas cíveis, foram considerados em atraso aqueles que apresentam uma duração que ultrapassa o valor mediano da duração global deste tipo de processos, em Deste universo foram seleccionados e consultados, para diagnóstico das causas de atraso, 210 processos. Análise dos dados mais relevantes recolhidos 1. Inexistência, em elevado número de casos, de património do executado, o que impossibilita a eficácia da acção executiva; 2. Impossibilidade de extinguir as acções executivas que correm ao abrigo do regime anterior a 31 de Março de 2009 por inexistência de bens; 3. Nas acções em que são penhorados rendimentos periódicos o processo executivo prolonga-se no tempo até que a quantia exequenda esteja completamente satisfeita; 4. Existência provável de processos em condições de serem extintos mas que continuam pendentes nos tribunais por haver necessidade de sinalização e tratamento individual desses processos; 5. Distribuição dos processos pelos agentes de execução de forma quantitativamente desigual. 1 Dados apurados a 9 de Junho de 2011 revelam que no final de Abril de 2011, estavam pendentes nos tribunais judiciais de 1ª instância acções executivas cíveis pendentes (70,3% do total de processos pendentes nestes tribunais)

6 Principais propostas 1. Incentivo a uma concessão de crédito mais responsável em articulação com as autoridades competentes na matéria; 2. Equacionar a adopção de um regime temporário e especial de incentivo à extinção da instância, nomeadamente através da dispensa de pagamento de custas e outros encargos em caso de desistência do pedido, transacção, compromisso arbitral ou confissão; 3. Fomentar o registo dos actos processuais no sistema informático dos tribunais e dos agentes de execução, de modo a obter uma melhor caracterização dos processos pendentes; 4. Sujeitar os agentes de execução ao dever legal de definir um limite máximo de processos executivos que, atenta a sua estrutura organizativa, em termos de meios humanos, técnicos e materiais, podem tramitar de forma regular; 5. Alterar o regime fiscal dos créditos incobráveis, elevando o montante até ao qual a dívida pode ser considerada incobrável para efeitos de recuperação do IVA pelo decurso do tempo

7 1.2. PROCESSOS DECLARATIVOS LABORAIS Diagnóstico Em 31 de Dezembro de 2010 encontravam-se pendentes nos tribunais judiciais de 1ª instância acções laborais declarativas comuns e especiais (representando 2,7% do total de processos pendentes nestes tribunais) 2. Para efeitos do levantamento de processos pendentes em atraso no âmbito acções laborais declarativas comuns e especiais, foram considerados em atraso aqueles que apresentam uma duração que ultrapassa o valor mediano da duração global deste tipo de processos, em Deste universo foram seleccionados e consultados, para diagnóstico das causas de atraso, 96 processos. Análise dos dados mais relevantes recolhidos: 1. A primeira nota que ressalta dos dados analisados vai no sentido de que o processo laboral não parece apresentar grandes constrangimentos que tornem demasiado morosa a sua tramitação; 2. A maioria das acções são consideradas urgentes o que é incompatível com a sua tramitação urgente; 3. A possibilidade de apresentação de articulados supervenientes dificulta a marcha processual; 4. A falta de automatismo nalguns actos, designadamente no que toca à actualização das pensões vitalícias, cuja promoção depende do Ministério Público. Principais propostas 1. Reequacionar a disciplina do artigo 26.º do Código do Processo de Trabalho, que prevê os processos com natureza urgente e oficiosa, desqualificando parcialmente a urgência dos acidentes de trabalho; 2. Ponderar a promoção oficiosa por parte do Ministério Público do procedimento de actualização da pensão por acidente de trabalho; 3. Limitar a marcha do processo laboral a um limite máximo de dois articulados. 2 Dados apurados a 9 de Junho de 2011 revelam que no final de Abril de 2011, estavam pendentes nos tribunais judiciais de 1ª instância acções laborais declarativas e especiais (2,6% do total de processos pendentes nestes tribunais)

8 1.3. PROCESSOS DE INSOLVÊNCIA Diagnóstico Em 31 de Dezembro de 2010 encontravam-se pendentes nos tribunais judiciais de 1ª instância processos de falência, insolvência e recuperação de empresas (representando 0,2% do total de processos pendentes nestes tribunais) 3. Considerando a tramitação posterior ao decretamento da insolvência estavam a aguardar, em igual data, a aposição do visto em correição, para remessa ao arquivo, processos. Para efeitos do levantamento de processos pendentes em atraso no âmbito dos processos de falência, insolvência e recuperação de empresas, foram considerados em atraso aqueles que apresentam uma duração que ultrapassa o valor mediano da duração global deste tipo de processos, em Deste universo foram seleccionados e consultados, para diagnóstico das causas de atraso, 114 processos. Análise dos dados mais relevantes recolhidos 1. Dificuldades na realização da citação e das notificações ao devedor e aos credores; 2. Complexidade da tramitação respeitante ao incidente de verificação e graduação de créditos, 3. Dificuldades em proceder à liquidação da insolvência, motivadas em nosso entender, por via de regra, pela falta de dinheiro que possibilite a compra dos bens integrantes da mesma 4. Desproporção entre o trabalho resultante da quase-obrigatoriedade em proceder à abertura do incidente de qualificação da insolvência e o resultado adveniente da tramitação do mencionado incidente. 3 Dados apurados a 23 de Junho de 2011 revelam que no final de Abril de 2011, estavam pendentes nos tribunais judiciais de 1ª instância processos de falência, insolvência e recuperação de empresas (0,2% do total de processos pendentes nestes tribunais)

9 Principais propostas 1. Ponderar alterações aos procedimentos de citação e notificação de todos os interessados no processo de insolvência, tendo em vista aumentar a sua eficácia; 2. Rever as regras que disciplinam o incidente de verificação e graduação de créditos, tendo em vista promover a sua simplificação e agilização processual; 3. Alterar a legislação em vigor no sentido de limitar a abertura do incidente de qualificação da insolvência às situações em que haja indícios de culpa, passando a caber ao juiz determinar os casos em que tal se justifica; 4. Promover a articulação entre o Ministério da Justiça e o Ministério da Economia no sentido de serem encontradas formas ágeis de proceder à alienação dos bens integrantes das insolvências a liquidar, dadas as condições de mercado adversas que actualmente se enfrentam

10 2. INTRODUÇÃO 2.1. OBJECTO Por Despacho do Ministro da Justiça 4, exarado com o propósito de concretizar o compromisso assumido por Portugal com a Comissão Europeia, o Banco Central Europeu e o Fundo Monetário Internacional de ( ) realizar até ao fim do mês de Junho um levantamento e análise de processos pendentes em atraso no âmbito das execuções cíveis, processos de insolvência, [e] processos de natureza laboral ( ), foi constituído um Grupo de Trabalho, integrado pela Direcção-Geral da Política de Justiça (DGPJ), que coordenou os trabalhos, pela Direcção-Geral da Administração da Justiça (DGAJ) e pelo Instituto das Tecnologias de Informação na Justiça (ITIJ). De harmonia com o citado Despacho, foi o Grupo de Trabalho mandatado para proceder ao levantamento de processos pendentes em atraso no âmbito das execuções cíveis, processos de insolvência e processos de natureza laboral, seja com recurso a dados de natureza estatística, seja por via da utilização de outras técnicas de investigação, designadamente a consulta de documentos já produzidos sobre estas matérias e de processos nos tribunais. O mencionado Grupo de Trabalho foi ainda incumbido de analisar os dados recolhidos e apresentar propostas que melhorem as medidas-alvo já existentes, podendo ainda apresentar medidas adicionais para agilizar a resolução de processos em atraso. O presente documento é, pois, o produto do labor até agora empreendido no seio do referido Grupo de Trabalho, sendo o seu escopo dar cabal cumprimento ao aludido mandato METODOLOGIA Com o fito de dar resposta atempada e eficaz a todas as tarefas cometidas ao Grupo de Trabalho, é de referir que previamente à publicação do Despacho a que já nos referimos e 4 Cfr. o Despacho n.º 7818/2011, de 30 de Maio, publicado no Diário da República n.º 104, 2.ª Série, parte C

11 que formalizou a sua existência, os serviços do Ministério da Justiça envolvidos na consecução das tarefas acima enunciadas, em articulação com os Gabinetes do Ministro da Justiça e do Secretário de Estado da Justiça e da Modernização Judiciária, deram início à preparação dos trabalhos necessários para lançar a operação de levantamento e análise em causa. A este respeito, importa sublinhar que a DGPJ esteve envolvida na preparação do Projecto de Despacho que esteve na base da criação do Grupo de Trabalho em questão, tendo sido da sua responsabilidade, grosso modo, a concepção da metodologia a adoptar no levantamento de processos e a calendarização dos trabalhos de campo a realizar com aquele propósito. É ainda de sublinhar que, logo na fase inicial dos trabalhos, mesmo antes da prolação do Despacho a que atrás se fez menção, houve a necessidade de articulação entre a DGPJ e o ITIJ, com vista a serem identificados, de forma aleatória, os processos que deveriam compor as amostras a observar em cada uma das áreas processuais em estudo. Para tal, a DGPJ definiu a quantidade mínima de processos a incluir em cada uma das amostras, bem como os critérios que deveriam presidir à selecção global dos processos a observar. Foi necessário criar um conceito de processos pendentes em atraso, tendo sido para esse efeito utilizada a mediana da duração 5. Relativamente aos processos de insolvência a amostra foi seleccionada a partir dos processos sem visto em correição (cfr. ponto 4.1). Os tribunais escolhidos são os que apresentam maior pendência em cada uma das áreas processuais. Por seu turno, o ITIJ extraiu das bases de dados de que dispõe a listagem dos processos que, na data de extracção, satisfaziam tais critérios. Por fim, coube à DGPJ a criação de um algoritmo que permitiu extrair do universo de processos que satisfaziam os critérios anteriormente definidos, as amostras de processos que deveriam ser observados, em concreto, nos tribunais, em cada uma das áreas processuais. Ainda nesta fase preparatória, houve articulação entre a DGPJ e a DGAJ no sentido de serem facultadas aos tribunais as listagens dos processos que iriam ser alvo de análise em cada uma das áreas processuais, bem como os formulários concebidos pela DGPJ para 5 Os processos pendentes em atraso são, para este efeito, os que apresentam uma duração actual superior à mediana da duração do total de processos pendentes. Os processos considerados para selecção da amostra são, assim, os que perfazem a metade dos processos com a duração mais longa

12 padronizar os elementos a recolher em cada uma das áreas processuais e a aplicar relativamente a cada um dos processos seleccionados de forma aleatória (cfr. Anexo I). De acordo com a calendarização aprovada pelo supra citado Despacho, entre os dias 30 de Maio e 9 de Junho de 2011, decorreram as visitas aos tribunais seleccionados, tendo-se procedido à recolha da informação pretendida com a estreita e indispensável colaboração dos Senhores funcionários judiciais designados para o efeito pela DGAJ. Reportando-nos a cada uma das áreas processuais em análise, destacamos o seguinte: Nos processos executivos a dimensão da amostra para um erro máximo de 10% e um nível de significância de 5% (ou seja, para um intervalo de confiança de 95%) foi de 96 6 processos anteriores a 15 de Setembro de 2003 e de 97 7 processos iniciados a partir de 15 de Setembro de Os processos executivos cíveis anteriores a 15 de Setembro de 2003 foram consultados nos Juízos Cíveis de Lisboa, Juízos Cíveis do Porto, Varas Cíveis de Lisboa, Tribunal de Comarca da Grande Lisboa-Noroeste e Juízos de Pequena Instância Cível de Lisboa. Os processos executivos cíveis posteriores a 15 de Setembro de 2003 foram consultados nos Juízos de Execução de Lisboa, Juízo de Execução do Porto e Tribunal de Comarca da Grande Lisboa Noroeste. Nos processos laborais a dimensão da amostra para um erro máximo de 10% e nível de significância de 5% (ou seja, para um intervalo de confiança de 95%) foi de 96 8 processos declarativos comuns e especiais. Os processos foram consultados no Tribunal de Trabalho de Lisboa, Tribunal da Grande Lisboa-Noroeste e Tribunal de Trabalho do Porto. Nos processos de insolvência, a dimensão da amostra para um erro máximo de 10% e nível de significância de 5% (ou seja, para um intervalo de confiança de 95%) foi de 93 9 processos de insolvência. Os processos foram consultados no Tribunal de Comércio de Lisboa, Tribunal de Comércio de Vila Nova de Gaia, 6 Na prática foram analisados 104 processos. 7 Na prática foram analisados 116 processos. 8 O número consultado na prática correspondeu ao da amostra. 9 Na prática foram analisados 114 processos

13 Tribunal de Comarca do Baixo-Vouga e Tribunal de Comarca da Grande Lisboa- Noroeste. Os dados recolhidos nos tribunais através do preenchimento dos formulários foram carregados em bases de dados concebidas pela DGPJ por forma a poderem ser alvo de tratamento estatístico (cfr. Anexo I). Ressalva-se que com maior disponibilidade temporal teria, certamente, sido possível uma validação e análise mais aturada dos dados amostrais recolhidos. Para além da recolha e tratamento dos dados estatísticos amostrais a que acima fizemos referência, foram também analisados e tidos em conta, nomeadamente, nos pontos e infra, alguns documentos já produzidos no contexto da actividade regular dos serviços que integram o Grupo de Trabalho. Analisada a informação recolhida, tecem-se, a final, as conclusões tidas por convenientes e apresentam-se as propostas de medidas a adoptar para reduzir a pendência em atraso nestas áreas processuais

14 3. PROCESSOS EXECUTIVOS CÍVEIS As acções executivas cíveis encontram-se reguladas no Código de Processo Civil, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 44129, de 28 de Dezembro de 1961, com a última redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 52/2011, de 13 de Abril. A matéria das execuções sofreu um conjunto de alterações com aprovação do Decreto-Lei n.º 226/2008, de 20 de Novembro, que visou aprofundar a Reforma da Acção Executiva operada em Este diploma entrou em vigor no dia 31 de Março de 2009, aplicando-se a maior parte das suas disposições aos processos executivos entrados a partir dessa data. No entanto, há ainda um conjunto significativo de processos a correr nos tribunais aos quais se aplicam regimes jurídicos anteriores, nomeadamente o do Decreto-Lei n.º 38/2003, de 8 de Março, caso os processos tenham entrado nos tribunais a partir de 15 de Setembro de 2003 (mas antes de 31 de Março de 2009) ou o regime do Código de Processo Civil anterior à alteração introduzida por aquele diploma caso tenham dado entrada nos tribunais antes de 15 de Setembro de APRESENTAÇÃO E ANÁLISE DE DADOS Dados recolhidos durante a regular monitorização da acção executiva cível No quadro da regular monitorização da acção executiva cível pela DGPJ foram produzidos vários documentos, dos quais importa destacar três: Em Outubro de 2009, foi elaborado o 1.º Relatório de Monitorização da Simplificação da Acção Executiva, no qual são avaliadas as principais alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 226/2008, de 20 de Novembro, aplicáveis às acções executivas entradas a partir de 31 de Março de

15 Em Junho de 2010, foi levado a cabo um trabalho de campo no Juízos e nas Varas Cíveis do Tribunal de Comarca de Lisboa 10, com vista à elaboração de um plano de acção para reduzir a elevada pendência processual das acções executivas cíveis anteriores a 2003, que se materializou num relatório entregue à tutela no mês seguinte, que pode ser consultado no Anexo II. Por fim, em Abril de 2011, foi apresentado um relatório concebido no âmbito da visita do serviço de execução de acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, que procede ao enquadramento das acções executivas cíveis no sistema judicial português, abrangendo as acções que correm ao abrigo dos três regimes vigentes, que pode ser consultado no Anexo III. Destes documentos, destacam-se em seguida os pontos que se consideram relevantes para a análise e resolução da pendência em atraso. Tendo por base o trabalho de campo levado a cabo por esta Direcção-Geral em Junho de 2010, junto dos Juízos e Varas Cíveis do Tribunal de Comarca de Lisboa, orientado para as execuções cíveis mais antigas que se encontram pendentes nos tribunais judiciais constatouse que o principal constrangimento tem natureza económica e consiste na inexistência de património do executado. Sem a existência de património, que é a garantia geral das obrigações, nenhum sistema pode conferir à acção executiva a efectividade desejada, ou seja, a satisfação coerciva do crédito do exequente. Quer a ausência de património se deva a questões de insuficiência económica ou sobreendividamento do executado, ou à dissipação de património com vista à exoneração fáctica do dever de pagar, o dado concreto e inultrapassável é que nos processos consultados foram realizadas várias diligências com vista ao apuramento de bens penhoráveis, sendo que em muitos casos a mesma diligência foi levada a cabo mais do que uma vez, e o resultado foi na esmagadora maioria das vezes insuficiente para permitir a satisfação integral do crédito. 10 Foram analisados um total de 172 processos, 117 dos quais nos Juízos Cíveis e 45 nas Varas Cíveis do Tribunal de Comarca de Lisboa

16 Assim, julgamos pertinente sublinhar que a excessiva duração de determinadas acções pode não residir num bloqueio jurídico ou estar relacionada com o funcionamento dos tribunais, mas dever-se apenas à efectivação do direito do exequente à satisfação do crédito, como ocorre no caso da penhora dos vencimentos e das pensões (ou de outros rendimentos periódicos). Em rigor, verifica-se que, as mais das vezes, os vencimentos ou as pensões penhoradas têm um valor relativamente baixo e, por isso, o cumprimento da dívida irá naturalmente, como mencionado supra, distender-se no tempo, somando-se anos sucessivos de pendência. Por isso, saliente-se, é expectável que aqueles processos continuem pendentes durante muitos anos - enquanto haja tais rendimentos periódicos e a dívida não esteja integralmente cobrada. Ilustra-se, de seguida, um exemplo de uma situação em que é penhorado um rendimento periódico do executado, sendo mensalmente efectuados descontos pela entidade pagadora que ficam à ordem do processo, o que permite ter uma percepção mais apurada do que se acaba de ser exposto. No exemplo dado, imaginando que os descontos sobre rendimentos periódicos do executado se iniciam a 1 de Janeiro de 2011 verifica-se que o crédito apenas fica integralmente satisfeito no final de Abril de após 8 anos e 4 meses - (desconsiderando-se, por razões de simplicidade, o valor dos juros e custas judiciais que aumentariam substancialmente a quantia exequenda)

17 Figura 1 - Ilustração de uma hipótese de pagamento da dívida através de descontos sobre rendimentos periódicos do executado Contrai um crédito de Recurso aos tribunais judiciais de 1ª instância Incumprimento das obrigações Acção executiva cível Vencimento líquido de 600 mensais 0 Montante em dívida Penhora de 100 mensais ao vencimento (ignorando juros por motivos de simplicidade / considerando apenas a fase dopagamento da dívida) Início a 1 de Janeiro de 2011 Duração média global dos processos findos nos tribunais judiciais de 1ª instância (2 anos) Duração média das acções executivas cíveis findas nos tribunais judiciais de 1ª instância (3 anos e 8 meses) Final a 30 de Abril de 2019 (duração de 8 anos e 4 meses) praticamente o dobro da duração média actual das acções executivas cíveis 0 Montante em dívida Conforme se pode verificar, num caso concreto como o apresentado, o credor consegue obter (ainda que de forma faseada e muito dilatada no tempo), por via e no âmbito da acção executiva instaurada, o fim visado o pagamento da quantia em dívida, enquanto os descontos no vencimento do executado estiverem a ser efectuados pela entidade empregadora e depositados em instituição de crédito. Não obstante, como vimos anteriormente, o processo executivo continua a ser considerado como um processo pendente, não só em termos e para efeitos jurídicos como estatísticos (na medida em que estatisticamente os processos só se extinguem, por via de regra, com o pagamento integral da dívida). Tal significa que a longa duração de processos que se encontrem em situações similares à retratada contribuirá para os elevados valores da duração média das acções executivas cíveis. Outro dos constrangimentos identificados, intimamente ligado ao anterior, situa-se no plano jurídico, e reporta-se à susceptibilidade de prosseguimento da acção executiva independentemente de haver ou não a expectativa fundada de se virem a encontrar bens penhoráveis, o que permite que a acção executiva se prolongue ad aeternum. Ora,

18 compreende-se que o exequente não se sinta incentivado a desistir da instância quando, não tendo conseguido obter o resultado pretendido, nem tendo expectativa de o vir a conseguir, o mesmo é onerado com o pagamento das custas processuais em caso de desistência. Na verdade, sem haver um limite temporal, ou de outra natureza, para considerar futuras diligências desnecessárias, face à frustração de todas ou da generalidade das que tenham sido realizadas, não existe fundamento jurídico para não dar continuidade à tutela do direito do exequente. Esta situação já se encontra ultrapassada no regime aplicável às acções executivas entradas a partir de Março de 2009, pelo que uma das medidas para colmatar esta circunstância poderá passar por aplicar o regime actual às acções antigas. Através da monitorização efectuada em Outubro de 2009 foi possível identificar, ainda, um terceiro constrangimento que se prende com o funcionamento e articulação dos vários sistemas informáticos H@bilus, CITIUS e GEPESE/SISAAE que dificulta, em muitos casos, a regular tramitação das acções executivas e com a necessidade de se desenvolver um conjunto de novas funcionalidades informáticas Dados amostrais recolhidos nos Tribunais Judiciais de 1.ª Instância entre 30 de Maio e 17 de Junho de 2011 Foram analisados 116 processos executivos cíveis pendentes em atraso, ou seja com uma duração superior à duração mediana dos processos pendentes, que entraram a partir de 15 de Setembro de 2003 (adiante designados novos ) e 104 que entraram antes daquela data (adiante designados antigos ). Tendo por referência a data de 20 de Junho de 2011, os processos novos analisados entraram em tribunal, em média, há 5,85 anos (cerca de 5 anos e 10 meses), sendo a mediana da sua duração, até essa data, de 5,84 anos (também cerca de 5 anos e 10 meses) e os processos antigos apresentam uma duração média de 12,38 anos (cerca de 12 anos e 4 meses e meio), sendo a mediana da sua duração de 11,23 anos (cerca de 11 anos e 3 meses). No que diz respeito ao título executivo que serve de base à execução, constata-se que nos processos novos 37,1% são livranças, 32,8% correspondem a injunções com fórmula

19 executória aposta, 9,5% são sentenças, 6,9% são documentos autenticados conformes à alínea b) do n.º 1 do artigo 46.º do Código de Processo Civil, 5,2% correspondem a cheques, 2,6% a letras, as actas de reunião da assembleia de condóminos (artigo 46,º, n.º 1, al. d) do CPC), os contratos e outros documentos particulares (artigo 46,º, n.º 1, al. c) do CPC), correspondem cada um a 1,7% dos títulos executivos referidos, correspondendo as confissões de dívida a 0,9%. Figura 2 Títulos executivos nos processos novos 11 2 (9,5%) (1,7%) 8 (6,9%) 6 (5,2%) 1 (0,9%) 2 (1,7%) 2 (1,7%) 43 (37,1%) 3 (2,6%) 38 (32,8%) Documento autenticado (Artº 46, nº 1 al. b)) Confissão de dívida Outro documento particular Letra Documento com força executiva atribuída por lei (Artº 46º, nº 1 al. d)) Cheque Contrato Injunção com fórmula executória aposta Livrança Sentença Já no universo dos processos antigos 30,8% são livranças, 26% são sentenças, 24% são documentos autenticados conformes à alínea b) do n.º 1 do artigo 46.º do Código de Processo Civil, 7,7% correspondem a injunções com fórmula executória aposta, 3,8% correspondem a letras, 1,9% a cheques e 1,9% a contratos, havendo 4 categorias residuais

20 Figura 3 Títulos executivos nos processos antigos 27 (26%) 25 (24,0%) 1 (1%) 32 (30,8%) 4 (3,8%) 8 (7,7%) 2 (1,9%) 1 (1,0%) 2 (1,9%) 1 (1,9%) 1 (1,0%) Documento autenticado (Artº 46, nº 1 al. b)) Conta/liquidação Outro documento particular Injunção com fórmula executória aposta Livrança Sentença Cheque Contrato Hipoteca voluntária Letra Documento com força executiva atribuída por lei (Artº 46º, nº 1 al. d)) O valor médio das acções novas analisadas é de ,87, sendo a mediana desse mesmo valor de 2.903,93. Importa referir que com base na informação da situação actual dos processos é possível concluir que neste momento o valor médio destes mesmos processos já é de ,79 e o seu valor mediano de 3.131,39, sendo que na maior parte dos processos não foram ainda contabilizados juros e custas judiciais. Apenas em 6 dos processos analisados (5,2%) a quantia em dívida é actualmente inferior à quantia em dívida inicial. No que tange às acções antigas o valor médio cifra-se em ,00 e a mediana em 4.641,55. Estes valores são fortemente influenciados por um outlier cujo valor ascende aos ,17. Excluindo este valor, os resultados são de ,01 e 3.972,82 respectivamente. Tal como nas acções novas, nas antigas o valor médio em dívida à data é superior ao inicial cifrando-se em ,25 a sua média e em 4.505,34 a respectiva mediana (os valores sem o processo que foge à regra são de ,06 e 4.349,34, respectivamente). Também aqui na maior parte dos processos não foram ainda contabilizados juros e custas judiciais, apresentando 29 processos uma quantia em dívida actual inferior à quantia em dívida inicial (27,9%)

21 No que concerne às partes, importa referir que nos processos novos 97,4% dos exequentes são pessoas colectivas, pelo que apenas 2,6% são pessoas singulares, e 85,5% dos executados são pessoas singulares, correspondendo os restantes 14,5% a pessoas colectivas. Em 72,2% dos casos novos há apenas um executado, em 20,9% há 2 executados e em 7% dos processos há 3 ou mais executados. Já nos processos antigos a percentagem de exequentes que são pessoas colectivas é de 95%, e a de executados que são pessoas singulares é de 91%. Em 38% dos processos antigos há apenas um executado, em 40% há 2 executados e em 22% dos processos há 3 ou mais executados. Figura 4 Caracterização dos exequentes processos novos (esquerda) e processos antigos (direita) 5 (5,0%) 3 (2,6%) 96 (95,0%) 111 (97,4%) pessoa singular pessoa colectiva Pessoa singular Pessoa colectiva Figura 5 Caracterização dos executados processos novos (esquerda) e processos antigos (direita) 17 (14,5%) 10 (9,0%) 100 (85,5%) Pessoa singular Pessoa colectiva pessoa singular 101 (91,0%) pessoa colectiva

22 Figura 6 Número de executados por processo processos novos (esquerda) e antigos (direita) 24 (20,9%) 8 (7,0%) 22 (22,0%) 38 (38,0%) ou mais 83 (72,2%) 40 (40,0%) ou mais Constata-se que 99,1% das acções novas são tramitadas por agente de execução, sendo apenas 0,9% tramitadas por oficial de justiça, não se colocando a questão no regime aplicável aos processos antigos. Analisando a fase inicial, conclui-se que o envio do processo para o agente de execução demorou, nestas acções, em média, 201 dias (mais de 6 meses e meio), sendo o valor da mediana correspondente a 98 dias (mais de 3 meses). Em 10,3% das acções novas houve remessa para despacho liminar e em 17,2% dos casos houve citação prévia do executado. Esta citação foi pessoal em 90,9% dos casos e edital nos restantes 9,1%. Já nas acções antigas a percentagem de remessas para despacho liminar atinge os 75%. No âmbito da pesquisa e identificação de bens é de referir que houve consulta do registo informático de execuções em 77,6% dos casos novos. Houve pesquisa de bens em 80,2% dos casos novos e 43,3% dos casos antigos, sendo que o número correspondente aos processos antigos pode não ser inteiramente fiel à realidade, uma vez que o campo

23 ficou por preencher em vários formulários. Nos processos novos foram identificados bens em apenas 37,1% dos casos e nos processos antigos em 64,4%. Nos casos em que foram identificados bens em processos novos, 37,5% correspondem a vencimentos ou pensões, 29,2% a bens imóveis, 12,5% a saldos bancários e outros 12,5% a veículos e 8,3% bens móveis não sujeitos a registo e em processos antigos 31,7% correspondem a bens imóveis, 30,8% a vencimentos ou pensões, 21,2% a saldos bancários, 18,3 a bens móveis não sujeitos a registo e 8,7% a veículos. Em 25% dos processos novos e em 69,2% dos antigos houve penhora de bens, importando referir que esta diligência demorou aproximadamente entre 2 e 3 anos até ser concretizada nos processos novos e entre cerca de 3 anos e 4 meses e 6 anos e 8 meses nos processos antigos, dependendo do tipo de bem em causa. Nestes últimos, destaca-se a recuperação de valor através de descontos efectuados sobre rendimentos periódicos cuja média é de ,02 e a mediana de 5.239,66 e de penhora de saldos bancários com uma média de 343,10 e uma mediana de 331,5. Constatou-se que são residuais os casos em que há lugar a citação do cônjuge do executado bem como dos credores reclamantes nos processos novos, havendo nos processos antigos citação do cônjuge em 5,8% e dos credores reclamantes em 19,2% dos casos. Foram deduzidos incidentes em 6% dos processos novos consultados, correspondendo 8,6% a reclamação de créditos, 6% a oposição à execução e 5,2% a outros incidentes (na esmagadora maioria habilitação de adquirente ou cessionário). Já nos processos antigos verificou-se a existência de incidentes em 29,7% dos processos, destacando-se a reclamação de créditos (11,5%), a habilitação de adquirente ou cessionário (6,7%), a oposição à execução (4,8%) e a habilitação de herdeiros (3,8%). É de referir que se realizaram diligências de venda dos bens em apenas 3 processos dos novos, sendo que em nenhum deles a venda se concretizou até à data. Nos processos antigos houve diligências de venda em 25% dos casos, tendo a venda dos bens penhorados sido efectivada em 16,3% desses casos. Destaca-se, nestes últimos processos, a venda de bens imóveis que ocorreu em 12 processos, apresentando uma média de recuperação de

24 valor de ,65 e uma mediana de (excluindo um processo que apresenta valores muito elevados e por isso deturparia a interpretação dos dados. Tanto nos processos novos como nos antigos foi celebrado entre exequente e executado um acordo de pagamento em prestações da dívida exequenda em 6% dos casos, passados em média 751 dias (cerca de 2 anos e 1 mês), sendo o valor mediano de 610 dias (quase 1 ano e 8 meses e meio) nos processos novos e em média 1622 dias (cerca de 4 anos e meio) nos processos antigos, cuja mediana é de 1659 dias (mais de 4 anos e 7 meses). Sublinha-se que o período de pagamento acordado é em média de 49,1 meses (cerca de 4 anos e 1 mês) nos processos novos e 24,8 meses (cerca de 2 anos e 1 mês) nos processos antigos. Relativamente aos processos novos, a esmagadora maioria dos acordos de pagamento foi, no entanto, incumprida, não tendo nenhum sido cumprido na íntegra até à data. Nos processos antigos, verifica-se que apenas um acordo foi integralmente cumprido até à data e que em 5 casos houve mais do que um acordo de pagamento celebrado entre as partes. Não se verifica nenhum caso de adjudicação de bens penhorados ou consignação de rendimentos nos processos novos, registando-se 6 casos de adjudicação de bens penhorados nos processos antigos. Em relação à entrega de dinheiro, verifica-se que em 1,7% dos processos novos e em 3,8% dos processos antigos houve pagamento voluntário parcial da dívida. Em 0,9% dos processos novos houve pagamento voluntário integral da dívida, ascendendo essa percentagem a 12,5% nos processos antigos. No que diz respeito a vicissitudes ocorridas no processo relacionadas com o agente de execução (que apenas se verificam nos processos novos) constata-se que em 4,3% dos processos houve destituição judicial e em 1,7% dos processos destituição pela Comissão para a Eficácia das Execuções (CPEE). Em todos os casos houve substituição do agente de execução destituído, apesar de não ter sido possível apurar o tempo que mediou entre a destituição e a substituição. Houve substituição do agente de execução por outros motivos em 10,3% dos casos (destes, cessação de funções (16,7%), delegação (75,0%) e doença (8,3%))

25 Também quanto aos processos novos, note-se que apenas um processo dos analisados se encontra suspenso por não terem sido encontrados ou indicados bens à penhora (cfr. antigos artigos 832.º, n.º 3 e 833.º, n.º 6 Código de Processo Civil). Em 2,6% dos processos novos a execução foi sustada sobre determinados bens penhorados, todos imóveis (cfr. artigo 871.º do CPC). Relativamente aos processos antigos a sustação ocorreu em 3,8% dos casos, metade dos quais imóveis. Regista-se apenas um caso de interrupção da instância nos processos novos e dois casos nos processos antigos. No que diz respeito à situação actual dos processos novos analisados, é possível concluir que 1,7% dos processos se encontra em fase de citação prévia do executado, em 35,3% estão a ser realizadas diligências de identificação e localização de bens, em 5,2% as diligências de penhora encontram-se em curso, aguardam a venda de bens penhorados 2,6% e em 1,7% dos processos estão a ser efectuados descontos sobre rendimentos periódicos do executado. As diligências de citação encontram-se em curso em 13,8% dos processos. Em 4,3% dos processos aguarda-se somente comunicação de extinção da execução pelo agente de execução. Refira-se que dos processos analisados, 40,5% aguardam actualmente impulso do agente de execução, 11,2% do exequente e 5,2% aguardam despacho judicial. No que concerne à situação actual dos processos antigos destaca-se que em 4,8% dos processos estão em curso diligências de identificação e localização de bens do executado. Em 14,4% dos processos estão a ser efectuados descontos sobre os rendimentos periódicos penhorados e em 6,7% estão em curso diligências de penhora. Idêntica percentagem de processos aguarda a realização da citação do executado e 7,7% dos casos aguardam a venda de bens penhorados. Aguarda o termo dos descontos feitos à ordem de outro processo para se dar início aos descontos nos processos consultados 2,9% dos casos e encontram-se suspensos por acordo de pagamento da dívida em prestações 3,8% daqueles. Importa destacar que 13,5% dos processos aguarda a elaboração da conta de custas e 5,8% o pagamento da conta pelo executado. Realça-se, ainda, que em 4,8% dos processos a quantia exequenda se encontra integralmente paga, aguardando-se somente

26 sentença judicial de extinção da execução. Dos processos analisados 29,8% aguarda impulso da parte e 13,5% despacho judicial. Previu-se, no questionário elaborado, uma secção final dedicada a Informações Complementares, cujo propósito consistia essencialmente na possibilidade de recolher dados que, ou não se enquadravam no elenco previsto, ou facultavam uma compreensão mais material dos eventos ocorridos no processo. Dentre as situações retratadas nos questionários relativos aos processos executivos anteriores a 2003, não resultantes da análise estatística dos dados, destacam-se os casos de dificuldades na citação, sucessivos requerimentos para averiguação de bens, as interrupções da instância, as paragens dos processos nas secretarias dos tribunais ou no gabinete do juiz e as transições de processos de tribunais liquidatários. Observa-se que, na maioria dos casos, o exequente não conhece à partida o património do devedor ou, conhecendo-o, apura-se que o mesmo é insuficiente para acautelar o pagamento integral da dívida. Estas situações estão na origem de sucessivos requerimentos para pesquisa de bens, podendo salientar-se nesta sede a pesquisa da existência de saldos bancários e de registo junto dos subsistemas de segurança social, com o propósito de apurar em particular a existência de uma relação laboral do executado para efeitos de penhora de salário ou outro rendimento periódico, ou da existência de pensão. Nestes casos, os processos tendem a estar pendentes por um lapso de tempo maior. Verifica-se, quanto aos processos cuja marcha foi afectada por paragens na secretaria, que são geralmente indicadas a insuficiência de funcionários e a elevada pendência processual como causas directas da não tramitação atempada do processo. Quando é referido que o processo esteve pendente de decisão judicial, em regra não é avançada uma razão justificativa, embora haja casos em que é mencionada a acumulação de funções do magistrado. Estes tipos de interrupções da marcha processual relacionados com o trabalho da secretaria ou dos magistrados resultam, de acordo com as informações complementares disponibilizadas, num hiato que se verificou ir de um ano e meio a oito anos sem a prática de qualquer acto por parte do tribunal. No que respeita às informações complementares referentes aos processos de execução posteriores a 15 de Setembro de 2003, há vários casos em que se aguardam as diligências

27 para averiguação de existência de bens penhoráveis, substituição do solicitador de execução, hiatos entre a apresentação do requerimento executivo e o envio de duplicados Outros dados A Direcção-Geral da Administração da Justiça (DGAJ) procedeu a um levantamento do número de oficiais de justiça, magistrados judiciais e magistrados do Ministério Público efectivamente em funções em cada comarca, o que permite comparar o número efectivo de profissionais com o número que está previsto na lei para cada tribunal. Os quadros com a análise completa destes dados, elaborados pela DGAJ podem ser consultados no Anexo V. Da leitura do quadro n.º 1 (o qual consta no Anexo V), que contempla a totalidade dos tribunais judiciais nacionais, é possível concluir que o número de oficiais de justiça previstos na legislação é de 7424, ficando o número de oficiais de justiça efectivamente em funções, que é de 6449, aquém do número previsto 11. No caso dos magistrados judiciais o número legalmente previsto é de 984, estando, na prática, mais 222 magistrados em funções, num total de No que diz respeito aos magistrados do Ministério Público, o quadro legal prevê a existência de 941, estando, no entanto, 1158 magistrados do Ministério Público em efectividade de funções. Conclui, assim, a DGAJ que o número de oficiais de justiça efectivamente em funções é insuficiente. De acordo com esta entidade, à escassez de oficiais de justiça acresce a impossibilidade de transferência dos funcionários entre comarcas, sem o seu consentimento, nos termos do Estatuto dos Funcionários de Justiça, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 343/99 de 26 de Agosto. Tal dificulta a gestão do trabalho, não sendo possível transferir facilmente funcionários de um tribunal com pouco trabalho para outro com elevado volume de trabalho. Em cumprimento do Despacho n.º 7819/2011, de 19 de Maio, o Presidente do Grupo Dinamizador da Detecção e Liquidação de Processos de Execução (GDLE) 11 Refira-se que, de acordo com o documento da DGAJ, o número de oficiais de justiça não abrange a informação relativa ao número de secretários de justiça e administradores judiciários a exercer funções nos diversos tribunais, uma vez que as competências por estes prosseguidas não incluem a tramitação processual. Entende a DGAJ que os actuais quadros legais mostram-se desadequados, situando-se o número ajustado, de acordo com o trabalho já desenvolvido no âmbito da organização das novas comarcas entre o intervalo dos oficiais de justiça previstos na lei e os efectivamente em funções

28 elaborou uma análise, com base nos dados que recebe mensalmente do ITIJ referentes às acções executivas pendentes, identificando os estrangulamentos do sistema e apontando possíveis soluções para a rápida extinção dos processos, privilegiando e potenciando ao máximo as soluções que sejam já possíveis face ao ordenamento jurídico vigente, que pode ser consultada no Anexo VII. Enumeram-se, de seguida, as principais conclusões desse trabalho. No que diz respeito ao enquadramento geral do processo, entende-se que não deve haver uma alteração profunda do paradigma da lei em vigor, dado que tal acarretaria maiores dificuldades, nomeadamente na adaptação dos intervenientes e dos sistemas informáticos a um novo regime. Na esteira do que foi acordado com a Troika, o relatório sublinha a importância de unificar todos os regimes da acção executiva actualmente em vigor, aplicando-se a todos os processos pendentes o regime que entrou em vigor em É referida a importância de se criar uma diferenciação entre os processos pendentes, introduzindo categorias estatísticas que permitam identificar as causas pelas quais determinado processo se encontra pendente. Tal permitirá identificar os processos que se encontram legalmente em condições de ser extintos mas continuam pendentes por não ter sido feito esse trabalho de identificação. Neste contexto, o relatório identifica algumas circunstâncias que poderão contribuir para uma maior eficácia das medidas tendentes à categorização e extinção de processos, tais como começar pelos tribunais onde está pendente maior número de acções executivas e pelos processos que se encontram sem movimento há mais tempo. É referida a importância da harmonização dos desenvolvimentos informáticos conjuntos a realizar pelo Ministério da Justiça e pela Câmara dos Solicitadores (entidade proprietária do GPESE/SISAAE) de modo a facultar acesso aos dados necessários à descoberta dos executados e dos seus bens de forma responsável e auditável, assim como uma plataforma de comunicação com os tribunais e com os mandatários que evite desperdícios de tempo e gastos

29 desnecessários e que garanta uma transparência absoluta do que é feito no processo por todos os intervenientes. O relatório refere a premência de se solucionar o problema da rápida substituição do agente de execução quando este se vê impossibilitado de tramitar processos por motivo disciplinar, de saúde ou morte e, ainda, a de se criar condições que propiciem uma maior distribuição de processos pelos agentes de execução existentes, evitando que estejam muitos processos concentrados num só profissional (uma vez que se verifica que dos 825 agentes de execução, 54 concentram 50% das execuções e 308 têm menos de 300 execuções pendentes). Por fim, o relatório propõe que os executados com um elevado número de processos passem a ser acompanhados pelo IAPMEI, no sentido de tentarem um Procedimento Extrajudicial de Conciliação. A CPEE formulou, também, um conjunto de recomendações sobre a eficácia das acções executiva que podem ser consultadas no Anexo VI. A Procuradoria-Geral da República (PGR) enviou contributos dos quais se destaca no domínio da acção executiva, na rejudicialização da acção executiva, na retoma da proposta legislativa apresentada pela Comissão do Processo Civil, pela interoperabilidade dos sistemas informáticos, pela introdução da arbitragem institucionalizada e pela implementação dos mecanismos legais existentes e, ainda, a necessidade de proceder a alterações legislativas, como, por exemplo, restringir os títulos executivos actualmente existentes de forma a não serem viável a interposição de inúmeros apensos declarativos nos processos de execução, sugerindo-se ainda a retoma de projectos legislativos anteriores. Considera urgente criar uma estrutura que exerça, com efectividade, a disciplina relativamente aos agentes de execução, sem confusão com as estruturas existentes (Ordem dos Advogados e Câmara dos Solicitadores)

30 3.2. ENUNCIAÇÃO DAS CAUSAS DA PENDÊNCIA EM ATRASO NA ACÇÃO EXECUTIVA CÍVEL Sumariando o que vem descrito nos três pontos anteriores constata-se que foram identificadas as seguintes causas de pendência em atraso no âmbito da acção executiva: 1. Inexistência, em elevado número de casos, de património do executado, o que impossibilita a eficácia da acção executiva. Tal é evidenciado pelos dados que demonstram que as diligências de procura de bens se prolongam por vários anos sem resultados que permitam recuperar o valor em dívida, o qual vai aumentando ao longo do tempo devido aos juros e encargos com o processo; 2. Morosidade na realização de diligências de pesquisa e localização de bens penhoráveis e dificuldade na venda dos bens penhorados, principalmente bens móveis, o que inviabiliza a recuperação eficaz de montantes para pagamento da quantia exequenda; 3. Impossibilidade de extinguir sem mais as acções executivas que correm ao abrigo do regime anterior a 31 de Março de por inexistência de bens, o que leva a que as acções continuem pendentes mesmo quando não é possível encontrar bens do executado; 4. A aplicação simultânea de três regimes reguladores da acção executiva representa uma complexidade acrescida que dificulta a tramitação adequada dos processos; 5. Nas acções em que são penhorados rendimentos periódicos o processo executivo prolonga-se necessariamente no tempo até que a quantia exequenda esteja completamente satisfeita. Tal não se deve a dificuldades de tramitação processual mas tão só à normal obtenção do fim visado com a acção executiva; 6. Há, ainda, necessidade de harmonização entre os sistemas informáticos relevantes no âmbito da acção executiva H@bilus, CITIUS e GPESE/SISAAE - e de desenvolvimento de novas funcionalidades, previstas na lei mas ainda não implementadas; 12 Por força do disposto no regime transitório do Decreto-Lei n.º 226/2008, de 20 de Novembro, é possível extinguir execuções instauradas a partir de 15 de Setembro de 2003, por falta de bens penhoráveis, desde que preenchidos determinados requisitos aí previstos que não são exigidos pelo regime actual

31 7. O número de oficiais de justiça em exercício de funções é inferior ao número previsto na lei e não há mecanismos eficazes que permitam a transferência de funcionários entre tribunais com menor volume de trabalho e os com maior volume de trabalho; 8. Existência provável de processos em condições de serem extintos mas que continuam pendentes nos tribunais por haver necessidade de sinalização e tratamento individual desses processos (da análise da amostra de processos executivos antigos, por exemplo, resultou que de 104 processos 5 encontravamse somente a aguardar sentença judicial de extinção da instância); 9. Morosidade na substituição do agente de execução que fica impossibilitado de tramitar processos por razões disciplinares, de doença ou por morte; 10. Distribuição dos processos pelos agentes de execução de forma quantitativamente desigual, verificando-se que um número diminuto de agentes de execução tramita simultaneamente números muito elevados de processos; 3.3. MEDIDAS PARA REDUZIR A PENDÊNCIA EM ATRASO NAS ACÇÕES EXECUTIVAS CÍVEIS 1. Incentivo a uma concessão de crédito mais responsável: a. Promover, em articulação com as autoridades competentes na matéria, a diminuição da taxa de juro considerada usurária pela lei para incentivar as instituições de crédito e as sociedades financeiras a fazerem uma efectiva avaliação do risco de concessão de crédito a determinada pessoa ou entidade, eventualmente através da alteração ao artigo 28.º do regime do crédito ao consumo aprovado pelo Decreto-Lei n.º 133/2009, de 2 de Junho; b. Ponderar, em articulação com as entidades sectorialmente competentes, o estabelecimento de regimes de pré-pagamento nalguns serviços públicos