PROPOSTA METODOLÓGICA PARA O MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DAS REGIÕES DE SAÚDE

MINISTÉRIO DA SAÚDE SECRETARIA DE GESTÃO ESTRATÉGICA E PARTICIPATIVA DEPARTAMENTO DE ARTICULAÇÃO INTERFEDERATIVA Isabel Maria Vilas Boas Senra André Luís Bonifácio de Carvalho Letícia de Oliveira Fraga de Aguiar Kelly Karinnie Ferreira Campos Alvarenga Rommer Fabiano Mont Morency Rosado Vieira PROPOSTA METODOLÓGICA PARA O MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DAS REGIÕES DE SAÚDE Brasília 2013

Proposta metodológica para o monitoramento e avaliação das regiões de saúde (Methodological proposal for monitoring and evaluation of the health regions) Palavras-chave: Regionalização, Planejamento Regional; Planejamento Integral de Saúde; Sistema Único de Saúde. Resumo Trata-se de uma proposta metodológica para o monitoramento e avaliação das regiões de saúde, a ser utilizada pelas equipes de saúde, de modo a subsidiar a tomada de decisões pelos gestores, nas Comissões Intergestores Regional. A necessidade de se avançar no processo de qualificação e pactuação de mecanismos de monitoramento e avaliação a serem implantados no Sistema Único de Saúde torna-se cada vez mais relevante, na perspectiva da institucionalização da avaliação, com a preocupação de incrementar a qualidade da gestão, visando alcançar um sistema mais efetivo e que melhor possa atender às necessidades de saúde da população. A partir do referencial normativo colocado para a organização do Sistema Único de Saúde, juntamente com uma análise de questões explicitadas pelos gestores como relevantes para o processo de regionalização, propõe-se uma matriz de monitoramento da instituição das regiões de saúde, que possibilite a qualificação de determinados aspectos estruturantes para o seu funcionamento, atendendo a seus maiores objetivos, quais sejam, o de garantir o acesso da população às ações e serviços de saúde, em tempo oportuno e de qualidade, o de efetivar o processo de descentralização, por meio da gestão compartilhada, na perspectiva de ações solidárias e cooperativas e o de reduzir desigualdades regionais, contribuindo, desse modo, para o desenvolvimento do país. Cabe ressaltar que o objetivo maior desse trabalho é o de possibilitar a incorporação desses processos pelas equipes de saúde, que assessoram os gestores, em cada região de saúde, como subsídio à tomada de

decisão por parte destes, fomentando o protagonismo regional na formulação e acompanhamento da política de saúde. Introdução: A Regionalização da Saúde configura-se num eixo estruturante do Sistema Único de Saúde e vem sendo aprimorada desde então como estratégia para o fortalecimento da articulação entre os gestores no âmbito do processo de discussão/negociação/pactuação interfederativa, base para a efetiva gestão desse sistema, de modo a garantir à população os seus direitos constitucionais. Fica clara a necessidade de se instituírem mecanismos de coordenação e cooperação entre os entes federados, reconhecida a sua relação de interdependência, como desafios do ponto de vista da governança sistêmica do SUS. O Decreto Presidencial nº 7508, de junho de 2011, ao regulamentar aspectos da Lei Orgânica da Saúde, institui um novo modelo de gestão do SUS, ao dispor sobre a sua organização em regiões de saúde, cujas ações e serviços de saúde de atenção básica, vigilância em saúde, urgência-emergência, atenção ambulatorial especializada e hospitalar e a atenção psicossocial, devem estar organizados em redes de atenção à saúde; o planejamento da saúde, ascendente e integrado, que deverá compatibilizar as necessidades das políticas de saúde com a disponibilidade de recursos financeiros, cabendo aos Conselhos de Saúde deliberar sobre as diretrizes para o estabelecimento de prioridades; a assistência à saúde, com foco na integralidade, de acordo com o que está explicitado na RENASES (Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde) e RENAME (Relação Nacional de Medicamentos Essenciais), mediante referenciamento do usuário na rede regional e interestadual, conforme pactuado nas Comissões Intergestores; e a articulação interfederativa, efetivada nas Comissões Intergestores, de modo a pactuar a organização e funcionamento das ações e serviços de saúde integrados em redes de atenção à saúde, ficando estabelecidas, no âmbito nacional, a CIT (Comissão Intergestores Tripartite), no âmbito estadual, a CIB (Comissão Intergestores

Bipartite) e, no âmbito regional, a CIR (Comissão Intergestores Regional), tendo o Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAP), como o instrumento jurídico que firmará os acordos de colaboração entre os entes federativos, na busca de melhores resultados para a saúde da população. Figura 1: Desenho esquemático dos níveis de organização da gestão compartilhada do SUS, pelos três entes da federação. São três os entes da federação brasileira, com autonomia político-administrativa, apontando a necessidade de coordenação de atividades entre eles, reconhecida a sua relação de interdependência, como possibilidade de maior potencialização em torno de objetivos comuns, mediante acordos intergovernamentais. O município está na base territorial onde as pessoas vivem, trabalham, adoecem, constroem seus relacionamentos, transitam pelo território nacional para além de suas divisas político-administrativas, utilizam espaços de cultura e lazer. A organização do território em regiões de saúde, como um agrupamento de municípios, vem atender à necessidade de se ampliar o acesso da população às ações e serviços de saúde, desafio permanente na consolidação do Sistema Único de Saúde. Constituem-se, então, como objetivos últimos para a organização das regiões de saúde, garantir o acesso da população a

ações e serviços de saúde, em tempo oportuno e com qualidade, efetivar o processo de descentralização e reduzir as desigualdades regionais, a partir das discussões/pactuações e compromissos assumidos entre os gestores, de um planejamento regional para a organização da rede de atenção à saúde na região, ordenada pela atenção básica, de acordo com as políticas de saúde aprovadas nos Planos de Saúde de cada ente federativo. Assim, destacam-se como diretrizes para o processo de regionalização, pactuadas entre os gestores do SUS, por meio da Resolução CIT nº 01/11, a avaliação do funcionamento das atuais regiões de saúde, por Estados e Municípios, a ser pactuada na Comissão Intergestores Bipartite, para cumprimento do art.5º do Decreto 7.508, devendo estas informar à Comissão Intergestores Tripartite; a delimitação das regiões de saúde a partir de identidades culturais, econômicas e sociais e redes de comunicação e infraestrutura de transportes compartilhados, de modo a imprimir unicidade ao território regional; a observância das políticas de saúde na organização e execução das ações e serviços de saúde de atenção básica, vigilância em saúde, atenção psicossocial, urgência e emergência, atenção ambulatorial especializada e hospitalar, além de outros que venham a ser pactuados, que garantam o acesso resolutivo e em tempo oportuno; o reconhecimento de necessidades econômicas, sociais e de saúde da população na região e pactuação dos fluxos assistenciais; a constituição da Comissão Intergestores Regional (CIR) como foro interfederativo regional de negociação e pactuação de matérias relacionadas à organização e ao funcionamento das ações e serviços de saúde integrados em rede de atenção à saúde, composta por todos os gestores municipais da região de saúde e o(s) gestor(es) estadual(is) ou seu(s) representante(s). Como atribuições de cada CIR, espera-se um processo pactuado do rol de ações e serviços que serão ofertados na respectiva região de saúde, com base na Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde (RENASES); do elenco de medicamentos que serão ofertados na respectiva região de saúde, com base na Relação Nacional de Medicamentos Essenciais (RENAME); dos critérios de acessibilidade e escala para a conformação dos serviços; do planejamento regional de acordo com a definição da

política de saúde de cada ente federativo, consubstanciada em seus Planos de Saúde, aprovados pelos respectivos Conselhos de Saúde; das diretrizes regionais a respeito da organização das redes de atenção à saúde, de acordo com a Portaria nº 4.279/GM/MS, de 30 de dezembro de 2010, principalmente no tocante à gestão institucional e à integração das ações e serviços dos entes federativos na região de saúde; das responsabilidades individuais e solidárias de cada ente federativo na região de saúde, definidas a partir da Rede de Atenção à Saúde, de acordo com o seu porte demográfico e seu desenvolvimento econômico-financeiro, que deverão estar expressas no COAP; das diretrizes complementares às nacionais e estaduais para o fortalecimento da co-gestão regional; do monitoramento e avaliação da execução do COAP e em particular do acesso às ações e aos serviços de saúde; do incentivo à participação da comunidade, em atenção ao disposto no art. 37 do Decreto nº 7.508, de 2011; da elaboração do seu regimento interno, bem como da criação de câmaras técnicas permanentes para assessoramento, apoio e análise técnica dos temas da pauta da CIR. Por outro lado, o Índice de Desempenho do SUS (IDSUS), componente do Programa de Avaliação para a Qualificação do Sistema Único de Saúde, pactuado na Comissão Intergestores Tripartite, veio com a finalidade de: (i) avaliar o desempenho do SUS nos municípios, nos estados, nas regiões e no país; (ii) avaliar o acesso e a qualidade nos diferentes níveis de atenção básica, urgências e emergências e especializada ambulatorial e hospitalar; e (iii) expressar essa avaliação a partir da análise de indicadores simples e compostos. Foi construída, ainda, uma metodologia para a criação de grupos homogêneos de municípios, de acordo com três índices (índice de desenvolvimento socioeconômico, índice de condições de saúde da população e índice de estrutura do sistema de saúde municipal), possibilitando uma análise comparativa entre aqueles com características similares, a partir dos resultados do IDSUS. O IDSUS compõe-se de um conjunto de indicadores de acesso e de efetividade, agregados por nível da atenção: atenção básica, atenção ambulatorial geral e especializada, atenção hospitalar geral e especializada e urgência e emergência, a partir de

quatro grandes áreas do cuidado: saúde do adulto, saúde bucal, saúde da criança e saúde da mulher. Justificativa: Um ciclo de debates, realizado em 2011, envolvendo o Ministério da Saúde, todas as Secretarias Estaduais de Saúde e os Cosems, acerca da Regionalização no contexto da Articulação Interfederativa, a partir dos atuais desafios colocados para a organização do sistema, no sentido de garantir o direito à saúde, com acesso e qualidade, evidenciou um conjunto de questões pertinentes a este tema. Na ocasião, cada Estado e respectivo Cosems apresentou o processo de regionalização instituído, de acordo com alguns eixos orientadores, cujo resultado é apresentado abaixo: a) Importância do processo de Regionalização, como diretriz estruturante da descentralização de ações e serviços: Garantir o direito à saúde, promovendo a equidade e contribuindo para a redução de desigualdades sociais; o Diminuir vazios assistenciais; o Garantir o acesso resolutivo; o Permitir uma gestão solidária, cooperativa com compartilhamento de responsabilidades; Organizar ações e serviços de saúde em rede de atenção; Direcionar investimentos; Fortalecer o processo de descentralização e o papel do Estado e dos municípios; Intensificar a negociação e pactuação entre gestores.

b) Parâmetros que orientaram a configuração das regiões e a constituição dos respectivos colegiados de gestão regional: Critério populacional; Critérios de escala e escopo; Fluxos assistenciais; Contiguidade territorial; Malha viária (rede de transporte); Rede de comunicação; Acessibilidade; Suficiência da atenção básica e realização de parte da média complexidade; Perfil socioeconômico e cultural; Perfil epidemiológico. c) Como garantir a governança de uma região de saúde, dadas as características federalistas de nosso país: Institucionalizar a CIR; Garantir as pactuações entre regiões na CIB; Ter maior participação do gestor estadual; Criar Câmaras Técnicas; Garantir a continuidade de projetos regionais, pelos membros da CIR; Ampliar a participação de outros atores no processo de governança regional (Conselhos de Saúde, movimentos sociais, iniciativa privada, etc.); Estabelecer parcerias entre SES, Regionais do Estado e Cosems; Contar com apoiadores de campo; Existência de Consórcios Públicos; Existência de Ouvidorias.

d) Quais as inquietudes e desafios colocados hoje para este processo: Fortalecer as CIR; Desenvolver cultura solidária entre os entes federados, bem como definir as reais responsabilidades sanitárias de cada um; Cumprir as pactuações entre gestores na região de saúde; Garantir a pactuação entre regiões de saúde intraestaduais e interestaduais; Superar as dificuldades de acesso e deslocamento no território; Desconcentrar serviços de saúde; Ampliar a descentralização de serviços de média complexidade; Ampliar a capacidade instalada; Financiar adequadamente; Articular regiões de saúde e regiões administrativas do Estado; Evitar a interferência de fatores político-partidários; Construir regiões de saúde interestaduais; Implantar processo de regulação; Regular os prestadores privados; Consolidar a Atenção Básica como ordenadora da rede de atenção à saúde; Qualificar os gestores e servidores da saúde; Interiorizar e fixar profissionais; Instituir processos de monitoramento e avaliação; Utilizar os instrumentos de planejamento e gestão; Garantir a participação e controle social. Considerando a importância de dar continuidade e aprofundar os processos envolvidos na regionalização da saúde, enquanto processo político necessário à articulação entre os entes da

federação, é necessário que se instituam mecanismos de monitoramento e avaliação que possam subsidiar os gestores na tomada de decisões, de modo a fomentar o protagonismo destes, na consolidação da Política de Saúde, de base regional e ascendente, contribuindo, assim, com o desenvolvimento de uma Política de Desenvolvimento para o País. Objetivos: Propor uma matriz de monitoramento para a avaliação das regiões de saúde, a ser utilizada pelas equipes de saúde; Contribuir com o processo de qualificação da atuação das Comissões Intergestores Regional. Apoiar a institucionalização dos processos de monitoramento e avaliação na Saúde. Apoiar o desenvolvimento regional. Referencial teórico: Parte-se da noção de que, avaliar consiste fundamentalmente em emitir um juízo de valor sobre uma intervenção, implementando um dispositivo capaz de fornecer informações sobre a mesma ou qualquer um dos seus componentes, com o objetivo de proceder de modo a que os diferentes atores envolvidos, estejam aptos a se posicionar sobre ela, para que possam construir, individual ou coletivamente, um julgamento que possa se traduzir em ações. A avaliação assim pensada possibilita que seja utilizada como uma ferramenta habitual indispensável à formulação, implementação e melhoria das ações e assim, contribuir com o aperfeiçoamento das decisões. O tipo de avaliação proposta é uma avaliação do tipo normativa, na medida em que se baseia na comparação de todos os componentes da intervenção no que diz respeito a critérios e normas. Trata-se de medir o grau de conformidade dos componentes que fazem parte do processo de regionalização a um ou a diversos referenciais de critérios e de normas, de modo a verificar se a conformação das regiões de saúde corresponde à expectativa criada sobre elas; entendendo que critérios são

indicadores ou características mensuráveis; e normas, ou padrões, são valores aceitáveis do critério, em função do contexto. A construção de um modelo lógico, que balizasse o entendimento da regionalização enquanto processo de organização do sistema, do ponto de vista da articulação interfederativa e dos elementos necessários não só à sua conformação, mas também às funções a serem desempenhadas para atendimento dos seus objetivos. A construção de um modelo lógico permite sintetizar, num esquema visual, o modo como a regionalização deve ser implementada e quais as estratégias a serem desenvolvidas para alcançar os seus objetivos. Método: Partindo, então, do conceito de Região de Saúde estabelecido no Decreto 7508/11: espaço geográfico contínuo constituído por agrupamento de municípios limítrofes, delimitado a partir de identidades culturais, econômicas e sociais e de redes de comunicação e infraestrutura de transportes compartilhados, com a finalidade de integrar a organização, o planejamento e a execução de ações e serviços de saúde, bem como as diretrizes estabelecidas e pactuadas entre os gestores para a organização das regiões de saúde, foi construído um modelo lógico. Vale lembrar que o modelo lógico apresentado foi tão somente um recorte de uma realidade a ser avaliada, com base na demanda que a originou, qual seja, a de avaliar a conformação das regiões de saúde de acordo com o disposto no Decreto 7.508/11 e resolução tripartite das diretrizes para a organização das regiões de saúde no SUS e teve como premissas, as questões colocadas, por ocasião do ciclo de debates, pelo Ministério da Saúde, Estados e Cosems, em 2011.

Figura 2: Modelo Lógico da instituição das regiões de saúde Fonte: CGCI/DAI/SGEP/MS Com base no modelo lógico propõe-se, então, a construção de uma matriz avaliativa, a partir da divisão em dois componentes ou dimensões: um componente que diz respeito a processos de gestão e outro que diz respeito a resultados na atenção à saúde da população, a partir da produção de ações e serviços de saúde, tendo como referência os indicadores que compõem o Indicador de Desempenho do SUS (IDSUS). No componente da gestão foram identificados cinco sub-componentes: territorial, que traz informações relativas à delimitação do espaço geográfico para a definição de responsabilidades; planejamento, enquanto processo que permite imprimir qualidade à implementação das políticas de saúde definidas para aquele território; governança, essencial na sustentação da gestão compartilhada, solidária e efetiva para o alcance de bons resultados; participação social, fundamental para o alinhamento das necessidades e o compromisso com o bem público, a partir da participação dos cidadãos na avaliação das ações e serviços de saúde; e, por fim, o financiamento, que possibilitará a implementação das políticas públicas de saúde na região. No componente da atenção à saúde, foram identificados cinco sub-componentes ligados à produção de ações e serviços de saúde, conforme o Decreto 7.508/11, na atenção básica, na

atenção psicossocial, na vigilância em saúde, na urgência-emergência, e na atenção ambulatorial especializada e hospitalar, utilizando indicadores do Índice de Desempenho do SUS (IDSUS) correlacionados, que permitam avaliação do escopo dessas ações de saúde, do ponto de vista do acesso e da efetividade. Optou-se por uma matriz que contenha as características ou processos importantes do ponto de vista da instituição das regiões de saúde e o resultado da produção de ações e serviços de saúde, a partir de indicadores já estabelecidos e pactuados pelos gestores da Saúde e que compõem o IDSUS, possibilitando, a partir do seu monitoramento, um conjunto de informações que possa ser utilizado, sistematicamente, pelas equipes das regiões de saúde, de modo a subsidiar os gestores na tomada de decisão e, assim, aprimorar os processos de gestão de modo a garantir mais acesso e qualidade ao sistema de saúde, no âmbito regional. Assim, propõe-se a utilização de um método misto, que permita a combinação de dados primários a dados secundários, entendendo uma articulação entre processos e resultados, sabendo da inexistência de dados sobre processos de gestão em bancos de dados nacionais. Abaixo, a matriz proposta para avaliação das regiões de saúde, no que diz respeito aos elementos do componente Gestão e componente da Atenção à Saúde.

Componentes Gestão Subcomponentes Territorial Planejamento Governança Critérios de Avaliação Continuidade territorial entre municípios da região de saúde; Infraestrutura de transporte público (malha viária e veículos); Utilização cotidiana de serviços (trabalho, lazer, cultura, saúde, educação e outros) em município(s) de outra(s) região (ões) do estado; Utilização cotidiana de serviços (trabalho, lazer, cultura, saúde, educação e outros) em município(s) de outro(s) estado(s); Plano Municipal de Saúde para o período vigente aprovado no CMS, em todos os municípios; Último Relatório Anual de Gestão, respeitados os prazos regulamentados nas normas vigentes, aprovado ou em análise pelo CMS, em todos os municípios; Identificação clara das necessidades em saúde, a partir da construção do Mapa da Saúde; Identificação da oferta de serviços em outras regiões de saúde circunvizinhas, de modo a garantir acesso em tempo oportuno; Identificação dos vazios assistenciais e necessidade de investimentos; Identificação dos determinantes sociais em saúde; Desenho da Rede de Atenção à Saúde organizada de acordo com as normas vigentes; Diretrizes complementares definidas e pactuadas na CIR, para o fortalecimento da co-gestão regional; Regimento interno da CIR; Acesso à internet em todas as SMS; Participação dos secretários municipais nas reuniões da CIR; Autonomia do gestor estadual representado na CIR para decisões em conjunto com os gestores municipais; Assessoramento da CIR por Câmaras Técnicas; Discussão do planejamento em saúde da região na CIR; Pactuação atualizada e permanente de ações e serviços de saúde em outras regiões de saúde; Gestão municipal 75% dos serviços públicos, próprios ou conveniados, prestados ao SUS em seu território; Existência de mecanismos que possibilitem a participação social (Ouvidorias e/ou outros); Participação social Financiamento Financiamento tripartite das ações e serviços de atenção básica;

Componentes Sub-componentes Critérios de Avaliação Atenção à Saúde Mínimo ações e serviços na região de saúde/idsus AB VS U/E At. Ambulatorial Especializada At. Hospitalar Acesso Cobertura populacional estimada pelas Equipes Básicas de Saúde (parâmetro: 100%) Cobertura com a vacina tetravalente em menores de 1 ano (parâmetro: 95%) Proporção de acesso hospitalar dos óbitos por acidente (parâmetro: 70%) Razão de exames de mamografia realizados em mulheres de 50 a 69 anos e população da mesma faixa etária (parâmetro: 35 exames/100 mulheres da mesma faixa etária) Razão de internações clínico-cirúrgicas de média complexidade para a população residente (parâmetro: 6,3 internações/100 habitantes) Efetividade Proporção de Internações Sensíveis a Atenção Básica (parâmetro: 28%) Proporção de cura de casos novos de tuberculose pulmonar bacilífera (parâmetro: 85%) Proporção de Parto Normal (parâmetro: 70%) At. Psicossocial

Resultados e discussão: A incorporação de mecanismos de monitoramento e avaliação na prática cotidiana da gestão possibilita aos gestores a tomada de decisão com base em informações, aumentando a eficácia dos processos de gestão. A avaliação enquanto parte indispensável do processo de planejamento em saúde deverá colocar-se no seio de um processo de negociação entre os atores envolvidos tornando-se, ela mesma, dispositivo para uma gestão estratégica e participativa. A separação de competências entre os entes da federação brasileira, por outro lado, coloca o desafio de organizar uma ação coordenada e articulada entre eles para garantir os direitos sociais dos cidadãos. É nessa perspectiva que esta proposta se insere, buscando mobilizar os atores do SUS, na busca da qualificação dos processos de gestão, de modo a se alcançar um sistema mais equitativo, justo e eficiente. Vale destacar também a importância de se articularem métodos já desenvolvidos, de modo a possibilitar a sua integração e superar a fragmentação existente em diversos processos da mesma natureza, que fragilizam a tomada de decisões, de forma clara e contundente, para o avanço necessário ao fortalecimento do sistema de saúde. É interessante articular o produto da matriz com a adesão a políticas e programas federais, por parte dos gestores municipais e estaduais e poder perceber se estes corroboram com a qualificação dos processos de gestão e da atenção à saúde. Tomando como exemplo a Atenção Básica, em que medida o desempenho desta se relaciona com a adesão dos municípios, nas regiões de saúde, às políticas e programas federais que apoiam financeiramente a qualificação desses processos, a exemplo do Programa Nacional de Melhoria do Acesso e Qualidade da Atenção Básica - PMAQ-AB que é um Programa que procura induzir a instituição de processos que ampliem a capacidade da gestão, em ofertarem serviços que assegurem maior acesso e qualidade, de acordo com as necessidades concretas da população e o Programa de Requalificação de Unidades Básicas de Saúde - Requalifica UBS que é uma das estratégias do Ministério da Saúde para a estruturação e o

fortalecimento da Atenção Básica, onde se propõe uma estrutura física das unidades básicas de saúde - acolhedoras e dentro dos melhores padrões de qualidade - que facilite a mudança das práticas das equipes de Saúde. Do ponto de vista da Urgência-Emergência, qual a relação do desempenho do sistema à atenção às urgências/emergências com a adesão ao Serviço de Atendimento Móvel de Urgência SAMU - que realiza o atendimento de urgência e emergência em qualquer lugar: residências, locais de trabalho e vias públicas e às Unidades de Pronto Atendimento UPA que são estruturas de complexidade intermediária entre as Unidades Básicas de Saúde e as portas de urgência hospitalares, onde em conjunto com estas compõe uma rede organizada de Atenção às Urgências. A intenção desta proposta é que técnicos e gestores do SUS se apropriem e incorporem metodologias de monitoramento e avaliação, que tragam elementos fundamentais e que, portanto, façam sentido na sua prática cotidiana, considerando sua máxima de ampliar o acesso e qualidade dos serviços prestados à população.

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