Relatório da Avaliação intercalar da execução do Plano de Acção da UE para as Florestas Contrato de Serviço N.º 30-CE-0227729/00-59 Resumo Novembro de 2009
Avaliação intercalar da execução do Plano de Acção da UE para as Florestas Contrato de Serviço N.º 30-CE-0227729/00-59 Resumo Objectivos da avaliação intercalar do plano de acção da UE para as florestas A avaliação intercalar do plano de acção da União Europeia para as florestas para o período 2007-2011 destina-se a verificar se o processo de execução avança de acordo com o previsto para cumprir os objectivos do plano, se estes objectivos foram cumpridos até ao momento, se o plano de acção produziu alguns efeitos colaterais e se os instrumentos utilizados são pertinentes, eficazes e eficientes. Principais resultados e recomendações da avaliação intercalar A execução do plano de acção da UE para as florestas teve início de acordo com a planificação do Programa de Trabalho para 2007-2011 e tem decorrido de forma eficaz. Não se pode esperar que os resultados do plano de acção para as florestas comparativamente aos seus objectivos específicos, ou seja, a melhoria da competitividade a longo prazo, a melhoria e protecção do ambiente e a contribuição para uma melhor qualidade de vida sejam visíveis passados apenas dois anos de execução. No entanto, com base nos resultados dos estudos da avaliação intercalar pode afirmar-se que o plano de acção decorre normalmente e são de salientar os progressos notáveis no que se refere à coordenação entre os diferentes domínios, à coerência das acções no âmbito da Comissão, ao empenho dos Estados-Membros na sua execução e à sensibilização para as diferentes situações e questões relacionadas com as florestas e o desenvolvimento do sector florestal nas diferentes regiões da UE. Mesmo que estes progressos não representem grandes alterações na prática, o plano de acção contribui para uma abordagem mais coordenada das acções relativas às florestas na UE. Tema de avaliação 1: melhorar a competitividade a longo prazo Os grupos de trabalho ad hoc do Comité Permanente Florestal (CPF), bem como os estudos realizados no quadro do plano de acção permitiram, de forma eficaz e eficiente,
Resumo 2 mobilizar competências para apoiar a execução do plano. Além disso, é previsível um impacto indirecto na competitividade, nomeadamente graças aos conhecimentos adquiridos através dos estudos, a uma melhor definição das prioridades, ao aumento dos recursos do Sétimo Programa-quadro de Investigação para a investigação no sector florestal na UE, bem como ao apoio prestado no quadro da política de desenvolvimento rural. Vários Estados-Membros sublinharam os resultados, nos seus programas nacionais, decorrentes da importância dada no plano de acção, por exemplo, à bioenergia, aos bens e serviços não lenhosos e às dotações para a investigação. Não estão previstos recursos financeiros para a execução do plano de acção, mas os Estados-Membros salientam que são utilizados fundos nacionais, bem como fundos da UE, para reforçar a competitividade do sector florestal. O plano de acção da UE para as florestas abrange os principais decisores políticos e as partes interessadas, na medida em que estes já estão envolvidos no CPF, no grupo consultivo «Florestas e Cortiça», assim como no grupo inter-serviços da Comissão especializado em florestas. O método de trabalho dos grupos de trabalho ad hoc do CPF veio reforçar o diálogo, e a abordagem participativa adoptada deverá contribuir para um melhor arranque das realizações do plano de acção. Nesta fase da avaliação intercalar, é difícil provar que esta influência se deva especificamente às acções desencadeadas pelo plano de acção. As acções-chave do Tema 1 tratam da dimensão económica da gestão sustentável das florestas e têm como objectivo promover a competitividade do sector. A viabilidade económica é um elemento fundamental da gestão sustentável das florestas e de crucial importância para a manutenção das florestas e dos seus múltiplos benefícios para a sociedade. A melhoria da competitividade do sector florestal a longo prazo é, por conseguinte, um objectivo importante a nível da UE. O plano de acção será mais eficiente e eficaz se for mais amplamente divulgado junto dos grupos exteriores às organizações responsáveis pela sua execução, pelo que as suas realizações deveriam ser divulgadas junto dos principais decisores políticos e das partes interessadas em sectores paralelos (energia, ambiente e agricultura, por exemplo). Principais recomendações para o Tema 1: Proceder ao acompanhamento das actividades já realizadas no quadro do objectivo 1 do plano de acção, durante o período 2007-2009, evidenciando a forma como as realizações do plano contribuíram para a sua execução a nível nacional e da UE. Tornar o plano de acção mais conhecido, aumentando a sua visibilidade e realizações no âmbito do sector florestal e entre os decisores políticos e as partes interessadas dos sectores paralelos. Avaliação do Tema 2: melhorar e proteger o ambiente As actividades para melhorar e proteger o ambiente incluem a troca de informações relativas aos compromissos internacionais assumidos no quadro da Convenção-quadro das Nações Unidas sobre as alterações climáticas (CQNUAC) e do Protocolo de Quioto,
Resumo 3 a contribuição para os objectivos em matéria de biodiversidade, assim como o desenvolvimento do sistema de acompanhamento das florestas na UE. Por enquanto, o plano de acção da UE para as florestas proporcionou uma plataforma de entendimento com os representantes do CPF dos Estados-Membros e os representantes do grupo consultivo «Florestas e Cortiça» das partes interessadas, mas não é contemplado directamente nos processos de tomada de decisão da UE. Prevê-se que a troca de informações deva ter um impacto indirecto, nomeadamente pelo facto de aumentar a tomada de consciência de diferentes perspectivas em relação a questões ligadas ao sector florestal, bem como a compreensão das diferentes necessidades no domínio das florestas e das obrigações da UE e do seu impacto, devido à troca de experiências entre os Estados-Membros sobre o cumprimento destas obrigações a nível nacional. Sem uma melhor cobertura das informações relativas às actividades realizadas nos Estados-Membros, o plano de acção não poderá apoiar eficazmente a contribuição da UE para os processos internacionais no domínio das florestas, incluindo a notificação da conformidade da UE com os compromissos internacionais. A questão das alterações climáticas assumiu importância nos debates políticos, e isso é visível na execução do plano de acção. O grupo de trabalho ad hoc sobre Alterações Climáticas e Florestas do CPF iniciou a sua actividade em 2009 e é considerado um meio eficaz para lançar o diálogo e construir consensos entre as diferentes partes interessadas. Actualmente, o programa de trabalho do CPF não desempenha explicitamente o papel de mediador entre o plano de acção e os debates no Conselho. A eficácia do plano de acção poderia ser aumentada no que diz respeito à melhoria e à protecção do ambiente, se fosse fortalecida a ligação entre o plano de acção e as deliberações a nível nacional e da UE. A monitorização das florestas faz parte integrante da política de reforço da protecção do ambiente. Desde que o Regulamento «Forest Focus» caducou em 2006, não existem meios financeiros que permitam assegurar a monitorização contínua das florestas, já que o instrumento financeiro LIFE + funciona no âmbito de projectos. O Centro Europeu de Dados sobre as Florestas (EFDAC) e o Sistema Europeu de Informação sobre Incêndios Florestais (EFFIS) desenvolveram-se com o plano de acção da UE para as florestas e são considerados instrumentos eficazes, mas o impacto do plano de acção na elaboração de um sistema de monitorização das florestas é modesto. O Livro Branco da Comissão - Adaptação às alterações climáticas: para um quadro de acção europeu (COM (2009) 147) propõe o lançamento do debate a nível da UE sobre as opções de abordagem da protecção das florestas e dos sistemas de informação florestal, incluindo questões como monitorização, aspectos relacionados com o clima, a biodiversidade e as funções de protecção das florestas da UE. O plano de acção para as florestas pode apoiar este processo. Principais recomendações para o Tema 2: Reforço da ligação entre o plano de acção da UE e as deliberações a nível nacional e da UE. A troca de informações sobre a execução do plano nos Estados-Membros deve ser melhorada através da criação de um processo de comunicação mais estruturado junto do CPF.
Resumo 4 Embora o plano de acção para as florestas não esteja directamente ligado ao processo de tomada de decisão da UE, pode promover o trabalho já realizado para o desenvolvimento de um sistema de monitorização das florestas europeias e utilizar o CPF e o Grupo consultivo, «Florestas e Cortiça» para debater o tema da protecção das florestas e do sistema de informação florestal. Além disso, a Comissão e os Estados-Membros devem ocupar-se do financiamento a longo prazo de um sistema europeu de monitorização das florestas. Avaliação do Tema 3: contribuir para a qualidade de vida A importância do objectivo 3 do plano de acção da UE para as florestas, a contribuição para a qualidade de vida, transparece nas opiniões recolhidas durante os inquéritos de avaliação intercalar. A execução das actividades a nível da UE teve início em 2009. Na avaliação intercalar, os Estados-Membros referem actividades e programas nacionais cujos objectivos são o reforço da educação em matéria de ambiente, a intensificação do papel protector das florestas e a exploração do potencial das florestas urbanas e suburbanas. Estas actividades reflectem-se também nos programas de desenvolvimento rural dos Estados-Membros. Muitas actividades relacionadas com o objectivo 3 do plano de acção nos Estados-Membros são realizadas a nível subnacional com o financiamento, por exemplo, de programas de desenvolvimento rural a título do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), de programas de desenvolvimento regional a título do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e de programas de educação e formação. Principais recomendações para o Tema 3: Para realçar as três dimensões da sustentabilidade e o papel multifuncional das florestas, é importante executar também as três acções-chave do objectivo 3 do plano de acção e mostrar concretamente como as florestas contribuem para a qualidade de vida. O CPF deverá analisar a forma como o Objectivo 3 será executado e, se necessário, estabelecer as prioridades das acções-chave para o restante período de execução 2009-2011. No âmbito do CPF, poderia ser organizada a troca de informações sobre os instrumentos de financiamento específicos que os Estados-Membros mobilizaram para apoiar o plano de acção em geral e o Objectivo 3 em particular. Avaliação do Tema 4: melhorar a coordenação, a coerência e a comunicação do sector florestal Há que reconhecer a eficácia do plano de acção da UE na organização e estruturação do trabalho do CPF. O efeito a nível da elaboração de políticas é indirecto. Com base nas opiniões recolhidas durante a avaliação intercalar, o CPF tem sido útil, embora só em certa medida, na coordenação e comunicação entre as acções da Comunidade e as políticas florestais dos Estados-Membros. No entanto, será necessário mais do que os dois anos decorridos no momento da avaliação intercalar para apresentar acções
Resumo 5 concretas nos Estados-Membros, ou acções da Comunidade, desencadeadas pela execução do plano de acção. Vários países declararam ter utilizado o plano de acção para desenvolverem os seus programas florestais nacionais, por exemplo, para controlar o programa e as prioridades nacionais. Para melhorar a sua eficácia, seria importante dar maior visibilidade à ligação entre os programas florestais nacionais e o plano de acção para as florestas e promover a troca de experiências entre os Estados-Membros relativamente aos programas nacionais (ou seus equivalentes). As partes interessadas realçam a necessidade de promover a troca de informações a nível da UE entre os Estados-Membros e as próprias partes interessadas. O plano de acção da UE para as florestas tem sido eficiente e eficaz relativamente à melhoria da partilha mútua de informações entre os serviços da Comissão ligados à problemática das florestas, contribuindo assim para melhorar a coordenação a nível da Comissão e promover a coerência entre as diferentes acções da Comunidade. A coordenação desenvolvida com o plano de acção também garantiu o intercâmbio estruturado de informações com o CPF e o grupo consultivo «Florestas e Cortiça». Contudo, persiste a necessidade de uma abordagem coerente e pró-activa para o sector florestal: muitas iniciativas relacionadas com o sector florestal são preparadas em processos paralelos em vários domínios. Os processos internacionais, nomeadamente os que se referem às alterações climáticas, aumentaram a necessidade de melhorar a coordenação e a coerência, e de rever a coordenação, no âmbito da Comissão, das questões relacionadas com as florestas. Principais recomendações para o Tema 4: Relativamente ao funcionamento do CPF são postas à consideração para o restante período de execução do plano de acção 2009-2011 as seguintes medidas: - Prosseguimento dos programas de trabalho anuais do Comité Permanente Florestal (CPF), dos pareceres do CPF, dos grupos de trabalho ad hoc do CPF e dos estudos realizados sobre as questões do plano de acção para as florestas; - Participação mais activa dos Estados-Membros no processo de elaboração do programa de trabalho anual do CPF; - Maior estruturação da apresentação dos relatórios das actividades dos Estados-Membros ao CPF; - Aumento dos recursos para o acompanhamento e a melhoria da visibilidade da utilização dos resultados do plano de acção nas instituições da UE e nos Estados-Membros; - Organização de reuniões conjuntas entre o CPF, o Comité Consultivo da Política Comunitária para o Sector das Madeiras e o grupo consultivo «Floresta e Cortiça» numa base ad hoc, para tratar de eventuais problemas emergentes, se necessário; - Divulgação, pela Comissão, dos pareceres do CPF no sítio da Internet da Comissão destinado à gestão das florestas, a fim de permitir a sua maior difusão.
Resumo 6 A Comissão deve rever as funções dos dois grupos de inter-serviços especializados em florestas para procurar melhorar a sua coordenação no âmbito da execução do plano de acção. Avaliação do tema 5: divulgar as melhores práticas e melhorar a visibilidade do sector O Grupo de Trabalho ad hoc do CPF sobre concursos públicos no sector da madeira e os produtos derivados da madeira iniciou a sua actividade em 2009, quando vários Estados-Membros planeavam ou preparavam novos procedimentos, ou reviam procedimentos existentes, relativos ao regime de concursos públicos para o sector da madeira. Tratava-se da oportunidade perfeita para a divulgação de boas práticas eficientes e eficazes. O objectivo do plano de acção para as florestas, a promoção da utilização da madeira, podia ser prejudicado pelos diferentes critérios de sustentabilidade definidos noutros domínios da UE, por exemplo, a energia ou os concursos públicos. Os critérios de sustentabilidade dos produtos florestais devem ser racionalizados a fim de evitar requisitos divergentes no que diz respeito às práticas de gestão em função da utilização final. Embora o plano de acção da UE para as florestas estabeleça como objectivo o reforço do perfil da UE nos processos internacionais no domínio das florestas, os problemas florestais internacionais não são directamente abrangidos pelo âmbito do plano de acção. Os resultados da avaliação intercalar revelam uma certa expectativa criada em torno de uma abordagem e apresentação mais coordenada do sector florestal europeu no âmbito das negociações em matéria de alterações climáticas. O plano de acção tem sido um meio eficiente de troca de informações e de aproximação dos representantes do CPF do grupo consultivo «Floresta e Cortiça» e do grupo inter-serviços especializado em florestas, mas o efeito nos processos florestais internacionais é indirecto. A globalização crescente e os desafios a nível mundial (por exemplo, as alterações climáticas) exigem uma maior integração no plano de acção dos processos e das iniciativas internacionais ligadas à floresta. As medidas adoptadas para melhorar a disponibilidade de informação e comunicação sobre as florestas incluem, por exemplo, a plataforma europeia de informação e de comunicação sobre as florestas, que criou um sítio Internet dedicado à gestão das florestas, e um estudo de opinião pública. Para melhorar a eficiência e a eficácia do plano de acção é crucial promover a sua divulgação junto de um maior grupo de intervenientes no sector florestal e noutros sectores, como o de energia, do ambiente e da agricultura. Actualmente, o valor acrescentado a nível da UE permanece muito aquém do previsto: são muitas as actividades e os eventos paralelos em matéria de comunicação e informação sobre a floresta (como o dia da floresta, as semanas da floresta, as actividades e as campanhas das partes interessadas em prol das florestas e da gestão sustentável das florestas), mas são desenvolvidas à margem do plano de acção e dos objectivos definidos a nível da UE. Há que utilizar melhor os canais de divulgação disponíveis para promover a divulgação das realizações do plano de acção, em especial junto das instâncias de decisão a todos os níveis, mas também das principais partes
Resumo 7 interessadas e do público em geral, a fim de contribuir também para o lançamento adequado das actividades a nível nacional, regional e local. Principais recomendações para o Tema 5: Promoção do debate, pelo CPF, dos desafios colocados pelos diversos critérios de sustentabilidade definidos nos diferentes domínios (energia, concursos públicos, etc.) e pelas práticas de gestão sustentável das florestas. Necessidade de maior integração das questões florestais à escala internacional e da UE. O CPF deve promover e coordenar o debate entre os Estados-Membros sobre o futuro do plano de acção depois de 2011, incluindo a validade da estratégia florestal da UE (Resolução do Conselho de 15 de Dezembro de 1998) em relação aos desafios globais e aos processos em curso neste domínio. Melhoria da comunicação e informação relativa ao plano de acção da UE para as florestas, em especial: - A Comissão deve considerar os meios disponíveis para tornar o plano de acção mais conhecido e visível na comunicação da UE; - Os Estados-Membros devem considerar a forma de relacionar as actividades em curso e as medidas no domínio da informação e da comunicação a nível nacional e subnacional com o plano de acção; - Os Estados-Membros e a Comissão devem definir o melhor meio de utilizar, no quadro do plano de acção, a rede de informação constituída pelos especialistas em comunicação no domínio das florestas; - A Comissão e o CPF, em sintonia com o Grupo Consultivo «Floresta e Cortiça», devem analisar a melhor forma de utilizar os próximos eventos que terão lugar entre 2009-2011 (nomeadamente o Ano Internacional da Floresta, em 2011) para dar maior visibilidade à acção da UE em prol da gestão sustentável das florestas e sensibilizar o público para os benefícios da floresta e a sua gestão sustentável. Avaliação do Tema 6: pertinência do plano de acção da UE para as florestas A necessidade definida pelo Conselho de «reforçar a coerência entre as políticas e as iniciativas da UE em matéria de florestas e melhorar a coordenação no âmbito da Comissão e entre a Comissão e os Estados-Membros» não mudou substancialmente durante os dois primeiros anos de execução do plano de acção. Os objectivos específicos, as acções-chave e as actividades continuam pertinentes para o restante período de execução, 2009-2011, e a avaliação intercalar dá aos Estados-Membros e à Comissão uma oportunidade para reexaminar a adequação dos objectivos para os próximos dois anos. O plano de acção da UE para as florestas respeita o princípio da subsidiariedade e o conceito de partilha de responsabilidade. A política florestal é da competência dos Estados-Membros, mas a UE pode contribuir para o desenvolvimento de uma gestão sustentável das florestas através de acções comuns. A estrutura organizacional do plano de acção é adequada para o restante período de execução, 2009-2011, mas há que analisar os meios para melhorar a utilização das estruturas já existentes. Ao mesmo tempo, também convém iniciar um debate sobre o acompanhamento do plano de acção depois de 2011.
Resumo 8 Principais recomendações para o Tema 6: Debater a melhor forma de utilização das estruturas já existentes (o CPF, o grupo consultivo «Floresta e Cortiça» e os grupos inter-serviços da Comissão) e reforçar a ligação entre o plano de acção e as declarações e decisões políticas a nível da UE e a nível nacional. Ao mesmo tempo, importa lançar o debate sobre o acompanhamento do plano de acção da UE para as florestas depois de 2011, nomeadamente no que se refere aos principais elementos, medidas, instrumentos financeiros potenciais e estrutura organizacional da acção depois do plano de acção. Reforçar a informação e a comunicação para aumentar a influência do plano de acção. Principais recomendações para o plano de acção da UE para as florestas no seu conjunto: As principais recomendações da avaliação intercalar do plano de acção são as seguintes: I. Organizar o controlo e o acompanhamento das actividades para mostrar os resultados das actividades já realizadas no quadro do plano de acção da UE para as florestas e a contribuição do plano de acção para a competitividade a longo prazo do sector florestal, a melhoria e protecção do ambiente e a qualidade de vida, bem como a forma como os resultados do plano de acção são concretizados através de medidas introduzidas pelas instituições da UE, os Estados-Membros e as demais partes interessadas. O acompanhamento pode ser efectuado através de eventos já existentes, nomeadamente reuniões conjuntas entre os directores responsáveis pela natureza e pelas florestas, reuniões de grupos de trabalho ou de grupos de peritos, mas também de actividades das partes interessadas, actividades subnacionais (redes e actividades de cooperação territorial) ou redes de investigação (Cooperação Europeia em Ciência e Tecnologia (COST) ou outras acções ou redes). Desta forma, os resultados do plano de acção (sítio Internet sobre as florestas, estudos, relatórios, recomendações, pareceres do CPF) podem ser mais amplamente comunicados e divulgados junto das principais instâncias de decisão política e das partes interessadas, para além dos grupos que participam directamente na execução do plano de acção. II. Reforçar as ligações entre o plano de acção da UE para as florestas e os programas florestais nacionais (ou equivalentes) nos Estados-Membros. Através de melhor cobertura da informação sobre as actividades realizadas nos Estados-Membros, o plano de acção pode apoiar mais eficazmente a contribuição da UE para os processos internacionais no domínio das florestas, incluindo a notificação da conformidade da UE com os compromissos internacionais. O CPF deve assumir um papel activo na promoção de debates sobre o desenvolvimento de opções concretas para uma abordagem coerente e integrada no domínio da gestão sustentável das florestas, nomeadamente a protecção das florestas e a informação sobre o sector florestal.
Resumo 9 III. Incentivar abordagens regionais e parcerias de colaboração (científicapolítica-prática) para enfrentar os desafios regionais a nível da competitividade no sector florestal, da melhoria e protecção das florestas e da contribuição das florestas para a qualidade de vida, o que permitirá ensaiar boas práticas, promover a inovação e garantir a subsidiariedade. Além disso, pode ser organizada a troca de informações no âmbito do CPF relativamente aos instrumentos de financiamento específicos mobilizados pelos Estados-Membros para apoiar o plano de acção. IV. Lançar o debate sobre o acompanhamento do plano de acção depois de 2011 - e a estratégia florestal da UE - no quadro do plano de acção da UE para as florestas (ou seja, com o CPF, o grupo consultivo «Floresta e Cortiça» e os grupos inter-serviços da Comissão). Com base nas opiniões recolhidas durante a avaliação intercalar, foram levantadas as seguintes questões que devem ser consideradas no debate: - Adopção de uma abordagem mais holística para a problemática do sector florestal, reforçando as suas ligações aos sectores paralelos e às políticas ambientais, económicas e sociais; - Integração das questões florestais internacionais na acção da UE nesse domínio; - Apoio ao papel da UE nos processos internacionais ligados às florestas; - Actualização da estratégia florestal da UE em função dos problemas e novos desafios emergentes; - Reforço do triângulo ciência-política-prática através de uma melhor coordenação do trabalho científico e da utilização dos recursos financeiros (QP7, COST, nacional); - Preparação de instrumentos financeiros pós-2003.