Angola: Rumo a um Médio Prazo Macroeconómico Nicholas Staines IMF Resident Representative 23/25 Largo Albano Machado Luanda, Angola nstaines@imf.org www.imf.org/luanda (244) 937-787-67 Parceria Infra-Estrutura para o Desenvolvimento Africano (IPAD) 1 Luanda, 24 de Julho, 212 O Governo iniciou um movimento em direcção a um quadro de política fiscal de médio prazo e, por extensão, de um quadro macroeconómico. Isto é de capital importância para o ambiente da política macroeconómica, e como pode ser apreciado, para os envolvidos no sector de investimento público, que é o foco desta conferência. Esta apresentação é sobre a motivação por trás desse quadro e algumas de suas principais características I. O desafio O colapso dos preços internacionais do petróleo em 29 provocou um difícil período de instabilidade económica em Angola. Mas é justo dizer que a economia tem sido amplamente estabilizada, o grande stock de atrasados do Governo foi completamente liquidado e isso apoiou a recuperação do crescimento no sector não petrolífero. A taxa de câmbio também já está estável e a inflação está a caminho dos 1 por cento. Angola está em melhor posição para enfrentar um outro choque externo. Actualmente, as reservas cambiais são mais elevadas do que antes da crise financeira mais recente, se medido em dólares ou em cobertura das importações. Além disso, o défice fiscal primário não petrolífero - receitas fiscais não petrolíferas menos despesas globais sem juros - está muito mais baixo, ou que a orientação da política fiscal é agora muito mais apertada. Isso significa que o Governo e o Banco Central têm mais espaço, se necessário, para responder a uma nova crise. Depois do período de instabilidade, agora é hora de focalizar-se nos desafios económicos de médio prazo. Os quais são muitos, tais como a diversificação do crescimento económico a redução da pobreza. Mas, talvez, estes poderiam ser simplificados na melhor forma de gerir os recursos petrolíferos angolanos. Este por sua vez, aponta para duas questões: quanto desses recursos deve ser consumido agora ou investido a favor do consumo futuro, e quanto de investimento deve ser feito em capital físico ou em activos financeiros parar gerar renda para o consumo futuro ou para oferecer uma protecção contra uma nova crise desestabilizadora. Um quadro macroeconómico de médio prazo irá ajudar a resolver essas questões. O seu propósito é ajudar a avaliar o que é viável e os trade-offs existentes. Este quadro organiza a política em torno de uma âncora e um conjunto de regras de política para orientar a evolução da economia, atendendo aos objectivos de desenvolvimento do país de uma maneira estável e sustentável. 1 Esta é uma versão revista da presentação na conferência ipad em Luanda, em 3 Julho, 212. Os dados são das autoridades Angolanas e do relatório do FMI sobre as Consultas do 212 para Artigo IV.
II. Poupança e investimento do Governo A poupança governamental é definida como o saldo da conta corrente do Governo que é igual às receitas menos às despesas correntes. Estas poupanças são depois alocadas para investimento de capital público ou a acumulação de activos financeiros (saldo fiscal global sobre o regime de caixa). Como o retorno sobre o investimento de capital em Angola é actualmente muito maior do que em activos financeiros, a ênfase deve estar no investimento em bens de capital em vez de activos financeiros, mas também há uma necessidade de acumular activos financeiros. Este foi de fato o caso. Durante a última década, o Governo economizou o equivalente a cerca de um quarto das suas receitas do petróleo orçamentais e investiu a maior parte deste em bens de capital. A tendência parece ser para cima e o Governo economizou o equivalente a cerca de metade suas receitas de petróleo nos últimos dois anos. Mas este tem sido principalmente por causa de alguns grandes investimentos financeiros ea proporção de investimento de capital diminuiu. Um quadro semelhante emerge quando a poupança governamental são medidos contra PIB não petrolífero. Poupança pública Percentagem das receitas petrolíferas 6 Poupança pública Percentagem do PIB não petrolífero 5 4 4 3 2 2-2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 1-1 21 23 25 27 29 211-4 -2 'Capital' 'Financial' 'Total' 'Capital' 'Financial' 'Total' Como economia de Angola governamentais comparar com outros exportadores de petróleo da África Subsaariana? 2 Poupança governamental de Angola estavam bem abaixo da média do grupo em poucos anos (24-8) antes da crise. Isto era principalmente devido à acumulação de Angola baixa de activos financeiros desde, pelo menos medido em relação do PIB não petrolífero, o investimento em Angola capital público foi comparável a outros países. Nos últimos dois anos, a poupança pública de Angola ter sido mais comparável a outros exportadores de petróleo, mas, como mencionado acima, isso tem sido em grande parte por causa do aumento dos investimentos financeiros e de investimento de capital público tem ficado para trás. 2 Camarões, Chade, República do Congo, Guiné Equatorial, Gabão e Nigéria 2
Sub-Sahariana exportadores de petróleo 1 Poupança pública Média 2 Angola 24-8 21-11 24-8 21-11 PIB petroleiro, percentagem do PIB total 48 45 55 46 Poupança pública, percentagem das receitas do petróleo 96 58 27 49 Poupança pública, percentagem das receitas do petróleo 45 62 26 26 Investimento de capital público, percentagem das receitas do petróleo 51-4 1 23 Poupança pública, percentagem do PIB não petrolífero 45 33 23 33 Investimento de capital público, percentagem de PIB não petrolífero 2 25 22 17 Públicas poupança financeira, percentagem de PIB não petrolífero 25 7 1 16 Investimento de capital público, percentagem das despesas públicas totais 34 39 23 24 Fonte: autoridades dos países e relatórios do FMI 1 Angola, Camarões, Chade, República do Congo, Guiné Equatorial, Gabão, Nigéria 2 Média não ponderada simples entre os países, incluindo Angola As receitas petrolíferas e das poupanças financeiras de contribuir para a acumulação de activos estrangeiros detidos no Banco Nacional de Angola. Uma parte desses activos são vendidos para o sector privado para pagar as importações e o estoque de oficiais activos internacionais também precisa levar em conta a acumulação de dívida externa pública. Durante a última década, a acumulação de reservas cambiais e brutas oficiais activos líquidos internacionais tem sido o equivalente a cerca de 8 e 4 por cento das receitas do petróleo, respectivamente. 9 Reservas cambiais, dívida e activos líquidos mudança, US$ mil milhões 6 Mudança de activos líquidos internacionais officiais 6 4 3 2 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211-3 -6 'Reservas' Divida 'Liquida' -2-4 'Percentagem do receitas petrolifero' 'Percentagem do PIB nao petrolifero' III. Investir no futuro As reservas petrolíferas Angolanas são elevadas, mas são finitas, por isso existem escolhas difíceis a serem feitas. Com as taxas actuais e sem novas descobertas, o fluxo de petróleo pode durar várias décadas. Mas Angola precisaria de mais de várias décadas de alto crescimento para atingir os níveis de renda que se verificam actualmente nos países da OCDE. O tamanho dessas reservas e a escala de produção poderia aumentar, obviamente, mas isso não mudaria este desafio. 3
Investimento de capital público Percentagem de despesas públicas 4 3 2 1 2 21 22 23 24 25 26 27 28 29 21 211 Angola tem uma necessidade urgente de aumentar os padrões de vida do seu povo, como indicado pelas altas taxas de pobreza. Proteger os mais vulneráveis é concretamente uma prioridade chave do Governo angolano e cerca de um terço do orçamento é alocado para as prioridades sociais. Mas o caminho mais certo para reduzir a pobreza de forma sustentável é através do crescimento económico sustentável no sector não petrolífero, para garantir maior renda e consumo no futuro. Isso requer investimento. Mas, para grande parte da década, a parcela do orçamento de Angola afectos ao investimento de capital público foi baixo em comparação com outros exportadores de petróleo da África Subsaariana. O investimento público, especialmente, na educação, saúde e infra-estrutura precisa de ser expandido para suportar o crescimento. Mas os recursos orçamentais são limitados e os recursos públicos utilizados actualmente para o consumo também significam mais baixos recursos disponíveis para investimento de capital ou acumulação de activos financeiros. A mudança da ênfase do consumo corrente para o investimento público poderá ser muito difícil, mas provavelmente será inevitável. Algum espaço fiscal adicional poderia ser obtida a inversão do ónus de financiamento futuro investimento mais para aqueles que estão actualmente a beneficiar dos recursos petrolíferos. Por exemplo, as receitas recolhidas do sector não petrolífero, em cerca de 19 por cento do PIB não petrolífero, são relativamente baixos e há espaço para aumentar as receitas provenientes deste sector. Para colocar isto em perspectiva, as receitas em países da África Subsariana que carecem de receitas de recursos foram em média cerca de 24 por cento do PIB nos últimos 5 anos. Da mesma forma, os gastos do Governo em itens correntes--tais como salários, bens e serviços e sobre os subsídios e transferências consome a maior parte do orçamento, possivelmente dando margem para a poupança. Em particular, os subsídios e as transferências são quase tão grandes quanto o programa de investimento de capital e pode haver espaço para reduzir os subsídios aos combustíveis, enquanto focalizando-os mais de perto para os segmentos vulneráveis da população. 4
Os recursos orçamentais também podem ser aumentado através de endividamento público, interno ou externo. Mas deve se ter cuidado para não limitar o acesso do sector privado à financiamento (efeito crowding out) e a não hipotecar o futuro. Mesmo que os recursos estivessem disponíveis para um maior investimento público, existem outros limites sobre a escala e ritmo do aumento. Até o investimento de capital pode ser aumentado, a poupança governamental pode ter de ser investidos em um fundo de investimento de capital contendo activos financeiros externos para proteger o pagamento das importações necessário para o investimento de capital, e talvez com vencimentos voltadas para o calendário dos investimentos de capital. A economia não pode absorver tanto investimento público de capital. Os constrangimentos infraestruturais existentes, em primeiro lugar, precisam de ser resolvidos. Um aumento considerável e rápido em investimento pode estimular o crescimento, mas pode também ser desestabilizador. Dependendo de como o programa de investimento é financiado e implementado, ele tem o potencial de aumentar os preços, comer as reservas cambiais, ou espremer o sector privado. Muito grande ou rápido uma acumulação de investimento pode sair cara e reduzir os benefícios para a economia. Há também importantes constrangimentos institucionais para aumentar o investimento público. Para Angola obter um bom rendimento do seu dinheiro, o programa de investimentos públicos tem que ser cuidadosamente gerido, muitas vezes com um horizonte de conclusão de longo prazo. Os projectos têm de ser identificados, avaliados, seleccionados e priorizados. A implementação dos projectos e as despesas relacionadas precisam de ser cuidadosamente acompanhadas e fiscalizadas. Esta tarefa é muito exigente e bem feita pode retardar a implementação dos projectos. Mas, contornar este processo pode sair muito caro, reduzindo os benefícios na economia. III. Reduzir a volatilidade Outra razão para acumular activos financeiros é fornecer uma protecção contra a volatilidade das receitas do petróleo. O orçamento envelope de recursos é fortemente dependente das receitas petrolíferas e, como ilustrado no gráfico de acompanhamento, é vulnerável à variabilidade dessas receitas. Esta variabilidade decorre principalmente de movimentos nos preços internacionais do petróleo e da produção de petróleo que estão fora do controle do Governo. Mas as incertezas no cenário institucional para a gestão das receitas petrolíferas também causaram alguma variabilidade. 5
12 Receitas petrolíferas, percentagem do PIB não petrolífero 1 8 6 4 2 2 22 24 26 28 21 Os gastos do Governo, especialmente os investimentos de capital, também foram intimamente ligados ao envelope de recursos e, portanto, as receitas petrolíferas. O mesmo é verdadeiro para o saldo primário não petrolífero, que, como mencionado acima antes, é uma boa medida da orientação da política fiscal. Em outras palavras, a política fiscal tem sido pro-cíclica, transmitindo volatilidade do sector petrolífero para o resto da economia. E isso mostrou-se muito claramente ao longo da recente crise: política fiscal era expansionista quando as receitas petrolíferas aumentavam até antes de 28 e virou contraccionista quando as receitas petrolíferas diminuíram ao longo da crise. O resultado foi transmitir a volatilidade do sector petrolífero para o sector não -petrolífero, com consequências nefastas para a segunda. Um dos principais objectivos do quadro fiscal é desvincular o sector não petrolífero do sector petrolífero, de modo a proteger a economia da volatilidade do sector petrolífero. Isto pode ser feito, suavizando a orientação da política fiscal apoiada pela acumulação ou redução dos stocks de activos financeiros externos, mantidos em um fundo de estabilização para proteger o pagamento das importações. Em outras palavras, a ideia é facilitar, por exemplo, gastos de capital ou o défice primário não petrolífero, poupança de recursos quando as receitas petrolíferas estão altas e redução das poupanças quando as receitas estão baixas. Isso exige que o Governo reserve activos financeiros líquidos. 6
Despesas de capital e déficit não petrolífero, percentagem do PIB não petrolífero 12 35 3 Crescimento não petrolífero 1 3 25 8 25 2 2 6 15 15 4 1 1 2 5 5 2 22 24 26 28 21 LHS: Non-oil primary deficit' RHS: Gov capital spending 2 22 24 26 28 21 IV. Rumo a um quadro de médio prazo O propósito de um quadro macroeconómico de médio prazo é para ajudar a avaliar o que é viável e da natureza do trade-offs. Seu objectivo também é fornecer um conjunto de regras de política para orientar a evolução da economia para cumprir os objectivos nacionais de desenvolvimento, de forma sustentável e ao mesmo tempo manter a estabilidade. A forma de quadro, de alguma parte, ser impulsionado pelas projecções de dependência de Angola do petróleo, o horizonte temporal desta dependência, e o acesso a outras fontes de financiamento. Há três decisões importantes que precisam ser tomadas. A primeira diz respeito a âncora fiscal apropriada, que será o indicador que fornece a base para a política fiscal. Existem várias possibilidades, tais como: o saldo corrente, o saldo global ou o saldo primário não petrolífero. Cada um tem implicações muito diferentes para a política fiscal. A preferência do FMI, utilizada no programa SBA, é o saldo primário não petrolífero como percentagem do PIB não petrolífero. A segunda decisão fundamental diz respeito à regra de política fiscal, que descreve como a âncora fiscal deve evoluir e responder a choques. Qualquer regra de política tem que começar com um elemento de alisamento fiscal e equilibrar as necessidades do presente contra as aspirações do futuro. Mas o futuro é incerto e alguma flexibilidade pode ser incorporada, por exemplo, permitindo um ajuste na âncora da política fiscal em resposta a uma mudança sustentada do petróleo. Outras variantes de regras de política poderiam ser a de ter limites de quão rápido ou em que dimensão a despesa pública pode mudar. Existe também uma discussão sobre se a âncora da política fiscal deve ser definida em termos estruturais, após extrair o seu componente cíclico. A decisão terceira tecla relaciona-se com a natureza dos fundos de recursos de petróleo. Esses recursos podem ser colocados em um fundo ou vários. Em ambos os casos, seria importante pelo menos conceitualmente para distinguir a finalidade dos recursos, o tipo de investimentos financeiros e as regras que regulam o acesso a esses recursos, quando necessário. Um fundo de 7
estabilização seria usado para fornecer protecção durante uma crise e que precisa conter recursos altamente líquidos. Recursos em um fundem de investimento de capital orientada especificamente para proteger os projectos de investimento em um horizonte de médio prazo talvez pudesse ser menos líquidos e com prazos mais longos. Recursos também podem ser colocados em um fundo de riqueza investida em activos de longo prazo para gerar renda para o consumo futuro. Conclusão Para fechar, Angola está a embarcar numa significativa transformação do seu ambiente de política macroeconómica. Isso fará a formulação de políticas mais previsível, a economia mais estável e o crescimento mais sustentável. Se sustentado, isso vai dar um importante contributo para a melhoria do ambiente de negócios, inclusive para aqueles do sector privado envolvidos em projectos de investimento público. 8