Consulta Pública sobre o novo regime jurídico das plataformas eletrónicas de PARECER DA ESOP Janeiro de 2015
Índice 1 Enquadramento... 3 2 O novo regime jurídico... 4 3 Contributos para o novo regime das plataformas de...5 3.1 Linha de apoio aos utilizadores... 5 3.2 Processo de reclamação... 5 3.3 Processos e requisitos técnicos... 5 3.4 Requisitos técnicos e segurança... 6 3.5 Outras propostas de alteração ao diploma... 6 Parecer da ESOP - 12 de Janeiro de 2015 2/7
1 Enquadramento Desde 2009 que a ESOP Associação de Empresas Open Source Portuguesas se tem pronunciado publicamente e junto de diversas entidades públicas sobre o modelo de contratação pública electrónica adoptado em Portugal. O actual modelo de, através de plataformas electrónicas privadas, revela algumas fragilidades, não tendo, em nosso entender, contribuído para um verdadeiro processo de desformalização e desburocratizarão da contratação, que se traduza, verdadeiramente, em ganhos de eficiência para as entidades públicas e privadas. Esta situação resulta de múltiplos factores, dos quais destacamos os seguintes: Actualmente as entidades fornecedoras de produtos e serviços ao Estado são obrigadas a utilizar a plataforma electrónica que cada entidade contratante escolheu para os seus procedimentos. Por esta razão, não há incentivo à melhoria do serviço, uma vez que os fornecedores são obrigado a lidar com as diversas plataformas existentes, em função das escolhas das entidades contratantes; As plataformas actualmente a operar em Portugal são complexas, muitas têm graves problemas de funcionamento, os respectivos interfaces são muitos distintos e a interoperabilidade não está garantida; Este modelo obriga as entidades a gerar múltiplos acessos e gerir os problemas técnicos e de interoperabilidade de plataformas distintas, o que é insustentável para as PME; esta situação privilegia as empresas de maior dimensão, que têm capacidade de manter equipas aptas a gerir a complexidade artificial que decorre da presente situação; A burocracia não diminuiu; a burocracia tornou-se digital e complexa tendo para todos os efeitos o entrave à participação aumentado, por comparação com o procedimento de submissão não digital; O Estado não audita com regularidade as plataformas no que respeita à qualidade de serviço e interoperabilidade; esta ausência de fiscalização, aliado ao facto de serem inexistentes os mecanismos de verdadeira concorrência, traduz-se numa baixa qualidade de serviço prestado pelas diversas plataformas. Esta posição da ESOP foi amplamente difundida, nomeadamente em 2011, a propósito do GPTIC: http://www.esop.pt/mediarep/esop/files/imagens/documentos/gptic-recomendacoes.pdf Parecer da ESOP - 12 de Janeiro de 2015 3/7
2 O novo regime jurídico O novo regime jurídico das plataformas electrónicas de contratação, agora proposto, acolhe algumas das soluções propostas pela ESOP, essenciais para assegurar melhores práticas na electrónica, beneficiando o Estado e as entidades públicas, mas também todos os operadores económicos fornecedores de produtos e serviços. Relativamente ao regime que agora é proposto e em síntese, importa realçar os seguintes pontos: A Proposta de Lei contempla uma solução que entendemos ser essencial para uma operação eficiente do mercado da contratação electrónica: a liberdade de escolha da plataforma de contratação por parte das entidades fornecedoras de produtos e serviços, independentemente da plataforma escolhida pelas entidades contratantes. Esta possibilidade de escolha permite que as plataformas com melhor funcionamento, melhor apoio técnico e que se revelem economicamente mais vantajosas para os fornecedores, sejam alvo da preferência destes, ao contrário do que se passa actualmente; A Proposta de Lei adopta as normas abertas previstas no RNID - Regulamento Nacional de Interoperabilidade Digital - e determina explicitamente a operabilidade da plataforma electrónica em múltiplos sistemas operativos e múltiplos navegadores, impedindo assim situações de discriminação e/ou despesa injustificada por parte dos agentes económicos, potencialmente reflectida no preço dos produtos ou serviços a comercializar; A Proposta de Lei nomeia o IMPIC, I.P. entidade fiscalizadora da actividade das plataformas electrónicas e prevê sanções para os casos de incumprimento, garantindo maior controlo sobre o cumprimento da lei e sobre a prestação de serviços de qualidade por parte dos operadores das plataformas electrónicas; A ESOP considera muito positiva esta Proposta de Lei, reconhecendo que a mesma responde aos principais problemas identificados ao longo dos últimos anos pela ESOP. Contudo, os mecanismos adoptados e a redacção proposta são susceptíveis de melhorias que de seguida se descrevem. Parecer da ESOP - 12 de Janeiro de 2015 4/7
3 Contributos para o novo regime das plataformas de 3.1 Linha de apoio aos utilizadores Tal como acontece actualmente, prevê-se no novo diploma a existência de uma linha de apoio aos utilizadores das plataformas electrónicas. Contudo, a prática demonstra que a resolução de problemas técnicos através do contacto telefónico é por vezes difícil, não sendo possível a partilha de informação em texto/imagem/vídeo, de forma a assegurar um melhor diagnóstico e uma melhor comunicação de instruções para a resolução de problemas. Assim, sugere-se que, como complemento do serviço telefónico, seja obrigatória a disponibilização de um serviço web de suporte (trouble ticket system). Este sistema tem ainda a vantagem de garantir a rastreabilidade de todas as situações reportadas, podendo facilitar o diagnóstico e os processos de auditoria. Para este sistema devem ser definidos níveis de serviço mínimos. 3.2 Processo de reclamação O funcionamento inadequado ou deficiente das plataformas electrónicas de contratação pode traduzir-se em graves prejuízos para os agentes económicos e para as entidades públicas. Como tal, importa garantir que a informação sobre o funcionamento das plataformas possa fluir mais facilmente, facilitando o trabalho às entidades responsáveis pela sua monitorização e auditoria. Assim, sugere-se a criação de um mecanismo electrónico de reclamação, através de formulário electrónico ou outro, para que os agentes económicos possam, de forma eficiente, comunicar ao IMPIC, IP e ao GNS, situações anómalas que possam ocorrer e que possam constituir infracções nos termos previstos no diploma. 3.3 Processos e requisitos técnicos Na proposta de lei o legislador descreve e regula de forma minuciosa alguns dos procedimentos funcionais e técnicos, que constituem os requisitos das plataformas electrónicas. Importa definir um enquadramento que garanta, de forma efectiva, um acesso universal às plataformas, a concorrência entre operadores e a qualidade do serviço e a segurança dos dados. Mas o enquadramento legal deve cingir-se ao essencial, sempre que possível, eliminando exigências e regulamentação de tarefas e processos que não constituem uma vantagem evidente. Aliás, esta Parecer da ESOP - 12 de Janeiro de 2015 5/7
excessiva regulação tem alguns efeitos colaterais que de seguida se enumeram: - Contribuir para a proliferação de tarefas e processos burocráticos, sem qualquer acréscimo de eficiência e segurança para o processo; - Criar barreiras à entrada de novos concorrentes no mercado das plataformas, dado o excessivo custo de investimento que estas implicam; - Constituir um entrave à inovação e ao contributo dos operadores das plataformas para a simplificação de processos. Nem sempre o legislador vislumbra as melhores soluções técnicas e processuais, devendo estas ser objecto de revisão e optimização pelos operadores. 3.4 Requisitos técnicos e segurança Os requisitos técnicos e de segurança das plataformas electrónicas são, pela sua natureza, realidade mutável, que padece de revisão constante, de forma a garantir a sua adequabilidade e actualidade. A descrição exaustiva dos requisitos e dos processos técnicos e de segurança deve, por isso, ser objecto de regulamento, tornando a sua alteração mais eficiente e evitando-se que as vicissitudes da lei e do processo legislativo contribuam para a sua desadequação. 3.5 Outras propostas de alteração ao diploma Artigo 9.º, nº 2 A redacção actual permite que bastem duas pessoas para as funções descritas em a), b) e d) incluindo as combinações a),b) e b),d) com a mesma pessoa. Artigo 11.º, nº2, alínea b) Sugere-se que seja verificada a conformidade dos protocolos e formatos da plataforma com o RNID e com as normas abertas. Artigo 12º, nº 2 Sugere-se concretização do requisito "amostra aleatória, considerada suficiente para elaboração de um relatório rigoroso e com margem de erro mínima", num critério estatístico objectivo, que as plataformas tenham possibilidade de cumprir. Parecer da ESOP - 12 de Janeiro de 2015 6/7
Artigo 22º, nº 2 Sugere-se adicionar "e os requisitos técnicos para utilização da plataforma" por forma a que seja claro para os utilizadores que condições técnicas devem assegurar, reduzindo assim a carga nos serviços de apoio técnico. Artigo 47º, nº 5 Sugere-se que o bloqueio do utilizador seja apenas temporário e que este seja desbloqueado automaticamente após um período de tempo determinado. Isto é suficiente para impedir tentativas de acesso através de "brute force attacks" e ao mesmo tempo reduz a logística de helpdesk. Caso contrário, será necessário definir custos máximos ou gratuitidade para o desbloqueio e prazo máximo em que este deverá ocorrer. Artigo 53º, nº9 Este artigo não parece consistente com os anteriores. Se a encriptação é feita pela plataforma (que gera e mantém os pares de chaves) então não devem ser os utilizadores e usar uma aplicação para fazer a encriptação. Por outro lado, se os utilizadores cifrassem os documentos com certificados próprios então a plataforma não os conseguiria disponibilizar ao júri. Artigo 68º, nº 3 Sugere-se que seja revisto. A plataforma electrónica deve integrar a funcionalidade de cifra e assinatura dos documentos por forma a permitir que, no acto de submissão, estes sejam automaticamente cifrados com a chave pública correspondente ao procedimento após serem assinados com a assinatura qualificada adquirida pela concorrente. A função de assinatura deve ser opcional, já que o concorrente poderá optar por efectuar a assinatura no próprio computador usando, por exemplo, o middleware do Cartão do Cidadão. Artigo 68º, nº4 A nova redacção torna desnecessário este número. Artigo 84º alínea j) O tipo de infracção correspondente à discriminação de operadores económicos deve ser considerado grave. Parecer da ESOP - 12 de Janeiro de 2015 7/7