ALFREDO MARIO SAVELLI MSc ENGENHARIA CIVIL USP UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE AV. ANGÉLICA, 1937, 7.º ANDAR SÃO PAULO-SP a.m.savelli@uol.co m.br PAINEL II PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS PPP SUMÁRIO Contrato Administrativo de Concessão. Modalidade patrocinada: que envolve contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado, complementar à tarifa cobrada do usuário. Modalidade administrativa: envolve a execução de obra ou fornecimento e instalação de bens em que a Administração Pública seja usuária direta ou indireta. Sociedade de Propósito Específico para implantar e gerir o empreendimento. Padrões de governança corporativa para a Sociedade de Propósito Específico. Garantias de pagamento de obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros. Fundo Garantidor de Parcerias Público Privada. Disponibilização de crédito destinado ao financiamento de contratos de Parceria Público Privada. Participação
de entidades fechadas de previdência complementar. Amortização dos investimentos. Prazo de vigência dos Contratos. Aplicação da Lei de Responsabilidade Fiscal. PALAVRAS CHAVE: Parceria público privada, concessão patrocinada e administrativa, sociedade propósito específico. ABSTRACT Public Private Partnership. Supported Concession and Administrative Concession. Supported Concession: involving financial accounts from public support to the private partner, supplementary to the tariff charged from the user. Administrative Concession: involving construction or supply and installation of property, where the Public Administration is the direct or indirect user. Specific Purpose Company (SPE) to implant and manage the enterprise. Corporative Governess Standards for the Specific Purpose Company. Payment Guarantee assumed on Public Private Partnership Guarantee Found (FGP). Availability of credit to be intended for Public Private Partnership Contracts financing, and the participation of Complementary Welfare Entity. Investment Installments. Valid Contracts Terms. Application of the Responsibility Official Expense Law in contracts with investments in prior years and remuneration after the availability of the service. KEY WORDS: Public private partnership, supported and administrative concession, specific purpose company. 1. INTRODUÇÃO O mecanismo das PPPs foi criado na Inglaterra, com o objetivo de atrair investimento privado para financiar empreendimentos constituídos por obras públicas urgentes, mas com retorno financeiro incerto. As Parcerias Público-Privadas PPPs, Lei 11.079 de 30 de dezembro de 2004, são regidas por contrato administrativo, em que o poder público estabelece concessão à iniciativa privada para construir, manter e explorar sistema energético, de saneamento básico, de transportes ou equipamento para atendimento social, com a garantia do equilíbrio econômico financeiro do empreendimento pela parceria estabelecida com o Estado. As PPPs possibilitam a viabilização de projetos indispensáveis para suprir o déficit atual da infra-estrutura no país, mas: que exigem investimento superior às possibilidades do poder público, ou que não apresentam rentabilidade suficiente para a iniciativa privada, com o equilíbrio econômico-financeiro garantido, quando o Estado complementa a receita. Após mais de um ano de vigência da Lei, surgem os possíveis parceiros, ao serem apresentados os primeiros projetos da nova modalidade de investimento em infra-estrutura, em diferentes tipos de modelagem.
2. O INSTRUMENTO JURÍDICO O instrumento jurídico das PPPs pode ser: contrato de concessão patrocinada ou contrato de concessão administrativa. A concessão patrocinada envolve a concessão de serviços públicos ou de obras públicas quando, para complementar a tarifa insuficiente cobrada dos usuários do serviço prestado pelo concessionário, há a contraprestação pecuniária do poder público concedente ao parceiro privado, garantindo a rentabilidade estabelecida em contrato. A concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços, podendo envolver a execução de obra ou o fornecimento e instalação de bens, quando a administração pública é a usuária direta ou indireta. A Lei 11.079/04 compatibiliza as PPPs com a Lei de Licitações 8.666/93 e a Lei de Concessões 8.987/95, garantindo a transparência dos procedimentos licitatórios, buscando o efetivo equilíbrio entre os interesses dos parceiros. O critério de julgamento para contratação de PPPs na concorrência pública, será a proposta de menor valor da contraprestação a ser paga pela administração pública, ou excepcionalmente, a combinação do menor valor com a melhor proposta técnica. O julgamento por melhor técnica só poderá ser realizado com justificativa circunstanciada, casos que envolvem tecnologia de alta sofisticação e de domínio restrito. Quanto aos procedimentos, como já ocorre no pregão, a licitação nas PPPs pode permitir a possibilidade de inversão de fases, quando o julgamento da habilitação poderá ocorrer após a avaliação e classificação das propostas financeiras, ou do oferecimento de lances. A inversão das fases pode redundar em economia de tempo para o poder público, ao proceder a análise apenas da documentação das empresas que se apresentam como competitivas. Está consolidada, também, a possibilidade da utilização da arbitragem nos contratos de PPPs. Os empreendimentos a serem realizados por PPPs devem ter valor superior a R$ 20.000.000,00. Limite mínimo que também se aplica a estados e municípios. O prazo mínimo de vigência de um contrato de concessão com PPP é de cinco anos e o máximo de trinta e cinco anos, incluindo eventual prorrogação.
3. A REGULAMENTAÇÃO O decreto de regulamentação em elaboração pelo Ministério da Fazenda estabelecerá quando uma PPP deve ser considerada despesa corrente. O orgão gestor das PPPs que determina o grau de prioridade dos projetos é constituído por representantes dos Ministérios do Planejamento, da Fazenda e da Casa Civil. Os contratos serão precedidos pelo estudo econômico-financeiro de cada projeto, definindo as bases para o edital que será submetido à audiência pública e à forma de financiamento. Inicialmente, o projeto de lei das PPPs apresentava controles insuficientes: não estabelecia limites para os gastos; não impedia que sob o guarda-chuva generoso das PPPs fossem incluídas algumas obras lucrativas; não estabelecia limites para a utilização pelas empresas privadas de recursos provenientes do BNDES e dos fundos de pensão, necessários para realizar as obras de PPPs, eliminando riscos inerentes à iniciativa privada. Atendendo ao artigo 25 da Lei das PPPs, a Secretaria do Tesouro Nacional deverá editar normas gerais relativas à consolidação das contas públicas, aplicáveis aos contratos de PPPs. Os investimentos são despesas primárias que podem implicar no déficit público. Esta a razão da imposição de limites à participação do parceiro público na PPP, visando cumprir os mecanismos de controle de endividamento público, previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Os compromissos financeiros assumidos pelas administrações públicas com os contratos de PPPs poderão abranger contratos longos, de até 35 anos de duração. Há a questão técnica de como contabilizar estes investimentos realizados por meio de PPPs. No caso de serem contabilizados como dívidas, esses compromissos futuros poderão apresentar sérias repercussões nas finanças públicas Os projetos de PPPs, embora de longo prazo, possuem a particularidade do investimento necessário ser realizado nos primeiros anos e a remuneração só ocorrer a partir da disponibilização do serviço, devendo este investimento ser diluídos ao longo do período do contrato, para efeito de cálculo de déficit público. Como o investimento em PPPs apresenta retorno econômico garantido, deve ter seus gastos excluídos no cálculo do superávit/deficit primário, semelhante ao adotado no caso de Projeto Piloto de Investimento (PPI).
4. A INICIATIVA PRIVADA NAS PPPs Cada PPP será administrada por uma SPE - Sociedade de Propósito Específico. A eventual participação da administração pública no capital votante de SPE não poderá ser majoritária, a menos de instituição financeira controlada pelo poder público, no caso de inadimplência em contrato de financiamento. Condições básicas das PPPs nas concessões: a compatibilidade com o meio ambiente, o marco regulatório bem definido, o efeito multiplicador, gerador de projetos complementares, a remuneração pelo poder público Na concessão patrocinada, a remuneração garantida pelo poder público para o serviço prestado poderá ser variável: tarifa paga pelo usuário + complementação pelo poder público, ajustada de forma a garantir a taxa de retorno estabelecida no contrato com a concessionária privada. O poder público, na determinação da priorização dos projetos deve, a partir de critérios técnicos, atender a um ranking como: a viabilidade econômico-financeira; o interesse privado manifesto; o menor encargo exigido do governo; o estágio em que se encontra o pedido de licenciamento ambiental. O aumento da produtividade durante a oferta do serviço prestado poderá ser parcialmente repassado: ao usuário, através da redução do preço do serviço prestado, ou ao contribuinte, através da redução na complementação de responsabilidade do poder público. A SPE deve garantir a transparência de seus projetos e efeitos sobre a população local e o meio ambiente. A SPE de capital aberto, deve obedecer as regras mínimas de transparência em suas contas e na comunicação dos fatos relevantes, como enviar periodicamente informações detalhadas à CVM
e ao mercado, facilitando o acompanhamento de sua gestão econômico financeira, explicitando: as receitas advindas do usuário e da contrapartida governamental, a taxa de retorno do empreendimento, as oscilações de demanda e demais informações necessárias ao órgão gestor. A SPE comprometida com a transparência e boas práticas de governança corporativa, reduz o risco de crédito: ampliando as fontes de recursos entre investidores privados, investidores institucionais e agentes econômicos relacionados com o empreendimento; possibilitando o acesso aos orgãos de financiamento multilaterais de longo prazo como BNDES, BID e BIRD. A SPE concessionária de um serviço de utilidade pública pode ter parcela significativa de acionistas entre seus clientes, pagando as contas referentes ao consumo e recebendo dividendos. 5. O PODER PÚBLICO NAS PPPs Os municípios, estados, DF e a União só poderão comprometer até 1% de sua receita corrente líquida anual em recursos para PPPs, mantendo informado o Senado e a Secretaria do Tesouro Nacional. As operações de crédito efetuadas por empresas públicas ou sociedades de economia mista controladas pela União não poderão exceder 70% do total das fontes de recursos financeiros da SPE. Nas regiões com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) inferior à média nacional (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), essa participação não poderá exceder 90%. As operações de crédito ou contribuições de capital realizadas cumulativamente por entidades fechadas de previdência complementar e empresas públicas ou sociedades de economia mista controladas pela União não poderão exceder 80% do total das fontes de recursos financeiros da SPE. Nas regiões com Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) inferior à média nacional (Norte, Nordeste e Centro-Oeste), essa participação não poderá exceder 90%. Para garantir o recebimento dos pagamentos do compromisso da União com os parceiros privados, foi criado o Fundo Garantidor de Crédito (FGC) no valor de R$ 3,43 bilhões, composto por títulos públicos do patrimônio União, com registro na Comissão de Valores Mobiliários (CVM ):
20 milhões de ações do Banco do Brasil, com valor estimado de R$ 1,125 bilhões, 15,22 milhões de ações da CVRD, com valor estimado de R$ 1,443 bilhões, e 20 bilhões de ações da Eletrobrás, com valor estimado de 0,861 milhões. Esses recursos, suficientes para alavancar investimento total superior a R$ 10 bilhões, não devem ser alvo de contingenciamento ou seqüestro para honrar precatórios. A criação de fundo específico para cada projeto, suscitada pelo mercado, não foi contemplada na lei das PPPs. O Banco do Brasil, instituição com experiência na gestão de fundos, administrará os ativos do Fundo Garantidor de Crédito, acompanhará a evolução dos passivos e contribuirá na avaliação de riscos das empresas e dos empreendimentos que serão objeto de parcerias. O Fundo Garantidor de Crédito será acionado quando o governo não honrar os compromissos, podendo também ser usado para garantir o pagamento de parte dos subsídios do programa de infra-estrutura com objetivos sociais (PIPs), destinado à construção de habitações populares e obras de saneamento básico. 6. OPERAÇÕES INTERNACIONAIS Empresas estrangeiras poderão participar das PPPS. A Resolução no. 3.218/2004 do Conselho Monetário Nacional cria no Banco Central o registro de operações de garantias internacionais para operações domésticas. No caso de captações internacionais em reais: o BID garante emissão interna subscrita por fundos de pensão que aplicam a longo prazo, com remuneração razoável e risco baixo. O BID pode emprestar para o setor privado até o limite de 10% da sua carteira, o que equivale a US$ 5,2 bilhões. Hoje, por dificuldades operacionais, os empréstimos ao setor privado representam apenas 3% da carteira, US$ 1,5 bilhão. Visando suprir deficiências que estrangulam as economias dos países emergentes, como investimentos para projetos de infra-estrutura, o BID pode realizar empréstimos ao setor privado em geral e para projetos PPPs em particular, reduzindo o comprometimento do governo nesses recursos. No passado, o BID só oferecia financiamento para empresas estatais, com o aval do governo central. Em reunião de março de 2006 em Belo Horizonte, foi decidido pelo BID que empresas estatais com boa governança serão dispensadas desse aval, o que certamente apressará a concessão de empréstimos. Ainda durante a reunião, foi aberta uma linha de crédito de US$ 450 milhões ao BNDES para aplicação em infra-estrutura urbana.
Modelo Financeiro Capital Próprio...20% Financiamento em moeda forte...20% BNDES...30% Operação no mercado de capitais interno, com garantia externa de instituições financeiras ou agencias multilaterais...30% 7. CONSIDERAÇÕES FINAIS O Brasil, para permanecer competitivo no mercado internacional, deve atender as necessidades de sua infra-estrutura e, para melhorar a qualidade de vida de sua população, deve produzir equipamentos para atendimento social. Atualmente, temos um momento adequado para aproveitar o amplamente conhecido excesso de recursos disponíveis no mercado internacional, ávidos por empreendimentos rentáveis. O investimento governamental, em passado recente, correspondia a mais de 5% do PIB, valor que tem sido sistemáticamente reduzido, chegando em 2005 no fundo do poço, correspondendo a 0,5% do PIB. A conseqüencia desta situação, tem sido o estado lastimável das rodovias e ferrovias, para circulação de nossos produtos; a crise energética que já provocou o apagão em 2001; o permanente risco ambiental devido à insuficiência de saneamento básico em nossas cidades; a falta de hospitais, escolas, presídios,... Os recursos provenientes da iniciativa privada, de entidades fechadas de previdência complementar, de operações de crédito efetuadas por empresas públicas, por sociedades de economia mista, por agencias internacionais, exigem a certeza do equilíbrio econômico financeiro do empreendimento e as garantias quanto ao recebimento dos pagamentos de responsabilidade do governo, no cumprimento do estabelecido pela parceria público-privada. A Lei Federal 11.079 de dezembro de 2004 e as correspondentes leis estaduais, oferecem as devidas garantias, que permitirão canalizar os recursos necessários para solucionar as deficiências que estrangulam as economias de países emergentes, como o Brasil. Nestas circunstâncias, viabilizam-se os investimentos para projetos de infra-estrutura e atendimento social, por meio de entidades financeiras, como o próprio BID, concedendo empréstimos ao setor privado para a realização das PPPs.
8. OBRAS EM PARCERIAS PÚBLICO PRIVADAS Governo Federal O governo federal deverá assinar, ainda em 2006 algumas parcerias em concessão patrocinada, como: para a duplicação e manutenção da BR-116 da divisa de Minas Gerais até Feira de Santana, para a duplicação e manutenção da BR-324 de Feira de Santana a Salvador, para a conclusão e administração do projeto de irrigação do Pontal, em Pernambuco. O governo federal estuda licitação para parceria em concessão administrativa da BR-163 para escoar safra de soja, de Nova Mutum (MT) a Mirituba (PA), rodovia com 1 579 km de extensão, estimada em R$ 2,1 bilhões, com prazo de execução em 3 anos e início de pagamento no quarto ano. São Paulo, Minas, Bahia, Goiás, Ceará, Rio Grande do Sul e Santa Catarina já têm pelo menos 14 projetos de PPPs em andamento, totalizando pouco mais de R$ 8 bilhões. São Paulo Em São Paulo, que editou sua lei de PPPs em maio de 2004, a maior parte dos projetos deve seguir o modelo de concessão patrocinada, quando, pela natureza do empreendimento, não sendo possível garantir a rentabilidade ao parceiro privado exclusivamente pela da remuneração proveniente da cobrança de tarifas, fica como de responsabilidade do poder público o complemento garantidor do retorno do investimento realizado, através de valores por pagamentos periódicos. Assim, temos: projeto da Linha 4 do metrô, com a estimativa de fluxo de 900 mil passageiros por dia, para os próximos anos; projeto de implantação do corredor de exportação que ligará Campinas ao Vale do Paraíba e ao porto de São Sebastião; projeto da interligação ferroviária entre o aeroporto de Guarulhos e o centro de São Paulo; sistema de transporte coletivo intermunicipal abrangendo a construção de terminais e estações de transferência em sete municípios na região de Campinas; projeto do Corredor Noroeste de Campinas.
Em São Paulo, para nove projetos de infra-estrutura destinados às PPPs no valor de R$ 9,7 bilhões, o governo arcará com R$ 3,7 bilhões e serão investido pelos parceiros privados R$ 5,9 bilhões, garantindo a redução de 60% nos investimentos. Atualmente, o foco dirige-se para a parceria na construção, operação e manutenção da linha 4 do metrô paulistano, que deverá ser o primeiro contrato de Parceria Público-Privada (PPP) a ser assinado no Brasil. Neste contrato de PPP, o governo paulista atualmente executa em regime de empreitada turn key, a abertura de 12,6 quilômetros de túneis e a construção das estruturas das estações do metrô, totalizando cerca de R$ 2,2 bilhões até 2010. Caberá ao parceiro privado aportar mais R$ 816 milhões de investimento para o acabamento das estações, a sinalização, a compra, operação e manutenção de trens, equipamentos e sistemas pelo prazo de 32 anos. A remuneração do parceiro privado será a tarifa de R$ 2,08 do metrô, com o patrocínio de uma complementação por parte do poder público. O julgamento da licitação será objetivando o menor valor proposto para essa complementação. No modêlo concessão administrativa, temos a implantação do sistema de certificação digital do governo estadual, a construção de dois ginásios desportivos para modernização do Complexo Constancio Vaz Guimarães na capital e a ampliação e manutenção do Sistema Produtor Alto Tietê, com a estação de tratamento de água de Taiaçupeba. Minas Gerais O governo de Minas Gerais que também editou sua lei, um ano antes da legislação federal, deverá publicar edital de PPP na modalidade concessão patrocinada, prevendo dispositivo de prêmio por desempenho. Esse projeto consiste na recuperação, ampliação e manutenção, durante os próximos 25 anos, dos 372 quilômetros da MG-050, que ligam Belo Horizonte a São Paulo, alternativa para a rodovia Fernão Dias. Os investimentos previstos são da ordem de R$ 650 milhões, sendo R$ 320 milhões nos primeiros 5 anos. O governo mineiro, desde 1998, tem desenvolvido vários estudos para esta concessão, sem conseguir uma tarifa de pedágio compatível, devido a imprevisão quanto a continuidade do tráfego, causa de riscos no empreendimento. Com a PPP, o risco do tráfego será dividido entre o parceiro privado e o poder público. O pedágio da rodovia, em cada uma das seis praças, será fixado em R$ 3,00, sendo as variações de fluxo de tráfego até 10% assumidas pela concessionária. O que exceder esse percentual será dividido entre o parceiro privado e o poder público, garantindo o equilíbrio econômicofinanceiro do contrato. A contraprestação do governo mineiro será de no máximo R$ 2,5 milhões ao mês. Vencerá a licitação o proponente que pedir a menor complementação tarifária.
O governo mineiro planeja também PPPs para a construção de presídios, de centro administrativo, de projetos de saneamento básico e de novo campus para a universidade estadual. Santa Catarina A modalidade concessão patrocinada será aplicada no projeto de PPP da rodovia SC-280 que ligará a BR-101 ao porto de São Francisco, com extensão de 35 quilômetros. O retorno do investimento será proveniente da cobrança de pedágio, complementado pela exploração imobiliária no entorno da rodovia estadual, alternativo à BR-280, que liga Jaraguá do Sul (SC) ao porto de Itajaí. Bahia O governo da Bahia planeja contrato de PPP para a construção, operação e manutenção de um emissário submarino para os esgotos de Salvador e de Lauro de Freitas. 8. REFERENCIAS BARELLA, R.M., O uso das PPPs e a concessão de rodovias, Valor Econômico, Legislação e Tributos. pg E2, 7 junho 2005, São Paulo. BRASIL, Lei Federal nº 8.666, Brasilia: 1993. BRASIL, Lei Federal nº 8.987, Brasilia: 1995 BRASIL, Lei Federal nº 11.079, Brasilia: 2004. GALVÃO.A. Fundo para garantir PPPs terá R$ 3,43 bilhões, Valor Econômico, Infraestrutura, pg A4, 30 janeiro 2006, São Paulo. IZAGUIRRE, M., Governo troca obras do projeto piloto, Valor Econômico, Infra-estrutura, pg A4, 9 agosto 2005, São Paulo. LUCAS. L., O futuro das PPPs e a crise política do país, Valor Econômico, Legislação e Tributos, pg E3, 7 outubro 2005, São Paulo. PEREIRA. R., Em São Paulo, parcerias têm estréia marcada, O Estado de São Paulo, Caderno Economia, pg B3, 18 dezembro 2005, São Paulo. SOUZA P.H., Construtoras se unem para disputar BR 163, Valor Econômico, Empresas e Tecnologia, pg B1, 20 abril 2006, São Paulo.
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