CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BELO HORIZONTE

CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BELO HORIZONTE DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E GERÊNCIAIS. UMA ANÁLISE DE POLÍTICA ECONÔMICA COMPARADA: BRASIL E CHINA Maria Fernanda Mássimo Faria Belo Horizonte 2007

Maria Fernanda Mássimo Faria UMA ANÁLISE DE POLÍTICA ECONÔMICA COMPARADA: BRASIL E CHINA Dissertação apresentada à disciplina de Monografia II em Relações Internacionais do UNI-BH, como requisito parcial para obtenção do título de bacharel em Relações Internacionais Orientador: Alexandre César Cunha Leite Belo Horizonte, 2007. 2

Centro Universitário de Belo Horizonte Departamento de Ciências Jurídicas, Políticas e Gerenciais Relações Internacionais Dissertação intitulada Uma Análise de Política Econômica Comparada: Brasil e China, de autoria de Maria Fernanda Mássimo Faria, aprovada pela banca examinadora constituída pelos seguintes professores: Prof.Alexandre César Cunha Leite UNI- BH Orientador Profa. Sylvia Marques- UNI-BH Prof. Leonardo César Souza Ramos- UNI-BH Prof. Leonardo César Souza Ramos Coordenador do curso de Relações Internacionais UNI-BH Belo Horizonte, 10 de agosto de 2007 3

RESUMO Nas últimas décadas, o papel do Estado como interventor econômico foi colocado em questão, uma vez que as políticas neoliberais passaram a ser defendidas, principalmente por países desenvolvidos. Através de uma análise de política econômica comparada entre China e Brasil, utilizado como sustentação princípios de teorias intervencionistas, esse trabalho defende que a participação estatal ainda continua sendo um fator decisivo para o crescimento econômico de um país. Palavras- chaves: Intervenção estatal, China, Brasil, inserção internacional. ABSTRACT In the last decades, the State s part as interventor in economy was doubted, once the neo liberals politics were defended, especially by developed countries. Through an political economic analysis, comparing China and Brazil, using as support the principles of interventionists theories, this paperwork defends that the state s participation still remains as an important aspect for the economic growth of a country. Key words: State s intervention, China, Brazil 4

SUMÁRIO INTRODUÇÃO 8 Capítulo 1: Estado da Arte 12 1.1- Estado e Mercado 12 1.2- Teoria Intervencionista de List 14 1.3- Teoria Keynesiana 18 1.4- A Teoria Desenvolvimentista de Chang 20 1.5 - Globalização 27 Capítulo 2: China 31 2.1- Antecedentes 31 2.2- Inserção Internacional 33 2.2.1-Fluxos Financeiros 33 2.2.1.1- Capital especulativo 33 2.2.1.2- Investimento Estrangeiro Direto 35 2.2.2-Abertura Comercial 38 2.2.3-Participação Estatal 42 Capítulo 3: Brasil 48 3.1- Antecedentes 48 3.2- Inserção Internacional 50 3.2.1-Fluxos Financeiros 50 3.2.1.1- Capital especulativo 50 3.2.1.2- Investimento Estrangeiro Direto 53 3.2.2-Abertura Comercial 56 3.2.3-Participação Estatal 58 Capítulo 4: Comparação entre Brasil e China 63 5

CONCLUSÕES 71 BIBLIOGRAFIA 73 ANEXOS 82 6

LISTA DE GRÁFICOS Gráfico 1: Transações Correntes 64 Gráfico 2: Investimento Direto Estrangeiro(IDE) 66 Gráfico 3: Conta de Capital 67 Gráfico 4: PIB Preço Corrente 69 Gráfico 5: Exportações 82 Gráfico 6: Importações 82 Gráfico 7: Balanço Comercial 82 Gráfico 8: Balanço Comercial Brasil 83 Gráfico 9: Balanço Comercial China 83 Gráfico 10: Estoques de IDE 83 7

INTRODUÇÃO Com o fenômeno da globalização (...) processos que promovem a interconexação internacional, aumentando os fluxos de comércio, investimento e comunicação entre as nações (Hirst & Thompson, 2002:247), o papel do Estado como interventor econômico está sendo colocado em questão, uma vez que a liberalização e a desregulamentação estão sendo cada vez mais defendidas, principalmente por países desenvolvidos. Apesar de tais correntes de pensamento estarem ganhando força, o Estado ainda permanece como fator decisivo para o desenvolvimento econômico de um país. O presente trabalho faz uma análise de política econômica comparada, no contexto da globalização. Para isso, é utilizado o caso da China, a partir de 1980, quando esta adotou reformas econômicas pró-capitalista, conhecidas como Política de Portas Abertas (Vieira, 2006), mantendo, entretanto, um Estado interventor e centralizador. Além do caso brasileiro, a partir principalmente dos anos 90, quando houve a adoção de políticas neoliberais. Dentro do caso estudado, percebe-se que enquanto China cresce a ritmo acelerado, o Brasil possui um índice de crescimento inferior à média mundial. A China utilizou forma efetiva as forças que impulsionam o fenômeno da Globalização, como exemplo o Investimento Estrangeiro Direto (IED), sem que o Estado deixasse de interferir na atividade econômica, enquanto o Brasil optou por uma intervenção estatal mínima, não atingindo o resultado esperado. Com base nessa reflexão sobre o crescimento da China e dificuldade do Brasil se colocar no mesmo patamar surge o seguinte questionamento: 8

O crescimento econômico e conseqüentemente, uma maior visibilidade no cenário internacional globalizado atingindo pela China deu-se através de políticas de intervenção estatal e por esse motivo, o mesmo desempenho não foi alcançado pelo Brasil? O objetivo central desse trabalho é investigar o papel estatal na inserção econômica de China e Brasil no cenário internacional e como esta refletiu no crescimento destes. Para isso, faz-se necessário: Apresentar as teorias de Ha-Joon Chang, Keynes e Friedrich List de intervenção estatal; Discutir o processo de Globalização Econômica ; Caracterizar as estratégias de inserção do Brasil, com destaque para o papel do Estado; Caracterizar as estratégias de inserção da China, com destaque para o papel do Estado; Proceder à comparação entre os Estados supracitados; Paraa realização desse estudo, primeiramente, é feita uma revisão bibliográfica da Economia Política Internacional de um importante tópico de estudos, a saber: o crescimento econômico comparado, que trabalhem com a teoria de intervenção estatal, principalmente List (1986), Keynes(1984) e Chang (2002). Será revisto também materiais que tratem da globalização. Logo após são analisados artigos publicados na revista de Economia Política, boletins da Unicamp e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e da American Economic Association referentes aos casos a serem abordados, Brasil e China, além da utilização de dados atuais, obtidos no Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco 9

Mundial, IPEA e Conferência das Nações Unidas para Comércio e Desenvolvimento (Unctad). O primeiro capítulo desse trabalho, faz uma evolução histórica das políticas desenvolvimentistas ao longo dos séculos e posteriormente apresenta teorias de desenvolvimento econômico ligadas à vertente nacionalista, Friedrich List, Ha-Joon Chang e John Maynard Keynes. O estudo da teoria de List pauta-se na intervenção estatal, com políticas de proteção das forças produtivas nacionais. Na teoria Keynesiana será visto o princípio da demanda efetiva e as implicações desta para a participação Estatal, enquanto a de Chang analisará através de uma perspectiva histórica, os caminhos trilhados pelos países ricos para alcançar o desenvolvimento.no espaço temporal estudado, a Globalização se faz presente, sendo dessa forma necessário à compreensão desse fenômeno e a relevância das economias nacionais nesse sistema. Este assunto é abordado ainda no primeiro capítulo. Nos próximos capítulos são trabalhados os casos específicos de China e Brasil, destacando as estratégias de inserção no cenário internacional. Sendo exposto como se deu à política de abertura comercial desses países, dando ênfase em possíveis mudanças nas tributações cobradas aos importados e incentivos às exportações, além de ser analisado os fluxos de capital presentes nessas economias, qual a origem destes (curto prazo ou IED). Será averiguado se existe algum tipo de controle do governo sobre os capitais de curto prazo ou incentivo, com políticas de juros altos e a participação do IED no desenvolvimento econômico. Por fim, são discutidas questões relativas ao papel do Estado na Política Industrial desses países, sua participação em inovações tecnológicas e na criação de infra-estrutura. 10

Após essa exposição é possível proceder, no capítulo seis, uma comparação entre os países que foram estudados, para isso serão utilizados dados referentes aos anos analisados. Esse exame se pauta na estratégia de inserção internacional, semelhanças e diferenças. A participação do Estado e suas políticas terão grande importância nesse capítulo para se chegar às conclusões finais. 11

Capítulo 1: Estado da Arte 1.1-Estado e Mercado Na origem da economia política já se encontrava o problema do desenvolvimento e a questão do papel específico do Estado e do mercado nesse processo complexo (BOYER, 1999:1). A economia política tem sua origem vinculada ao pensamento mercantilista. Este surge com a consolidação dos primeiros Estados modernos e defende a idéia que a riqueza das nações depende do fluxo externo de metais preciosos, buscando o superávit do balanço comercial, através da expansão das exportações e compressão das importações, sendo fundamental o protecionismo da atividade econômica para viabilizar essa acumulação. A moeda era considerada o principal elemento de riqueza. (Souza, 1999). Em 1776, Adam Smith, em seu livro A riqueza da nação: investigação sobre sua natureza e suas causas, revolucionou a economia política ao propor a idéia de que os objetivos econômicos seriam alcançados de forma natural pela interação dos indivíduos em um sistema de livre mercado. Essa idéia transformou-se na grande justificativa para o desenvolvimento do novo sistema econômico da época. Sob essa perspectiva, a função do Estado não seria a de promover o progresso econômico, mas de garantir as regras necessárias para o bom funcionamento do sistema econômico de mercado (Medeiros, 2001; Fiori, 1999a). De David Hume 1 a Karl Marx 2, os autores 3 clássicos atacaram sistematicamente as políticas e os sistemas mercantilistas e acreditavam na necessidade ou na inevitabilidade 1 David Hume (1711-1776) foi um filósofo e historiador escocês, e juntamente com Adam Smith uma das figuras mais importantes do chamado iluminismo escocês (Hunt, 1989). 2 A própria crítica da economia política de Marx manteve-se fiel ao antimercantilismo de sua época. Sua teoria do Capital foi ainda mais radical no processo analítico de despolitização do sistema econômico e na dinâmica do capitalismo (Fiori,1999). 12

do desaparecimento do Estado territoriais, com uma expansão dos mercados e desenvolvimento das forças produtivas do capitalismo industrial que promoveria a universalização da riqueza capitalista (Fiori, 1999b). O viés político-ideológico imposto pela luta econômico pelo liberalismo contra o sistema mercantil impediu os economistas políticos ingleses de reconhecerem o que tem de verdade na política mercantilista e acabou enviesando, de forma definitiva, todo o pensamento clássico (FIORI, 1999 a:49). No século XX, com o fracasso econômico liberal nos anos 20 e 30, surgem pesquisas de um novo quadro teórico, que defende a intervenção estatal na economia, no qual John Maynard Keynes 4 faz parte. Neste contexto emerge, nos anos 50, a concepção de um Estado desenvolvimentista 5, tendo o setor público à iniciativa das decisões estratégicas referentes às questões econômicas (Fiori, 1999b; Boyer, 1999). Nos anos 60 e 70, os governos que seguem esta orientação beneficiam-se de uma forte legitimidade, dado que o forte crescimento permite em geral resolver as tensões suscitadas pela mudança das estruturas industriais e pelos equilíbrios sociais decorrentes do desenvolvimento. (BOYER, 1999: 11). Nos anos 80 a intervenção do Estado começa a ser questionada, principalmente em países periféricos, uma vez que a desaceleração do crescimento, a instabilidade do sistema internacional e os desequilíbrios, fizeram com que surgisse uma estratégia alternativa, de cunho liberal. Dessa forma, foram adotados estímulos ao mercado, com a abertura do capital financeiro e produtivo e intensa transação comercial. As relações do Estado e economia sofrem modificações consideráveis. As crises a partir da metade de 90 nos países que adotaram estratégias liberais mostram mais uma vez que Estado e mercado são dimensões inseparáveis, retomando 3 Frederich List (Seção 1.2), em 1841, foi em contramão de Smith e Marx, trouxe de volta o debate mercantilista sobre a natureza intrínseca do Estado e mercado no desenvolvimento econômico (Fiori, 1999b). 4 Ver seção 1.3 5 O conceito de Estado desenvolvimentista é fundamentado pelas teorias estruturalistas de Prebisch (1949). 13

assim a importância de políticas nacionalistas no desenvolvimento dos países, propostas por List no século XIX (Fiori, 1999a; Boyer, 1999). 1.2- Teoria Intervencionista de List Friedrich List, em 1841, em direção contrária ao clima ideológico de sua época, trouxe de volta o debate entre poder político e riqueza dos Estados, e a importância desta relação interna a cada um dos Estados nacionais, na competição dentro do sistema interestatal responsável pela gestão política do capitalismo (Fiori, 1999b). Segundo ele, era necessária a criação de um parque industrial estável e uma infraestrutura básica, ligada principalmente ao transporte. Uma intervenção do setor público faz-se necessária na proteção das indústrias nascentes contra a concorrência das nações mais avançadas. A teoria de List é fundamentada principalmente numa forte crítica ao pensamento liberalista, analisando os efeitos perversos da proposta liberal para as economias mais atrasadas. Vale ressaltar que todas suas discussões são fundamentadas em fatos históricos, com a análise do desenvolvimento das principais nações européias e dos Estados Unidos 6. List em seu livro O Sistema Nacional de Economia Política define o termo Economia Política como sendo a política a qual cada Estado deve obedecer a fim de progredir em suas condições econômicas. Constitui assim, tarefa da Economia Política realizar o desenvolvimento da nação e prepará-la para ser admitida na sociedade 6 Percebe-se ainda, que o pensamento de List foi utilizado para a criação de políticas econômicas formuladas pelos textos da CEPAL - a criação da Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), aconteceu logo após a Segunda Guerra Mundial-, de Prebich, Furtado e outros teóricos que tentaram aplicar as idéias de List diretamente para as condições dos paises da Ásia, África e América Latina. (BUARQUE, 1986). 14

universal (List, 1986:124). A corrente liberal de sua época acredita que esse tipo de intervenção estatal deve ser substituído por uma economia Cosmopolítica 7. Um país necessita para prosperar que a atividade manufatureira seja desenvolvida em todos os setores, da forma mais perfeita possível e a produção agrícola tem que ser suficiente para fornecer aos setores manufatureiros a maior parte de insumos e matéria prima que eles necessitam para a produção, essas duas atividades conjuntas são de fundamental importância para a prosperidade econômica de um Estado (List, 1986). O interesse do indivíduo deve estar subordinado a nação, o Estado tem por função impor restrições à atividade privada, tendo o dever de colocar certas normas ao comércio, orientando, ainda, o individuo sobre como empregar suas forças produtivas e seu capital. A história demonstra que essa intervenção Estatal é de fundamental importância para o desenvolvimento econômico. Segundo List (1986), as nações passam por alguns estágios de desenvolvimento: barbárie inicial, estágio pastoril, estágio agrícola, agromanufatureiro e estágio agromanufatureiro-comercial. A história da industrialização, principalmente no caso da Inglaterra, comprova que só se pode chegar ao quinto estágio de desenvolvimento, isso é uma atividade manufatureira perfeitamente desenvolvida, com um bom sistema de transporte, com uma importante marinha mercante, com ferrovias e um comércio exterior em larga escala, aquele país que tem grande intervenção do poder do Estado. Em relação o sistema protecionista, percebe-se que as taxas cobradas nos produtos importados devem aumentar gradualmente de acordo com o desenvolvimento da nação. Assim, nos Estados que se encontram nos primeiros estágios de desenvolvimento as 7 Adam Smith define o conceito de Economia Cosmopolítica como sendo a liberdade absoluta do comércio no mundo inteiro (List, 1986). 15

tarifações devem ser moderadas, por necessitarem de mercadorias manufaturadas estrangeiras e ainda não possuírem nenhum tipo de indústria nascente a ser protegida. O país que deve adotar maiores taxas protecionistas é aquele que começou seu processo de industrialização recentemente, chamada de indústrias nascentes, evitando assim que a concorrência estrangeira mais desenvolvida, através de um livre comércio domine o mercado interno desse país. A história inglesa citada por List (1986) é um bom exemplo de como a teoria da indústria nascente é eficaz. Tendo atingido certo grau de desenvolvimento por meio do livre-comércio, os grandes monarcas perceberam que não se podia obter um alto grau de civilização, poder e riqueza sem uma combinação de manufatura, comércio e agricultura. Deu-se conta de que a recente indústria nacional não teria chance de sucesso em livre concorrência com as estrangeiras, estabelecida havia muito tempo... Portanto, mediante um sistema de restrições, privilégios e incentivos, tratam de transplantar para o solo nacional, a riqueza, o talento e o espírito empreendedor dos estrangeiros. (LIST, 1886:39, apud CHANG, 2004:15). Nos países que já existe um alto grau de desenvolvimento, não é necessário que todos os setores da indústria sejam protegidos igualmente, apenas os setores mais importantes requerem tarifas especiais. São considerados setores estratégicos os que exigem alto capital para implementação e administração, muito maquinário, mão-de-obra com habilidade profissional e conhecimento, são considerados artigos de primeira necessidade, possuindo grande importância para autonomia nacional (ex. manufaturas de algodão, lã etc.) Se esses fatores forem protegidos, todos os outros setores conseguiram desenvolver-se e poderão ter um grau de proteção menor. Como dito anteriormente um país para se desenvolver de forma plena precisa ter as duas atividades, industrial e agrícola, trabalhando em conjunto. O comércio entre as nações também se faz necessário nesse processo, porém este deve agir de acordo com o interesse da nação (List, 1986). 16

O livre-comércio só é benéfico para países com um grau de desenvolvimento semelhante. Quando esse acontece entre uma nação agrícola com seu mercado interno manufatureiro totalmente aberto e um país que já atingiu a supremacia industrial, existe segundo List (1986) uma tendência a uma maior importação de produtos manufatureiros em detrimento a exportação de produtos agrícolas. Isso faz com que os termos de troca 8 dos países menos desenvolvidos sejam deteriorados. O exemplo do comércio entre Rússia e América do Norte para comprova essa teoria. Por fim, List (1986) afirma que os preceitos liberais são defendidos pelas potências européias, principalmente pela Inglaterra, para que assim outras nações não adotem medidas protecionistas para defesa de suas indústrias nascentes e atinjam o mesmo grau de desenvolvimento dessas potências. Quando alguém conseguiu atingir o ponto máximo de grandeza, é muito comum recorrer ele a um artifício astuto: atirar para longe a escada que lhe permitiu subir, para que outros não a usem para subir atrás dele. É nisso que reside o segredo da doutrina cosmopolítica de Smith. (LIST, 1986:249). Embora a teoria intervencionista de List (1986) tenha sido formulada há quase dois séculos atrás, esta pode ser transportada para a realidade atual, tendo uma grande utilidade para os países em desenvolvimento, propondo uma política industrial induzida pelo Estado como forma de superar o atraso, com a criação de economias integradas no espaço doméstico e uma maior participação Estatal na promoção de infra-estrutura básica, como transporte, criando assim economias auto-sustentáveis. Estas embora realizem intercâmbios financeiros e comerciais, não são totalmente dependentes do setor externo para alcançar o desenvolvimento, utilizando assim apenas os fatores que sejam benéficos para o interesse da nação e restringindo os demais, assim como propõe List: 8 A taxa à qual as exportações são trocadas pelas importações; é dado pelo índice de preços das exportações (ou o valor médio unitário destas) e o índice de preços das importações (ou o seu valor unitário médio) 17

O comércio deve ser regulado de acordo com os interesses da agricultura e das manufaturas (nação), e não vice-versa (LIST, 1984: 175). 1.2-Teoria Keynesiana Keynes (1984), defensor de um controle governamental na economia, escreve sua principal obra a Teoria Geral do emprego e do juro e da moeda (1936), na qual são analisados diversos temas como as determinantes para o nível de emprego e renda,os conceitos de moeda e taxas de juros, o fenômeno do ciclo econômico e o que determina a taxa de juros e investimento (Keynes, 1984), em um período histórico, no qual a teoria econômica predominante era a corrente liberal. Esta tinha como suposto a lei de Say 9, segundo a qual, O processo de produção capitalista é também um processo de geração de rendas (lucro, salário, aluguéis) e, por isso, a oferta cria a própria demanda (BRUM, 1998:111). Esta teoria, não admitia a possibilidade do desemprego involuntário no sistema econômico. Porém a realidade dos fatos contrariava essa proposição. Desde inicio de 1920, o desemprego inglês persistia com taxas altas e alastrava-se por outros países europeus. O mesmo acontecia nos Estados Unidos após a crise de 29, no qual a porcentagem de desemprego assumia proporções alarmantes (Brum, 1998) Nesse contexto de recessão e desemprego, Keynes (1984) argumenta que a taxa de utilização produtiva declinava rapidamente nas épocas de depressão e junto a isso, o número de trabalhadores empregados também diminuíam. A teoria Keynesiana estava voltada para as realidades óbvias e claras da depressão, de maneira esclarecedora e coerente (Keynes, 1985; Hunt, 1989), na qual sua maior preocupação era atingir as causas do 9 Say se considerava discípulo de Adam Smith, em sua obra Um tratado de Economia Política disse estar simplesmente sistematizando as idéias de Smith e corrigindo alguns pequenos erros por ele cometidos (Hunt, 1989). 18

desemprego, sendo necessário entender os fatores que levavam a isso. O nível de emprego é determinado pela produção que por sua vez depende da demanda efetiva, esta é criada pela renda 10 (Brum, 1998; Hunt, 1984). Assim, O princípio da demanda efetiva é o oposto da Lei de Say. Poderíamos chamálo antilei de Say. Afirma ele o primado do consumo e investimento (demanda) sobre a produção (oferta). Em outras palavras, quem determina o volume da produção e, portanto o volume do emprego é a demanda efetiva que não é apenas a demanda efetivamente realizada, mas ainda o que se espera é o gasto em consumo mais o que em investimento (BRUM, 1998:115). É importante perceber que a demanda pode ser maior ou menor que a capacidade produtiva. Não existindo nenhum mecanismo capaz de ajustar o mercado automaticamente no nível de pleno emprego, como defendiam os liberais. Existe uma combinação ótima de consumo e investimento que leva a demanda a se igualar à oferta no pleno emprego, porém esta é uma das inúmeras combinações possíveis (Brum, 1998). Keynes (1984) acredita que em períodos de depressão principalmente, o governo pode influenciar diretamente o nível de emprego, por meio da política fiscal (gastos públicos, tributação e empréstimos), da política monetária (emissão ou controle de moeda, fixação da taxa de juros) e da política cambial. Com auxilio dessas políticas o governo age também sobre as expectativas dos agentes econômicos, influenciando direta e indiretamente, o nível de investimento. Assim, cabe ao Estado segundo Keynes, a função de regular a economia, procurando suavizar as flutuações econômicas e complementar a iniciativa privada no que tange a realizações de investimento, evitando a estagnação no logo prazo (Souza, 1999). 10 Y= C+I, onde Y é renda, C é consumo agregado e I é igual a investimento agregado. O resíduo do montante consumido, ex-ante será o volume de poupança agregada da economia = S. 19

1.3- A Teoria Desenvolvimentista de Chang Ha-Joon Chang em seu livro Chutando a Escada: A estratégia do desenvolvimento em perspectiva histórica, contrariando a visão ortodoxia do capitalismo, argumenta utilizando elementos e informações históricas que as políticas e instituições liberais não foram efetivamente adotadas pelos países centrais quando estes estavam em processo de desenvolvimento. Chang (2004) utiliza a mesma metodologia abordada por Friedrich List. De acordo com o descrito no tópico anterior, List pode ser considerado o pai da indústria nascente, defendendo a idéia que os países mais atrasados não conseguem desenvolver indústrias sem a intervenção Estatal, principalmente por meio de tarifas protecionistas. Através de uma busca de modelos históricos, cria-se um embasamento teórica que consegue explicar problemas contemporâneos, levando em consideração as alterações políticas e institucionais dos países e do sistema internacional. Tal abordagem é chamada de concreta e indutiva (Chang, 2004:18). Através dessa metodologia, com a análise dos fatos históricos, foi possível perceber que os Estados Unidos, assim como a Inglaterra, obtiveram o desenvolvimento econômico através de medidas protecionistas. E só após alcançarem essa supremacia, esses países começam a defender políticas e instituições liberais. Segundo Chang (2004), essa é uma maneira de chutar a escada, isso é, tentar esconder a verdadeiro segredo do sucesso, idéia igualmente defendida por List (1986). Vale ressaltar, que durante a análise histórica dos países, percebe-se a utilização de vários instrumentos voltados para a política de promoção industrial, dentre as quais se destacam além das barreiras tarifárias, as concessões de monopólios em setores estratégicos, o pagamento de subsídios aos produtos a serem exportados, investimento na 20

infra-estrutura, na educação e tecnologia, além da criação de instituições com o objetivo de estimular a cooperação pública privado. Como dito anteriormente, a Inglaterra, considerada por muitos uma nação que adotou uma estratégia desenvolvimento voltada exclusivamente para prática liberalista, adotou medidas protecionistas como elevadas tarifas alfandegárias para produtos manufatureiros importados, durante todo o século XVIII, mesmo quando já na metade desse período sua superioridade tecnológica era visível diante os outros países europeus. Essa atitude inglesa durou até o século XIX, quando sua supremacia econômica já era inquestionável, sendo praticada uma política de livre-comércio. Esse liberalismo adotado de forma isolado, já que as grandes potências persistiam com o protecionismo, fez com que os ingleses perdessem sua liderança industrial e tecnológica no século seguinte para os americanos (Medeiros & Serrano, 1999). Os Estados Unidos, segundo Chang (2004), assim como a Inglaterra, adotaram a partir de 1816, políticas de proteção à indústria nascente. Durante mais de um século essas tarifas de proteção são mantidas, sendo consideradas uma das mais altas do mundo. Além disso, o governo criou uma infra-estrutura econômica para dar suporte ao crescimento econômico e investiu em atividades de pesquisa e desenvolvimento. Os americanos só foram adotar o livre-comércio após a Segunda Grande Guerra, quando eles já eram a maior potência capitalista mundial, e essa posição liberalista traria benefícios não só econômicos como ideológicos também. Ironicamente, as duas potências, França e Alemanha, que são comumente apontadas como altamente intervencionistas, são as que adotaram menores taxas de proteção tarifárias. No caso alemão, percebe-se que mesmo com pouca política de tarifação aos 21

produtos importados, a visão liberalista não foi adotada, sendo a intervenção direta do Estado a estratégia chave para o desenvolvimento (Chang, 2004). Já no século XIX, há um financiamento estatal das rodovias e uma reforma educacional, que além de construção de novas escolas e universidades, procurou avanços na ciência e tecnologia. Mesmo com o desenvolvimento da iniciativa privada, o Estado não deixou de participar da economia, apenas alterou seu papel de controle para algo mais voltado para orientação. A idéia de uma França intervencionista só é real no período pré-revolução quando esta adota uma variação do mercantilismo, o colbertismo. Os governos posteriores à revolução, principalmente após a queda de Napoleão estabeleceram-se um regime de caráter liberalista, que durou até a Segunda Guerra Mundial, sendo considerado esse o motivo da estagnação industrial francesa. Só após a adoção de uma estratégia intervencionista, já em meados do século XX, obtêm-se a modernização desse país, reforçando mais uma vez o argumento da indústria nascente de List (Chang, 2004). Alguns países só foram alcançar o desenvolvimento econômico e uma visibilidade no cenário internacional tardiamente, como o Japão. Apenas após a revolução Menji 11 em 1868 que acontece uma modernização japonesa. A estratégia adotada foi muito semelhante à alemã, o Estado passando a desenvolver um papel decisivo no desenvolvimento do país. O Estado foi responsável pela criação de fábricas em diversos setores, que posteriormente foram vendidas a iniciativa privada, criando-se parcerias públicos-privados. Além disso, foi criado um projeto para desenvolvimento da infra-estrutura, sendo construída uma grande rede ferroviária japonesa (Chang, 2004). 11 A ordem política feudal entra em colapso e o Japão se torna um Estado-nação. 22

As instituições tiveram um papel central no desenvolvimento japonês, estas foram importadas das grandes potências e adaptadas a realidade do Estado Meiji para melhor atender o desenvolvimento industrial, surgindo assim uma verdadeira colcha de retalhos institucionais (Chang, 2004:89). E apenas no início do século XX foram criadas tarifas de proteção industrial, e em meados desse século, o Japão já era considerado uma grande potência. Nesse período, outros países alcançaram taxas de crescimento expressivas como a Coréia do Sul e Taiwan, através de estratégias de catch up 12 semelhantes à japonesa, sendo que as políticas comerciais, tecnológicas e de industrialização foram mais sofisticada e precisa que dos países Europeus e Estados Unidos. Um ponto importante para esse crescimento foi à regulamentação de controle de investimento e fixação de preços, criandose uma espécie de política de cartel. O Estado teve papel importante na promoção da educação, com o objetivo de tornar a mão de obra mais especializada, além de conceder subsídios às atividades de pesquisa e desenvolvimento. Embora a importância da proteção tarifária e de outros instrumentos de caráter protecionistas sejam evidentes na analise histórica, poucos estudiosos reconhecem seu valor, argumentando-se que a proteção comercial era inferior a existente hoje. Porém, percebe-se que a diferença produtiva atualmente entre os países centrais e em desenvolvimento é muito maior do que nos séculos passados, não podendo assim, ser consideradas excessivas as taxas cobradas por aqueles países que ainda procuram o desenvolvimento, pois esta é a única maneira de tornar seus produtos competitivos em relação aos dos países já desenvolvidos (Chang, 2004). 12 Catch up é uma expressão da língua inglesa que significa alcançar. 23

Recentemente, a importância das instituições no desenvolvimento das nações passou a ser defendidos pelos países centrais, assim, segundo estes, além da adoção de políticas liberais os Estados periféricos necessitam da criação de instituições já existentes nos países centrais para alcançar o desenvolvimento (Chang, 2004). Segundo Medeiros (2001), o processo de desenvolvimento econômico é o resultado de uma evolução institucional capaz de ampliar a eficiência dos mercados e reduzir os custos de transação. A instituições possuem uma maior influência sobre o desempenho dos Estados, uma vez que as políticas são apenas um mecanismo de transmissão por meio do qual o arcabouço institucional de um país tenta atingir seus objetivos econômicos (NUNNEMKAMP, 2003:22). Assim, as instituições têm ocupado o centro dos debates sobre políticas de desenvolvimento nos últimos dez anos, principalmente após a crise asiática, interpretada como conseqüência de uma estrutura institucional deficiente, existindo hoje estudiosos que acreditam que todos os países necessitam da adoção de boas instituições 13 para obter o sucesso econômico. Chang (2004) enfatiza a dificuldade de copiar modelos institucionais, sendo inviável impor padrões comuns a países com situações diferentes em virtude da especificidade cultural. É necessário, assim como no caso das políticas, aprender com a história. Os países em desenvolvimento devem apreender com a experiência daqueles que já implementaram um arcabouço institucional, sem ter de pagar o custo do desenvolvimento de novas instituições. As instituições recomendadas por países desenvolvidas muitas vezes não foram fundamentais para o desenvolvimento econômico. A democracia é vista como indispensável para o desenvolvimento de uma nação, porém a experiência histórica mostra 13 Boa instituição significa copiar os modelos institucionais americanos (Chang, 2004). 24

que um dos elementos dessa instituição, o sufrágio universal, quando foi instituído ficou restrito a uma minoria, sendo que apenas após a segunda Guerra Mundial que as mulheres deixaram de ser excluídas. Assim essa instituição é muito mais aceita nos paises em desenvolvimento hoje do que era quando as grandes potências se encontravam no mesmo estágio (Chang, 2004). O discurso da boa governança 14 considera fundamental o direito a propriedade, sendo um grande incentivo a investimento estrangeiro. Percebe-se, no entanto, que a violação dessa instituição contribui para o desenvolvimento de alguns paises, como a reforma agrária realizada no Japão após a Segunda Guerra Mundial. As instituições financeiras são as consideradas de maior importância para o desenvolvimento econômico. Um bom sistema de regulamentação do setor bancário se tornou fundamental para os países em desenvolvimento. Entretanto percebe-se que a criação dessa instituição nos países centrais foi tardia e aconteceu de forma lenta, desigual e de forma altamente inadequada.o Banco Central é outra instituição financeira considerada fundamental para o desenvolvimento do capitalismo. Apesar deles terem sido fundados no estágio inicial do desenvolvimento dos países Europeus, apenas no século XX receberam a obtenção do monopólio da emissão monetária. Percebe-se assim que a necessidade de um Banco Central não é tão vital para o desenvolvimento de um país (Chang, 2004). Em outros exemplos como o sistema de proteção social, legislação trabalhista e tributação de renda, as instituições foram introduzidas tardiamente ou permanecem sem efetividade por várias décadas e a aquelas que a falta de recurso para administração e controle contribui para que permanecesse sem aplicação mesmo após a adoção. 14 Boa Governança significa copiar o modo de governar dos países centrais, existindo uma superioridade dos modelos democráticos (Chang, 2004, Medeiros, 2001). 25

Segundo Chang (2004), as pressões feitas atualmente para que os países em desenvolvimento adotem instituições padrões mundiais imediatamente ou ainda nessa década, sob pena de punição, são sem fundamento, já que a adoção de certas instituições pelos países centrais demorou séculos e esse processo sofreu constantes retrocessos. Na realidade, várias instituições surgem como resultado e não como causa do desenvolvimento econômico, não deixando clara, quais são necessárias para os atuais países em desenvolvimento. É importante entender que a criação de um arcabouço institucional é demorada e é necessário associar esse processo as políticas certas, para obter-se os resultados desejados. É interessante observar que países que possuem altas taxas de crescimento, China e Índia, são censurados pelos países centrais pela má qualidade de suas instituições e políticas. Implementar novas instituições costuma levar tempo, como já foi dito anteriormente, limitando a capacidade do Estado reagir a mudanças, sendo muitas vezes mais benéfico à adoção de políticas, por serem mais ágil. O sucesso desta depende por sua vez, da capacidade do Estado de implementá-la. Chang (2004) argumenta que é necessário conhecer a história de desenvolvimento das potências atuais, removendo qualquer tipo de mito histórico presente, deixando teorias abstratas de lado e permitindo que os próprios Estados em desenvolvimento façam suas próprias escolhas informadas quanto à política e instituição. A contribuição de Chang para a análise do desenvolvimento econômico dos países é de fundamental importância, pois ele trabalha com fenômenos mais recentes como a globalização e as instituições, sem que o Estado, em suas análises, deixe de ter papel decisivo na promoção do desenvolvimento e de políticas industriais, contrariando as correntes ortodoxas que acreditam na supremacia do livre mercado. Nesse contexto uma 26

exposição sobre o processo de globalização e as modificações que este acarreta no sistema econômico mundial se faz necessário para uma melhor compreensão do atual papel dos Estados em suas economias nos casos a serem estudado. 1.4- Globalização Com o colapso do regime socialista, e com a consolidação do capitalismo entre os Estados o processo de globalização ficou mais evidente e dominante nos debates acadêmicos. E com isso, o papel do Estado na economia passou a ser questionado mais uma vez. Adotando uma abordagem cética, Hirst & Thompson (2002) concentram suas análises na economia internacional, pois sem a existência de uma globalização econômica outras conseqüências nos domínios culturais, políticos e sociais não seriam sustentáveis. Eles destacam os fluxos de comércio internacional como uma das evidências de interdependência na economia mundial e considera os fluxos de capital, especialmente na forma de investimento direto estrangeiro (IDE), como uma outra importante evidência da internacionalização da atividade econômica. A Globalização é confundida com essa internacionalização, isso é uma interconexão crescente produzida pelo comércio e investimentos na qual as entidades principais continuam a ser as economias nacionais, produzindo uma interdependência estratégica entre os Estados. Assim, embora em uma economia como essa haja uma série ampla e crescente de interações econômicas internacionais (mercados financeiros e comércio de produtos manufaturados, por exemplo), estas tendem a funcionar como oportunidades ou restrições para atores econômicos nacionalmente localizados e seus reguladores públicos (HIRST& THOMPSON, 2002:26). 27

Em um sistema globalizado, deveria existir uma nova estrutura econômica 15, no qual o sistema econômico internacional torna-se autônomo, com os mercados e a produção de tornando realmente globais. Assim, as políticas internas, sejam públicas ou privadas, são influenciadas constantemente por determinantes internacionais, o nível nacional é permeado e transformado pelo internacional (Hirst & Thompson, 2002:35), surgindo assim uma conseqüência problemática da economia globalizada ligada a governabilidade. Seria muito difícil regular os mercados globais nascentes, com padrões efetivos e integrados de políticas públicas nacionais e internacionais. Essa interdependência entre os Estados acabaria por beneficiar apenas as nações mais avançadas por estarem sobre influência das forças de mercado incontroláveis, reforçando a tese desse trabalho que é preciso uma participação estatal eficiente para países periférico alcançarem o desenvolvimento e estes não precisariam aceitar de forma passiva essas forças de mercado em escala global. O que temos hoje é uma economia internacional e não uma economia global. Não há fundamento para as alegações de que teria surgido, nos últimos 20 ou 30 anos, uma economia global, fortemente integrada, na qual os Estados nacionais estariam se tornando obsoletos e impotente (BATISTA JR, 1998:137). Hirst & Thompson (2002) mostram que o processo de internacionalização se desenvolveu de modo cíclico e desigual já a partir dos séculos XVI e XVII com as primeiras grandes companhias de comércio e com os fluxos migratórios voluntários. A mudança ocorrida no sistema internacional a partir do final dos anos 70, na qual é freqüentemente interpretada como Globalização, esteve condicionada em um crescimento do volume de investimento direto estrangeiro (IDE). Anteriormente o fator dominante que 15 Diferentemente do que acontece em uma economia inter-nacional (modelo de economia no processo de internacionalização) cujas mudanças são apenas conjunturais voltadas para um maior comércio e investimentos internacionais dentro de um conjunto já existente de relações econômicas. 28

guiou a economia mundial foi o comércio. Porém, esses fluxos de investimentos externos estavam concentrados em simplesmente três atores assim a abordagem chamada de regionalismo trilateral seria mais adequada para descrever o sistema econômico internacional na década de 1990, do que a Globalização. Os países da tríade (EUA, Japão e União Européia) são responsáveis por aproximadamente três quartos de toda atividade econômica mundial. Isso significa que 85% da população mundial estão excluídas dos benefícios eventualmente gerados pelo processo de globalização econômica (Hirst & Thompson 2002). Além disso, apesar de possuírem um discurso liberal em favor da abertura da economia, os EUA, Japão e a União Européia são fechados em termos de interdependência e integração de investimentos. Em relação às atividades de corporações mundiais, as empresas transnacionais, estas são muito poucas, existindo um número muito superior de multinacionais bem-sucedidas que continuam operar com nítidas bases nacionais como centro de suas atividades econômicas (Hirst & Thompson, 2002). A grande maioria das empresas permanece marcada por sua origem nacional. Corporações verdadeiramente transnacionais são raras, especialmente nas economias de maior porte, que contam com amplos mercados internos. Não há dúvida de que nas últimas décadas as empresas dos países desenvolvidos, e mesmo de alguns países em desenvolvimento, ampliaram as suas atividades no exterior e passaram a desenvolver uma parte das suas atividades fora de seu país de origem. Mas isso não significa que as firmas perderam as suas referências e vínculos nacionais. A grande maioria delas mantém o grosso dos seus ativos, vendas e empregos na sua base nacional. As atividades geradoras de maior valor adicionado e funções estratégicas, como pesquisa e desenvolvimento, tendem a se realizar no país de origem das empresas (BATISTA JR, 1998:181). Percebe-se que apesar da expansão das transações internacionais, especialmente no setor financeiro, de um progresso na área de informática e comunicação, de uma maior facilidade de transporte que tem favorecido a integração dos mercados internos e 29

internacionais, os mercados nacionais continuam preponderantes se forem analisados algumas variáveis econômicas como, por exemplo, a demanda interna de um país que absorve a maior parte de bens, serviços e empregos nacionais (Batista Jr, 2002) e que não existe de fato uma economia global, uma vez os países menos desenvolvidos, e até mesmo os novos países industrializados, constituem uma parte muito pequena da economia internacional e as bases nacionais ainda são mantidas, inclusive por empresas privadas. Os teóricos extremados da globalização (Hirst & Thompson, 2002:286) sustentam que apenas o mercado livre e as empresas transnacionais possuem importância na economia mundial, e que estes não podem estar sujeitas às regras estabelecidas pelo poder público. Porém, o que se percebe é que apesar de altos níveis de comércio e de investimento internacional, participação de multinacionais 16, os Estados e formas de regulação internacional, criadas e sustentadas pelos próprios Estados ainda possuem um papel fundamental para prover a governabilidade 17. As políticas nacionais continuam essenciais para preservar as forças da base econômica nacional e das empresas que comercializam a partir dela, principalmente para os países em desenvolvimento que necessitam se tornar mais competitivos, uma vez que as nações avançadas continuam a dominar o mercado mundial. Tendo em vista tais argumentos sobre a importância da participação estatal em políticas econômicas, os próximos capítulos abordarão como se deu a intervenção do Estado em duas economias distintas: China e Brasil, sendo possível ver a trajetória diferenciada dessas economias ao longo das últimas décadas. 16 O que não evidência a existente de uma economia global, apenas uma maior internacionalização econômica. 17 Governabilidade é um conceito que não diz respeito apenas à atuação e funcionamento do governo, mas também se refere às relações entre Estado, mercado e sociedade. Nesse sentido, a governabilidade pode ser medida pela capacidade de um poder central para manter a ordem em situações normais de desordem e pela capacidade de uma comunidade para se adaptar a mudanças em suas condições de existência (Faucher, 1998). 30

Capítulo 2- China 2.1 - Antecedentes Em 1949, o partido comunista chinês, o PCC, liderado por Mao Tsetung, fundou a República Popular da China e realizou profundas transformações, modificando a estrutura econômica herdada do antigo regime, adotando um sistema de planejamento centralizado. Essa revolução é de fundamental importância para entender a trajetória chinesa nas últimas décadas. A revolução varre do solo chinês as forças responsáveis pelo atraso, paralisia e pelas tendências desagregadores do país. São eliminados os restos das antigas burocracias civis e militares que sobreviveram à queda do império, os proprietários de terras parasitários que vivam de rendas e as camadas burguesas ligadas ao comércio exterior, criadas com a ocupação de regiões do país por potências estrangeiras. (OLIVEIRA, 2005:4). Uma das primeiras medidas implementada pelo novo governo foi à reforma agrária, que coletivizou a produção agrícola, diminuindo drasticamente as atividades privadas no campo. Os preços dos produtos agrícolas eram controlados pelo governo e o excedente de produção não podia ser vendido livremente no mercado (Ruiz, 2006). No plano econômico industrial, o governo chinês instaurou uma política semelhante à utilizada pela União Soviética (URSS), adotando a estatização das empresas, controle centralizado e orientado por planos qüinqüenais. O primeiro plano qüinqüenal, em 1953, ganhou grande suporte da URSS. Vale ressaltar a importância do controle da agricultura pelo governo, no desenvolvimento estratégico da China, uma vez que era o excedente agrícola que financiava a atividade industrial (Chai; Kartick, 2006) Mao Tsetung, no entanto, desejava uma expansão econômica mais ousada, combinada com amplas reformas políticas, instaurou assim, um plano que foi denominado Grande Salto à Frente (1958-1961). Este tinha como objetivo a introdução de comunas no 31

campo, que seriam responsáveis por implementações de tarefas definidas pelo governo como a administração local, coleta de taxas, provisão de saúde e educação, atividade de serviço em sua área, além de uma construção industrial rural, estimulando assim o uso produtivo dos recursos locais não utilizados. É importante perceber que essa política residia numa busca pela auto-suficiência, devido ao extremo isolamento da China na política internacional, após o rompimento político com a União Soviética (Medeiros, 1999a; Chai; Kartick, 2006). O grande salto foi considerado uma política fracassada, uma vez que não conseguiu aumentar o rendimento agrícola e a política de industrialização teve um resultado insignificante, devido à péssima qualidade dos produtos fabricados. (Chai, Kartick, 2006). A China reorganiza seu sistema comunal, que cede espaço para o cultivo privado da terra e para os mercados locais, recuperando assim, os antigos níveis de produção agrícola e industrial. Porém, Em 1966, Mao inicia a Revolução Cultural, uma contra-ofensiva as ditas propostas capitalistas privatizantes. Essa reação política de Mao levou a reorganização da produção coletivizada e à recuperação de seu prestígio político. Com a restauração de seu poder político, Mao passa a perseguir e excluir membros do alto governo de fóruns decisórios do PCC, como Deng Xiaoping. Liu Shaoqi então chefe de Estado - é aprisionado e morre em 1969 e, em 1971, Li Biao, o sucessor oficial de Mao, é morto em acidente aéreo depois de uma suposta tentativa de conspiração e fuga para a URSS. Para Mao, a Revolução Cultural representou uma retomada do seu poder político, mas que foi acompanhado de um fracasso no front econômico. (RUIZ, 2006:8). Em 1975 é anunciada a reforma conhecida como As 4 modernizações (modernização da agricultura, indústria, tecnologia e forças armadas), contudo é somente com a morte de Mao em 1976, que estas são colocadas em práticas como políticas econômicas a serem adotadas pelo novo governo. Houve mudanças na estrutura econômica chinesa, porém foram mantidas algumas peculiaridades do antigo sistema, como a intervenção estatal direta em todos os setores econômicos, que permitiu a inserção 32

chinesa no sistema internacional nas décadas seguintes de uma maneira diferenciada (Medeiros, 1999a; Ruiz, 2006). 2.2- Inserção Externa 2.2.1-Fluxos Financeiros Os mercados financeiros funcionam como se fossem um sistema nervoso central das economias modernas. (GOTTWALD & SCHILTING, 2006:67). A liberalização financeira, com livre mobilidade de capitais, foi uma estratégia muita utilizada por países periféricos na década de 90, como forma de canalização de poupança externa para Estados com insuficiência de capital (Tavares, 1999). A experiência Chinesa nesse setor foi marcada por uma postura diferenciada com um controle Estatal extensivo e duradouro, através de restrições aos influxos de curto prazo e estímulos às inversões de longo prazo. 2.2.1.1- Capitais Especulativos A entrada de capital volátil na economia chinesa ficou mais evidente nos anos 90, com a abertura da Bolsa de Valores em Shenzhen e Xangai em 1991, apesar de indicar a entrada de instituições capitalistas numa economia nominalmente socialista, isso não representou a perda da autonomia do Estado Chinês no mercado econômico. Pelo contrário, representou o acesso de empresas estatais ao capital, havendo uma segmentação bem definida do mercado de ações em áreas abertas exclusivamente para estrangeiros e outras apenas para grupos nacionais, existindo uma forte politização do comércio de ações (Gottwald & Schilichting, 2006). 33