XVII ENCONTRO DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA Universidade de Fortaleza 16 a 18 de outubro de 2017 AS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS COMO MECANISMOS VIABILIZADORES DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL. Samuel Vasconcelos Marques*1 (PG), Gina Marcílio Vidal Pompeu 2(PQ) 1 Mestrado em Direito Constitucional, Universidade de Fortaleza, Fortaleza CE; 2 Programa de Pós-Graduação em Direito, Universidade de Fortaleza, Fortaleza CE; samuelsvm@yahoo.com.br Palavras-chave: Parcerias Público-Privadas. Administração Gerencial. Eficiência. Políticas Públicas. Resumo Trata-se de um grande problema compartilhado por vários Estados, a insuficiência de recursos para a execução de grande obras viabilizadoras do exercício de políticas públicas, as quais demandam de grandes investimentos econômicos. Neste trabalho busca-se apresentar uma alternativa atual que tem por fim superar a deficiência de recursos para a efetivação de políticas públicas, que são as Parcerias Público-Privadas (PPP s). Tal alternativa se consubstancia em uma modalidade de concessão de serviços públicos, onde há uma parceria entre a Administração Pública, nos âmbitos federal, estaduais e municipais e um parceiro pertencente ao setor privado. Diversos países, desde a década de 1990, vêm utilizando as PPP s como uma alternativa de superação das deficiências orçamentárias do Poder Público. No Brasil, a utilização das PPP s é mais recente, tendo como marco regulatório a Lei nº 11.079/2004, de 30 de dezembro de 2004, sendo conhecida como Lei das PPP s. A finalidade deste trabalho é contribuir com a apresentação da problemática e leva-la ao debate, apresentando diversas características, problemáticas, benefícios e modo de aplicação das PPP s, bem como suas atuais implicações, incentivando-se, assim, a utilização de meios alternativos para a consolidação de políticas públicas no Estado brasileiro. Introdução É sabido que o Estado brasileiro necessita realizar investimentos consideráveis para diminuir a lacuna que existe entre a demanda de serviços de infra-estrutura e a capacidade para provê-los. No contexto das fortes restrições financeiras com que o Estado deve operar, torna-se imprescindível à busca e a adoção de mecanismos que possibilitam fomentar a colaboração do setor privado na prestação de tais serviços. A implantação da Lei nº 11.079/2004 é uma forma de 1
avanço na política brasileira, pois visa a aumentar o desenvolvimento estrutural do país, no qual o capital da iniciativa privada vai se encarregar de patrocinar obras que a Administração Pública não teria condições de fazer com recursos próprios. O contexto constitucional funda-se na disposição prevista no artigo 175 da Carta Magna brasileira, onde são dispostas as formas de delegação mediante concessão e permissão da atividade administrativa. As Parcerias Públicas Privadas (PPP s) são modalidades de contratos administrativos, reguladas pela lei nº 11.079/2004, conhecidas por serem modelos de concessão especial, que tiveram sua gênese motivada pela falta de estrutura do Estado, pelo fato de a Administração Pública não ter capacidade financeira para implantar serviços públicos. Porém, com o apoio da iniciativa privada, essas condições aumentariam significativamente de modo que seria um excelente investimento e que com certeza seria um modo de não contrair mais encargos. A Administração Pública poderia acertadamente desfrutar de serviços prestados pela iniciativa privada, já que não tem capital suficiente para suprir os seus gastos, sendo assim, seria uma forma mais eficiente e lucrativa, pois o Estado possui dívidas que não podem ser exauridas rapidamente, e nenhuma atividade pública poderá ser concretizada desta forma, pois não havendo verba, jamais poderão ser prestadas devidamente. Esta foi uma forma adotada pelo Estado de buscar um meio de obter recursos para implantação e desenvolvimento de obras, serviços ou empreendimentos públicos, bem como a exploração e gestão de atividades geradas pelos investimentos feitos. O artigo ora apresentado visa a responder importantes indagações/problematizações que cercam a temática das PPP s, valorosa ferramenta de concessão da atuação estatal. Metodologia Quanto aos aspectos metodológicos, as hipóteses são desenvolvidas por meio de pesquisa bibliográfica. Em relação à tipologia da pesquisa, esta é, segundo a utilização dos resultados, pura, haja vista ter sido realizada com o intuito de aumentar o conhecimento, proporcionando, entretanto, um incentivo de utilização de investimentos privados para a viabilização de obras e serviços públicos. Em correspondência aos objetivos, a pesquisa é definida como exploratória, pois busca-se definir os objetivos e investigar mais informações sobre a temática, e também se define como descritiva, pois há uma descrição dos fatos, especificidades e causas. Resultados e Discussão Como aludido anteriormente, as Parcerias Público-Privadas (PPP s) foram instituídas, pela Lei nº 11.079/04, como modalidades de contratos administrativos que têm por finalidade a concessão, mais facilitada e menos onerosa para o Estado brasileiro, de serviços públicos com a finalidade de um maior desenvolvimento estrutural do país e, consequentemente, social. Acerca da conceituação das PPP s, a professora Fernanda Marinela destaca que: 2
(...) é um acordo firmado entre a Administração Pública e a pessoa do setor privado, com o objetivo de implantação ou gestão de serviços públicos, com eventual execução de obras ou fornecimento de bens, mediante financiamento do contratado, contraprestação pecuniária do Poder Público e compartilhamento dos riscos e dos ganhos entre os pactuantes. Trata-se de uma espécie de concessão de serviço público denominada concessão especial. (MARINELA, 2016, p. 484) Ainda sobre a conceituação das PPP s, é valioso ressaltar que: (...) é o contrato administrativo de concessão que tem por objeto (a) a execução de serviço público, precedida ou não de obra pública, remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e contraprestação pecuniária do parceiro público, ou (b) a prestação de serviço de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, com ou sem execução de obra e fornecimento e instalação de bens, mediante contraprestação do parceiro público. Embora existam muitas espécies de parcerias entre os setores público e privados, a lei que instituiu as PPPs reservou-lhe para duas modalidades específicas, quais sejam a concessão patrocinada e a concessão administrativa. (DI PIETRO, 2016, p.308) A concessão patrocinada, conforme a definição prevista na Lei nº 8.987/95, é uma concessão de serviços públicos ou de obras públicas, sendo, portanto, uma delegação da prestação de serviços públicos, precedida ou não por obra pública, feita pelo poder concedente à pessoa jurídica, por sua conta e risco e por prazo determinado. O objeto desse tipo de concessão é a prestação de serviços e obras à coletividade e a remuneração não será somente por meio de tarifa do usuário, mas também por patrocínio obrigatório do Poder Público. Já a concessão administrativa é um contrato de prestação de serviço em que a Administração Pública é a usuária direta ou indireta e que necessariamente envolve a prestação de serviço, execução de obra, fornecimento e instalação de bens. Nessa modalidade, a relação da empresa contratada é diretamente com a Administração Pública, não tendo com os administrados qualquer relação. É importante a exibição das características das PPP s, pois elas são peculiares. Uma característica que podemos falar é sobre a possibilidade de financiamento pelo setor privado, isso se dá admitindo-se que a Administração Pública não disponibiliza integralmente os recursos financeiros para o empreendimento de seu interesse, dessa forma, visando à realização do projeto, pode-se pegar recursos do setor privado. Outra característica é a divisão dos riscos que se trata da responsabilidade solidaria do Estado e do parceiro proveniente da iniciativa privada. Citamos ainda o que nada mais é do que a necessidade da Administração Pública especificar no edital as formas de contraprestação ao investimento privado. Sobre os riscos oferecidos na utilização das PPP s, é importante citar o risco que é o da construção, pois o parceiro privado irá ter que arcar com a obrigação da construção sem poder contar com a remuneração advinda dos futuros usuários e nem do parceiro público. Outro risco importante de se salientar é o que diz respeito ao financiamento, pois a variação da taxa de juros associada à falta de crédito do setor público poderia resultar na impossibilidade de cumprimento do projeto. 3
Acerca dos benefícios da utilização das PPP s, é importante visualizarmos sobre a vinculação das receitas dos entes e órgãos da Administração Pública. Percebemos ainda a instituição de fundos especiais, previstos na Lei nº 11.079/2004, e a contratação de segurogarantia junto a companhias seguradoras que não sejam controladas pelo Poder Público. Por conseguinte, a lei ainda aduz que todos os outros mecanismos por ela admitidos pudessem ser levados em consideração visando à satisfação do contrato pela parte do parceiro privado. Esses mecanismos possibilitam, de fato, assegurar que a Administração Pública cumpra seu papel principal que é como dito anteriormente, a contraprestação pecuniária ao Parceiro Privado. Conclusão Diante do exposto, percebemos que as Parcerias Público-Privadas (PPP s), são parcerias entre a Administração Pública e a iniciativa privada nas quais o Estado especifica o serviço a ser ofertado e o agente do setor privado desenha, financia, constrói, explora e disponibiliza para a população o ativo que será utilizado para ofertar o serviço. Para que isso ocorra, o Estado precisa incentivar e contar com a colaboração ativa da iniciativa privada, pois com esta parceria a execução dos projetos pode ser mais rápida e de melhor qualidade de serviços, com um volume de investimentos superior ao que seria possível com os mecanismos tradicionais e um melhor uso dos gastos públicos. O domínio do ativo ao longo do contrato permanece com o parceiro privado, e o retorno do investimento é obtido mediante cobrança de tarifa do público ou mediante transferência de recursos do Orçamento público. Percebemos durante a exposição que as PPP s é um instrumento bastante recente no Brasil e, portanto ainda está em fase experimental. Porém, é inegável que com as PPP s a Administração Pública brasileira tem muito a ganhar, bem como o parceiro privado, diga-se de passagem. Comparando riscos e benefícios expostos, percebemos a viabilidade dessas parcerias. Porém devemos admitir que, por ser um instituto ainda considerado como recente, deve-se ter bastante cautela nas firmações de contrato. Diante disso, espera-se que a presente pesquisa tenha sido proveitosa para a academia e que sua leitura tenha sido engrandecedora no que diz respeito a esse instituto inovador do Direito Administrativo brasileiro. Referências AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de Direito Administrativo, Volume II. 2ª edição. Coimbra: Edições Almedina, 2013. AMORIM, João Pacheco de. Direito Administrativo da Economia. Volume I. Coimbra: Edições Almedina, 2014. ARAÚJO, Fernando. Economia Política. 2 ed. Coimbra: Almedina, v. II, 2004. ARAÚJO, Fernando. Introdução à Economia. 2 ed. Coimbra: Almedina, v. I, 2013. 4
AZEVEDO, Maria Eduarda. As Parcerias Público-Privadas: Instrumento de uma Nova Governação Pública. 1.ed. Coimbra: Edições Almedina, 2009. BITTENCOURT NETO, Arnaldo de Mesquita. A eficácia das garantias oferecidas ao parceiro privado frente aos riscos oriundos do contrato de PPP. Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 920, 9 jan. 2006. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7755>. Acesso em: 17 jun. 2017 BRASIL, Lei nº 11.079 de 30 de dezembro de 2004, 2004. BRASIL, LEI Nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, 1995 CRUZ, Oliveira Carlos; MARQUES, Rui Cunha. O Estado e as Parcerias Público-Privadas. 1ª Edição. Lisboa: Edições Sílabo, 2012. DE CAMPOS, Diogo Duarte. Escolha do Parceiro Privado nas Parcerias Público-Privadas. 1.ed. Coimbra: Coimbra, 2010. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 29. ed. São Paulo: Atlas, 2016 FONSECA, Guilherme da. RODRIGUES, Lúcia. Direito Administrativo. Lisboa: AAFDL, 2004. MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2016. MARQUES, R. (2005). A regulação de serviços públicos. Lisboa: Sílabo SILVA, José Manuel Braz da. Parcerias Público-Privadas. Coimbra: Edições Almedina, 2016. Agradecimentos Queria agradecer a Universidade de Fortaleza, de modo mais específico ao Programa de Pósgraduação em Direito Constitucional, por fornecer um ensino e aprendizado de grande qualidade para a promoção de meu desenvolvimento, tanto para academia, quanto para a vida. Agradeço também à professora Dra. Gina Pompeu por todas as orientações que foram essenciais para esta pesquisa. 5