Contabilidade Pública: uma Análise no Município de Campinas - Sp, com Abordagem nos Setores da Educação e Saúde Daniele Nogaroto dani_nogaroto@yahoo.com.br UNASP ANDERSON MEYER alemão.meyer.meyer@hotmail.com UNASP WELLINGTON GOMER VIEIRA NOGAROTO wellington.pr@hotmail.com UNASP TIAGO DA SILVA VIEIRA tiago.vieira@cevisa.org.br UNASP Resumo:Este artigo tem a finalidade de demonstrar de uma maneira clara e suscita das atividades exercidas da Contabilidade Pública tratando-se de uma ramificação da ciência que se dedica ao estudo do patrimônio dos órgãos e entidades públicos. A contabilidade pública é regida por normas, na forma de leis, decretos e portarias padronizando a forma em que o administrador irá proceder fazendo parte dessa ferramenta o poder legislativo. O presente estudo buscará identificar as despesas ocorridas em um determinado período no município de Campinas localizado no interior de São Paulo. Para isso, o estudo abordará aspectos teóricos relacionados às despesas públicas. A pesquisa utilizará o método exploratório-descritivo, com abordagem bibliográfica, documental e de levantamento. Os dados foram obtidos, sobretudo, na legislação vigente, em documentos fornecidos pela gestão municipal de campinas, como, planilhas e gráficos contidos no portal de transparência, com finalidade de identificar as despesas ocorridas em um período na área da Educação e Saúde. Palavras Chave: Finanças - Despesas - Contabilidade - Pública - Orçamento
1. INTRODUÇÃO A Contabilidade Pública é um ramo da administração pública, aplicada aos níveis Federal, Estadual, Municipal em sua forma de organização centralizada e descentralizada, baseada diretamente na Lei n 4320, de 17 de março de 1964, que institui normas gerais de direito financeiro, registrando e controlando os atos e fatos da administração pública em todos os seus níveis, demonstrando também seu patrimônio público e suas variações, bem como o responsável pela elaboração dos relatórios exigidos pela mesma lei para a prestação de contas no cumprimento do orçamento. Dentre os objetivos da contabilidade pública são os registros e as previsões da receita e a fixação da despesa, estabelecida no orçamento público aprovado para o exercício financeiro, fornecendo informações atualizadas e exatas à administração pública para subsidiar as tomadas de decisões, aos órgãos de controle interno e externo, e contribuindo para o cumprimento da legislação e obedecendo a LRF Lei de Responsabilidade Fiscal, que tem a função de assegurar que a gestão pública seja realizada de forma responsável, eficiente, eficácia e transparência, atingindo-se a concepção de orçamento público que se tem atualmente. A contabilidade pública no setor da educação, não é diferente das demais organizações possui suas regras e diretrizes, sendo subsidiado pelo governo, conforme a Constituição Federal (CF) de 1988 na Lei n 212 que diz: Art.212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. 5º A educação básica pública terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas na forma da lei. 6º As cotas estaduais e municipais da arrecadação da contribuição social do salário-educação serão distribuídas proporcionalmente ao número de alunos matriculados na educação básica nas respectivas redes públicas de ensino. No setor da educação existe o Plano Oficial de Contabilidade que é um Plano Setorial da educação, cuja apologia embasa na especificidade, do comprimento e variedade do universo dos organismos e serviços que fazem parte da área da educação, sendo um plano contabilístico, que agrega a contabilidade orçamental, patrimonial de uma forma explicativa no mesmo sistema de informação, facultando os dirigentes sobre os elementos necessários ao reforço das políticas educativo, para melhor adequamento das crescentes cobranças da sociedade atual. Outra área muito importante da contabilidade pública se trata do setor da saúde, que possui um Conselho Nacional que elaboraram o planejamento orçamentário e finanças públicas da saúde, auxiliando os conselhos municipais e estaduais, cada conjunto de municípios possui seu conselho regional exercendo o controle social,
2. REFERENCIA TEÓRICO 2.1 CONCEITOS DE CONTABILIDADE PÚBLICA No Brasil, a Contabilidade Pública vem evoluindo de uma forma satisfatória atualmente tais mudanças determinam que as organizações tenham que aperfeiçoar cada vez mais seus processos de planejamento, avaliação e controle a fim de garantir que seus objetivos sejam alcançados, mas sua evolução surgiu a necessidade que o ser humano tem de controlar suas posses e riquezas, seu patrimônio propriamente dito, sendo tão antiga quanto a humanidade. Há indícios de que a contabilidade tenha surgido antes mesmo da escrita. Em termos históricos, registros indicam que a ciência contábil praticamente surgiu com o advento da civilização, com a sedentarizarão da humanidade e a descoberta da capacidade do homem de armazenar bens, nasceu à necessidade de controle de bens. Há evidência histórica de registro contábeis nas civilizações dos sumérios, babilônios, assírios, egípcios, hebreus e gregos conforme (PADOVEZE, 2008). Historicamente a compreensão denominada hoje como Orçamento Público, iniciou originalmente na Inglaterra, mais especificamente no Reino Unido com a instituição da Magna Carta Inglesa em 1217. Não era conhecida com a palavra orçamento, uma vez que sua principal função era limitar o poder do rei no que se refere à instituição de tributo ou auxílio sem prévia autorização. Não havia ainda naquela época qualquer preocupação sobre de que forma os recursos recolhidos pela realeza eram gastos, a preocupação era somente com a quantia que a coroa arrecadava, ou seja, as receitas. Vários autores afirmam que a contabilidade é uma ciência social, que cuida das áreas financeira das empresas, organizações e instituições por meio de registros, informando sobre a gestão do patrimônio e oferecendo auxilio para a tomada de decisão a cerca dos objetivos e prioridades a serem tomadas. A formação do profissional de contabilidade, esta ligada as suas disciplinas bases que são; base contábil e suas ramificações, além de matemática, estatística e bases humanas como Administração, Economia, Direito, Sociologia e Filosofia, o curso de bacharel é realizado por um período de quatro anos e o técnico de dois anos e ao final do curso tendo que apresentar obrigatoriamente o trabalho de conclusão de curso. 2.2. CONCEITO DAS DESPESAS PÚBLICAS Em âmbito geral podem-se definir despesas publicas como parte do orçamento público destinado a atender necessidades sociais ou financeiras, realizadas por autoridades competentes através de uma autorização do poder legislativo por meio de Leis Orçamentárias, essas Leis são fundamentais, pois são instrumentos de planejamento das despesas públicas, assim tudo é realizado de forma consciente e responsável. De acordo com Andrade (2002) os gestores públicos conseguirão honrar com suas obrigações administrativas oferecendo a seguridade social e infraestrutura básica a população eles necessitam onerar recursos financeiros. As despesas públicas requerem uma total transparência da administração pública, pois a população precisa saber onde os recursos públicos são aplicados, ter um controle dos gastos e despesas públicas é primordial. De acordo com Kohama (2006) as Despesas Púbicas constituem os gastos fixados na lei orçamentária ou em leis especiais e destinados à execução dos serviços públicos e dos aumentos patrimoniais, satisfação dos compromissos da dívida pública ou ainda á restituição ou pagamento de importâncias recebidas a títulos de cauções, depósitos.
As despesas públicas se dividem em dois grandes grupos: As Despesas orçamentárias e despesas Extras orçamentárias. As despesas orçamentárias são aquelas realizadas por meio de autorização legislativa, ela é parte integrante fixada no orçamento público. Essas leis são fixadas na LOA (lei de orçamento anual) ela que prevê as receitas e despesas publicas para o período de um exercício financeiro. Já as despesas extras orçamentárias são aquelas realizadas a par da lei orçamentária não dependendo de autorização legislativa, ela corresponde à restituição ou entregam de valores recebidos, como cauções, depósitos, consignações e outros. 2.3. DESPESAS PÚBLICAS ORÇAMENTÁRIAS As despesas, compreendendo parte do orçamento de uma administração pública, possuem classificações e estágios de execução, sendo o segundo, o empenho, liquidação e pagamento. Quanto à classificação, a despesa pública divide-se em categoria econômica, grupo de despesas e elemento de despesa, a primeira apresenta a despesa corrente e a despesa de capital. A corrente refere-se às despesas de atividade da entidade e a capital relaciona-se com aquisição de um bem ou estruturação de capital O artigo 13 da Lei n. 4.320/64 mostra de forma específica a categoria econômica e suas subdivisões. Despesa Corrente; Despesas de Custeio: Pessoa Civil, Pessoal Militar Material de Consumo Serviços de Terceiros Encargos Diversos. Transferências Correntes: Subvenções Sociais, Subvenções Econômicas, Inativos, Pensionistas, Salário Família e Abono Familiar, Juros da Dívida Pública, Contribuições de Previdência Social, Diversas Transferências Correntes. Despesa de capital; Investimentos: Obras Públicas, Serviços em Regime de Programação Especial, Equipamentos e Instalações, Material Permanente, Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Industriais ou Agrícolas. Inversões Financeiras: Aquisição de Imóveis, Participação em Constituição ou Aumento de Capital de Empresas ou Entidades Comerciais ou Financeiras, Aquisição de Títulos Representativos de Capital de Empresa em Funcionamento, Constituição de Fundos Rotativos, Concessão de Empréstimos, Diversas Inversões Financeiras. Transferências de Capital: Amortização da Dívida Pública, Auxílios para Obras Públicas, Auxílios para Equipamentos e Instalações, Auxílios para Inversões Financeiras, Outras Contribuições. O grupo de despesa, segundo Slomski (2003), entende-se por grupos de natureza de despesa a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto de gasto. Sendo eles, pessoal e encargos sociais, juros e encargos da dívida, outras despesas correntes, inversões financeiras e amortização da dívida. O elemento de despesa identifica os objetos de gasto, como juros, material de consumo, diárias, serviços de terceiro prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, amortização, conforme descrito por (SLOMSKI, 2003). Depois de identificada a despesa, o empenho é o próximo passo, onde a despesa passa a ser um compromisso e não simplesmente um orçamento. A Lei n. 4.320/64, o define como ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição.
A liquidação tem a finalidade de conferir os valores a serem pagos e a quem devem ser pagos, e por fim, o pagamento, em que o responsável pela entidade emiti um documento para que seja paga a despesa.. 2.4. ESTAGIOS DA RECEITA PÚBLICA Receita pública, recursos auferidos pela administração pública através de impostos, contribuições e taxas, sendo que a mesma possuem etapas para suas operações e suas respectivas normas legais para o seu cumprimento, a receita percorre quatro fazes ou etapas segundo Andrade (2002), conhecidas como Previsão, Lançamento, Arrecadação e Recolhimento sendo conceituado cada um logo abaixo. Previsão é o primeiro estágio da receita, que inicia a partir das definições e estimativas de receita quando da elaboração orçamentaria, este estágio é caracterizado pelo planejamento das ações dos representantes governamentais, tendo em vista que neste momento são fixados os valores a serem arrecadados. A Lei Complementar n 101/00 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em seu artigo 12, versa: Art. 12. As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhados de demonstrativo de sua evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes. Portanto, o estágio da previsão da receita configura-se em um dos mais importantes momentos da receita, pois além de fazer parte da elaboração da proposta orçamentária, servirá de base para que a administração pública atinja seus objetivos. Lançamento este estágio consiste em um mero ato administrativo, é caracterizado pela identificação e individualização do contribuinte, ou seja, lança-se quem irá pagar o crédito tributário de acordo com o Anexo 03 da Lei n 4.320/64 e neste seguimento o artigo 53. Art.53. O lançamento da receita é o ato da repartição competente que verifica a procedência do crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta. O lançamento poderá ser realizado da seguinte forma, por direto ou de ofício por iniciativa da autoridade administrativa, por declaração que é realizado por iniciativa do contribuinte e por homologação é quando o contribuinte efetua, por força da lei o pagamento antecipado do tributo sem que haja a necessidade de comunicar a autoridade administrativa. Arrecadação é o ato através do qual o contribuinte comparece perante os agentes arrecadadores e realizam o devido pagamento dos tributos e outros débitos para com o ente administrativo público o mesmo irá fornecer recibo das importâncias arrecadadas. Sua contabilização fica reconhecida da seguinte maneira: D Caixa C Receita Correntes Recolhimento caracterizado pela entrega ou repasse diariamente dos valores dos agentes ao tesouro público, representado pelo agente financeiro que na esfera federal é o Banco Central. Sua contabilização fica reconhecida da seguinte maneira: D Receita Tributária (Arrecadada) C Receita Tributária (a Arrecadar)
2.5. ESTÁGIOS DA DESPESA PÚBLICA Os estágios da despesa pública são funções em que a administração pública procura proteger e garantir as operações realizadas dos atos públicos, alguns autores defendem em três estágios segundo sua determinação legal, já outros defendem em um total de sete segundo a sua concretização, conforme a linha de pensamento de Kohama (2003) os estágios divide-se em três seguimentos Empenho, Liquidação e Pagamento, já para Andrade (2002) os estágios divida-se em Fixação, Programação, licitação, Empenho, Liquidação, Suprimento e Pagamento. Discriminação das Etapas da Despesa pública Fixação da despesa insere-se no processo de planejamento e compreende a adoção de medidas em direção a uma situação idealizada, tendo em vista os recursos disponíveis e observado as diretrizes e prioridades traçados pelo governo. Programação orçamentária e financeira consiste na compatibilização do fluxo dos pagamentos com o fluxo de recebimentos, apontando o ajuste da despesa fixada às novas projeções de resultados da arrecadação. Processo de licitação envolve em um conjunto de procedimentos administrativos que objetivam adquirir materiais, contratar obra e serviços, alienar ou ceder bens a terceiros, bem como fazer concessões de serviços públicos com as melhores condições para o estado, observando os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da propriedade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, da avaliação dos objetivos e de outros que são correlatos. O Empenho compreende da despesa do ato emanado da autoridade, estando prescrito no artigo 58, da lei n 4320/64, o empenho significa o reconhecimento da divida, pela administração publica, podendo ser ordinário quando se trata de despesa de valor fixo e previamente determinado, por estimativa em que a despesa cujo montante não se possa determinar previamente tais como: água, energia elétrica, combustíveis, serviços de telefone dentre outros, e o empenho global tratando de despesa contratual e outras de valor determinado que possa ser parcelado como: aluguéis de imóveis, e de equipamentos, serviços de terceiros, salários entre outros. Liquidação este estágio é caracterizado pela verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, ou seja, é o momento que a administração pública, baseada em documentos, confere todos os passos anteriores se já foram cumpridas. Suprimento esta ligada na entrega ou transferência de recursos às instituições financeiras com o objetivo de pagamento da despesa orçamentaria, não sendo considerado um estágio de despesa. Pagamento se trata do ultimo passo é o encerramento do ciclo da despesa, a ordem de pagamento é o envio exato de uma autoridade competente da administração pública através de uma ordem bancária. 3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS 3.1. TIPO DE PESQUISA Este trabalho caracteriza-se como pesquisa Quantitativa, pois pretende analisar as as despesas do orçamento na municipal de Campinas no âmbito da Educação versus Saúde. Beuren (2003) afirma que Na pesquisa qualitativa concebem-se análises mais profundas em relação ao fenômeno que está sendo estudado. A pesquisa, quanto ao delineamento,
classifica-se como estudo de caso, bibliográfica e documental. Conforme afirma Beuren (2003) A pesquisa do tipo estudo de caso caracteriza-se principalmente pelo estudo concentrado de um único caso. Será realizado um estudo minucioso de um único caso, elaboração do Orçamento Público Municipal de Campinas-SP. 3.2. COLETA E OPERACIONALIZAÇÃO DO ESTUDO Referente à coleta de dados, esta foi obtida, sobretudo, na legislação vigente, em documentos fornecidos pela gestão municipal de campinas, como, planilhas e gráficos contidos no portal de transparência, com finalidade de identificar as despesas ocorridas em um período na área da Educação e Saúde. 4. ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS DADOS 4.1. APRESENTAÇÃO DOS DADOS Os dados apresentados foram coletados do portal de transparência da organização. Foram utilizadas informações de gráficos e tabelas para análise e outros recursos também disponíveis. O período em questão refere-se aos anos de 2007 a 2013, sendo realizado um estudo da evolução das despesas do município de Campinas na área de educação e saúde desses últimos 7 anos, demonstrando comparações entre as duas e o total das despesas e suas participações em porcentagem na despesa total do município. 4.2. ANÁLISE DA EVOLUÇÃO DAS DESPESAS Analisando as tabelas e gráficos das despesas entre os anos de 2007 a 2013 no Município, conforme divulgado, pode-se obter o seguinte gráfico: Gráfico 1: Evolução das despesas. Fonte: Elaborado pelos autores com dados da Prefeitura Municipal de Campinas/SP Observando o gráfico número 1, nota-se a princípio que, analisando primeiramente as despesas totais, há uma queda das despesas em 2008 comparada á 2007, tendo a partir daí um aumento considerável nos anos subsequentes. A tabela a seguir revela os valores exatos das despesas em questão, sendo que em 2007 as despesas totalizavam 488.332.647,51, tendo o
valor mínimo 424.912.156,28 em 2008 e, por fim, o valor máximo em 2013, somando 717.308.969,44. A variação do primeiro ao último ano pesquisado chega ao valor considerável de 46,89% Tabela 1 - Participação da área da saúde nas despesas totais 2007 488.332.647,51 278.779.484,05 57,09% 2008 424.912.156,28 176.633.316,19 41,57% 2009 467.676.067,29 180.850.608,74 38,67% 2010 572.542.601,39 208.265.039,81 36,38% 2011 627.018.442,73 261.432.965,73 41,69% 2012 668.451.966,54 286.621.965,48 42,88% 2013 717.308.969,44 257.185.267,12 35,85% Fonte: Elaborado pelos autores com dados da Prefeitura Municipal de Campinas/SP Tabela 2 - Participação da área de educação nas despesas totais 2007 488.332.647,51 7.754.634,49 1,59% 2008 424.912.156,28 9.028.020,43 2,12% 2009 467.676.067,29 10.575.317,65 2,26% 2010 572.542.601,39 18.526.935,56 3,24% 2011 627.018.442,73 24.019.648,84 3,83% 2012 668.451.966,54 27.766.824,03 4,15% 2013 717.308.969,44 25.746.750,11 3,59% Fonte: Elaborado pelos autores com dados da Prefeitura Municipal de Campinas/SP Apresentados os valores, já é possível fazer análises sobre as despesas com saúde e educação e suas variações. Para melhor avaliar qual departamento tem tido maior atenção da Prefeitura de Campinas, no que diz respeito ao valor investido e sua participação percentual no total dos gastos com despesas, foram confeccionadas estas tabelas. Considerando os resultados da participação percentual do primeiro e último ano, é válido notar que uma demonstrou resultados inversos á outra. Enquanto a saúde passa de 57,09% em 2007 para 35,85% em 2013, tendo uma queda de 37,2%, a educação passa de 1,59% para 3,59%, possuindo então, uma alta de 125,79%. No geral, o departamento de saúde oscila através dos anos o valor de suas despesas e a educação mantém constante o aumento, obtendo uma leve queda no último ano. O ano em que foi investida uma maior quantia monetária na área da saúde foi em 2012, e a menor em 2008, mas o ano de 2007 possui a maior participação percentual em
relação às despesas totais, e 2013 a menor. Já na educação, a maior quantia está alocada no ano de 2012, a menor em 2007, a maior participação em 2012 e a menor em 2007. Por lei, por serem indispensáveis para uma melhor qualidade de vida de uma população, 25% dos recursos do município deveriam ser destinados á educação e 15% á saúde, mas o gráfico e as tabelas mostram uma realidade diferente, onde a prefeitura de Campinas demonstra um alto investimento na saúde, diferentemente da educação. Embora há uma evolução nos investimentos relacionados a educação, o valor ainda fica muito distante comparado ao da saúde. 5. CONSIDERAÇÕES FINAIS Ao final deste trabalho pode se verificar que um dos papéis mais importantes da Contabilidade Pública bem como da Administração Pública em geral é a transparência. A divulgação de ações do governo a toda a população fortalece o senso de algo democrático e desenvolve o espírito de cidadania, é muito bom ver onde os recursos gerados são aplicados. Várias entidades públicas disponibilizam em sites e meios de comunicação esses dados para verificação. Esses recursos são aplicados por meio de orçamentos públicos a diversas áreas como Saúde, Educação, Ciência e Tecnologia, Assistência Social entre outros. Este estudo propôs especificamente verificar os recursos públicos que são aplicados na área de educação. Nós últimos anos á política educacional implantada permitiu expandir o sistema público de ensino, mas existe muito a melhorar tanto na questão de qualidade como nos recursos que são distribuídos, a área da educação é a que menos recebe esses recursos é isso tem se tornado algo prejudicial à educação do nosso País. A área da saúde sofre grandes déficits em relação a sua infraestrutura, contudo ela é a que mais recebe recursos públicos. 6. REFERÊNCIAS ANDRADE, NILTON DE AQUINO. Contabilidade Pública na Gestão Municipal. 1. Ed. São Paulo: Atlas, 2002. BALEEIRO, ALIOMAR. Uma introdução à ciência das finanças. 16. Ed. ver. E atualizada por Dejalma de Campos. Rio de Janeiro: Forense, 2008. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília, 5 out. 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm >. Acesso em: 13 abril. 2014. BRASIL. Lei n 4.320, de 17 de Março de 1964. Brasília, 17 mar. 1964. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm>. Acesso em: 22 mai. 2014. BRASIL. Leis no. 4.320, de 17 de março de 1964, institui Normas Gerais de Direito Financeiro para Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União, Brasília, DF 23 mar.1964. BEUREN, I. M. Como elaborar trabalhos monográficos em contabilidade: teoria e prática. 1.ed. São Paulo: Atlas, 2003. KOHAMA, HELIO. Contabilidade Pública: Teoria e Prática. 10 ed. São Paulo: Atlas, 2006. LIMA. CASTRO. Contabilidade Pública, Integrando União Estados e Municípios. 2 ed. Cidade, Atlas, 2003.
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