PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA * Gerson Gomes da Silva RESUMO O Planejamento Estratégico passa por mudanças na Administração Pública, porém, ainda permanece como uma ferramenta imprescindível na execução de planos de ação objetivando o alcance de resultados. Este trabalho analisa como a Administração Pública vem acompanhando o processo de adaptações dessa ferramenta de gerenciamento. Tratando-se de um Estudo de Caso, o presente estudo traz como vantagem a possibilidade de se extrair de suas interações, os resultados práticos adquiridos pela entidade pública da experiência das organizações privadas. Palavras-chaves: Planejamento Estratégico e Administração Pública. *Professor de Metodologia Científica. Coordenador de Trabalhos Científicos do Curso de Ciências Contábeis das Faculdades Integradas Mato-grossenses, Instituto Cuiabano de Educação. Contador. Especialista em Auditoria Governamental e Gestão de Negócios. Formando em Direito. E-mail: ggomes@terra.com.br

2 1. INTRODUÇÃO A condução dos negócios públicos já passou, ao longo dos séculos, por diversas fases, às quais se denominaram sistemas. Tivemos, então, o sistema patrimonialista e o sistema burocrático. Sem nos atermos ao sistema patrimonialista que ficou muito para trás na história, vamos levar em conta este último, o que mais caracteriza (ou caracterizava) as entidades responsáveis pela administração da coisa pública. Assim, burocracia correspondia a uma empresa, uma organização estatal ou mesmo o exército. Para Mannheim, organização é um tipo de cooperação na qual a função de cada parte do grupo são precisamente reordenadas e estabelecidas e há uma garantia de que as atividades planejadas serão executadas sem maiores fricções. De nossa parte optamos em sermos mais enfáticos: a burocracia era sinônimo de organização, de sistema social. Porém, mais recentemente e, em história, recentemente pode ser entendido como um apanhado de décadas tem-se falado muito num novo sistema denominado gerencialista, o qual agrega uma terminologia peculiar, de onde se extrai termos como o estado inteligente, o governo empreendedor, o estado empresa... Enfim, norteando para novas características de se governar como quem administra uma empresa, já que é por intermédio das entidades públicas, seus órgãos descentralizados que o governo chega até o cidadão. Nesse contexto, a administração pública, de acordo com AKTOUF (1996), É uma prática, uma ação concreta, contínua, e o gestor é um ente de ação. O gestor é alguém que se baseia (idealmente) num máximo de saberes (científico ou tirados da reflexão sobre experiências) para melhor assentar sua percepção das situações e melhor fundar as instituições que guiarão no exercício, o mais adequado possível, de sua atividade. Vemos então que estamos vivenciando uma mudança radical na condução dos negócios públicos e esta mudança se dá através do Modelo de Administração Pública Gerencial,

3 que tem como princípios básicos à descentralização, a horizontalização das estruturas, ênfase nos cidadãos usuários e concentração nos resultados Chegamos, portanto, ao que nos interessa no que concerne ao Curso de Gestão Pública. Pudemos apreender durante todo o transcorrer dos módulos que compunham o referido Curso de que, na Administração Pública o Planejamento Estratégico, a Tecnologia da Informação e a Qualidade Total formam uma tríade que pugna pelos mesmos objetivos: os resultados junto aos seus clientes diretos que, no que concerne à gestão pública, são os seus usuários, a população em geral, ou, mais especificamente, aqueles que pagam os impostos. É nesse contexto, o de que a gestão pública precisa reverter os impostos pagos pela população em prestações de serviços de qualidade que encontramos subsídios para a elaboração do presente trabalho. É oportuno ressaltar que, fechando essa tríade, temos uma nova legislação balizando todos os resultados obtidos com essas ferramentas de gestão administrativa. Referimo-nos a nova Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar nº 101, de 2000 que procura ajustar os problemas decorrentes de um profundo desajuste fiscal, caracterizado pela presença, entre outras, de uma poupança negativa e de déficits públicos reiterados; colapso dos modelos de substituição de importações e, por fim, e o que interessa ao presente estudo, uma crise da forma e dos métodos de administrar o Estado. Daí se interpreta que o equilíbrio das contas públicas representa um passo decisivo na redefinição do modelo econômico brasileiro. Trata-se, em essência, da introdução de mudanças fundamentais no regime fiscal do País, com o objetivo de promover o equilíbrio definitivo nas contas públicas. Dessa forma, o grande fator diferenciador da Lei de Responsabilidade Fiscal - a LRF, é o de estabelecer um novo padrão fiscal para o País. Logo, temos um padrão de conduta pública que deve fazer parte do cotidiano daqueles que se prestam à elaboração de planos e planejamentos de curto, médio ou longo prazo. Diante do exposto, escolhemos o Planejamento Estratégico como objeto de nosso estudo. É assim, pois que, embora o Planejamento Estratégico seja considerado a principal ferramenta de gerenciamento de uma organização, seja ela pública ou privada, ela

4 necessita de revisões periódicas que possam ajustá-lo à realidade, num mundo globalizado em que as mudanças bruscas das metas e objetivos governamentais impossibilitam a sua eficácia. De forma genérica planejar significa que a organização seleciona objetivos e determina os meios para atingi-los. Os planos visam obter a melhor utilização dos recursos organizacionais num ambiente futuro e são também a base para o controle e a direção da organização pela gerência no seu ambiente atual. Daí decorre a questão de como os planejadores e os responsáveis pela tomada de decisões enfrentam a mudança nos seus ambientes. Algumas premissas nos revelam que existem quatro etapas essenciais para um processo racional de planejamento e administração: 1. Primeiro se definem as metas. Estas devem refletir os resultados ou direções gerais para os quais se espera que a organização caminhe. 2. Em segundo lugar, identificam-se as alternativas em termos dos caminhos para atingir essas metas e se estimam custos e benefícios (conseqüências) para cada alternativa. 3. Em terceiro lugar, faz-se a escolha das alternativas com a proporção mais favorável de benefícios em relação a custos que se possa encontrar. 4. Em quarto lugar, as alternativas escolhidas são traduzidas em enunciados claros, operacionais ou no que anteriormente se classificou como objetivos. Apesar de todas as ferramentas e mecanismos que o planejamento possui, ele não é infalível, ou seja, está sujeito a não dar certo, caso deixe-se de efetuar determinados critérios operacionais. Em verdade, nas empresas privadas, por exemplo, o planejamento estratégico em muitos casos acaba por ser abandonado, surgindo inclusive uma nova abordagem a qual se dá o nome de administração estratégica, em virtude de algumas dessas ferramentas se tornarem inadequadas ou mesmo obsoletas diante de novos modelos gerencialistas.

5 Assim, de acordo com as principais mudanças que vem ocorrendo no cenário administrativo público é que demonstramos esses enfoques no intuito de analisar de uma forma genérica o Planejamento Estratégico na Administração Pública. Dessa forma, o seguinte questionamento que é objeto desta pesquisa: Como está sendo aplicado atualmente o Planejamento Estratégico na Administração Púbica? Pela bibliografia pesquisada para o estudo monográfico, algumas hipóteses surgiram, como por exemplo, o de que o Planejamento Estratégico está sendo aplicado, porém sem nenhuma revisão e que, talvez já esteja ultrapassado diante das novas diretrizes de Gestão Governamental. Assim, nosso objetivo com o presente estudo é: Avaliar a Situação do Planejamento Estratégico na Administração Pública. Não se pretende realizar uma análise profunda, mas apenas contrapor os ensinamentos do Curso de Gestão Pública diante das diversas correntes de doutrinadores, destacando os pontos fortes, fracos, oportunidades e ameaças do atual Planejamento Estratégico; verificar se a Missão do Planejamento Estratégico está sendo atingida na Administração Pública e verificar se existe novo diagnóstico para um novo Planejamento Estratégico. Para o desenvolvimento do presente estudo, utilizaremos os métodos qualitativo e quantitativo, partindo do método indutivo, ao considerar as observações particulares para as gerais, porém, em muitos momentos recorreremos ao método dedutivo, pois, "considerando aquilo que conhecemos, o raciocínio nos permite descobrir coisas adicionais afins" (Lipman, 1995). Adotou-se como procedimento para desenvolvimento da pesquisa monográfica a técnica de documentação direta, a partir de bibliografia acerca do tema proposto. Neste trabalho abordaremos, do Capítulo I ao Capítulo IV, a falência da burocracia, o Estado Empreendedor, as Tecnologias da Informação, a Qualidade Total, a Terceirização. Finalizaremos cedendo espaço para um comentário a respeito da Lei de Responsabilidade Fiscal LRF. Não se trata, entretanto, de um ponto final acerca do assunto, pois muito ainda pode ser explorado e estudado a esse respeito, devido à sua abrangência. Trata-se de uma

6 contribuição para aqueles desejosos pelo entendimento do assunto e, especialmente, em se tratando de organizações públicas. 2. DESENVOLVIMENTO ADMINISTRANDO A ORGANIZAÇÃO PÚBLICA Com o propósito de destacar a importância do Planejamento Estratégico para administração pública, os autores Cole Blease Graham Jr. e Steven W. Hays nos proporcionam algumas contribuições relevantes na elaboração do presente estudo, primeiramente ao tratar dos benefícios do planejamento. Os Benefícios do Planejamento Para Jr. E Hays, as maneiras de determinar se uma organização é eficiente e o próprio significado de eficiência varia de organização para organização. Os autores citam Cameron (1980: 67) que identifica quatro abordagens básicas para avaliar a eficiência: l) quão satisfatoriamente uma organização atinge suas metas; 2) a extensão da aquisição dos recursos de que necessita; 3) o grau em que reduz a tensão interna nos funcionários; e 4) seu sucesso no relacionamento com importantes grupos externos ou grupos de constituintes estratégicos que a influenciam. Em contraste com organizações eficientes, as "anarquias organizadas" têm metas maldefinidas, são ligadas internamente de forma vaga e confusa por muitas definições diferentes de sucesso, usam variadas estratégias para conseguir os mesmos resultados e realmente não têm um rendimento efetivo que possa ser ligado analiticamente aos recursos (Cameron, 1980: 70-71). Mesmo sob condições de incerteza e imprecisão, contudo, o planejamento ajuda na luta por se obter clareza nos propósitos organizacionais e aprimoramento organizacional. Os

7 planos refletem as informações e a atenção que os analistas planejadores são capazes de dirigir para escolhas práticas de ação (Forester, 1989: 19-20). O principal benefício do planejamento é o estabelecimento de um futuro curso de ação que promova a coordenação dos recursos internos dá organização com seus desafios políticos e externos. O processo de planejamento integra as funções da organização com seus recursos voltados para a finalidade de alcançar seus objetivos (Sord e Weisch, 1964: 13). Um segundo benefício do planejamento é que ele ajuda os administradores públicos a tomar as decisões atuais que têm a melhor chance de produzir as conseqüências desejadas tanto no presente como no futuro. Ele permite aos administradores saber onde a organização está hoje em dia, quais são ou poderiam ser os seus recursos e para onde desejam ir os dirigentes ou detentores do poder na organização. Uma perspectiva de longo prazo, apoiada por análises e capacidades organizacionais aprimoradas, é necessária para se conseguir resolver uma crise tal como um problema que envolva o meio ambiente e os recursos naturais (Henning e Mangun, 1989). Um terceiro benefício do planejamento provém da avaliação das condições futuras e presentes e do encorajamento e apoio ao \ administradores para tentarem estabelecer objetivos. As decisões racionais são reforçadas quando os administradores têm a visão ampliada de um grupo de alternativas entre as quais podem escolher. Reduzem-se as reações baseadas na emoção, na adivinhação e na intuição. Os administradores são capazes de fazer mais do que efetuar alterações marginais. Planejar evita um estado perpétuo de emergência e provê diretrizes para ações ponderadas, controladas. Conseqüentemente, a organização está em melhor posição para desenvolver oportunidades e evitar ameaças. Um quarto benefício do planejamento é que ele toma os administradores capazes de decidir de antemão o que fazer, como e quando fazê-lo e quem deve fazê-lo. Com os planos, os administradores podem assegurar que cada operação está na área de responsabilidade de alguém e decidir se cada função está adequadamente identificada e se o indivíduo responsável tem e usa a indispensável autoridade. Inversamente, o

8 planejamento aprimora a confiabilidade ao esclarecer as funções organizacionais e definir as responsabilidades (Reinharth, Shapiro e Kallman, 1981:4-5). Finalmente, o planejamento provê o controle organizacional através do estabelecimento de padrões de desempenho. Os níveis individuais e organizacionais de realização podem ser comparados com esses padrões, como se faz usualmente, por exemplo, ao comparar as despesas com o orçamento. Planejamento e administração são inseparáveis, pois as decisões de planejamento fornecem um referencial pelo qual se podem avaliar ações, realizações e realidades subseqüentes e tomar então as medidas corretivas necessárias. Mesmo um problema básico como a administração de instalações apresenta um avanço quando se usa uma abordagem planejada para custos de energia e manutenção preventiva (Lewis, 1991). Sem o conhecimento de um futuro curso planejado de ações e eventos, os administradores não têm base para decisões. O sucesso na implementação de planos está constantemente ameaçado por problemas de controle organizacional, pelo comportamento dos funcionários na organização e pela tendência geral desta a resistir a mudanças (Gordon, 1992: 410-14). Por que a Organização existe? Conforme Jr. e Hays nos argumenta, definir a missão de uma organização filantrópica é difícil, penoso e arriscado. Mas apenas isso permitirá que você estabeleça as metas e os objetivos e ponha mãos à obra. A menos que a missão seja claramente expressa, compreendida e apoiada por todos os membros da organização, o empreendimento ficará à mercê dos acontecimentos. Os responsáveis pela tomada de decisões agirão com base em idéias diferentes, incompatíveis e contraditórias. Eles partirão em direções contrárias, até mesmo sem estar atentos a essa divergência, e o desempenho geral é que vai sofrer. Uma mesma visão, um mesmo entendimento e uma mesma unidade de direção e esforço de toda a organização dependem de qual deve ser a missão.

9 Organizar Apesar de tendências burocráticas serem encontradas por toda parte tanto no setor público quanto no privado, parece que os governos gostam especialmente de criar organizações hierárquicas que carecem de vitalidade e espontaneidade. A tendência de o governo criar burocracias é geralmente atribuída a duas vantagens inter-relacionadas que o modelo burocrático oferece, teoricamente, em relação aos esquemas organizacionais concorrentes. Esse modelo, que será examinado com maiores minúcias mais adiante neste capítulo, sustenta que a eficiência é mais facilmente conseguida em organizações estruturadas hierarquicamente, monocráticas (que têm um dirigente), presas a normas (isto é, que contam principalmente com normas para executar seu trabalho e fazer seus membros obedecerem) e impessoais no seu comportamento em relação a funcionários e clientes. Esses fatores combinados fornecem aos dirigentes de tais organizações um alto grau de controle sobre as atividades dos subordinados. Em segundo lugar, as burocracias são capazes de tomar os funcionários públicos confiáveis, perante as autoridades políticas. Por oferecer os benefícios complementares de confiabilidade e eficiência na prestação de serviços, a burocracia tomou-se a forma organizacional predominante nos governos através do mundo industrializado. Entretanto as estruturas burocráticas também têm suas desvantagens. Como já se observou, o ambiente de trabalho dentro de uma burocracia pode ser asfixiante. Vantagens e Limitações da Burocracia Durante mais de 50 anos, o ponto de partida da maior parte dos cursos introdutórios de administração pública tem sido a burocracia do "tipo ideal" de Max Weber. Weber, sociólogo alemão, tornou-se "o fundador do estudo sistemático da burocracia" (Merton et alii, 1952: 17) ao publicar, em 1922, uma série de ensaios intitulada Teoria da Organização Social e Econômica.

10 Nesse trabalho magistral, Weber traçou a evolução da moderna administração pública a partir de suas raízes mais remotas. Observou que, à medida que industrialização e o capitalismo se expandiam, os tipos de práticas administrativas que surgiam se diferenciavam de várias maneiras importantes dos do passado. A mais importante das mudanças foi a tendência dos governos modernos de recrutar para suas agências públicas pessoal, selecionado com base na competência técnica, em vez de critérios pessoais como parentesco ou patrocínio político. Esse importante desenvolvimento, junto com uma série de alterações intimamente relacionadas na maneira como funcionavam as agências públicas, foi visto como necessário para manter o crescimento das modernas sociedades industriais. Para florescer, a indústria necessitava de maquinaria governamental efetiva e digna de confiança que cuidasse do sistema postal, inibisse a competição destrutiva e executasse uma miríade de funções de apoio correlatas. Os Pontos Fracos da Burocracia Na verdade, a insensibilidade é apenas uma manifestação de fraquezas muito mais fundamentais das organizações burocráticas. De acordo com muitos teóricos organizacionais, as burocracias têm dois calcanhares-de-aquiles inter-relacionados. Em primeiro lugar, as burocracias tendem a ser estáticas. Essa resistência à mudança origina-se da sua natureza autoritária e monocrática. Devido ao fato de o sistema de autoridade ser inteiramente de cima para baixo (isto é, toda autoridade é investida no dirigente da organização, em vez de ser dividida com os subordinados), qualquer mudança tem de ser iniciada de cima. Mas, novamente devido à rígida estrutura hierárquica da burocracia, os dirigentes muitas vezes não recebem informações que indiquem a necessidade de mudança. Como a informação abre seu caminho através da hierarquia, está sujeita a supressão e distorção em níveis sucessivos. Os burocratas não estão dispostos a passar adiante informações que possam ser desagradáveis aos seus superiores ou que não se reflitam

11 favoravelmente sobre eles mesmos. Outro importante desencorajamento à inovação e à mudança é que a preocupação com normas e procedimentos favorece o conformismo entre os funcionários. Seguir as normas torna-se um ritual. Contingências da Estrutura Organizacional Durante grande parte de sua curta história, o estudo da administração tem sido suscetível a caprichos. Administradores públicos e privados caíram figurativamente sobre a administração científica, as relações humanas e outras teorias grandiosas, as quais pregam o dogma do único melhor caminho. Os princípios teóricos passaram a ter prioridade tanto sobre a evidência empírica quanto sobre o senso comum, deixando a teoria da administração num estado estéril. Os administradores praticantes, forçados a trabalhar com um número limitado de instrumentos e conceitos administrativos, pagaram o preço, muitas vezes c dispendiosos experimentos de tentativa e erro. No entanto, no começo da década de 1960, começou a emergir uma abordagem mais complexa da administração. Essa abordagem, chamada teoria da contingência, baseia-se em duas conclusões fundadas em estudos empíricos: "l) não há um único melhor caminho para organizar; e 2) nem toda forma de organizar é igualmente eficiente" (Galbraith, 1973: 2). O foco básico desses estudos era a identificação dos fatores ou contingências que influenciavam o projeto organizacional. Treinamento e Desenvolvimento de Empregados A necessidade de enfatizar "a perpétua aquisição de novas informações" foi reconhecida há muito (Sylvia e Meyer, 1990: 132). A resposta governamental tem sido, de modo geral, impressionante, com a proliferação de treinamentos e programas de desenvolvimento de empregados ocorrendo nos últimos anos. Nos Estados Unidos, desde 1958 a Lei de Treinamento de Empregados do governo federal tem promovido programas educacionais sistemáticos e contínuos, enfatizando as habilidades técnicas e administrativas. Novos programas se adicionaram ao longo dos

12 anos, levando a aumentos exponenciais no número de trabalhadores treinados e na sucessão de tópicos que são discutidos nos programas contínuos. Crescimento similar ocorreu no nível estadual, estimulado em parte por iniciativas federais. Por exemplo, programas financiados pelo governo federal devem ser administrados dentro de limites e normas claramente definidos. Para assegurar a concordância de programas, a maior parte dos Estados desenvolveu programas de treinamento para trabalhadores estaduais e locais, administrando fundos do governo federal (Sylvia e Meyer, 1990). Outra contribuição aos esforços de treinamento estaduais e locais nos Estados Unidos veio através da Lei Intergovernamental de Pessoal (LIP), que objetivava expandir e aperfeiçoar os sistemas de mérito nos governos estaduais e locais. Muitos Estados usaram a magnitude desses novos recursos para estabelecer centros de treinamento, a maioria dos quais sobreviveu ao fracasso do programa da LIP. Atualmente o treinamento é direcionado para qualquer uma destas quatro amplas metas: produção (para aprimorar a prestação de serviços melhorando as habilidades técnicas e gerenciais), adaptação (para ajudar os empregados a se ajustarem às mudanças de demandas dos seus ambientes), socialização (para modelar os valores e percepções dos trabalhadores e assim orientá-los quanto a normas e atribuições) e coordenação (para reduzir o conflito interno, estabelecer uma orientação de equipe e reforçar a comunicação) (Sylvia e Meyer, 1990). Esses objetivos são perseguidos através de uma variedade de esquemas de treinamento focalizando assuntos como habilidades técnicas (por exemplo, tecnologia de computador), competência gerencial (estratégias decisórias, delegação), solução de problemas, planejamento, administração de conflitos, estabelecimento de metas, estruturação de equipes e outros. Embora a maior parte do treinamento seja feita pelas agências ou departamentos, o governo federal e a maioria das unidades federais dos Estados Unidos também mantêm instalações e programas de treinamento centralizados.

13 Um fenômeno importante no campo do treinamento é a simbiose existente entre os objetivos do desenvolvimento de empregados e o rápido avanço em direção. Dessa forma, aos abordarmos os benefícios do planejamento para as organizações públicas e todo o delineamento de sua aplicação na esfera pública, passamos a destacar o fenômeno da terceirização que vem sendo aplicado naqueles setores em que o governo necessita relegar para se abster das funções mais precípuas. Para essa abordagem, baseamo-nos no livro Terceirização Uma Abordagem Estratégica, de Lívio A. Giosa (São Paulo: Pioneira, 1997). A Questão da Terceirização Como processo e técnica de gestão administrativa-operacional corrente nos países industrialmente competitivos, a Terceirização originou-se nos n EUA, logo após a eclosão da II Guerra Mundial. As indústrias bélicas tinham como desafio concentrar-se no desenvolvimento da produção de armamentos a serem usados contra as forças do Eixo, e passaram a delegar algumas atividades de suporte a empresas portadoras de serviços mediante contratação. Este conceito básico de horizontalização foi sendo aplicado, em tempos de mutação administrativa, que variou/migrou posteriormente para a verticalização, com a empresa concentrando assim, sob sua coordenação, todas as atividades técnicas e administrativas referentes à sua operação. Vamos, então, falar das grandes organizações localizadas nos países do primeiro mundo. No final da última década, o mercado sinalizou novas mudanças para as empresas. O que se retratava era uma questão máxima: cada vez mais o cliente se tornava o "centro das atrações" das empresas, que tentavam dirigir a ele todas as atenções. Este "voltar-se ao cliente", conhecer realmente o seu perfil, pegou em cheio as grandes organizações, acostumadas a dirigir o mercado, praticamente impondo o seu produto ou serviço.

14 Assim, as pequenas e médias empresas, mais ágeis e percebendo o momento de mutação, aproveitaram-se da situação e começaram a conquistar fatias significativas deste mesmo mercado. Pode-se imaginar empresas, por exemplo, como a Pan Am e a IBM, nos seus respectivos segmentos, reagiram a este processo. Hoje, já sabemos o que aconteceu com a primeira, e dos esforços que a segunda está fazendo, a nível mundial, para sair da "sua crise". Foi, então, a oportunidade para que as grandes organizações praticassem um exercício de reflexão, "olhando para dentro" e descobrindo saídas que a colocassem novamente no mercado, de forma competitiva. Este primeiro esforço de mudança foi feito com a introdução do "downsizing" que consiste na redução dos níveis hierárquicos, providência necessária para se "enxugar" o organograma, reduzindo o número de cargos e agilizando a tomada de decisões o que não implica, necessariamente, em cortes de pessoal. Este processo permitiu, numa primeira etapa, uma evolução parcial, na tentativa das empresas se tornarem mais ágeis, eliminando níveis intermediários, que acabavam restringindo a corrente decisória. A prática do "downsizing" determinou uma reorientação empresarial que correspondeu a enfrentar um outro paradigma: questionar as atividades secundárias executadas internamente e redefinir a verdadeira missão da empresa. Com isso, o próximo passo foi responder à questão: Por que não reexaminar o papel da organização, transferindo para terceiros a incumbência pela execução das atividades secundárias, passando a empresa a concentrar todos os seus esforços na sua atividade principal, gerando com isso mais resultados? O "outsowzing" expressão em inglês, que significa "terceirização, foi, então, desbravado e adotado de forma plena pelas empresas, referenciado sempre pela concepção estratégica de implementação.

15 Ainda abordando a questão da terceirização, Peter F. Drucker, na sua obra Terceiro Setor, (São Paulo: Futura, 2001) nos fornece argumentações a respeito da missão de uma organização. Para Drucker (Futura, 2001), as instituições sociais existem para fazer diferença na vida das pessoas e na sociedade. Fazer essa diferença constitui a missão o propósito de uma organização do terceiro setor e sua própria razão de ser. Só nos Estados Unidos existe mais de um milhão de entidades sem fins lucrativos, cada uma delas com uma missão única. Porém, transformar vidas sempre é o ponto de partida e o de chegada. Uma missão não pode ser impessoal; ela tem de ter um significado profundo, ser algo em que se acredita, algo que se sabe que é certo. Uma responsabilidade fundamental da liderança é assegurar que todos conheçam a missão, sejam capazes de entendê-la e de vivê-la. Em sua obra Terceiro Setor, Peter Drucker nos revela uma passagem interessante. De acordo com o autor, certa vez se reunira com os administradores de um importante hospital para refletir sobre a missão da sala de emergência. Como faz a maioria dos administradores hospitalares, eles começaram dizendo: "Nossa missão é cuidar da saúde". Para Drucker, essa é uma definição errada, pois, em um hospital não se cuida da saúde, mas se tratam doenças. É por isso que levamos tempo demais para chegar à declaração muito simples e (segundo várias pessoas) muito óbvia de que a sala de emergência deveria transmitir confiança aos aflitos. Então, Drucker salienta que, para fazer isso bem, era preciso saber o que realmente acontecia lá. E, para surpresa dos médicos e enfermeiras, a função de uma boa sala de emergência na comunidade deles era dizer a oito em cada dez pessoas que não havia nada de mal que uma boa noite de sono não resolvesse. "Você ficou abalado" ou "O bebê tem uma gripe". "Tudo bem, ele teve convulsões, mas não há nada de muito grave com a criança". Médicos e enfermeiras transmitiam confiança. Enfim, segundo Drucker, chegou-se a um acordo, mas isso soava terrivelmente óbvio. Todavia, traduzir a missão em ação significava que todos que chegassem deveriam ser

16 examinados por uma pessoa qualificada em menos de um minuto. O primeiro objetivo era que todos fossem vistos quase imediatamente única maneira de transmitir confiança. A Terceirização no Brasil A recessão como pano de fundo levou também as empresas a refletirem sobre sua atuação. O mercado, cada vez mais restrito, acabou determinando a diminuição das oportunidades, possibilitando que novas abordagens fossem aplicadas para buscar a minimização das perdas. O exemplo da aplicação em outros países rapidamente foi acolhido pelas nossas empresas, pois o ambiente era propício. Ao mesmo tempo, a Terceirização demonstrava o outro lado da moeda: o fomento para a abertura de novas empresas, com oportunidades de oferta de mão-de-obra, restringindo assim, de certo modo, o impacto social da recessão e do desemprego. Ainda mais: o brasileiro, amplamente pesquisado, definiu há alguns anos atrás seu perfil, respondendo que o "seu principal sonho" era abrir uma empresa, ser o dono do seu próprio negócio. Pronto! O cenário estava completo para permitir, em nosso país, o rápido aceleramento da Terceirização, invadindo manchetes, sendo matéria expressiva e constante de vários jornais e revistas especializadas. Importante destacar as palavras-chave desta última definição e que serão motivos básicos de conhecimento nos capítulos seguintes, mas que, assegurado o seu entendimento, abrem perspectivas certas de sucesso da aplicação da Terceirização, e que são: PROCESSO DE GESTÃO PARCERIA O conceito de processo de gestão, entendido como uma ação em si:

17 O conceito de parceria, entendido como uma nova visão de relacionamento comercial, onde o fornecedor migra de sua posição tradicional, passando a ser o verdadeiro sócio do negócio, num regime de confiança pleno junto ao cliente, refletindo a sua verdadeira e nova função de parceiro. Por que Terceirizar? Ênfase na Abordagem Estratégica A empresa, com a Terceirização irá voltar-se totalmente para atividade principal, otimizando os seus recursos, desenvolver práticas precisas para o atingimento das metas e treinando os talentos humanos para conquistar os resultados e desafios propostos. Porque agiliza... A empresa, voltada para a sua missão básica, irá estar presente todas as operações que levem-na a se adequar ao novo modelo organizacional. Com isso, sem preocupar-se operacionalmente com as ditas "atividades secundárias", as empresas terão mais competividade e agilidade na consecução de suas operações e mais certeza na tomada de decisão em razão dos novos objetivos. Porque é estratégico... Esta visão estratégica é fundamental para se entender a correta aplicação do conceito da Terceirização, pois: a) Toda uma nova filosofia organizacional deverá ser implantada na empresa; b) Uma revisão da sua missão e valores permanentes será necessária; c) Os objetivos e metas empresariais deverão ser revisados à luz de um plano de gestão que contemple o novo processo;

18 d) Todo o corpo funcional, incluindo a alta administração, deve estar conscientizado para os novos tempos que a empresa irá seguir; e) Uma reestruturação interna ocorrerá com uma redistribuição de atividades e de funções, passando da execução para a coordenação; f) A visão de custeio deverá ser alterada, com uma adaptação e qualificação para estes novos procedimentos; g) Os recursos financeiros aplicados na gestão empresarial deverão ser revistos, pois, com a Terceirização, o processo de planejamento orçamentário (despesas e receitas) alcará condições mais objetivas em relação aos resultados esperados pela empresa; h) Os recursos instalados (imóveis, máquinas/equipamentos, materiais diversos) deverão merecer uma ampla reavaliação para otimização do seu uso; i) Haverá, com a Terceirização, uma inevitável reestruturação funcional interna. Parte do pessoal poderá ser reaproveitado em novas funções, e/ou parte deles poderá ser treinada exatamente para a atividade-fim da empresa. Com a concentração dos esforços e energia no seu negócio principal, a companhia necessitará de funcionários habilitados, comprometidos com o novo conceito, e na quantidade ideal para suportar os novos desafios; j) O plano de investimentos da empresa irá se reformular por completo. A curto e médio prazos, os fatores anteriormente definidos serão substituídos a partir da introdução paulatina de processos terceirizados; k) A visão global, enquanto postura empresarial, avaliação mercadológica, objetivos e metas a curto, médio e longo prazos, logística de negócios, qualidade, competitividade em relação à concorrência, recursos disponíveis, desenvolvimento e treinamento, estratégia de marketing e política de investimentos, entre outros, merecerá ampla reflexão frente aos novos padrões de crescimento e alavancagem que a organização atingirá através da introdução e implementação da Terceirização;

19 l) As relações entre os fornecedores e parceiros refletirão na prestação dos serviços contratados, dando ênfase especial à qualidade. Esta nova relação deverá estar suportada por um contrato que preveja cláusulas de cumprimento de aspectos legais, operacionais e que, através de um check-list, todos os itens de controles sejam copiados, exatamente para garantir a qualidade da prestação serviços; m) Poderá haver, para alguns segmentos empresariais e/ou para empresas localizadas em regiões bastante politizadas, contatos de esclarecimentos com os sindicatos, que requerem posicionamentos mais claros dos dirigentes frente ao plano de Terceirização implantado; Todos estes fatores descritos darão ao empresário visto sob o prisma privado e aos gestores públicos, aqui entendidos aqueles que lidam com o gerenciamento das organizações públicas, condições de entender os processos de mudanças decorrentes do aperfeiçoam da gestão que a introdução da Terceirização irá deflagrar nas companhias que a adotarem segundo esta ótica de abordagem estratégica, da qual se vale o presente estudo para apresentar com o exemplo para a Administração Pública. O PLANEJAMENTO NA ORGANIZAÇÃO PÚBLICA Ao discorrermos no capítulo anterior sobre as dificuldades de conceituação de planejamento estratégico e dúvidas a respeito de sua aplicabilidade em empresas de grande porte ou de pequeno porte, estávamos, em realidade, pretendendo enfatizar seus desdobramentos quando se realiza um planejamento estratégico numa organização pública, onde a missão ou vocação, aspectos ambientais internos e externos possuem características peculiares. Dessa forma, fomos buscar elementos para nossas assertivas na obra Para Administrar a Organização Pública, dos autores americanos Cole Blease Graham Jr. e Steven W. Hays. Evidentemente que seus embasamentos são os Estados Unidos da América, porém, as

20 teorias e ensinamentos são muito parecidos no que tange aos objetivos governamentais ao tratar de políticas de curto e longo prazos e quais são as técnicas para esse atingimento. De acordo com esses autores, o plano de longo prazo nunca se torna realidade num sentido literal; é antes como um alvo em movimento, sempre alguns passos fora de alcance. O plano de longo prazo define a direção em que a organização pretende caminhar, não é um objetivo exato pelo qual se possa avaliar diretamente o desempenho individual ou a realização organizacional. (Jr. e Hays, 1994). Os autores nos ensinam que o plano de longo prazo é revisado regularmente para manter as metas atualizadas. Assim, o plano de longo prazo é um plano dinâmico, contínuo, para a ação gerencial. Como tendemos a pensar em termos de etapas ("Se eu conseguir resolver isso, então posso fazer o resto!"), é difícil ajustar-nos à idéia de que sempre há algo mais a fazer. Mas, acrescentam Jr. e Hays, há um benefício poderoso no planejamento de longo prazo: há sempre um futuro definido a ser implementado pelos administradores. Como as metas de longo prazo nunca são realizadas com precisão (há demasiados eventos e mudanças intervenientes), o administrador nunca pode descansar sobre vitórias passadas ou mesmo presentes. A perspectiva de longo prazo provê estímulos constantes para a criatividade e a ação. No que concerne ao planejamento de curto prazo para um período de um ano ou menos é a segunda etapa da implementação, também tem sido chamado de planejamento de ação, análise de situação e administração tática. Os administradores e seus subordinados formulam objetivos de curto prazo dentro da estrutura de planejamento de longo prazo para determinar as necessidades operacionais anuais. Talvez os melhores exemplos sejam o orçamento anual para operações ou o plano anual de despesas de capital para instalações físicas. Os assuntos de curto prazo são recorrentes, mas numa organização do setor público não pode haver planejamento específico de longo prazo devido às mudanças na liderança política ou à perda do consenso político. Por isso, decisões baseadas em questões de curto prazo podem assumir grande