PAISAGEM E POLUIÇÃO VISUAL

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1 PAISAGEM E POLUIÇÃO VISUAL MANOEL SERGIO DA ROCHA MONTEIRO Promotor de Justiça, São Luís de Paraitinga 1. IMPORTÂNCIA AMBIENTAL DA MATÉRIA EM QUESTÃO Ao lado das mais conhecidas formas de agressão ao meio ambiente conhecidas pela coletividade (poluição atmosférica, resíduos sólidos, poluição das águas, etc.) encontra-se aquela denominada poluição visual, que pode ser definida como a degradação ao que a doutrina chama de meio ambiente construído ou artificial, este resultante da interação do homem com o meio ambiente através das normas e das ações ligadas ao urbanismo, zoneamento, paisagismo, patrimônio cultural, etc. Apesar de possuir pouco destaque na doutrina jurídica, a matéria há muito é estudada com afinco pelos urbanistas e vem adquirindo importância crescente, principalmente nos grandes centros, devido à concorrência cada vez maior existente na publicidade dos produtos e serviços das empresas (públicas ou privadas), que, sem dúvida, afeta sobremaneira a paisagem urbana e/ou natural da qual têm direito de usufruir os cidadãos. Basicamente a forma de poluição que ora tratamos advém da intervenção humana que acresce à paisagem certos elementos fora de harmonia com o padrão local, tornando tal interação agressiva e, consequentemente, prejudicial ao homem. Inserida está a situação, portanto, nos amplos conceitos fornecidos pelo artigo 3º da Lei nº 6938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente), que define o meio ambiente (inciso I), a degradação da qualidade ambiental (inciso II) e a poluição (inciso III); a denominada poluição visual consiste em qualquer ação que prejudique o bem-estar da população (inciso III, letra a) e que afete as condições estéticas do meio ambiente (inciso III, letra d). Como afirma Paulo Affonso Leme Machado, no conceito legal mencionado estão protegidos "o homem e sua comunidade, o patrimônio público e privado, o lazer e o desenvolvimento econômico através das diferentes atividades... a paisagem e os monumentos naturais, inclusive os arredores naturais desses monumentos..." (Direito Ambiental Brasileiro, Malheiros, 6ª ed., p. 357, grifo nosso). O agir humano que ora é analisado traduz-se basicamente em duas formas: na colocação de luminosos, letreiros, outdoors, enfim, de qualquer forma de divulgação ampla que se projete sobre a paisagem e sobre os cidadãos e no desrespeito às normas de zoneamento para a edificação de prédios em desacordo com o meio local; não falamos apenas da alteração nociva de paisagens naturais (morros, mirantes, florestas, margens de rio, etc.), mas também daquela ocorrida na paisagem urbana, que, como vimos, também integra o conceito de meio ambiente. Sobre o tema já afirmava Hely Lopes Meirelles em acórdão do início da década de 60 (veja-se como é antiga a preocupação!) que a "preservação das paisagens constitui perene preocupação dos povos civilizados e se acha integrada nos objetivos do urbanismo contemporâneo... O assunto é de

2 tal magnitude do ponto de vista urbanístico, que já mereceu um congresso especial realizado na Itália, em 1957, sob o patrocínio do 'Instituto Nazionale di Urbanistica', para estudo do tema 'Difesa e valorizzazione del paesaggio urbano e rurale', e no qual se afirmou a necessidade de proteção paisagística da cidade e de seus arredores" (1º TACivSP - Apelação cível nº Revista de Direito da Procuradoria Geral - RJ - 14/192) Tratando mais especificamente sobre o tema em uma de suas obras, prossegue o mencionado autor afirmando que "nada compromete mais a boa aparência de uma cidade que o mau gosto e a impropriedade de certos anúncios em dimensões avantajadas e cores gritantes, que tiram a vista panorâmica dos belos sítios urbanos e entram em conflito estético com o ambiente que os rodeia" (Direito de Construir, Malheiros, 6ª ed., p. 116). Ainda que não expressamente mencionado pelo saudoso Mestre, tratou-se da proteção ao meio ambiente urbano sem perder de vista as paisagens naturais. Isto porque, veja-se que há tempos a importância do tema é flagrante, o assustador crescimento (desordenado) das cidades e a ineficácia (ausência) do controle administrativo sobre tal processo sempre contribuíram para o caos paisagístico hoje existente na maioria das localidades brasileiras. Conclui-se, assim, que a degradação ambiental neste aspecto é fruto da violação estética de um padrão paisagístico médio a ser aferido em cada caso, seja afetando uma paisagem naturalmente bela, ou portadora de outro predicado relevante, ou alterando uma paisagem urbana de maneira desarmônica e agressiva. 2. OUTROS ASPECTOS RELEVANTES Vale dizer que sem dúvida torna-se ainda mais evidente a ocorrência da poluição visual e do dano ambiental quando estamos diante de um local protegido por ato administrativo ou lei por força de sua importância histórica, artística, arqueológica ou paisagística (bens tombados, via de regra). A proteção nestes casos advém de norma expressa que incide sobre o caso concreto, e a hipótese, tratada em capítulo específico neste manual, contempla as agressões aos sítios excepcionalmente protegidos ou a situação em que a doutrina diz ocorrer a "redução de visibilidade do bem tombado" A degradação ocorre nestes casos por força da simples alteração do contexto onde está situado o bem protegido, de forma a contribuir para a diminuição das características visuais que fundamentam a proteção, tornando-se extremamente simples a configuração do dano ambiental. De outro lado, corroborando de certa forma a importância do tema e mostrando seus mais variados reflexos, a desarmonia da paisagem (leia-se poluição) contribui de forma comprovada para a redução da segurança no tráfego de veículos. Tanto é que o antigo Código Nacional de Trânsito já previa (Lei nº 5108/66, artigo 65) e o atual Código de Trânsito Brasileiro prevê que nas "vias públicas e nos imóveis é proibido colocar luzes, publicidade, inscrições, vegetação e mobiliário que possam gerar confusão, interferir na visibilidade da sinalização e comprometer a segurança do trânsito" (artigos 81/82 da Lei nº 9503/97). Trouxeram tais regras a normatização para o tema ora tratado na seara do trânsito, mas, sem dúvida, sob a ótica de uma interpretação sistemática, servem como ponto de partida e reforço para a defesa das paisagens e da estética urbana. 3. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL

3 A relativa escassez de legislação específica sobre o tema não chega a prejudicar a proteção em espécie, que advém de normas genéricas existentes perfeitamente aplicáveis a cada caso concreto. Na seara constitucional pode-se dizer que o tema é abrangido pela disposição contida no artigo 216, que declara patrimônio cultural brasileiro, dentre outros, os conjuntos urbanos e sítios de valor paisagístico, cuja proteção incumbe ao Poder Público com a colaboração da comunidade ( 1º). O artigo 180 da Constituição Federal, por sua vez, estipula que o turismo deverá ser incentivado e promovido pelos Poderes Públicos e, comentando este dispositivo, Celso Ribeiro Bastos e Ives Gandra Martins asseveram que a grande tarefa que cabe àqueles é a preparação das condições que viabilizem o turismo, aduzindo que é "por isso que certas atividades relativas à proteção do patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico,... devam ser intensamente desenvolvidas, assim como devem os Poderes Públicos promover as responsabilizações cabíveis contra aqueles que lesem o meio ambiente... ou agridam valores artísticos, estéticos, históricos e paisagísticos..." (Comentários à Constituição do Brasil, Saraiva, vol. 7, p. 194/195 - grifo nosso). Vale lembrar também a disposição contida no artigo 182 da Carta Magna que condiciona a política de desenvolvimento urbano ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e à garantia do bem-estar de seus habitantes. No que tange à legislação ordinária verifica-se que, desde 1965, através da Lei de Ação Popular, já havia previsão da defesa dos bens e direitos de valor artístico, estético e turístico (artigo 1º, 1º, da Lei 4717/65), aos quais acresceu-se os bens de valor paisagístico através do artigo 1º, inciso III, da Lei nº 7347/85; cumpre frisar que este último diploma prevê a proteção a qualquer outro interesse difuso ou coletivo (artigo 1º, inciso IV, incluído pela Lei nº 8078/90). Digno de nota, como já vimos, é o artigo 3º da Lei nº 6938/81 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente) que fixou os conceitos de meio ambiente, degradação ambiental e poluição, perfeitamente aplicáveis ao tema ora tratado (v. item I supra). Sem embargo do contido nas normas federais supra citadas, é certo que para o tema em análise, dada a sua especificidade, a legislação municipal é de suma importância. A existência de um plano diretor, de um código de obras e edificações, de um código de posturas municipais, etc.., é fator crucial para a defesa dos valores ambientais referentes à paisagem e, inclusive, como veremos adiante, para a própria responsabilização do Poder Público local. Como afirma Hely Lopes Meirelles no acórdão acima mencionado, cabe ao "Município a proteção estética da cidade e para tanto pode e deve a Prefeitura policiar a afixação de anúncios no perímetro urbano e nos seus arredores. A publicidade urbana, abrangendo os painéis e letreiros expostos ao público sob qualquer modalidade, é assunto de peculiar interesse do Município e, como tal, fica sujeita à regulamentação e autorização local"; tal lição bem demonstra o grau de comprometimento do Poder Executivo Municipal com a prevenção da poluição visual, que deve ser garantido através da criação e aperfeiçoamento de normas locais relacionadas ao tema. 4. REPERCUSSÃO CÍVEL Constatando-se a existência de um quadro nocivo ao meio ambiente urbano sob a perspectiva da poluição visual, apto a causar dano

4 ambiental aos cidadãos, a conseqüência na esfera cível pode ser concebida de forma bastante simples. Com efeito, tratando-se de um agir positivo e de autoria quase sempre identificada, incidirão sobre os responsáveis as regras gerais de proteção ao meio ambiente para que sejam compelidos a cessar o dano em curso ou reparar aquele eventualmente consumado. Ocorre, in casu, violação de um direito difuso, ou seja, de interesses de grupos indeterminados entre os quais inexiste vínculo jurídico ou fático, perfeitamente tutelável pelos entes extraordinariamente legitimados pela lei de ação popular e pela lei de ação civil pública. Deve-se atentar, ainda, para a existência ou não de autorização da municipalidade e para a eventual co-responsabilidade do Poder Público local que, constitucionalmente, tem o dever de promover o bem-estar da população e as corretas condições de habitação e circulação de pessoas. Em caso de omissão do Poder Público, por sua vez, o argumento permeia a inexistência de ação do poder de polícia municipal, ou seja, do dever de agir que se extrai das normas constitucionais e locais previstas para o tema. A omissão deliberada do município, que por vezes se mostra tolerante com flagrantes irregularidades, pode ser considerada ilícita, ensejando a possibilidade de contra ele se demandar para reparar ou cessar o dano. Vale mencionar que, sempre que possível, afigura-se mais eficaz a celebração de termo de ajustamento de conduta por ser meio mais rápido e seguro para a resolução do problema. 5. REPERCUSSÃO PENAL Na esfera penal a forma de poluição em análise não possui tipificação específica, conseqüência da pouca importância jurídica atribuída ao tema. Todavia, sob a ótica do conceito legal de poluição já mencionado, uma ação degradadora da paisagem pode configurar, eventualmente, o crime previsto no artigo 60 da Lei nº 9605/98, na modalidade de construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar obra ou serviço potencialmente poluidores, contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes, como na hipótese, por exemplo, de instalação de propaganda em local proibido, causando dano ambiental e em desacordo com as normas locais. Também é aplicável o artigo 63 da citada lei quando ocorrer a alteração do aspecto ou estrutura de edificação ou local especialmente protegido por lei, ato administrativo ou decisão judicial, em razão de seu valor paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida. Lembre-se que como já sustentamos, para os fins de adequação típica, a decisão judicial não precisa estar acompanhada do trânsito em julgado (valendo assim a liminar) e o termo de ajustamento de conduta assinado pelo degradador pode ser considerado ato administrativo (cf. tese aprovada no 12º Congresso Nacional do Ministério Público - Livro de Teses p. 492). Por fim, o artigo 64 do mesmo diploma também pode ser aplicado quando houver construção em solo não edificável, assim considerado em razão da presença dos mesmos valores considerados para o artigo anterior, e

5 quando não houver autorização da autoridade competente ou houver discordância com a concedida. Em todos os casos é possível a aplicação da Lei nº 9099/95, com as modificações introduzidas pelos artigo 27 e 28 da Lei nº 9605/98 (reparação do dano ambiental). 6. REPERCUSSÃO ADMINISTRATIVA Administrativamente, o exercício do poder de polícia do Poder Executivo, notadamente o municipal, é peça fundamental para a reparação do dano causado pela poluição visual e, sob outra ótica, para a prevenção de tal modalidade de degradação. A atuação firme e eficiente da fiscalização impede as constantes tentativas de burla à legislação e torna mais fácil e rápida a correção das situações que se mostram irregulares. Todavia, somente com leis específicas para cada realidade (daí a importância das normas locais) é que se pode contar com a esfera administrativa para auxílio na resolução das ações que caracterizam a poluição visual. Vale dizer que, ao contrário de outras áreas, como a degradação da flora e da fauna por exemplo, a poluição visual tem grande possibilidade de ser interrompida com simples ação administrativa que determine a retirada do objeto causador do prejuízo à paisagem e à estética de um determinado local. Daí porque podemos dizer que, neste campo, a administração tem a possibilidade de atuar de maneira expressiva, tendo seus atos reflexos imediatos e via de regra absolutos para que seja reparada a degradação ora tratada.