INTEGRATED AND SUSTAINABLE MANAGEMENT OF TRANSBOUNDARY WATER RESOURCES IN THE AMAZON RIVER BASIN CONSIDERING CLIMATE VARIABILITY AND CHANGE

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1 Amazon Cooperation Treaty Organization Global Environment Facility United Nations Environment Programme INTEGRATED AND SUSTAINABLE MANAGEMENT OF TRANSBOUNDARY WATER RESOURCES IN THE AMAZON RIVER BASIN CONSIDERING CLIMATE VARIABILITY AND CHANGE ACTO/GEF/UNEP GEF-AMAZON COMPONENT-III RESPONSE STRATEGIES SUBPROJECT-III.2 SPECIAL PRIORITIES ON ADAPTATION Activity III.2.1 Climate Change, Adaptation Capacity and Risk Governance in the Transboundary Purus River Sub-basin of the project Integrated and Sustainable Management of Transboundary Water Resources in the Amazon River Basin Considering Climate Variability and Climate Change Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela

2 PRODUTO I ESPECIALISTA EM INTELIGÊNCIA COMPUTACIONAL SUMÁRIO EXECUTIVO Este relatório apresenta o framework conceitual do modelo operacional de mudança climática, capacidade de adaptação e medida de resposta humana para a governança de risco, previsto como primeiro produto do consultor especialista em Inteligência Computacional, em apoio a Atividade III.2.1 Mudanças Climáticas, Capacidade de Adaptação, e Governança de Risco da Sub-bacia Transfronteiriça do Rio Purus. O framework conceitual foi desenvolvido com base nos conceitos e casos de governança de risco que seguem as melhores práticas, apresentados pelo IRGC - International Risk Governance Council (IRGC 2006). O framework conceitual desenvolvido para a Atividade III.2.1 tem como objetivo delinear preliminarmente o escopo da Governança de Risco, e será utilizado para a construção do modelo operacional de mudança climática, capacidade de adaptação e medida de resposta humana para a Sub-bacia do Rio do Purus, que é o segundo produto desta consultoria de apoia da Atividade III.2.1, e que será desenvolvido com a utilização da Lógica Fuzzy. Dessa forma, o framework conceitual aponta os principais processos envolvidos na avaliação do risco para apoiar a definição das estratégias de medidas de resposta, além de estabelecer as fronteiras e as relações com as entidades e processos que interagem diretamente com a governança de risco, e que funcionam como alimentadores ou receptores de informação do modelo. Este modelo será utilizado como arcabouço para o desenvolvimento do modelo operacional de avaliação de risco, que corresponde ao segundo produto a ser entregue nesta consultoria de apoio a Atividade III.2.1, e que se utilizará a Lógica Fuzzy em sua implementação. 1. Introdução Um dos pontos de interesse na utilização da proposta do IRGC (IRGC, 2006) como arcabouço teórico na construção do framework conceitual do modelo operacional da Atividade III.2.1, é a inclusão do contexto social e a categorização de conhecimento relacionado ao risco. A inclusão do contexto social no modelo de governança de risco permite uma maior abrangência em relação à avaliação das

3 vulnerabilidades e exposições, e a capacidade de adaptação dos diferentes atores em tratar com situações de risco, além de refletir em uma maior preocupação na solução dos problemas relacionais ao risco. Quanto à categorização do risco, esta possibilita determinar diferentes tipos de riscos a partir do conhecimento que se tem em relação ao risco, podem ser qualificados os problemas de risco como simples, complexo, incerto e ambiguos, e dependo da categoria em que se encaixa, diferentes abordagens podem ser adotadas. Porém, como o modelo de Governança de Risco do IRGC é de propósito geral, cobrindo as mais diferentes situações de riscos, que tem como agentes de desastres biológicos, químicos, físicos (radioativo, explosões, etc.), sociocomunicativos (terrorismo, histeria em massa, etc), além de forças da natureza, este se torna extremamente abrangente e complexo. Entretanto restringe suas ações exclusivamente aos riscos direcionados a consequências físicas em termos da vida humana, a saúde, ao meio ambiente natural e urbanizado,e as consequências econômicas, financeiras, culturais e bem-estar psicológicos oriundas desses impactos físicos, com ênfase na distribuição dos risco no tempo, espaço e populações. As consequências de eventos podem ser positivas ou negativas, dependendo de como são valorados pelo homem os alvos de desastres, porém no caso do IRGC é apenas tratado os riscos de consequências negativas. Em vista das comunidades urbanas e rurais da Sub-bacia do Rio Purus, que se encontram basicamente em situação de risco por conta de eventos extremos de secas e enchentes, em decorrência das alterações no balanço hídricas causadas pela mudança climática, atreladas ao desmatamento e tipo de uso da terra, o framework do modelo operacional de governança de risco contempla uma estrutura mais simplificada, de forma a eliminar procedimentos que trazem uma sofisticação desnecessária as demandas locais, como foram observadas na viagem de campo realizada em julho de Onde nota-se, claramente, uma constante situação de risco dessas populações em decorrência da ausência de equipamentos e infraestrutura básicos para o seu cotidiano corriqueiro, quando esta situação se torna ainda mais grave com a ocorrência de eventos extremos de seca e enchente. Outro aspecto considerado na abordagem da IRGC é a importância de se considerar uma governança de abrangência transfronteiriça, isto é, que engloba situações de risco que envolvam mais de um país. Em que uma situação de risco que se inicia em um país e termina em outro, ou situações de risco que podem ocorrer simultaneamente em mais do que um país, como é o caso específico da Sub-bacia do Rio Purus, que engloba o Brasil, Peru e Bolívia. Este relatório está dividido da seguinte forma. Na seção II são definidos os conceitos fundamentais da Governança de Risco. Na seção III é apresentado e descrito o framework conceitual do modelo operacional. E na seção IV, é apresentada as próximas etapas para a elaboração do modelo operacional de avaliação de risco. Ao final é apresentada a conclusão.

4 2. Governança de Risco Em termos gerais a Governança de Risco é um processo formato por atividades de levantamento de informação, avaliação de contexto, planejamento e implementação de medidas, monitoramento e acompanhamento das medidas implementadas, dentro de um contexto de risco e relacionadas a tomadas de decisões sobre risco, como demonstra o framework de Governança de Risco do IRGC através da Figura 1. Engloba-se neste escopo também, todos os atores, regras e convenções inerentes a este processo. Figura 1 Framework de Governança de Risco do IRGC. Fonte: (IRGC, 2006) Enquanto o desastre se refere a um dano em potencial e suas consequências, o risco expressa em termos de probabilidade ou chance dessas consequências ocorrem e qual sua intensidade. Em que o IRGC descreve em tradução livre:... desastres caracterizam a propriedades inerentes do agente de

5 risco e os processos relacionados, enquanto os riscos descrevem os efeitos potenciais desses desastres que são susceptíveis de ocorrer em alvos específicos como construções, ecosistemas ou organismos humanos e suas respectivas probabilidades. Desta forma, os riscos são construções mentais (OECD 2003 apud IRGC, 2006), e representam o que as pessoas observam na realidade e suas experiências, e isto é uma consequência na crença de que ações humanas podem prevenir danos antecipadamente, pelo fato de que o ser humano tem a habilidade de construir cenários para avaliar consequências futuras e mudar os cursos das ações, dado os limites da natureza e os limites culturais. Porém, não é possível antecipar todos os potenciais cenários, identificar todas as consequências em potencial e todas as possíveis intervenções, o que requer uma revisão sistemática das ações relacionadas ao risco e que são necessárias para iniciar uma análise com os principais atores envolvidos para selecionar os riscos e que tipos de problemas podem ser definidos como problemas de risco, este processo também conhecimento como framing ou enquadramento. Em suma, o enquadramento trata-se da seleção e interpretação de fenômenos tidos como relevantes tópicos de risco (IRGC, 2006). No processo de avaliação do risco (risk assessment) do IRGC recomenda três ações fundamentais. A primeira é identificar o desastre com o estabelecimento de relação de causa e efeito, e se possível uma estimativa que determine a força desta relação de causa e efeito. A próxima ação é a avaliação de exposição e/ou vulnerabilidade, em que, a exposição se refere a alvos dos desastres que são atingidos (pessoas, infraestrutura, etc.) e a vulnerabilidade determina o grau do dano em relação à exposição. E por fim uma estimativa do risco que combina a probabilidade do risco ocorrer e a severidade das consequências previstas baseados na identificação do desastre e na avaliação da exposição e da vulnerabilidade. A avaliação do risco deve ser confrontada com o estado e a qualidade do conhecimento disponível sobre as relações de causa e efeito dos desastres e o dos riscos, e podem ser caracterizados como simples, ou induzidos pela complexos, incerteza e indefinição, conforme descreve o IRGC. A complexidade se refere à dificuldade de identificar e quantificar as relações de causalidade entre os agentes de riscos e suas consequências. A incerteza se caracteriza por resultar uma cadeia de causa e efeito incompleta ou inadequada redução de complexidade. A indefinição é caracterizada por dar origem para vários significados e interpretações legítimas sobre a aceitação dos resultados da avaliação do risco. Estas distinções são utilizada no desenho das estratégias de gestão de risco, como veremos mais a frente. Para o IRGC o processo de apreciação do risco (risk appraisal) engloba as avaliações científicas dos riscos para a saúde humana e o meio ambiente, e

6 também inclui as avaliações em relação as implicações sociais e econômicas, o que requer uma investigação prévia e o cálculo do risco dessas implicações. Esta abordagem do IRGC vai alem do modelo tradicional de governança de risco, e são endereçadas pelo conceito de amplificação do risco social (Karsperson et al apud IRGC, 2006). O processo de apreciação do risco tem como objetivo obter as melhores estimativas científicas possíveis para estimar as consequências dos efeitos físicos, sociais e econômicos. No processo de julgamento do risco (risk evaluation) 1 é determinada a tolerabilidade ou aceitabilidade do risco diante da avaliação dos risco e percepção do risco quanto aos impactos físicos, sociais e ambientais. Para o IRGC o termo tolerável refere-se a uma situação que vale a pena possuir, apesar do esforço adicional que se requer para redução do risco, considerando-se limites razoáveis, enquanto ao termo aceitável refere-se a uma situação que os riscos envolvidos são pequenos que um esforço adicional para reduzir o risco não se mostra necessário. Neste contexto, os riscos podem ser considerados aceitável, tolerável e intolerável. O processo de gestão do risco inicia-se com a revisão de todas as informações produzidas pelos processos de apreciação e julgamento do risco, a partir do qual as opções de gestão de risco são avaliadas, julgadas e selecionadas. As partir das opções selecionadas estas são implementadas e monitoradas. As distinções estabelecidas entre complexidade, incerteza e indefinição nas relações de causa e efeito dos desastres e risco é utilizado pelo IRGC para desenhar estratégias genéricas a ser aplicadas em classes de riscos. A partir desta classificação do risco é definido o tipo de estratégia de risco a ser adotada, de onde originam as entradas para a estratégia do risco, se através de dados estatísticos no caso de risco simples, ou providos por uma caracterização científica no caso de risco complexos por exemplo. Além disso, a partir dessa classificação do risco, é definida as melhores os instrumentos mais apropriados e a forma de participação dos stakeholders. Dentro do contexto da Governança de Risco do IRGC, o stakeholder é definido como um grupo socialmente organizado que são ou serão afetados pelos resultados dos eventos ou atividades de onde o risco se origina. A IRGC estabelece que apenas o envolvimento dos stakeholders não é suficiente, que a inclusão da mídia, elites culturais e líderes de opinião, assim com os publicados não organizado, que sejam afetados ou apensa observadores, também tem um papel dentro da Governança de Risco. 1 As palavras assessment e evaluation significam avaliação em português, porém com uma conotação diferente, como aponta em (Parker et al., 2001), assessment significa um processo de medição de desempenho, enquanto evaluation é o julgamento ou determinação da qualidade do desempenho. Desta forma, será utilizado o termo julgamento do risco para risk evaluation, para evitar dúvidas em relação a avaliação do risco quanto ao risk assessment.

7 Outro processo preponderante da Governança de Risco proposta pela IRGC é a Comunicação do Risco. Na visão do IRGC, a comunicação efetiva é o centro de qualquer atividade de sucesso na avaliação e gestão do risco. 3. Análise Preliminar dos Impactos da Mudança Climática no Purus Os principais impactos de correntes da mudança climática, que foram observados na Sub-Bacia do Rio Purus através de levantamentos pré-liminar de informações e da viagem de campo ocorrida em julho de 2013, estão voltados a eventos extremos de seca e enchente. Apesar da dinâmica cíclica de cheia e seca, a que as populações locais estão habituadas, e pela qual traçam suas estratégias de sobrevivência, a ocorrência de eventos extremos requer a reconstrução de novas práticas que permitam minimizar as novas dificuldades apresentadas com as alterações drásticas ocorridas. As dificuldades observadas iniciam-se com a falta de credibilidade do próprio poder público local em fazer-se acreditar pelas esferas federativas superiores sobre a eminência do desastre, o que agrava a situação de risco das populações presentes nestas áreas, pois qualquer medida de minimização do risco torna-se mais complexa, ou mesmo impossível, em decorrência da falta de apoio e recursos financeiros do estado e da união. Apesar da identificação do desastre eminente, as populações, tanto urbana quanto local, não são avisadas em relação a sua exposição ao risco, o que aumenta drasticamente a sua vulnerabilidade diante da ocorrência dos eventos extremos. Essa intempestividade impossibilita que estratégias sejam traçadas de forma planejada reduzindo as chances de que sejam efetivas. Neste cenário, o que se percebe é uma atitude de reação aos problemas que surgem, e que um desastre que a princípio apresenta uma relação de causa e efeito simples, assuma proporções complexas e incertas pela ausência concreta de uma governança de risco, onde a foco não é apensa mitigar o risco em estratégias pontuais e basicamente em uma perspectiva individual, mas criar medidas de prevenção, mitigação e adaptação, de forma coordenada e planejada, voltadas ao interesse coletivo. 4. Framework Conceitual do Modelo Operacional Dada à complexidade do modelo de governança de risco proposto pelo IRGC, e as questões inerentes a Sub-Bacia do Rio Purus, como a especificidades dos eventos extremos a que estão expostas as populações, a ausência de uma

8 Governança de Risco, as dificuldades socioeconômicas das comunidades locais, e o baixo capital social dos residentes, que possuem uma grande dificuldade em compreender as causas das ocorrências dos eventos extremos de seca e enchente, foi elaborado um framework conceitual que possibilite a implementação de um modelo operacional que possa atender as necessidades proeminentes de forma simples para uma maior aderência por parte dos stakeholders envolvidos. O framework conceitual do modelo operacional, conforme apresentado através da Figura 2, estabelece as relações entre os impactos da mudança climática, a capacidade de adaptação em relação aos eventos extremos ocorridos em consequências destes, e por fim determina as medidas de resposta necessárias para minimizar a exposição e vulnerabilidades dos alvos de desastre. Figura 2 Framework Conceitual do Modelo Operacional O framework conceitual do modelo operacional é divido em camadas e módulos. A primeira camada representa a alterações climáticas e sua influência em relação ao balanço hídrico, que causas os eventos extremos de seca e enchente, que afetam diretamente as comunidades da Sub-Bacia do Rio Purus. Esta camada é constituída exclusivamente de um módulo, que tem a função de fornecer informações necessárias para a identificação dos desastres e calcular as probabilidades de ocorrência do risco e sua intensidade. A segunda camada é formada por dois módulos que se relacionam diretamente, fechando o ciclo do modelo. O primeiro módulo é referente à Capacidade de Adaptação, que determina o quanto a gestão pública e as populações estão preparadas para absorver os impactos da mudança climática. Esta informação é passada ao módulo de Resposta Humana, para que possa identificar as estratégias que melhor se adéquam a situação de risco.

9 Os módulos de Capacidade de Adaptação e Resposta Humana são divididos em módulos menores que compõem a terceira camada, e que seguem as especificações adotadas pelo IRGC (2006), como visto na seção 2. A Capacidade de Adaptação é formada pelos módulos de Identificação dos Desastres, Estimação do Risco, Avaliação de Exposição e Vulnerabilidade, e Avaliação de Aceitabilidade e Tolerabilidade do Risco; e a Resposta Humana é composta pelos módulos de Elaboração de Estratégia de Medidas de Respostas, Implementação das Medidas de Resposta e Validação das Medidas de Resposta. O framework conceitual do modelo operacional de governança de risco será utilizado na construção do modelo computacional de avaliação de risco. As entidades externas Modelo Climatológico e Modelo Hidrológico fornecerão as informações em relação as mudança climáticas e as alterações no balanço hídrico, através da qual será possível identificar a ocorrência de desastres e sua abrangência. Atreladas às informações sobre Alvos de Desastres e Ocorrências Passadas/Cenários serão utilizadas para a Análise de Exposição e Vulnerabilidade e Avaliação do Risco, respectivamente. O modelo computacional, que é o segundo produto, terá como saída informações para dar subsídio ao módulo de Avaliação de Aceitabilidade e Tolerabilidade do Risco na realização do julgamento sobre os reais impactos que os alvos dos desastres estão expostos, o que contribuirá no desenho das estratégias de respostas, previsto no módulo de Resposta Humana. Maiores detalhes sobre a implementação do modelo computacional, fazem parte do segundo produto a ser entregue por esta consultoria de apoio da Atividade III Conclusão Este relatório apresentou os conceitos de Governança de Risco do IRGC que foram utilizados para a construção do framework conceitual de Mudança Climática, Capacidade de Adaptação e Medidas de Resposta Humana para a Sub- Bacia do Rio Purus, que representa o primeiro produto da consultoria de apoio da Atividade III.2.1. Além do framework do modelo operacional foi apresentado o modelo computacional conceitual, que descreve as interações com elementos externos que atuam com a entrada e saída de dados, delineando desta forma o escopo do modelo computacional. Bibliografia

10 IRGC: International Risk Governance Council. White Paper no. 1. Risk Governance: towards an integrative approach. (IRGC: Geneva 2005, reprinted 2006) OECD: Emerging Systemic Risks. Final Report to the OECD Futures Project. (OECD: Paris 2003) PARKER, P. E. et al. (2001). Defferentating Assessment from evaluation as continuous improvement tool. In: ASEE/IEEE Frontiers in Education Conference, 31, 2001, Reno, NV. Kasperson, R. E., Jhaveri, N. e Kasperson, J.X.: Stigma and Social Amplification of Risk: Toward a Framework of Analysis, in: J. Flynn, P. Slovic, and H. Kunreuther (eds.): Risk Media and Stigma (Earthscan: London 2001), 9-27.