Fundamentos de Parcerias Público-Privadas (PPPs)

Fundamentos de Parcerias Público-Privadas (PPPs) Organização: Unidade de Parcerias Público-Privadas - Secretaria de Estado de Economia e Planejamento (SEP) Vitória, 26.11.2010

Objetivos do Curso Apresentar os fundamentos da PPP (08h00 10h00) Conceito Características Inovações Prós e contras Tipos Aplicações Fatores determinantes

Objetivos do Curso Discutir a modelagem dos projetos de PPP (10h00 17h00) Alternativas para a modelagem Análises jurídicas Análises técnicas Análises financeiras Resultados Avaliar o cumprimento dos objetivos (17h00 17h15)

Conceito de PPP Instituída no Brasil pela Lei nº 11.079/04 (Lei de PPP Federal) [1] Complementa a Lei nº 8.666/93 e Lei nº 8.987/95 (Lei de Concessões) e se harmoniza com a Lei Complementar Federal nº 101/00 (Responsabilidade Fiscal) [2, 3] Contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa Concessões patrocinadas aplica-se subsidiariamente o disposto na Lei de Concessões. Nas concessões administrativas, o regime predominante é o da Lei de PPP Define PPP como contrato de prestação de serviços e veda a celebração de parcerias para a provisão exclusiva de mão-de-obra, equipamentos ou a execução de obra pública Supera limitações da nº 8.987/95, ao permitir a complementação da receita do parceiro privado

Conceito de PPP Limite mínimo não inferior a 5 (cinco) anos e não superior a 35 (trinta e cinco) anos para a vigência dos contratos Possibilidade de alocação contratual dos riscos Valor contratual mínimo de R$ 20 milhões Limite de 1% da receita corrente líquida (RCL) para as despesas anuais decorrentes dos contratos de PPP (alterado para 3% pelo art. 10 da Lei nº 12.024/09) Partilha dos ganhos de refinanciamento com o Governo Adoção da arbitragem

Definições de PPP Vitória (Austrália): contrato para que um parceiro privado forneça serviços associados a projetos de infraestrutura [4]. Irlanda: parceria entre o setor público e o setor privado com o objetivo de executar um projeto ou serviço tradicionalmente provido pelo setor público [5]. Colúmbia Britânica (Canadá): contrato de prestação de serviços de longo prazo baseado na partilha eficiente de riscos entre o governo e o parceiro privado [6]. União Europeia: formas de cooperação entre as autoridades públicas e a iniciativa privada, que tem como objetivo assegurar o financiamento, construção, modernização, gestão ou manutenção da infraestrutura ou o fornecimento de serviços [7].

Características da PPP Transferência de um grande número de serviços e atividades ao parceiro privado Obtenção, pelo parceiro privado, dos recursos financeiros necessários à execução do contrato Possibilidade da participação do autor do projeto (básico ou executivo) na licitação Previsão, no edital, em concessões de serviços precedidas da execução de obra, dos dados relativos à obra que permitam sua plena caracterização, assim entendidos o Programa Funcional Mínimo (Caderno de Encargos da Concessionária)

Características da PPP Alocação contratual dos riscos entre o setor público e o privado, de acordo com a capacidade de cada parte para suportá-los Constituição de uma sociedade de propósito específico (SPE), incumbida de implantar e gerir o objeto da PPP, antes da celebração do contrato Previsão de remuneração variável vinculada ao desempenho do parceiro privado, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos no contrato.

Alternativas para a provisão de serviços Execução direta Prestação de serviços por terceiros Pessoas jurídicas vinculadas ao Estado Pessoas jurídicas não vinculadas ao Estado Contratos para execução de obras ou serviços (Lei nº 8.666/93); Concessões comuns (Lei nº 8.987/95); Parcerias público-privadas (Lei nº 11.079/04).

Características da PPP Item Contratos para execução de obras Concessão administrativa Concessão patrocinada Concessão comum públicas ou serviços Diploma legal Lei nº 8666/93 Lei nº 11.079/04 Lei nº 11.079/04 Lei nº 8.987/95 Valor Não estabelecido Mínimo de R$ 20 milhões Mínimo de R$ 20 milhões Não estabelecido Prazo 5 anos Entre 5 e 35 anos Entre 5 e 35 anos Não estabelecido Obtenção de recursos financeiros para a execução de obras Participação do autor do projeto na licitação Vedada Aplicável Aplicável Aplicável Vedada Aplicável Aplicável Aplicável Pagamentos pelo setor público Necessários Contraprestações Complementação tarifária Apenas em situações excepcionais (art. 26 da Lei Complementar nº 101/00) Previsão contratual de critérios de avaliação do desempenho Não estabelecida Obrigatória Obrigatória Aplicável Remuneração variável vinculada ao desempenho Não estabelecida Obrigatória Obrigatória Aplicável Fundo garantidor Não aplicável Aplicável Aplicável Não aplicável Risco de demanda Não aplicável Assumido pelo setor público na maioria dos casos Compartilhado entre o setor público e o parceiro privado Assumido pelo concessionário (art. 2º da Lei nº 8.987/95)

Prós e contras Prós Controle de prazos e custos Análise de riscos Qualidade na prestação dos serviços Retificação tempestiva de falhas Transferência de riscos Inovações

Prós e contras Prós Manutenção adequada das facilidades Exploração de receitas acessórias Eficiência na partilha de responsabilidades Partes se concentram nas suas atividades-fim: Parceiro público define o padrão de qualidade dos serviços e fiscaliza a execução Parceiro privado implanta e opera o empreendimento conforme os padrões especificados

Prós e contras Contras Maior complexidade (modelagem, edital, licitação, arranjos comerciais, administração dos contratos e monitoramento) Custos de transação/preparação Baixa flexibilidade a mudanças Mudanças no projeto podem requerer renegociações lentas e onerosas Parceiro privado pode não ser capaz de gerenciar os riscos assumidos no contrato de PPP Riscos das inovações em métodos construtivos e no fornecimento dos serviços Parceiro privado pode tomar empréstimos com custos superiores aos do governo

Fatores determinantes Adoção do Programa de PPP como política pública Seleção de projeto-piloto capaz de alavancar outros projetos Fortalecimento institucional Concentração das ações em uma Unidade Central Contratação de consultorias especializadas Participação das principais áreas nos processos decisórios por meio do CGP Participação descentralizada e temporal das áreas técnicas Vontade política expressa [8]

Fatores determinantes

Fatores determinantes

Modelagem de PPPs Modelagem de PPPs exige equipes multidisciplinares compostas por: Arquitetos Engenheiros Advogados Assessores financeiros Especialistas setoriais

Alternativas para a modelagem Se o órgão setorial não dispuser desses profissionais em seus quadros, ele poderá adotar uma das seguintes alternativas para viabilizar a modelagem da PPP: 8.666/1993 Procedimento da Manifestação de Interesse (PMI) ou Chamamento Público PNUD EBP Combinação das alternativas

Modelagem de PPPs: análises jurídicas Análise da elegibilidade do projeto o valor do investimento é superior a R$ 20 milhões? o escopo do empreendimento não está restrito exclusivamente ao fornecimento de mão-de-obra ou ao fornecimento e instalação de equipamentos ou à execução de obra pública? o prazo de vigência do contrato é superior a 5 (cinco) anos e inferior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo eventual prorrogação? as funções, os serviços e as atividades a que refere o contrato de PPP podem ser delegados a particulares? Identificação do arranjo institucional mais adequado Outras análises (por exemplo, necessidade de ajustes em marcos regulatórios ou proposição de instrumentos legais)

Modelagem de PPPs: análises técnicas Estudos relacionados com a demanda* Caderno de Encargos da Concessionária (CEC) Programa Funcional Mínimo Metas e padrões de qualidade e disponibilidade dos serviços Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD) Mecanismo de Pagamento

Caderno de Encargos da Concessionária Art. 4º É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada: (...) III que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública. Art. 6º A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria público-privada poderá ser feita por: (...) Parágrafo único. O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos no contrato.

Caderno de Encargos da Concessionária 8.666/1993 Exigência de projeto básico ou executivo Autor do projeto não pode participar da licitação Responsável pela execução da obra não se envolve no fornecimento dos serviços Definição da forma segundo a qual: o obra será executada - projeto ( como ) o serviço será fornecido quantitativos de pessoal ( como )

Caderno de Encargos da Concessionária 11.079/2004 Contratação a partir das metas e padrões de qualidade e disponibilidade dos serviços Autor do projeto pode participar da licitação Parceiro privado se envolve no projeto, construção e gestão do empreendimento Definição das: Programa Funcional Mínimo: diretrizes para a execução das obras ( o quê ) Caderno de Encargos da Concessionária: metas e padrões de qualidade e disponibilidade dos serviços ( o quê )

8.666/1993 11.079/2004 Órgão Licitação Licitação Projeto Licitação Obra Fornecimento dos serviços PNUD EBP PMI Modelagem Licitação Projeto/obra Fornecimento dos serviços Concurso público Licitação Concurso público Licitação Execução direta Execução indireta Execução direta Execução indireta

Caderno de Encargos da Concessionária Execução da obra Programa Funcional Mínimo Projetos básicos ou executivos Programa de necessidades Estudo preliminar Plano de massas Fornecimento dos serviços Metas e padrões de qualidade e disponibilidade Quantitativos de pessoal e métodos executivos Procedimentos operacionais padronizados Normas e regulamentos setoriais

Caderno de Encargos da Concessionária Maior flexibilidade (execução) Maior potencial para inovações Maior transferência de riscos (contratada) Maiores riscos para parceiro público Nível ótimo depende de diversos fatores, tais como maturidade das empresas e do setor em que o projeto se insere Menor flexibilidade (execução) Menor potencial para inovações Menor transferência de riscos (contratada) Menores riscos para parceiro público Metas e padrões de qualidade dos serviços Nível ótimo Projetos básicos

Caderno de Encargos da Concessionária Cuidados a serem tomados: Especificação dos padrões dos serviços deve ser realista Gestores experientes devem ser consultados de modo a possibilitar a definição de metas e padrões de qualidade dos serviços alcançáveis pelo parceiro privado Exemplo: subindicadores de ocorrências de eventos graves (Complexo Prisional) Especificação deve permitir que os serviços sejam orçados

Caderno de Encargos da Concessionária Cuidados a serem tomados: Especificação de padrões elevados de serviços impacta a economicidade/modicidade Todas as exigências do CEC serão orçadas pelo parceiro privado Especificação de quantitativos de profissionais impacta a economicidade/modicidade Deve-se enfocar os resultados ( o que ), em vez do insumo ( como ) Exemplo: 240 horas de advogados por semana (foco no insumo) Exemplo 2: 120 atendimentos jurídicos por semana (foco no resultado) Especificação dos padrões dos serviços deve estar alinhada com as exigências do Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD)

Exercício Caderno de Encargos do Complexo Prisional de Ribeirão das Neves MG Qual a alternativa adotada na confecção do Caderno de Encargos da Concessionária na PPP do Complexo Prisional de Ribeirão das Neves? Especificação dos resultados (Programa Funcional Mínimo e especificação dos padrões de qualidade dos serviços) ou especificação de insumos (projetos básicos e quantitativos de pessoal)? Quais as vantagens e desvantagens da abordagem adotada? Quais os documentos de referência adotados na confecção do CEC acima?

Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD) Art. 5º As cláusulas dos contratos de parceria público-privada atenderão ao disposto no art. 23 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no que couber, devendo também prever: (...) VII os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado (...). Art. 6º A contraprestação da Administração Pública nos contratos de parceria público-privada poderá ser feita por: (...) Parágrafo único. O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos no contrato.

Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD) Execução direta: prestação de contas baixa (estrutura de incentivos) Lei 8.666/1993 (terceirização): prestação de contas moderada (estrutura de incentivos) Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam: (...) VII - os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores das multas; VIII - os casos de rescisão (...).

Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD) Lei 11.079/2004 (PPP): prestação de contas alta (estrutura de incentivos) Art. 5º - As cláusulas dos contratos de parceria público-privada atenderão ao disposto no art. 23 da Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, no que couber, devendo também prever: (...) II as penalidades aplicáveis à Administração Pública e ao parceiro privado em caso de inadimplemento contratual, fixadas sempre de forma proporcional à gravidade da falta cometida, e às obrigações assumidas; (...) VII os critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado (...).

Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD) Caderno de Encargos do Concessionário Sistema de Mensuração do Desempenho Mecanismo de Pagamento Programa Funcional Mínimo Objetivos do Governo Metas e padrões de qualidade dos serviços Índice de Desempenho Indicadores de desempenho Contraprestações Deduções

Mecanismo de Pagamento Vincula a pontuação obtida no Sistema de Mensuração do Desempenho (qualidade e disponibilidade dos serviços) com a remuneração do parceiro privado P = T x Q x (0,9 x D + 0,1 x I) Onde: P = pagamento T = tarifa Q = quantidade de vagas D = disponibilidade I = índice de desempenho

Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD) SMD vincula o atendimento às exigências do Caderno de Encargos da Concessionária ao pagamento do parceiro privado SMD gera riscos de receita para o parceiro privado Esses riscos são considerados pelo parceiro privado e pelos financiadores do projeto, que cobram prêmios para assumi-los Logo, deficiências no SMD podem inviabilizar bons projetos

Exemplo prático Exemplo 1: Sistema de Mensuração do Desempenho do Centro Administrativo de Minas Gerais Exemplo 2: Sistema de Mensuração do Desempenho do Complexo Prisional Metropolitano do Rio Grande do Sul

Centro Administrativo de MG

Complexo Prisional Metropolitano - RS

Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD) Cuidados a serem tomados: Exigências do SMD devem estar alinhadas com o CEC Nível de exigência deve ser realista e coerente Exemplo 1: 100% dos prontuários atualizados Exemplo 2: 50% dos presos com aproveitamento escolar Gestores experientes devem ser envolvidos na calibragem do SMD Exercício multidisciplinares (especialistas, assessores financeiros e legais) Níveis de exigência que não possam ser cumpridos gerarão riscos, que serão considerados pelos investidores e pelos financiadores do projeto

Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD) Cuidados a serem tomados: Serviços mais relevantes para a execução dos serviços devem ter pesos maiores SMD deve prever a forma (documental, visual, técnica), a frequência (diária, semanal, mensal) e o responsável pela mensuração (parceiro privado, verificador independente, fiscal) SMD deve fixar nível de tolerância e prazos para retificação de falhas em serviços. Os níveis e os prazos devem ser proporcionais ao impacto da falha para o fornecimento seguro e eficiente dos serviços Tanto a descrição quanto os procedimentos de cálculo dos indicadores do SMD devem ser elaborados de forma judiciosa

Sistema de Mensuração do Desempenho (SMD) Cuidados a serem tomados: SMD não deve gerar riscos que o parceiro não pode controlar Exemplo: ocorrência de incidentes graves em presídios SMD deve prever instrumentos para apuração da responsabilidade objetivo do parceiro privado SMD não deve criar incentivos negativos (deficiências na estrutura de incentivos) Exemplo: deduções geradas pela redução de quantitativos menores do que os custos incorridos com salários e encargos

Modelagem de PPPs: análises financeiras Estimativa do valor da tarifa Estimativa da contraprestação Análise do impacto orçamentário-financeiro Análise do Value for Money Estimativa das garantias do Poder Concedente

Modelagem de PPPs: análises financeiras Art. 10. A contratação de parceria público-privada será precedida de licitação na modalidade de concorrência, estando a abertura do processo licitatório condicionada a: I autorização da autoridade competente, fundamentada em estudo técnico que demonstre: a) a conveniência e a oportunidade da contratação, mediante identificação das razões que justifiquem a opção pela forma de parceria público-privada. (...) II elaboração de estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deva vigorar o contrato de parceria público-privada; IV estimativa do fluxo de recursos públicos suficientes para o cumprimento, durante a vigência do contrato e por exercício financeiro, das obrigações contraídas pela Administração Pública; (...).

Modelo econômico-financeiro Modelagem econômico-financeira Estima a tarifa que remunera os investidores e suporta a captação de financiamentos, considerados as despesas da SPE e o impacto do Sistema de Mensuração do Desempenho ao longo da vigência do contrato de PPP Estima o impacto orçamentário-financeiro nos exercícios em que deve vigorar o contrato de PPP e o fluxo de recursos públicos para cumprimento das obrigações contraídas pelo Poder Concedente Estima de garantias suficientes e compatíveis com os ônus e os riscos envolvidos no projeto

Modelo econômico-financeiro Exemplo prático: modelo de cálculo do valor da tarifa prisional diária Impacto do Sistema de Mensuração do Desempenho na receita da SPE Estimativa da tarifa prisional diária Estimativa das contraprestações e dos impactos orçamentário-financeiros nos exercícios em que deva vigorar o contrato de PPP Estimativa das garantias a serem ofertadas pelo Governo

Análise do Value for Money Análises qualitativas (exemplo: sistema prisional) Elegibilidade do projeto Lista de verificação Delegabilidade dos serviços Responsabilidades do parceiro público Responsabilidades do parceiro privado Estudo de casos nacionais (gestão compartilhada) e internacionais (Chile, EUA, Reino Unido e França) Análise da competição pelo acesso ao mercado (gestão compartilhada)

Análise do Value for Money Análises quantitativas Projeto Público de Comparação (PPC): custo ajustado ao risco da realização da obra e do fornecimento dos serviços no âmbito do Governo Projeto Privado de Referência (PPR): custo ajustado ao risco da realização da obra e do fornecimento dos serviços por parceiro privado Análise multicritério (AMC)

Análise do Value for Money Exercício (decisão financeira em condições de risco) Qual das alternativas possui o menor custo ajustado ao risco? Em que medida o risco afeta o processo decisório? Quais as limitações da análise financeira (custo ajustado ao risco)? Qual das alternativas possui o melhor Value for Money?

Análise do Value for Money Exemplo 1: análise do Value for Money (Complexo Prisional)

Resultados da Modelagem Minuta do Edital e do Contrato de PPP e seus Anexos Caderno de Encargos da Concessionária Sistema de Mensuração do Desempenho Mecanismo de Pagamento Minuta do Contrato de Penhor Outros.