REFORMA TRIBUTÁRIA: VANTAGEM OU DESVANTAGEM PARA OS MUNICÍPIOS? François E. J. de Bremaeker Economista e Geógrafo Consultor da Associação Transparência Municipal Gestor do Observatório de Informações Municipais /oim françois.bremaeker@tmunicipal.org.br A última versão da proposta de reforma tributária encaminhada pelo Governo ao Congresso Nacional, conhecida como a PEC 233/2008, tem por objetivo promover a alteração do Sistema Tributário Nacional. A exemplo das propostas anteriores, que pouco variam no seu conteúdo básico, sua tramitação tem sido lenta e os conflitos existentes entre as diversas partes interessadas -- os entes governamentais e a sociedade, representada especialmente pelo meio empresarial --, contribui para que a inexistência de consenso provoque esta demora. Em paralelo uma nova versão que não se afasta sensivelmente da PEC 233 vem sendo construída no seio de uma Comissão Especial no âmbito do Senado Federal. A explicação da Ementa da proposta de reforma tributária, conforme exposto na página da Câmara dos Deputados, diz que ela: simplifica o sistema tributário federal, criando o imposto sobre o valor adicionado federal (IVA-F), unificará as contribuições sociais: Cofins, Pis e Cide-combustível; extingue e incorpora a contribuição social sobre o lucro líquido (CSLL) ao imposto de renda das pessoas jurídicas (IRPJ); estabelece mecanismos para repartição da receita tributária; institui um novo ICMS que passará a ter uma legislação única, com alíquotas uniformes, e será cobrado no Estado de destino do produto; desonera a folha de pagamento das empresas, e acaba com a contribuição do salário-educação e parte da contribuição patronal para a Previdência Social.
2 A indexação da referida proposta detalha todos os aspectos a serem analisados. Entre eles são destacados: alteração da Constituição Federal / Sistema Tributário Nacional / Reforma Tributária. Competência da União Federal / criação do IVA-F / imposto federal / valor adicionado / tributação não-cumulativa / unificação / arrecadação / tributos / consumo / Cofins / PIS / Cidecombustível. Destinação / Estados / DF / Municípios / arrecadação / imposto de renda / IPI / FPE / FPM / Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, /manutenção / desenvolvimento, /ensino / Fundeb. incorporação /CSLL / imposto de renda / pessoa jurídica / aumento / alíquota / desoneração tributária / folha de pagamento / trabalhador / substituição / contribuição social / salário-educação / arrecadação / destinação / receita tributária / imposto federal / redução / contribuição previdenciária / cota patronal, / INSS. fixação / alíquota / imposto estadual / ICMS / tributação nãocumulativa / cobrança / Estado / destino / produto / incidência / importação / serviço / não-incidência / ISS. Fundo de Equalização de Receitas / compensação, /Estados / DF. O que interessa neste momento, com a apresentação de parte dos itens relacionados na indexação, é mostrar que as duas principais transferências de recursos para os Municípios terão suas bases de cálculo alteradas, muito embora, pelo que é dito, nada deva ser modificado. Mas apenas aparentemente. Não há garantia de que a distribuição dos recursos seja a mesma, nem no atacado e muito menos no varejo. Os objetivos principais da Proposta de Reforma Tributária são: simplificar o sistema tributário nacional, avançar no processo de desoneração tributária e eliminar distorções que prejudicam o crescimento da economia brasileira e a competitividade das empresas, principalmente no que diz respeito à chamada guerra fiscal entre os Estados. O presente estudo pretende abordar alguns aspectos ainda sombrios que envolvem a transferência do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), a transferência do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e a arrecadação do Imposto sobre Serviços pelos Municípios. Para tanto serão colocadas algumas questões, ainda que pouco detalhadas, apenas com o objetivo de oferecer subsídios à discussão.
3 A transferência do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) O FPM é a principal fonte de recursos de 81% dos Municípios do País. A filosofia de distribuição do FPM é de entregar mais recursos, em valores per capita, aos Municípios de menor porte demográfico. Esta justificativa se prende a dois fatos: em primeiro lugar, quanto menor o porte demográfico dos Municípios menor é a sua capacidade de consumo e, portanto, menor é a sua participação na distribuição do ICMS estadual; e, em segundo lugar, quanto menor o porte demográfico dos Municípios menor é a sua arrecadação tributária, não apenas pelo seu menor quantitativo, mas também pelo fato de que os principais tributos municipais têm sua base de tributação no meio urbano (ISS e IPTU). Por este motivo, qualquer alteração na distribuição do FPM influi fortemente nas finanças da maior parte dos Municípios. Apenas para que se tenha uma noção de grandeza, o valor do FPM per capita médio no Brasil era de R$ 253,69 em 2009. Acima deste valor estão todos os Municípios com população inferior a 50 mil habitantes. Eles representam 89,43% do total de Municípios do país. Os Municípios com população até 2 mil habitantes receberam R$ 2.429,01 per capita. Os Municípios com população entre 2 mil e 5 mil habitantes receberam R$ 1.160,39, enquanto que aqueles com população entre 5 mil e 10 mil habitantes receberam R$ 576,22. Os Municípios com população entre 10 mil e 20 mil habitantes receberam R$ 464,13 e aqueles com população entre 20 mil e 50 mil habitantes receberam R$ 344,53. Os demais Municípios receberam valores per capita abaixo da média nacional, sendo que aqueles com mais de 5 milhões de habitantes receberam apenas R$ 15,23. A proposta da reforma tributária A proposta apresentada através da reforma tributária seria a de ampliar a base de cálculo, ou seja, além do imposto de renda e do IPI, acrescentar as contribuições federais na base de cálculo. A proposta é vista com simpatia pelos Municípios, chegando a representar uma antiga reivindicação do movimento municipalista, como forma de contrabalançar o previlegiamento dado pelo Governo federal às contribuições em detrimento de uma maior arrecadação dos impostos que compõem o FPM e o FPE, vez que as contribuições não são partilhadas com os Estados e os Municípios.
4 Entretanto, a ampliação da base de cálculo não significa o aumento dos recursos destinados aos Municípios. Se hoje os Municípios recebem 23,5% do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados, passariam a receber 9,7% de uma base ampliada de tributos, sendo a eles adicionados as contribuições. Desta forma, o valor a ser recebido através do FPM não se alteraria, vez que, como é dito na Exposição de Motivos da proposta de reforma tributária, ela é neutra, ou seja, ninguém ganha, ninguém perde. Entretanto, o cenário da economia se alterou ao longo do tempo. A globalização assumiu novos contornos, acirrando a concorrência dos produtos importados com aqueles produzidos no país. O equilíbrio de forças que atuam no âmbito da produção e em especial em relação aos produtos que são exportados e daqueles que sofrem com as importações, têm no câmbio, na taxa de juros, na inflação e principalmente na tributação um conjunto de fatores que interferem no desempenho das empresas. Tudo vai desembocar no decantado custo Brasil. E o que este cenário tem a ver com a repartição dos recursos do FPM? Não apenas os tributaristas, mas a sociedade como um todo e em especial o meio empresarial reclamam por mudanças na forma de o Governo tributar. Por um lado o meio empresarial reivindica a redução da carga tributária, seja pela diminuição dos custos previdenciários, seja pela desoneração tributária sobre o valor da produção. Por outro lado a sociedade também reclama da elevada carga tributária, mostrando que a mais forte tributação sobre o consumo faz com que os segmentos mais pobres da população, que gastam a quase totalidade da sua renda no consumo, acabem sendo mais penalizados que os ricos. Mas o setor público não pensa em reduzir a carga tributária, indispensável para cobrir os seus gastos com a manutenção da máquina administrativa, com os investimentos e com o pagamento e refinanciamento da dívida. Entre reduzir as despesas (racionalizar) e aumentar as receitas (carga tributária), a segunda opção é sempre a mais fácil de se escolher. Melhorar a qualidade da carga tributária, na expectativa de uma redução da mesma, seria deslocar o eixo de tributação do consumo para a renda e o patrimônio.
5 E é justamente aí que reside o perigo. Diversos setores da economia já têm conseguido benefícios tributários, através da redução de impostos e contribuições, principalmente de contribuições. Os exemplos não são poucos e tendem a crescer bastante. Isto significa dizer que mudanças na base de tributação podem ser empreendidas, reduzindo-se as contribuições e aumentando a arrecadação do Imposto de Renda e do IPI, vez que, segundo os tributaristas, há uma excessiva cobrança de tributos sobre o consumo e uma relativamente pequena incidência sobre a renda e os lucros do sistema financeiro. Uma intervenção a partir dos Estados Por decisão do Supremo Tribunal Federal deverá ser revisto o critério de distribuição do Fundo de Participação dos Estados FPE. Pela atual sistemática, 85% dos recursos do FPE são destinados aos Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-oeste, e apenas 15% para os Estados das regiões Sudeste e Sul. Uma mudança significativa é de difícil sustentação, visto que os Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-oeste possuem 60 Senadores, contra 21 das demais regiões. Como este recurso é imprescindível para as finanças dos Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-oeste, não deverão os Senadores destas regiões votar contra seus interesses. Governadores dos Estados das regiões Sudeste e Sul já começam a colocar na mesa das negociações da reforma tributária (em razão das eventuais perdas de recursos com o ICMS) a mudança dos critérios do FPE. E o que o FPE tem a ver com os Municípios? Pelo menos em relação aos Municípios das capitais, os 10% do FPM destinados a eles obedecem a este mesmo critério de repartição: 85% para as capitais dos Estados das regiões Norte, Nordeste e Centro-oeste. Se mudar para os Estados, é quase certo que mudará pelo menos para as capitais. E também poderá mudar para o Fundo de Reserva do FPM, que recebe 3,6% do montante do FPM a ser distribuído entre os Municípios com coeficiente 3,8 e 4,0, sendo que o critério também privilegia os Municípios destas regiões.
6 A decisão dos Municípios Enquanto os Municípios recebem R$ 47,2 bilhões de FPM originários de 23,5% dos R$ 200,2 bilhões arrecadados com o imposto de renda e o IPI em 2009, passariam a receber os mesmos R$ 47,2 bilhões de FPM provenientes de 9,7% de R$ 485 bilhões originários do imposto de renda, do IPI, do IOF e de outras contribuições federais. Entretanto, se houver uma desoneração de R$ 100 bilhões sobre as contribuições federais, compensadas por um aumento de R$ 100 bilhões na cobrança do imposto de renda e do IPI, este fato não alteraria em nada o desempenho da arrecadação federal, mas produziria uma significativa perda de recursos para os Municípios (e também para os Estados através do FPE). Os Municípios estariam perdendo a diferença entre os 23,5% e os 9,7%, ou seja, tendo uma perda líquida de 13,8%. Em termos concretos, nos simulados R$ 100 bilhões haveria uma perda de R$ 13,8 bilhões, ou, uma perda de R$ R$ 138milhões a cada R$ 1 bilhão de aumento na arrecadação do imposto de renda e do IPI. Na prática optar voluntariamente por este novo sistema é o mesmo que assinar um cheque em branco, com a certeza de sair perdendo, vez que as alíquotas das contribuições já chegaram ao seu limite, tendendo única e exclusivamente a serem reduzidas, ao passo que o imposto de renda tem tudo para continuar a crescer. Não será possível passar para o novo sistema e tentar usufruir dos ganhos futuros do imposto de renda e do IPI. É uma questão de apostar no improvável. A transferência do Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) A participação do ICMS nas finanças municipais é maior do que a do FPM. Enquanto o FPM representava 17,55% em 2009, o ICMS alcançava 20,10%. Mas a diferença está na distribuição dos recursos. Enquanto o FPM representa 45,68% dos recursos dos Municípios com população até 10 mil habitantes, o ICMS era de 20,69%. Entretanto, enquanto o FPM representa tão-somente 3,94% das receitas dos Municípios com mais de 1 milhão de habitantes, o ICMS alcança 17,06%.
7 Os valores percentuais parecem variar pouco. Mas em termos absolutos apresentam um significado bastante diferente. Enquanto o montante do FPM era de R$ 10,5 bilhões para um conjunto de 2.550 Municípios com população até 10 mil habitantes, o montante era de apenas R$ 2,6 bilhões para os 13 Municípios com população superior a 1 milhão de habitantes. Com relação ao ICMS, enquanto os Municípios com menos de 10 mil habitantes concentravam R$ 4,7 bilhões, os 13 Municípios com população superior a 1 milhão de habitantes detinham nada menos que R$ 11,3 bilhões. Em valores per capita a distribuição do ICMS pelos Municípios mostra um expressivo equilíbrio ao se levar em conta o conjunto de Municípios brasileiros. O valor médio no Brasil é de R$ 290,59. Os Municípios com população até 2 mil habitantes receberam em média R$ 693,11, enquanto que aqueles com população entre 2 mil e 5 mil habitantes receberam R$ 432,68. Para os demais grupos de habitantes, suas médias oscilam em torno da média nacional, variando de R$ 236,60 para os Municípios com população entre 10 mil e 20 mil habitantes a R$ 352,09 para aqueles com população acima de 5 milhões de habitantes. Em nível regional é que as desigualdades são mais fortes. Enquanto a média na região Sudeste é de R$ 380,73, na região Nordeste ela é de R$ 148,18, ou seja, menos da metade. E os valores per capita pelos grupos de habitantes refletem esta mesma distorção. Os resultados mais críticos são encontrados nos Municípios nordestinos com população entre 5 mil e 100 mil habitantes, cujos valores médios dos grupos se situam abaixo da média regional. A proposta da reforma tributária A reforma tributária pretende promover profundas alterações na sistemática de cobrança. Por um lado é proposta a unificação das alíquotas em todo o território nacional para os mesmos produtos e serviços, enquanto que por outro lado é proposta a alteração da cobrança da origem para o destino. Seria prevista uma redução gradativa das alíquotas do ICMS em todas as operações interestaduais, de tal forma que ao final do processo a incidência do tributo estaria concentrada no destino. A proposta do Governo é de conceder aos Estados de origem uma alíquota de 2%, entretanto, os Estados que perderiam recursos reivindicam uma alíquota final de 4% na origem, como forma de reduzir suas eventuais perdas.
8 Não existe um estudo detalhado com simulações que mostrem o que efetivamente vai acontecer. Alguns Estados apresentam números que, por não seguir a mesma metodologia em todos os Estados, carecem de maior confiabilidade. A adoção do sistema também prevê uma compensação a ser concedida aos Estados que por ventura viessem a perder recursos, através da criação de um Fundo específico. Esta compensação vigoraria por um período de tempo suficiente para minimizar os impactos das perdas, mas não há por parte dos Estados a certeza de que as perdas serão efetivamente ressarcidas. Esta desconfiança é baseada em fatos concretos. Quando o Governo federal promoveu a desoneração do ICMS na exportação dos produtos primários e semi-elaborados, foi criada uma compensação (a Lei Kandir), que não atendeu financeiramente seus objetivos, deixando os Estados produtores com pesados prejuízos, o mesmo acontecendo com os Municípios destes Estados. E esta desconfiança se cristaliza com o enunciado da Exposição de Motivos da proposta de reforma tributária, que além de sinalizar que a reforma teria caráter de neutralidade, ou seja, nenhum ente governamental ganharia ou perderia, como também haveria a recomposição dos recursos direcionados à constituição do IVA (Imposto sobre Valor Agregado) às bases dos quais foram subtraídos, tais como o salário-educação, o PIS e a previdência social (com a perda da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido CSLL, que seria fundida com o imposto sobre a renda da pessoa jurídica). A pergunta é: se vai haver uma recomposição dos recursos às bases antigas, de onde sairá o recurso adicional parta constituir o Fundo de Compensação para os Estados? O poder de influência dos Estados Ao se sentirem prejudicados os Estados produtores, será que eles teriam como se defender das eventuais perdas de recursos do ICMS que se deslocam da origem para o destino através de uma manobra comercial? Poderiam de alguma forma conceder benefícios indiretos às empresas localizadas em seu território estimulando-as a criarem, quando já não existe, a figura do atacadista comercial?
9 Desta forma a primeira venda seria efetuada no território do Estado produtor, passando a ser também o destino da mercadoria. Desta feita, os efeitos da proposta de reforma tributária seriam fortemente alterados, não se tendo até mesmo como avaliar o seu impacto. E esta medida viria a calhar em especial para os Municípios onde se localizam as unidades produtoras, devendo apenas se precaver para que os atacadistas se localizassem nos mesmos Municípios. A decisão dos Municípios No processo de tomada de decisões os Municípios não têm sido consultados, muito embora sejam sócios do ICMS dos Estados, recebendo 25% do referido tributo à guisa de transferência constitucional. A decisão a ser tomada pelos Municípios é difícil pois a inexistência de simulações faz com que paire uma enorme dúvida sobre o que poderá acontecer. Uma primeira dúvida dos Municípios diz respeito à continuidade do sistema de apuração do valor adicionado. Caso permaneça a mesma sistemática atual para fins de cálculo da transferência do ICMS, a tendência é que a atual proporção na sua distribuição seja mantida, preservando os chamados Municípios produtores. Caso a sistemática mude apenas para a apuração do consumo ocorrido no Município, então ocorrerão significativas mudanças na distribuição do ICMS para os Municípios em cada Estado. Outra dúvida que se apossa dos Municípios diz respeito ao recebimento de 25% dos recursos do Fundo de Compensação a ser recebido pelos Estados. Não está escrito em nenhum lugar que os Estados teriam de repassar 25% dos recursos do Fundo de Compensação. E a dúvida tem um fundamento. Em 2009, quando a crise econômica global afetou a arrecadação da União, fato este agravado pela concessão de incentivos fiscais com o imposto de renda e o IPI, os recursos destinados à transferência do FPM foram menores do que o valor creditado no ano anterior. Vendo-se severamente prejudicados, os Municípios reivindicaram uma compensação pelas perdas sofridas, sendo atendidos através da concessão de um Apoio Financeiro aos Municípios, que cobriu a diferença entre os anos de 2009 e 2008, garantindo com que os Municípios viessem a receber em 2009 o mesmo valor creditado em 2008.
10 Só que o Apoio Financeiro aos Municípios na prática não era o mesmo que o FPM. Muito embora a liberação dos recursos fossem nomeados contabilmente como Apoio Financeiro aos Municípios para Compensação da Variação Nominal Negativa Acumulada dos Recursos Repassados pelo Fundo de Participação dos Municípios FPM entre os exercícios de 2008 e 2009, referindo-se explicitamente ao FPM, o código de classificação aposto na planilha da Controladoria Geral da União era 00D0 ; enquanto que a classificação contábil do FPM era 0045. Outro fato que cristaliza a dúvida é de que grande parte dos Prefeitos não repassou às Câmaras Municipais os recursos provenientes do Apoio Financeiro aos Municípios, não tendo também, obrigação de alocar 25% dos recursos para a função educação e 15% para a função saúde. O imposto municipal sobre Serviços O Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) é o principal tributo municipal. Ele representava 53,31% do montante da receita tributária do conjunto dos Municípios em 2009. Em 2008 esta participação era de 53,55%. Dos R$ 25,0 bilhões arrecadados em 2009 com o ISS (R$ 1,9 bilhões a mais que em 2008), nada menos que 66,09% está concentrado na região Sudeste. A segunda região em importância é a Nordeste, onde foi arrecadado 13,42% de todo o ISS do País, seguindo-se em importância a região Sul (11,33%) e bem abaixo as regiões Norte (5,11%) e Centro-oeste (4,05%), observando-se que não são computados os dados referentes a Brasília (Distrito Federal). A observação dos dados referentes às receitas tributárias municipais segundo os grupos de habitantes mostra a enorme concentração naqueles de maior porte demográfico e em especial naqueles com população acima de 1 milhão de habitantes. Os dois Municípios com população superior a 5 milhões de habitantes (São Paulo e Rio de Janeiro) concentram 34,80% do ISS arrecadado pelo conjunto dos Municípios do País. Interessante observar, entretanto, que a participação do ISS nos Municípios de menor porte demográfico é relativamente mais elevada que aquela encontrada naqueles de maior porte demográfico.
11 A proposta da reforma tributária Pela proposta de reforma tributária o imposto sobre serviços ISS sairia da competência dos Municípios e passaria a constituir o IVA Nacional. A proposta se encontra em tramitação na Câmara dos Deputados. Entretanto, na proposta de sistema tributário formulada no âmbito da Subcomissão Temporária da Reforma Tributária do Senado Federal, a fundamentação da proposta para a divisão federativa das competências tributárias diz que: deveria caber à União os tributos que gravam a renda, os lucros, o comércio exterior e a folha salarial; aos Estados o mercado doméstico de produtos e serviços; e aos Municípios apenas a propriedade imobiliária. A proposta do Senado diz que será necessário adotar mecanismo pelo qual a União garanta aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não haverá perda de receita tributária em relação à situação anterior. Esta providência, entretanto, é relativamente mais fácil de ser operacionalizada com os Estados no caso das alterações do ICMS, mas de grande dificuldade de ser empreendida no caso dos Municípios, dada a diversidade de situações. Mais adiante a proposta do Senado diz que atendendo à orientação geral para simplificar e racionalizar o sistema, as fusões de impostos propostas transformaria o Município na esfera de governo que centralizaria a cobrança da tributação sobre o patrimônio, ficando com dois impostos: um imposto sobre a propriedade predial e territorial (IPTU e ITR) e um imposto sobre a transferência inter vivos e causa mortis (ITBI e ITCD). Entretanto, a proposta fala que uma hipótese que reclamará maiores estudos diz respeito à eventual transferência do imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA) também para os Municípios, caso futuramente o ISS viesse a ser incorporado ao IVA Nacional. A decisão dos Municípios Não é de hoje que os Estados gostariam de absorver o ISS no ICMS e desta forma aumentar a sua base de tributação. Se a alíquota de 2% a 5% fosse aumentada para 17%, ou quem sabe até mais, o retorno aos Municípios dos 25% do ISS no ICMS poderia ser o mesmo, mas os Municípios perderiam a autonomia tributária sobre seu principal imposto.
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