Actividade de auditoria da IGAS prevista para 2012; relação da IGAS com os auditores internos das instituições hospitalares Agradecimentos à Direcção do IPAI Saudações aos restantes oradores Saudações aos AI do sector da Saúde O Plano de Actividades da IGAS para o ano de 2012 foi elaborado de acordo com o previsto na legislação em vigor, tendo em conta as especificidades decorrentes da inserção desta Inspecção-Geral no Sistema de Controlo Interno da Administração Financeira do Estado (SCI). A sua elaboração teve igualmente em conta o Programa do XIX Governo Constitucional, as Grandes Opções do Plano 2012-2015, bem como as obrigações decorrentes do controlo orçamental e responsabilidade financeira previstas na lei do Orçamento de Estado para 2012, de entre as quais se destacam as medidas excepcionais de estabilidade orçamental que deverão vigorar durante o PAEF e, ainda, as Orientações a considerar na elaboração do Plano de Actividades e do QUAR pelas instituições do Ministério da Saúde (MS), emanadas do Gabinete do Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Saúde. O Plano enquadra-se nos três grandes objectivos estratégicos definidos no QUAR, tendo em vista o reforço da eficácia da actuação da IGAS, a obtenção de ganhos de eficiência e a promoção da qualidade dos serviços prestados. Por outro lado, a definição dos objectivos operacionais centrou-se nas quatro áreas de competências, correspondentes às principais áreas operativas, a saber, auditorias, inspecções, acções de fiscalização e acção e auditoria disciplinares, e foi complementada com as acções previstas nas áreas de apoio à gestão e de suporte à actividade operativa. A actividade da IGAS continua a assentar na gestão por objectivos e na materialização dos resultados obtidos nas intervenções realizadas nas referidas áreas de competências, IGAS José Martins Coelho SubInspetor Geral Pág. 1
de acordo com as exigências dos princípios e regras em que assenta a moderna Gestão Pública. Como linha condutora da actuação da IGAS, na área de competências de auditoria, aponta-se o reforço do seu papel como entidade de controlo sectorial na área da saúde e a consequente promoção da melhoria do controlo operacional, por parte dos organismos do MS ou por este tutelados e, até mesmo, a instituição do autocontrolo que, ainda hoje, não existe em vários organismos do MS. De acordo com o seu Código de Ética, em vigor desde 2010, a IGAS pautará a sua actuação, fundamentalmente, pelos valores da integridade, respeito, confiança, espírito de equipa e profissionalismo, que têm por objectivo definir padrões de comportamento que norteiem os seus trabalhadores no dia-a-dia, potenciando o desempenho organizacional. Em alinhamento com a estratégia definida pelo MS, a actividade operacional da IGAS, em 2012, será alinhada maioritariamente com as medidas f) Melhorar o desempenho e aumentar o rigor da gestão nas unidades públicas de saúde e k) Melhorar a transparência da informação em saúde previstas nas Orientações a considerar, em 2012, na elaboração dos Planos de Actividades e QUAR pelas instituições do MS. A actividade da IGAS em 2012 será naturalmente influenciada pela estratégia definida pelo MS, com o objetivo de alcançar a estabilidade e sustentabilidade das finanças públicas, através, designadamente, das medidas relacionadas com a política do medicamento, prescrição e monitorização, racionalização dos recursos e controlo da despesa e medidas estruturantes (cujo cumprimento deverá ser acompanhado pelas instâncias de controlo) e de cuja eficácia depende a garantia da manutenção dos níveis de qualidade dos serviços públicos e do acesso efectivo dos cidadãos aos cuidados de saúde. A estratégia definida está assente no entendimento de que a sustentabilidade do SNS depende da racionalização e rentabilização dos recursos disponíveis, da contenção da despesa e do desperdício, do controlo da fraude, com o objectivo último de fazer o mesmo com menos recursos, assegurando a qualidade e o acesso efectivo dos cidadãos aos cuidados de saúde. IGAS José Martins Coelho SubInspetor Geral Pág. 2
Neste sentido, a IGAS, no cumprimento da sua missão, não poderá deixar de contribuir para o controlo da redução da despesa pública no SNS; para além da racionalização das despesas com pessoal, importa acompanhar/controlar o cumprimento das medidas já adoptadas, e as que venham a ser adoptadas, nas áreas do medicamento/mcdt, rentabilização da capacidade instalada, taxas moderadoras, bem como o cumprimento dos planos de reestruturação dos hospitais e a reforma do SEE, em particular no que respeita aos gestores públicos. A par da função controlo, pretende-se contribuir activamente na identificação e disseminação de boas práticas de gestão nos hospitais portugueses, designadamente no âmbito da prevenção do risco de corrupção e infrações conexas. Para a elaboração do Plano relevou também a recente aprovação da nova LO da IGAS (Decreto-Lei n.º 33/2012, de 13/02), que centralizou na instiuição as atribuições no domínio da fiscalização e inspecção que até aqui estavam conferidas à ASST e ao IDT. Para além da nova LO, o Plano não pode deixar de ter em conta: Os normativos relativos à celebração ou renovação de contratos de trabalho ou de prestação de serviços com profissionais de saúde, pelas instituições do SEE; As medidas estabelecidas para as instituições hospitalares do SNS no sentido de optimizarem a sua capacidade instalada em MCDT; As orientações estabelecidas para a redução dos custos operacionais; A entrada em vigor da Lei n.º 8/2012, que aprova as regras aplicáveis à assumpção de compromissos e aos pagamentos em atraso das entidades públicas bem como o Despacho SES n.º 3402/2012, de 28/02, que impôs a necessidade de autorização prévia para a realização de investimentos no ano em curso e seguintes; As medidas sobre receituário electrónico, para melhorar os sistemas de monitorização da prescrição de medicamentos e meios de diagnóstico; O novo regime das taxas moderadoras devidas pela realização das prestações de saúde no âmbito do SNS. No que concerne à qualidade e segurança dos serviços prestados pelo sistema de saúde, incluindo os prestados pelos setores privado e social, a intervenção da IGAS incidirá sobre: IGAS José Martins Coelho SubInspetor Geral Pág. 3
a qualidade da prescrição e a utilização racional do medicamento; a aplicação do novo regime jurídico da segurança contra incêndios em edifícios hospitalares; as unidades de saúde onde se realizem interrupções voluntárias da gravidez; os Centros que ministram técnicas de Procriação Medicamente Assistida; os serviços de sangue e os estabelecimentos com actividade na área dos tecidos e células mediante protocolo a celebrar com a DGS; o licenciamento e fiscalização das unidades privadas de saúde; acções de fiscalização às unidades de prestação de cuidados de saúde do setor privado e social, na área das dependências e comportamentos aditivos; e a análise de eventuais queixas (whistle blowing) que poderão dar origem a intervenções não programadas junto de entidades privadas. Na área da acção e auditoria disciplinares, tendo presente as restrições a nível orçamental, a actividade da IGAS implicará uma maior selectividade das acções a desenvolver e das situações a investigar, exigindo uma rigorosa e eficiente afectação de recursos humanos e materiais. Na área de competências de auditoria previram-se 8 projectos, com carácter plurianual, prevendo-se a realização de 16 acções no ano em curso, a saber: a) Controlo financeiro sectorial: a.1) Controlo financeiro sectorial exercido nos organismos e serviços do Ministério da Saúde ou por este tutelados - acompanhamento da actividade dos órgãos de auditoria interna e dos órgãos de fiscalização; a.2) Auditoria de acompanhamento ao cumprimento do ponto 1.2. da Recomendação n.º 1/2009 do Conselho de Prevenção da Corrupção avaliação dos Planos de Gestão de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas dos organismos e serviços do MS ou por este tutelados; IGAS José Martins Coelho SubInspetor Geral Pág. 4
b) Auditorias ao abrigo do n.º 2 do art.º 62.º da Lei do Enquadramento Orçamental, (também incluídas no plano para 2012 do SCI), abrangendo um serviço central do Ministério da Saúde e três instituições hospitalares: c) Auditoria ao desempenho organizacional a uma instituição hospitalar da Região de Lisboa e Vale do Tejo; d) Avaliação dos procedimentos de facturação, liquidação e cobrança de receita própria, situações incobráveis, processos de facturação em contencioso e contratação de serviços jurídicos para cobrança de dívidas 2 instituições hospitalares; e) Auditoria à utilização da capacidade instalada em MCDT em 2 centros hospitalares do SNS; f) Auditoria à execução de protocolos celebrados entre instituições hospitalares do SNS e a Clínica dos Arcos para a realização de IVG; g) Heteroavaliação, nos termos do Subsistema de Avaliação do Desempenho dos Serviços da Administração Pública (SIADAP1), de um Serviço Regional de Saúde (também incluída no primeiro plano anual de heteroavaliações do SCI); h) Verificação do cumprimento das recomendações emitidas no âmbito de auditorias anteriores em 2 Hospitais da Região do Algarve e num Hospital da Região Centro. Para além da actividade prevista na área de competências da auditoria, previram-se também a realização de inspecções de natureza temática com incidência financeira: a) Controlo da prescrição médica e a utilização racional do medicamento nos ACES, em articulação com o Centro de Conferência de Facturas; b) O cumprimento do regime de impedimentos e incompatibilidades previsto no novo quadro legal das carreiras médicas; c) Avaliação da regularidade dos pagamentos das remunerações e valorizações remuneratórias sinalizadas pela IGAS; d) O cumprimento dos normativos relativos à contratação de pessoal da carreira médica em regime de prestação de serviços pelas instituições do SNS; IGAS José Martins Coelho SubInspetor Geral Pág. 5
e) Avaliação das implicações financeiras e ao nível do acesso relacionadas com a realização de cirurgias refractivas no SNS; f) Avaliação da execução das políticas referentes aos recursos humanos no SNS, no tocante à organização do trabalho, cumprimento de horários e realização de trabalho extraordinário, suplementar ou adicional; g) Avaliação dos procedimentos de controlo, cobrança e arrecadação das taxas moderadoras nos estabelecimentos e serviços do SNS. Ao nível dos controlos financeiro e ao desempenho organizacional no sector da saúde, o principal desafio que se coloca (não apenas à IGAS, mas a todas as entidades envolvidas), é operacionalizar o Grupo Coordenador do Sistema de Controlo Interno do Ministério da Saúde (GCCI), criado pelo Despacho n.º 6447/2012 do senhor MS, publicado no DR, II série, n.º 94, de 15 de Maio, de modo a que a Inspecção-Geral possa centrar-se preferentemente no papel que o SCI lhe confere, ou seja, no acompanhamento e avaliação do controlo exercido pelas unidades de autocontrolo inseridas nos serviços públicos. O Despacho do senhor Ministro tem claramente carácter inovador porque, pela primeira vez na administração pública, determinou a estruturação de um modelo sistémico de controlo interno, integrado e coerente, num sector da administração financeira do Estado, isto, malgrado a existência, há mais de uma década, de enquadramento legislativo para o efeito - DL n.º 166/98, de 25 de Junho, que instituiu o Sistema de Controlo Interno na Administração Pública Financeira do Estado, estruturado em três níveis de controlo: estratégico, sectorial e operacional. Trata-se, efectivamente, de uma abordagem inovadora, nunca experimentada dentro do MS, obrigando as várias entidades a trabalhar em conjunto e de forma concertada. Tal modelo, envolvendo as entidades de controlo, de monitorização e de avaliação da situação económico-financeira do MS, permitirá às nossas instituições trabalhar em rede, partilhar informação e concertar esforços de modo a evitar a sobreposição de iniciativas e potenciar a obtenção de resultados no combate ao desperdício, à fraude e à corrupção. Por outro lado, é de sublinhar a oportunidade do Despacho, por ter sido emitido num momento em que se está a iniciar um novo paradigma de combate à fraude no sector da saúde, concretamente através do reforço da cooperação entre entidades do MS (IGAS, IGAS José Martins Coelho SubInspetor Geral Pág. 6
INFARMED, CCF/SPMS, ), da Polícia Judiciária e do Ministério Público, publicamente apresentado pelos dois Ministros no final de uma sessão de trabalho sobre esta temática, realizada em 25 de Janeiro, p.p, nas instalações da Escola da Polícia Judiciária. Neste sentido, cumpre ainda referir que os Ministérios da Saúde e da Justiça, numa clara racionalização de meios de combate à fraude, definiram um novo paradigma na articulação da IGAS e da Polícia Judiciária, em que a IGAS procurará eliminar ao máximo a burocracia na articulação com a Polícia Judiciária, a fim de poder contribuir para melhorar a comunicação interinstitucional e potenciar a obtenção de resultados. O Despacho surgiu após o conhecimento da auditoria do Tribunal de Contas ao sistema de controlo interno do MS, e, se posto em prática por todos, no respeito e nos limites das atribuições próprias de cada organismo, permitirá dar cumprimento às recomendações emitidas pelo Tribunal (Proc.º n.º 1/2011 audit), que aliás, na sua conclusão geral, faz um diagnóstico que nos parece traduzir a situação real, aliás, também já abordada em relatórios anteriores da IGAS quer no que toca à maior interacção da IGAS com a entidade de monitorização e de gestão do risco (ACSS) quer no que respeita às ARS, que, ainda hoje, à excepção da ARS Norte, não instituiram unidades de controlo interno, malgrado as responsabilidades que impendem sobre os seus gestores face aos avultados meios financeiros que lhes são confiadas. A conclusão geral do Tribunal de Contas foi que, apesar da evolução positiva verificada nos anos recentes, faltava, no MS, um sistema de controlo interno articulado e integrado, que garantisse um controlo eficaz da despesa pública em saúde. No diagnóstico da situação, o Tribunal refere: a) a inexistência de uma estratégia de controlo que suportasse os objectivos / políticas de saúde, em particular na linha da defesa da sustentabilidade do SNS; b) a inexistência de um documento estratégico que indicasse, em matéria de controlo, e face às políticas / medidas definidas, quais as responsabilidades de cada entidade e quais os indicadores de medida de controlo financeiro; c) deficiente articulação entre entidades do MS (IGAS, ACSS, ARS e INFARMED) e entre entidades de controlo do MS e órgãos de controlo do Ministério das Finanças; IGAS José Martins Coelho SubInspetor Geral Pág. 7
d) os sistemas de informação não permitiam identificar as medida de eficácia e da eficiência dos controlos efectuados. Face às conclusões apuradas, o Tribunal emitiu recomendações dirigidas ao MS no sentido de: a) Definir um modelo sistémico de controlo interno no MS, integrado e coerente, articulando as entidades de monitorização, controlo e avaliação da situação económico-financeira e patrimonial; b) Designar uma entidade responsável para implementar e manter o referido modelo; c) Elaborar um plano estratégico, com definição de objectivos quantificados para os controlos a desenvolver a curto, médio e longo prazo; d) Melhorar a eficácia do acompanhamento, do controlo e da avaliação, por entidade do MS, com a calendarização da estratégia e procedimentos; e) Criar instrumentos de articulação e partilha entre entidades do MS. A instituição do modelo de controlo, agora criado pelo Despacho em análise, permite dar cumprimento às recomendações do Tribunal, dado que: - obrigará à concertação de todas as entidades com intervenção na monitorização, acompanhamento, auditoria e inspecção do MS, para assegurar o alinhamento do esforço de controlo com as linhas de política do MS que têm como objetivo a redução da despesa. - criou desde já uma Autoridade de Controlo no MS, que reportando, directa e regularmente ao Ministro, é constituída por todos os Responsáveis máximos das várias instituições envolvidas na preparação em conjunto de um plano estratégico de controlo interno integrado do MS mas cuja actividade integrará também os auditores internos das instituições hospitalares e das Unidades Locais de Saúde do SNS (e dos restantes serviços centrais). - esta Autoridade definirá objectivos de controlo a curto, médio e longo prazo, e acompanhará os resultados desses controlos, propondo as medidas que considere adequadas e imprescindíveis ao cumprimento dos objectivos definidos. IGAS José Martins Coelho SubInspetor Geral Pág. 8
Tendo em vista a operacionalização do Despacho, numa primeira fase, o senhor Inspector-Geral está a promover reuniões com os dirigentes máximos das entidades que compõem o GCCI, tendo-se já realizado reuniões com os presidentes das 5 ARS no sentido de consciencializar os referidos dirigentes para participarem quer na estruturação do Grupo quer nas actividades a desenvolver, insistindo-se, em particular, na premência da criação de unidades de auditoria interna (com excepção da ARS Norte). Nestas reuniões foi igualmente solicitado a indicação de um interlocutor que articulará com o Grupo as acções necessárias à concretização do Despacho. O senhor Presidente da ARS Alentejo já designou a interlocutora daquela ARS, a qual será também designada responsável pelo gabinete auditoria interna da mesma instituição. Na mesma linha, foi igualmente realizada uma reunião com o Presidente do INFARMED e irão realizar-se ainda reuniões com os Presidentes da ACSS e da empresa de Serviços Partilhados do MS. A elaboração em conjunto do Plano de Controlo Interno Integrado do MS, com definição de objectivos de controlo a curto, médio e longo prazo, integrará os contributos de todos os intervenientes e, em particular, das entidades de monitorização e gestão do risco (ACSS, CCF, ) de modo a direccionar a actividade de controlo para as áreas de maior risco. Com o objectivo de corporizar a rede de controlo a IGAS irá propor e submeter à consideração de todos um modelo de transmissão de informação normalizada, a aprovar pelo GCCI, quer sobre os planos de controlos de cada entidade quer sobre os resultados apurados, de modo a dispor-se anualmente, a nível centralizado, de: - número de controlos previstos; - número de controlos realizados; - dimensão financeira (despesa controlada); - conclusões apuradas e recomendações formuladas; - irregularidades detectadas e sequência dada. Esta base de dados terá, entre outros, o objetivo de centralizar a informação sobre os controlos realizados por todos, incluindo as auditorias internas das instituições IGAS José Martins Coelho SubInspetor Geral Pág. 9
hospitalares, de modo a quantificar o esforço de controlo realizado em cada ano e que poderá ser medido pelo indicador volume da despesa controlada/despesa executada no ano n. Os problemas detectados serão objecto de registo centralizado na referida base de dados, a partir de comunicações trimestrais das várias entidades, as quais deverão obedecer a um modelo standard extremamente simples, que permita, contudo, conhecer os problemas constatados o quê, onde, quando, por quem, o mecanismo de detecção, o montante em causa e a sequência dada face às responsabilidades apuradas, nomeadamente dos casos que tenham sido comunicados ao Ministério Público e à Polícia Judiciária e, ainda, o acompanhamento dos desenvolvimentos, por parte do GC, de cada caso, incluindo as sanções aplicadas. Esta base reveste-se da maior utilidade permitindo uma ação pro-ativa, o lançamento de alertas sobre más práticas, tentando corrigi-las de imediato e evitar a sobreposição de iniciativas. Os resultados alcançados permitirão à tutela o acesso a informação que lhe permita corrigir, atempadamente os problemas. Sem prejuízo do adequado tratamento, em sede própria, dos comportamentos graves, o objectivo principal é sempre o da prevenção e da correcção das situações anómalas não o de punir, somos auditores não somos, permitam-me a expressão, caçadores de fraudes. Este modelo comporta riscos mas constitui também um enorme desafio para todos os profissionais de auditoria do sector da saúde. A alteração da prática que sempre foi seguida (mais centrada na atuação individual), não deixará de gerar críticas e resistências. A mudança de paradigma exige empenho ao mais alto nível (político e dos dirigentes) e maior consciencialização dentro das nossas organizações para as vantagens da acção proactiva face à eventual aplicação de sanções por parte dos tribunais e, particularmente, as decorrentes da responsabilidade financeira que possam vir a ser aplicadas pelo Tribunal de Contas. Os auditores internos estão naturalmente inseridos no SCI do MS e deverão contribuir para o esforço de controlo a realizar anualmente com os trabalhos realizados nos IGAS José Martins Coelho SubInspetor Geral Pág. 10
domínios contabilístico, financeiro, operacional, informático e de recursos humanos no âmbito orçamental, Sendo certo que compete ao CA (Presidente do CA) assegurar a existência de um adequado sistema de gestão de risco e de controlo interno, compete à unidade de auditoria interna dos Hospitais, criadas em função da dimensão e complexidade de cada um deles, proceder: a) à avaliação sistemática dos processos de gestão de risco, de controlo interno e de governação, nos domínios contabilístico, financeiro, operacional, informático e de recursos humanos e fornecer ao CA análises e recomendações sobre as atividades auditadas. b) e à elaboração do Plano Anual de Auditoria Interna e do relatório sobre a actividade desenvolvida. A sua actividade deverá ser articulada com a ACSS, na qualidade de entidade de monitorização e gestão do risco e com a IGAS, enquanto entidade de controlo sectorial e também com a Inspecção-Geral de Finanças. Em síntese, o desafio que se coloca (malgrado os constrangimentos decorrentes da escassez de recursos e da premência da casuística do dia a dia) é o de articular de forma coerente as acções de todos os intervenientes, de modo a construir um sistema de controlo interno no sector da saúde, que terá como elementos essenciais a concertação entre as entidades intervenientes, a utilização de metodologias harmonizadas, a partilha da informação e o reporte dos resultados alcançados e que permita dispor de informação global de interesse para a gestão macro do MS. Muito obrigado IGAS José Martins Coelho SubInspetor Geral Pág. 11