Acórdãos STA Processo: 0173/09 Data do Acordão: 01-07-2009 Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Tribunal: Relator: Descritores: Sumário: 2 SECÇÃO JORGE DE SOUSA NULIDADE DE SENTENÇA OMISSÃO DE PRONÚNCIA I A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria pronunciar-se - arts. 125.º do CPPT. II O Tribunal tem o dever de se pronunciar sobre todas as questões suscitadas pelas partes cujo conhecimento não fique prejudicado pela solução dada a outras questões [art. 660.º, n.º 2, do CPC, subsidiariamente aplicável, por força do disposto no art. 2.º, alínea e), do CPPT]. Nº Convencional: JSTA000P10656 Nº do Documento: SA2200907010173 Recorrente: A... Recorrido 1: CM DE LISBOA E OUTRO Votação: UNANIMIDADE Aditamento: Texto Integral Texto Integral: Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1 A, impugnou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra uma liquidação de taxas de ocupação da via pública, Aquele Tribunal julgou a impugnação improcedente. Inconformada, a Impugnante interpôs o presente recurso para este Supremo Tribunal Administrativo, apresentando alegações com as seguintes conclusões: 1. A Sentença recorrida incorre em omissão de pronúncia pelo que deve ser considerada nula; 2. Em termos tributários, pode definir-se a taxa como
uma prestação pecuniária, imposta coactiva ou autoritariamente pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; ligada à utilização individualizada, pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte. (ver definição adoptada pelo Ac. STA de 16.06.99 tirado no âmbito do Recurso n.º 23175); 3. Aplicando ao caso em apreço a definição exposta, conclui-se que não estamos perante uma taxa uma vez que a mesma pressupõe uma utilização individualizada dos bens semipúblicos, que não ocorre no mesmo; 4. Ainda que se conclua, o que se por mero dever de patrocínio, que existe a dita individualização o mesmo nunca poderá ser dito quanto à divisibilidade do benefício levando à impossibilidade de liquidação do tributo; 5. Não estamos perante uma utilização de bens dominiais para satisfação de necessidades individuais da Recorrente mas sim, perante uma ocupação e utilização de bens dominiais para instalação e funcionamento de um serviço público; 6. Trata-se de bens públicos utilizados na sua função própria de satisfação de necessidades colectivas, sem que se possa individualizar quem, e em que medida, pode individualmente usufruir das utilidades dessa ocupação; 7. Não existindo uma contrapartida individualizada para a Recorrente do pagamento daquelas "taxas", as quantias que a CMA pretende cobrar a esse título extravasam claramente os limites legais daquela figura, tratando-se de um imposto dissimulado e inadmissível na nossa ordem jurídica na medida em que se encontra vedado aos municípios face à Constituição e à lei criar impostos, sendo de se considerar nulas as liquidações efectuadas; 8. Ainda que se viesse a entender que o tributo em causa constitui uma taxa, o que se admite sem conceder por mera cautela de patrocínio, sempre se diria que a mesma seria nula; 9. Conforme foi alegado na Petição Inicial de Impugnação, a ilegalidade do tributo admitindo que seja uma taxa - e consequente nulidade, resulta da
desconformidade do mesmo e das normas que o instituem com o contrato de concessão celebrado entre o Estado e a Recorrente e, bem assim com a Lei de Bases em que o mesmo assentou; 10. As Bases da Concessão aprovadas pelo Decreto-Lei n.o 33/91, consagram na nossa ordem jurídica a assunção pelo Estado da responsabilidade pela instalação e funcionamento do serviço público de distribuição de Gás Natural; 11. O Estado para prosseguir as atribuições a seu cargo dispõe da prerrogativa de usar os bens do domínio público, já que por definição este compreende os bens afectos, por lei, a fins de interesse público, mormente o subsolo que subjaz às vias públicas municipais; 12. Tendo o Estado optado pela concessão do serviço público de distribuição de gás natural a uma entidade privada, transferiu para esta não só um conjunto de direitos e de obrigações, como também um conjunto de prerrogativas de autoridade de que dispõe para prosseguir essa atribuição - cfr. art. 23.º, al. c) do Decreto-Lei n,? 374/89, de Outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 8/2000, de 8 de Fevereiro; 13. Com efeito, de acordo com a Base XVII das Bases anexas ao Decreto-Lei n.º 33/91, "a concessionária terá direito de utilizar o domínio público para efeitos de implantação e exploração das infra-estruturas da concessão, nos termos da legislação aplicável"; 14. O Estado transferiu para a concessionária, ora Recorrente, a prerrogativa de utilização de bens do domínio público [tout court] - ou seja, quer tais bens sejam do Estado, quer sejam do município -, na medida em que tal seja necessário para a implantação e exploração do serviço público de gás natural; 15. Em virtude do contrato de concessão e da aprovação do traçado e do projecto da rede de gás natural, a CMA ficou privada dos poderes de administração e disposição sobre a porção do subsolo da via pública considerada necessária à instalação das infra-estruturas adequadas ao estabelecimento da concessão, uma vez que aquela ficou afecta a um uso público que se enquadra nas
atribuições do Estado; 16. Apenas o Estado, enquanto entidade concedente, pode definir, por força da lei que aprovou as Bases da Concessão, as condições em que o concessionário poderá exercer o direito que lhe é atribuído por aquelas bases de implantar no domínio público, qualquer que ele seja, a rede de gás natural; 17. Pelo exposto, não pode a CMA, sob pena de invasão das atribuições do Estado-concedente, pretender regular as condições do uso pelo concessionário do subsolo das vias públicas municipais considerado necessário à implantação de gás natural de Lisboa; 18. Caso se entenda insuficiente o quanto fica dito a propósito da nulidade do acto de liquidação das taxas impugnadas, sempre se dirá ainda que não podem ter a natureza de taxas os tributos exigidos pela CMA, porquanto não cabendo a esta o poder de dispor sobre a porção do seu domínio na medida do necessário à instalação da concessionária (em virtude da celebração do contrato de concessão e da aprovação do traçado e do projecto da rede), falta aqui para além do supra mencionado requisito da individualização da contrapartida a própria natureza de contrapartida que seria essencial para que se pudesse falar de uma verdadeira e própria taxa; 19. Quando muito a CMA teria direito, atendendo à desafectação do uso dominial ainda que limitada a um uso específico a alguma compensação, na medida em que por força do Decreto-Lei n.º 33/91, complementado pelos despachos que aprovam o traçado da rede, possa ter sido lesada na sua capacidade de afectar os bens em causa a outros usos e de assim os poder empregar para satisfazer as atribuições a seu cargo, mas nunca poderia pretender cobrar regularmente uma taxa, razão por que estamos, assim, perante um tributo que não é exigível, nem devido por ser nulo. Nestes termos, e nos demais de direito aplicáveis, deverá o presente recurso ser acatado e julgado procedente, sendo, em consequência, revogada a douta sentença recorrida. Não foram apresentadas contra-alegações. O Excelentíssimo Procurador-Geral Adjunto emitiu
douto parecer nos seguintes termos: Questão preliminar: alega a recorrente que a decisão recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia um vez que não se pronunciou sobre as seguintes questões suscitadas pela recorrente na petição inicial: - Improcedência do tributo em causa por ausência de divisibilidade do benefício gozado; - A violação do p. da igualdade e da proporcionalidade; - A natureza da concessão levando à transferência das prerrogativas de autoridade para o concessionário; - A natureza de serviço público subjacente à actividade prestada afectando bens públicos à sua função própria; - A (prevista) extensão de competências presente na Lei do Orçamento de Estado de 2004 (LOE) -A violação das atribuições do Estado Concedente. Afigura-se-nos que o recurso merece provimento nesta parte, pelo menos quanto à alegada omissão de pronúncia relativa à violação dos princípios da proporcionalidade e da igualdade. Com efeito, resulta do artigo 125.º nº 1 do Código de Procedimento e de Processo Tributário que constituem causas de nulidade da sentença a falta de assinatura do juiz, a não especificação dos fundamentos de facto e de direito da decisão, a oposição dos fundamentos com a decisão, a falta de pronúncia sobre questões que o juiz deva apreciar ou a pronúncia sobre questões que não deva conhecer. Dispõe, por sua vez, o art. 660º nº 2 do Código de Processo Civil que o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Como este Supremo Tribunal Administrativo vem entendendo, haverá omissão de pronúncia sempre que o tribunal, pura e simplesmente, não tome posição sobre qualquer questão que devesse conhecer, inclusivamente, não decidindo explicitamente que não pode dela tomar conhecimento - cf. neste sentido Acórdãos de 09.04.2008, recurso 756/07, e de 23.04.2008,
recurso 964/06, i www.dgsi.pt. Ora a recorrente havia suscitado na petição inicial a referida questão, relacionada com a questão da natureza sinalagmática da taxa, argumentando que os actos de liquidação impugnados se encontravam feridos de nulidade, por violação dos princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade. Como se constata de fls. 270 e segs. a sentença recorrida não se pronuncia sobre esta questão, de que deveria conhecer. Assim sendo e atento o disposto nos citados artº 660º, n.º 2 e 668º, nº 1, al. d) do CPC e 125a do CPPT há que concluir pela nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, pelo que somos de parecer que o recurso merece provimento. As partes foram notificadas deste douto parecer e nada vieram dizer. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. 2 Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte matéria de facto: A) A "A.", é concessionária do serviço público da rede de distribuição regional de gás natural da amadora, nos termos do Decreto-Lei n.º 33/91, de 16 de Janeiro, tendo sucedido em todos os direitos e obrigações à "B " (cfr. art. 1º e 2º da petição inicial e documento nº 1 junto com a petição inicial); B) A impugnante foi notificada pela Câmara Municipal da Amadora para proceder ao pagamento do montante global de 4.830,30, relativa a taxas devidas pela ocupação/utilização do subsolo municipal, prevista no ponto 32. do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município da Amadora (cfr. fls. 85 e 86). C) Em 16/03/2007, por despacho proferido pelo presidente da Câmara Municipal da Amadora foi indeferida a reclamação deduzida pela impugnante contra a liquidação referida na al. B) do probatório, (doc. n.º 3 junto à p.i.) D) A presente impugnação foi deduzida em 17/05/2007 (conforme carimbo aposto a fls. 3 dos autos). 3 Importa apreciar, em primeiro lugar a questão da nulidade da sentença, por omissão de pronúncia, já que o seu conhecimento precede, logicamente, o das restantes questões.
A nulidade de sentença por omissão de pronúncia verifica-se quando o Tribunal deixe de se pronunciar sobre questões sobre as quais deveria ter-se pronunciado [art. 125.º do CPPT]. Esta nulidade está conexionada com os deveres de cognição do Tribunal, previstos no artigo 660.º, n.º 2, do CPC, subsidiariamente aplicável por força do disposto no art. 2.º, alínea e), do CPPT, em que se estabelece que o juiz tem o dever de conhecer de todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. No caso em apreço, a Recorrente defende a existência de nulidade por omissão de pronúncia relativamente as seguintes questões: A improcedência do tributo em causa por ausência de divisibilidade do benefício gozado; A violação do princípio da igualdade e da proporcionalidade; A natureza da concessão levando à transferência das prerrogativas de autoridade para o concessionário; A natureza de serviço público subjacente à actividade prestada afectando bens públicos à sua função própria; A (prevista) extensão de competências presente na Lei do Orçamento de Estado de 2004 (LOE); A violação das atribuições do Estado Concedente. No que concerne à questão da ausência de divisibilidade do benefício gozado trata-se de argumentação visando caracterizar o tributo cobrado como um imposto, não integrando uma questão autónoma, distinta da apreciação da natureza do tributo, não constituindo um fundamento autónomo de impugnação. De qualquer forma, na sentença aprecia-se a questão de saber se se está perante uma utilização individualizada do domínio público em benefício dos interesses da Impugnante, como empresa comercial privada, que têm ínsita uma tomada de posição sobre aquela. Por outro lado, como se vem entendendo uniformemente, com apoio no texto do referido art. 660.º do CPC, a violação do dever de pronúncia apenas ocorre quando o Tribunal deixe de apreciar questões colocadas e não argumentos invocados
pelas partes. Quanto à questão da natureza do domínio público e sua função, trata-se também de argumentação atinente à questão de saber se podia ser cobrado o tributo em causa pela utilização do domínio público. A sentença recorrida pronunciou-se sobre esta questão, entendendo, em suma, que havendo uma utilização individualizada no interesse da própria impugnante, uma empresa privada cujo fim é a obtenção de lucro, o facto de desenvolver uma actividade destinada a satisfazer o interesse público não afastava a possibilidade de cobrança do tributo destinado a «pagar a vantagem patrimonial que esta obtém derivada da utilização desse bem do domínio público». Quanto à violação dos princípios da igualdade e da proporcionalidade, trata-se de imputação de vícios que não se confunde com a questão da natureza do tributo, pelo que, efectivamente, deveria ter sido apreciada essa alegada violação, uma vez que a Impugnante colocou a questão nos arts. 30.º e 58.º da petição inicial. O mesmo se passa com a questão da falta de atribuições do Município da Amadora, colocada nos arts. 66.º a 72.º da petição. Estas questões não foram apreciadas na sentença recorrida pelo que, tendo sido suscitadas, ocorre a invocada nulidade por omissão de pronúncia. Assim, não se tratando de um caso em que deva o Supremo suprir a nulidade (arts 762.º, n.º 3, e 731.º, n.º 1, do CPC, aplicáveis por força do disposto no art. 281.º do CPPT), impõe-se a anulação da decisão recorrida, ficando prejudicado o conhecimento das restantes questões que são objecto do presente recurso jurisdicional. Termos em que acordam em conceder provimento ao recurso jurisdicional; anular a sentença recorrida. Sem custas, por não terem sido apresentadas contra-alegações [art. 2.º, n.º 1, alínea g), do CCJ). Lisboa, 1 de Julho de 2009. Jorge de Sousa (relator) António Calhau Isabel Marques da Silva.