Curso de Processo Legislativo Constitucional IGEPP Prof. Leo van Holthe AULAS 07 e 08

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1 Curso de Processo Legislativo Constitucional IGEPP Prof. Leo van Holthe AULAS 07 e 08 Pontos do edital enfrentados neste material: Processo legislativo: arts. 60, 62, 64, 68 e 69 da CF/ Emendas à Constituição Federal (art. 60 da CF) Subseção II Da Emenda à Constituição Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: I de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II do Presidente da República; III de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. 1.º A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio. 2.º A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros. 3.º A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem. 4.º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais. 5.º A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa Introdução As emendas à Constituição consistem em uma espécie de poder constituinte derivado reformador e promovem alterações pontuais na CF/88, por meio de normas dotadas da mesma hierarquia da Constituição originária. Para melhor compreendermos as emendas constitucionais, precisamos estudar o quadro do poder constituinte no Brasil, a fim de contextualizar o poder de reforma da Constituição de 1988 e seus limites de atuação. A principal manifestação da soberania de um povo reside na prerrogativa de ele estabelecer, em uma constituição, as bases políticas, sociais e jurídicas fundamentais sob as quais deseja viver. O poder de elaborar essas normas constitucionais é doutrinariamente denominado de poder constituinte, o qual se divide em: a) poder constituinte originário (PCO), que é o poder de elaborar as normas de uma nova constituição, a exemplo do que ocorreu na assembleia nacional constituinte de 1987/1988; b) poder constituinte derivado (PCD), que é o poder de alterar (PCD reformador) ou de complementar (PCD decorrente) uma constituição já existente. O PCD decorrente associa-se à forma federativa de Estado e permite que os entes federados elaborem as suas próprias constituições (no caso do DF, a LODF), a fim de complementar a Carta Federal e de adequá-la às realidades regionais. No Brasil, o PCD decorrente é o poder que os estados-membros e o DF possuem de estabelecer as suas próprias organizações políticas e administrativas fundamentais em constituições estaduais e na Lei Orgânica do DF (art. 25 da CF/88 e art. 11 do ADCT). 1

2 Já o PCD reformador consiste na possibilidade de se alterar o texto da Constituição originária de 1988, no intuito de atualizar a sua obra e permitir que ela acompanhe a evolução dos fatos sociais e se adapte aos novos anseios e aspirações populares, sem que, para tanto, seja necessário recorrer à revolução e à elaboração de uma nova constituição pelo poder constituinte originário Processo legislativo das emendas constitucionais O art. 60 da CF/88 traz para as emendas à Constituição um processo legislativo especial, solene e mais dificultoso do que o previsto para as leis ordinárias, revelando a rigidez da Carta Política de Não é demais lembrar que é essa rigidez que garante a superioridade e a supremacia (jurídica ou formal) da CF/88, pois a maior dificuldade da aprovação de uma emenda à Constituição em relação às leis infraconstitucionais (ordinárias, complementares, etc.) revela a impossibilidade de as leis alterarem as normas da CF/88, o que abre espaço para a realização de controle de constitucionalidade das leis e das emendas constitucionais que violem as normas da CF/88 ou o procedimento solene de reforma constitucional. Considerando a sua grande incidência nas provas dos concursos públicos, façamos uma análise detida do processo de elaboração das emendas à CF/ Iniciativa legislativa Nos termos do art. 60 da CF, a iniciativa legislativa da PEC é concorrente entre: a) o presidente da República; b) um terço, no mínimo, dos 513 deputados federais (171 deputados) ou dos 81 senadores (27 senadores); c) mais da metade das assembleias legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. Tendo em vista que o Estado Federativo brasileiro é formado atualmente por vinte e sete unidades federadas, a apresentação da PEC, nesse caso, depende da iniciativa de quatorze assembleias estaduais ou 13 delas mais a Câmara Legislativa do DF. Essa hipótese funciona da seguinte forma: cada Legislativo estadual aprova um decreto legislativo no âmbito de sua casa, em um turno de discussão e votação e pela maioria simples dos seus membros, cujo objeto consiste na concordância da apresentação de uma proposta de emenda constitucional (PEC) no Congresso Nacional. Com a aprovação de pelo menos quatorze Legislativos estaduais, a PEC já pode ser protocolada nas Casas do Congresso Nacional, devidamente instruída com os decretos legislativos estaduais ou do DF autorizadores de sua apresentação. Como podemos constatar, os municípios não podem propor alterações à CF/ Deliberação parlamentar A primeira questão a ser enfrentada refere-se à Casa Legislativa em que a PEC deve ser protocolada pelos legitimados do art. 60, caput, da CF/88. Nesse ponto, não há dúvida de que um terço dos deputados federais deve iniciar a sua PEC na Câmara dos Deputados e um terço de senadores, no Senado Federal. Porém, a incerteza persiste em relação ao presidente da República e à maioria das assembleias legislativas. Segundo o melhor entendimento, enquanto um terço de deputados ou de senadores propõe as suas PECs nas respectivas Casas Legislativas, o presidente da República e a maioria das assembleias legislativas podem propor a sua PEC no Senado Federal ou na Câmara dos Deputados, indistintamente. Superada essa questão, passamos à análise da discussão e da votação da proposta de emenda à CF/88. Nos termos do art. 60, 2.º, a PEC será discutida e votada, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver três quintos dos votos dos respectivos membros. Os arts. 201 a 203 do RICD e os arts. 354 a 373 do RISF regulam a tramitação da PEC nas Casas do Congresso e nos revelam que ocorrem discussão (com a possível intervenção de oradores contrários e favoráveis à aprovação da PEC) e votação em cada um dos dois turnos na Câmara e no Senado. Há um interstício regimental entre os dois turnos de discussão e votação 2

3 (de cinco sessões ordinárias na Câmara art. 202, 6.º, do RICD), devendo a PEC ser aprovada por 60% dos respectivos parlamentares em cada um desses turnos. A existência de quatro votações (duas na Câmara e duas no Senado) e o quorum de votação de três quintos são evidências da rigidez da CF/88. É possível a utilização de referendo e de plebiscito no processo legislativo da PEC? No seu art. 49, XV, a CF/88 confere ao Congresso Nacional a competência privativa para autorizar referendos e convocar plebiscitos, os quais representam consultas diretamente formuladas ao povo brasileiro para que ele delibere sobre ato legislativo ou administrativo, anteriormente à sua elaboração ou posteriormente a ela, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição (arts. 2.º e 3.º da Lei n.º 9.709/98). O plebiscito e o referendo, portanto, podem ser adotados no âmbito do processo legislativo, a fim de que os cidadãos brasileiros manifestem a sua concordância ou discordância com a decisão política já tomada na lei (no caso do referendo) ou ainda a ser votada pelos parlamentares no projeto de lei (no caso do plebiscito). Um exemplo recente refere-se ao referendo previsto no art. 35 da Lei n.º /03 (o Estatuto do Desarmamento ), pelo qual a proibição de comercialização de armas de fogo dependeria da aprovação do povo brasileiro em plebiscito efetivamente realizado em 23/10/2005 e autorizado pelo Decreto Legislativo n.º 780/2005 do Congresso Nacional. A pergunta que fazemos é se esses instrumentos de democracia direta podem ser utilizados no processo legislativo da PEC. A resposta, segundo a melhor doutrina, é positiva, apesar de as emendas à CF/88 até hoje aprovadas não terem se utilizado desse expediente. Nada impede, entretanto, que uma emenda futura à CF/88 proponha uma consulta direta à população brasileira, no caso de grande polêmica ou da extrema sensibilidade do tema a ser tratado (o que poderíamos imaginar diante de uma PEC que regulasse o tema do aborto, da eutanásia, do casamento entre pessoas do mesmo sexo, etc.) Primeira e segunda Casas na tramitação da PEC No processo legislativo da PEC, a doutrina não se refere a uma deliberação inicial ou principal e outra acessória ou revisional, como acontece no processo legislativo das leis ordinárias. Quando estudamos o processo legislativo ordinário, vimos que, aprovado o PL com emendas de mérito na Casa Revisora, ele volta à Casa Iniciadora para apreciação exclusiva dessas emendas. Rejeitadas as emendas da Casa Revisora, o PL será encaminhado ao presidente da República com a redação dada ao projeto pela Casa Iniciadora, vez que as emendas aprovadas na Revisora foram rejeitadas. Em resumo, essa é a predominância da Casa Iniciadora sobre a Revisora no processo legislativo ordinário: no caso de a Iniciadora rejeitar as emendas apresentadas pela Revisora, aquela encaminhará o seu texto ao chefe do Executivo, para o fim de sanção ou veto, o que evidencia que a deliberação revisional tem um papel menor em relação à deliberação inicial ou principal no processo de elaboração das leis ordinárias. Pois bem. No processo legislativo da PEC, a sistemática é diferente e não se fala em Casa Iniciadora e Revisora (mas em primeira e segunda Casa), tampouco predominância daquela sobre esta. Na tramitação da PEC, se a segunda Casa aprova alterações de mérito ao texto da primeira Casa, esta receberá o texto modificado como nova PEC, devendo apreciar toda a proposição, e não apenas as emendas da segunda Casa. Esse sistema (denominado por alguns de sistema pingue-pongue ) exige que o mesmo texto seja aprovado pelas duas Casas Legislativas do Congresso, para que a PEC seja considerada aprovada e venha a ser posteriormente promulgada e publicada. Daí a doutrina afirmar que, na tramitação da PEC, não existe Casa Revisora e Iniciadora, uma vez que a segunda Casa a votar (quer a Câmara, quer o Senado) não atua como simples revisora da anterior, mas recebe o texto aprovado na Casa anterior e o trata como proposta nova, reiniciando o processo legislativo. 3

4 Com isso, ao receber emendas de mérito na segunda Casa, a PEC volta para ser totalmente reapreciada na primeira. Realizadas novamente alterações de mérito nesta Casa, a PEC retorna à segunda Casa (e assim segue indefinidamente), até que as duas Casas concordem com o mesmo texto normativo, quando, então, a PEC estará pronta para a promulgação. Da mesma forma como registramos no processo legislativo ordinário, a jurisprudência do STF entende que apenas as emendas de mérito, que são aquelas que propõem a alteração substancial de alguma norma da proposição legislativa, provocam a necessidade de que a PEC seja reapreciada pela outra Casa Legislativa (ADI 2.666/DF e ADC 3/DF). Se as emendas forem meramente de redação ou de algum modo não alterem o sentido da norma, a PEC não precisa retornar à outra Casa e já pode passar à fase da promulgação, caso tenha sido aprovada por três quintos dos respectivos parlamentares em ambas as Casas do Congresso Nacional Promulgação Nos termos do art. 60, 3.º, da CF/88, a PEC será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem. A primeira observação a ser feita é que as emendas à CF/88 possuem uma numeração própria e distinta daquelas previstas para as demais espécies normativas (lei ordinária, complementar, delegada, etc.). A segunda refere-se ao fato de que a PEC não se submete a sanção ou veto presidencial, tampouco é promulgada pelo presidente da República. Depois de sua aprovação no Congresso Nacional (em dois turnos e mediante o voto de três quintos dos parlamentares), a PEC será promulgada diretamente pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o seu respectivo número de ordem (ex.: Emenda à Constituição n.º 77/14). Partindo dessas informações, podemos concluir que o presidente da República não sanciona ou promulga a PEC, mas participa do seu processo legislativo no momento da iniciativa da proposta de emenda à Constituição (CF, art. 60, II) Princípio da irrepetibilidade na PEC A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa (CF, art. 60, 5.º). Primeiramente, devemos esclarecer que a PEC é: a) rejeitada, quando ela não consegue alcançar a votação favorável de três quintos dos deputados ou dos senadores em qualquer um dos dois turnos de discussão e votação em cada Casa Legislativa; b) prejudicada, por exemplo, quando for idêntica a outra PEC que já tenha sido aprovada ou rejeitada, na mesma sessão legislativa (art. 163, I, do RICD). O art. 60, 5.º, determina que a matéria constante de PEC rejeitada ou declarada prejudicada não pode ser objeto de nova PEC na mesma sessão legislativa Limites circunstanciais dos estados de sítio e de defesa e da intervenção federal Ao analisarmos o procedimento legislativo rígido da PEC, previsto no art. 60, caput e parágrafos 2.º, 3.º e 5.º, acabamos por estudar os limites procedimentais ou formais impostos pelo poder constituinte originário ao poder constituinte derivado reformador de emenda constitucional. Ocorre que a Constituição originária de 1988 ainda previu limites materiais, que são as denominadas cláusulas pétreas (CF, art. 60, 4.º), objeto do tópico seguinte, e os limites circunstanciais, previstos no art. 60, 1.º. Por este último, a CF/88 não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal (CF, arts. 34 a 36), de estado de defesa (CF, art. 136) ou de estado de sítio (CF, art. 137). Os limites circunstanciais, como o próprio nome indica, proíbem a reforma da CF/88 em circunstâncias excepcionais, tendo em vista que o estado de comoção nacional ou de calamidade pública dificulta a livre deliberação parlamentar e pode levar à introdução de normas descabidas na Carta da República. 4

5 Para a melhor doutrina (Luiz Alberto David Araújo), as decretações pelo presidente da República do estado de sítio, do estado de defesa e da intervenção federal impedem não apenas a votação da PEC, mas suspendem a sua própria tramitação. Assim, na vigência de estado de sítio, estado de defesa ou de intervenção federal, é o próprio processo legislativo da PEC que fica totalmente prejudicado (e não apenas a sua votação), razão pela qual ficam suspensas as tramitações das propostas de emenda constitucional enquanto perdurarem tais situações de anormalidade Cláusulas pétreas Partindo do pressuposto de que a reforma constitucional por meio da emenda ou da revisão não pode romper com o sistema essencial de valores da Constituição originária é que o PCO estabelece as cláusulas pétreas, cláusulas de eternidade, núcleo duro, intangível ou de identidade da Constituição, as quais representam os valores fundamentais que não podem ser suprimidos pelo poder de reforma constitucional, sob pena de violação do núcleo essencial do projeto da Constituição originária Amplitude da proteção das cláusulas pétreas Dispõe o art. 60, 4.º, da CF/88 que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir.... O primeiro aspecto a ser ressaltado é que a CF/88 proíbe não apenas a aprovação e a publicação de emenda constitucional contrária às cláusulas pétreas, mas a própria deliberação parlamentar sobre a PEC. A partir dessa realidade, o STF admite que o parlamentar impetre mandado de segurança, a fim de assegurar o seu direito líquido e certo de não ser obrigado a discutir e votar uma proposição legislativa contrária às cláusulas pétreas e, consequentemente, o direito de impedir o seu trâmite legislativo. O segundo aspecto a ser ressaltado refere-se à expressão tendente a abolir as cláusulas pétreas. Nesse ponto reside a principal questão acerca da abrangência e do alcance do núcleo de identidade da CF/88. Por um lado, observamos que não ofende as cláusulas pétreas apenas uma emenda à CF/88 que determine a completa extinção do Estado federativo, do princípio da separação dos Poderes, do voto ou dos direitos e garantias individuais, pois afronta o núcleo inegociável da CF/88 qualquer emenda que tenda a abolir, que viole a essência de um desses postulados. Por exemplo, uma PEC que transfira a competência tributária do IPTU dos municípios para a União (ou que de alguma outra forma acentue a já centralizada Federação brasileira) viola a cláusula pétrea do pacto federativo, por restringir indevidamente a autonomia municipal, e deve ser declarada inconstitucional. O mesmo ocorre com uma PEC que tenda a abolir a harmonia ou a independência entre os poderes, que atente contra o voto direto, secreto, universal e periódico ou que restrinja indevidamente os direitos e garantias individuais. Por outro lado, registramos que as cláusulas pétreas não impedem que as normas constitucionais sobre a Federação brasileira, sobre a separação dos Poderes ou sobre os direitos individuais sejam modificadas por emendas constitucionais (ex.: as ECs n.º 5/95, 15/96 e 46/04 alteraram dispositivos da Federação brasileira). Na verdade, a expressão cláusulas pétreas ou cláusulas de eternidade nos induz a erro, pois os artigos da CF/88 que tratam das matérias que fazem parte do núcleo duro da Constituição não são imodificáveis, mas apenas não podem ser restringidos indevidamente para que não haja alteração substancial da identidade da CF/88. Em outras palavras, as cláusulas pétreas não exigem que determinados artigos da CF/88 sejam imutáveis, mas apenas proíbem a alteração que os restrinja indevidamente, que viole o núcleo essencial dos seus preceitos. Na lição de Noêmia Porto, as denominadas cláusulas pétreas não significam artigos específicos da Constituição que não podem ser emendados, mas ideias constitucionais que não podem ser vulneradas. Assim, deve o intérprete da Constituição analisar, em cada caso concreto, se a PEC atinge a essência da separação de poderes, do pacto federativo, do voto direto, secreto, universal e periódico ou dos direitos e garantias individuais previstos na CF/88, o que, na maioria das vezes, revela ser uma tarefa das mais difíceis. 5

6 Cláusulas pétreas implícitas Os limites materiais ao poder de reformar a CF/88 (como já visto, denominados de cláusulas pétreas) são de duas ordens: expressos ou explícitos (CF, art. 60, 4.º) e implícitos ou inerentes. Trataremos aqui apenas das cláusulas pétreas implícitas, tendo em vista que as cláusulas pétreas expressas encontram-se facilmente identificadas no art. 60, 4º, da CF/88. As cláusulas pétreas implícitas referem-se a conteúdos que, por razões lógicas, não podem ser restringidos indevidamente pelo PCD reformador, sob pena de este atuar indevidamente como PCO. São elas: a) o titular do PCO (i.e., o povo), pois o PCD reformador não pode alterar a titularidade do poder que criou o próprio poder de reforma constitucional; b) o titular do PCD reformador (o Congresso Nacional). Perceba, caro aluno, que os limites materiais implícitos decorrem de alterações proibidas à emenda constitucional não por expressa previsão da CF/88, mas pela lógica. Até agora, os limites implícitos vedam, por exemplo, que uma PEC proponha a alteração da titularidade do PCO do povo para uma Junta Militar ou da titularidade do PCD reformador do Congresso Nacional para o presidente da República; c) as normas que trazem os limites expressos (art. 60 da CF/88 e art. 3.º do ADCT). Já afirmamos linhas atrás que é o PCO que estabelece os limites e os procedimentos pelos quais uma constituição pode ser alterada, não podendo o PCD reformador subverter essas regras, sob pena de atuar indevidamente como PCO. É por essa razão que a revisão constitucional (art. 3.º do ADCT) não pode ser ressuscitada e a rigidez prevista no art. 60 da CF/88 não pode ser abolida: esses procedimentos e limites foram estabelecidos pelo PCO e não podem ser livremente dispostos pelo PCD reformador. 2. Regime de urgência constitucional (art. 64 da CF) Art. 64 [...] 1.º O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. 2.º Se, no caso do 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação. 3.º A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-seá no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior. 4.º Os prazos do 2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de código. A Constituição Federal, como regra, não estipulou prazos para que o Congresso nacional delibere sobre as proposições legislativas. Desse modo, com a ressalva dos prazos fixados nos regimentos internos de cada Casa Legislativa (ex.: prazo para a comissão parlamentar proferir o seu parecer), a CF/88 não fixa limite de tempo para que um projeto de lei tramite no Congresso Nacional. Não é raro, inclusive, que uma proposição demore anos, às vezes, décadas até que seja definitivamente aprovada pelo Poder Legislativo (vide o atual Código Civil brasileiro, aprovado em 2002 e cujo projeto original remonta a 1975). Há, porém, uma exceção prevista nos parágrafos do art. 64 da CF/88, conhecida como regime de urgência constitucional ou processo legislativo sumário (Alexandre de Moraes). O chefe do Poder Executivo, por óbvio, não é obrigado a encaminhar os seus projetos de lei sob o regime de urgência constitucional, cuja incidência depende de expressa solicitação do presidente da República. Na ausência de pedido, os projetos de lei de sua iniciativa submetem-se ao trâmite normal. Porém, havendo essa solicitação de urgência, a doutrina majoritária considera tal pedido irrecusável, sendo desnecessária a sua deliberação pelos parlamentares, pois o regime de urgência constitucional seria uma consequência automática da solicitação do chefe do Poder Executivo. 6

7 Em regra, o pedido de urgência constitucional é feito na mensagem presidencial que encaminha a proposição legislativa, mas nada impede ele seja solicitado em qualquer momento da tramitação do projeto de lei na Câmara ou no Senado (v. art. 204, 1.º, do RICD). Nesse caso, os prazos de quarenta e cinco dias ou de dez dias, previstos nos parágrafos do art. 64 da CF/88, começam a correr da data do recebimento do pedido de urgência. É possível, ainda, que o presidente da República cancele o pedido de urgência, quando, então, cessam os seus efeitos procedimentais, entre eles, a contagem de prazos e o trancamento da pauta do Plenário da Casa Legislativa em que estiver tramitando. Finalmente, registre-se que não devemos confundir a urgência constitucional com as urgências previstas nos regimentos internos das Casas Legislativas (ex.: arts. 153 a 157 do RICD), as quais possuem outros prazos e regimes de tramitação (ex.: a maioria deles resulta de um requerimento parlamentar que depende de deliberação do Plenário), a exemplo da chamada urgência urgentíssima ou procedimento legislativo sumariíssimo Peculiaridades da tramitação da urgência constitucional O projeto de lei submetido ao regime de urgência constitucional apresenta as mesmas regras do procedimento legislativo ordinário, ao menos sob a ótica constitucional (exs.: limites ao oferecimento de emendas parlamentares, regras do sistema bicameral, sanção e veto, promulgação, publicação, princípio da irrepetibilidade, previstos nos arts. 63 e 65 a 67 da CF/88), com a única diferença que existem prazos para que as Casas Legislativas deliberem sobre o projeto. Nesse sentido, a Câmara dos Deputados tem o prazo de quarenta e cinco dias para votar definitivamente o PL submetido a regime de urgência constitucional, sob pena de sobrestamento da pauta do Plenário da Câmara em relação a todas as demais deliberações legislativas, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado (CF, art. 64, 2.º). Tendo em vista que o veto presidencial possui prazo constitucional determinado, mas é apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional, e não em sessão privativa de cada Casa (CF, art. 66, 4.º), entendemos que a única exceção a que se refere o art. 64, 2.º, da CF/88 é a da medida provisória (CF, art. 62). Assim, ultrapassado o prazo de 45 dias sem que a Câmara dos Deputados tenha ultimado a votação do PL submetido a esse regime de urgência, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da Câmara, com exceção das medidas provisórias (as quais poderão ser votadas antes do PL que esteja promovendo esse trancamento de pauta). No Senado Federal, a realidade se repete com a contagem de novo prazo de quarenta e cinco dias, sob pena de sobrestamento da pauta do Plenário do Senado, com a exceção das MPs. Caso haja emendas apresentadas no Senado Federal, a Câmara dos Deputados terá o prazo de 10 dias para apreciá-las, com a possibilidade de ocorrer o mesmo trancamento de pauta acima mencionado. Considerando a jurisprudência consolidada do STF no sentido de que apenas as emendas de mérito, i.e., emendas que alterem o sentido, o conteúdo normativo da proposição original, aprovadas pela Casa Revisora provocam a remessa do PL à Casa Iniciadora (STF, ADI 2.238/DF-MC), registramos que a aprovação de simples emendas de redação pelo Senado Federal não suscitam o retorno do PL à Câmara dos Deputados para análise dessas emendas, por força do parágrafo único do art. 65 da CF/88, sendo possível a sua remessa imediata ao presidente da República para sanção ou veto. A urgência constitucional encontra-se regulada nos arts. 375 do RISF e 204 e 139, IV, do RICD. Sem a pretensão de esgotar as observações regimentais da tramitação do PL sob esse regime de urgência, salientamos, como aspectos mais relevantes, que o PL tramitará simultaneamente nas comissões parlamentares, e não sucessivamente em cada comissão como ocorre na tramitação comum. Findo o prazo para que as comissões profiram o seu parecer, o presidente da Casa determina a remessa do PL ao Plenário para inclusão na Ordem do Dia, ocorrendo o trancamento da pauta do Plenário, salvo MPs, a partir do 46.º dia de sua tramitação na Casa. Ainda, o art. 64, 4.º, da Constituição Federal dispõe que: a) o processo legislativo sumário não pode ser utilizado para projetos de código. 7

8 Com toda a razão, projetos de código (i.e., que tratam de um tema da maneira mais ampla possível, abordando diversos aspectos de uma mesma matéria exs.: Estatuto da Criança e do Adolescente, Estatuto do Idoso, Código Civil) não podem submeter-se aos prazos exíguos do processo legislativo sumário (v. art. 205, 8.º, do RICD). b) os prazos do regime de urgência constitucional não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, i.e., durante os períodos de 18 a 31/07 e de 23/12 a 1.º/02. Observe-se que, como regra geral, o procedimento legislativo sumário não poderá ultrapassar os 100 dias ( ). Porém, como esses prazos não contam nos períodos de recesso parlamentar, é plenamente possível que o PL tramite no Congresso Nacional por mais tempo, ainda que submetido ao referido regime de urgência. Havendo convocação extraordinária do Congresso (CF, art. 57, 6.º), o prazo só volta a correr se, na pauta da convocação, estiver incluído o PL em regime de urgência. Caso contrário, os prazos continuam suspensos. Finalizamos a explanação da urgência constitucional com um exemplo prático. Imagine que um PL ingressa na Câmara dos Deputados em 1.º de novembro de determinado ano, a partir da iniciativa do presidente da República, o qual solicita urgência em sua apreciação. A Câmara possui 45 dias para apreciação desse PL (prazo que finda em 16/12), sob pena de sobrestamento de todas as deliberações normativas da Casa, salvo medidas provisórias. Considere que, em 1.º/12, a Câmara aprovou o PL e este chegou no Senado Federal no dia 03/12. A partir daí, o Senado possui mais 45 dias para deliberar sobre o projeto, sob pena do mesmo sobrestamento, salvo MPs. Suponha que, no dia 22/12, último dia da sessão legislativa ordinária, o PL ainda não havia sido votado no Senado. O prazo de 45 dias, então, é suspenso e apenas recomeça a fluir no dia 02/02 do ano seguinte, quando ocorre a abertura da próxima sessão legislativa ordinária. Aprovado o PL no Senado Federal com emendas de mérito, o projeto volta à Câmara para nova deliberação das emendas no prazo de 10 dias, sob pena de ocorrer o mesmo sobrestamento supracitado. Deliberadas as emendas do Senado na Câmara, segue o PL para a sanção ou veto do presidente da República, nos termos do art. 66 da CF/88. Jurisprudência 1) A existência no Congresso Nacional de PL submetido à urgência do art. 64 da CF não impede a edição de medida provisória sobre a mesma matéria: Medida provisória: (...) edição na pendência, em regime de urgência, de projeto de lei sobre matéria de iniciativa presidencial. (...) A circunstância de a MP 296/1991 ter sido baixada no curso do processo legislativo, em regime de urgência (...), sobre projeto de iniciativa presidencial abrangendo a matéria por ela regulada, não ilide, por si só, a possibilidade constitucional da sua edição (ADI 525 MC). 3. Leis delegadas (art. 68 da CF) Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional. Prevista no art. 68 da Carta Federal, a lei delegada (LD) é um ato normativo primário (e, portanto, no mesmo nível hierárquico da lei complementar e da lei ordinária) elaborado e editado pelo presidente da República (PR), mediante delegação por ele solicitada ao Congresso Nacional (CN) e entregue de modo parcial, temporário e condicionado. Apesar de a regra no âmbito do princípio da separação dos Poderes ser a indelegabilidade, i.e., um Poder não pode delegar as suas funções típicas a outro, a LD representa uma exceção legítima a essa regra por ter sido concebida pelo constituinte originário de Registramos, ainda, que a LD é instrumento típico do sistema parlamentarista, pelo qual o parlamento delega ao governo o poder de editar regras jurídicas novas. Finalmente, observe-se que os estados-membros e os municípios podem adotar a LD nas suas constituições estaduais e leis orgânicas municipais, desde que sigam o modelo federal. Por exemplo, a Constituição do glorioso estado de Minas Gerais prevê a LD no seu art

9 3.1. Limites materiais à edição de lei delegada 1.º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: I organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; II nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; III planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. As leis delegadas assemelham-se às medidas provisórias pelo fato de ambas serem instrumentos típicos do parlamentarismo e constituírem atos normativos primários elaborados pelo Presidente da República. Outro ponto em comum é que a CF/88 previu limitações materiais à edição desses atos normativos, i.e., proibiu que a LD e a MP regulamentem determinados assuntos. O art. 68, 1.º, da CF prevê as matérias que não podem ser objeto de LD. São elas: a) os atos de competência exclusiva do CN (art. 49), da Câmara dos Deputados (art. 51) ou do Senado Federal (art. 52 e art. 155, 2.º e 6.º); b) a matéria reservada à lei complementar; c) a legislação sobre: c.1) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; c.2) nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; c.3) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. Observe-se que essas limitações materiais à edição de LD são apenas semelhantes, mas não coincidentes com as matérias que não podem ser objeto de MP, previstas no art. 62, 1.º, da CF/88. As diferenças entre as duas limitações materiais podem ser resumidas assim: 1.º) LD não pode versar sobre direitos individuais (que são os direitos do art. 5.º da CF/88), impedimento que não existe para a MP; 2.º) toda a matéria orçamentária é vedada à LD, enquanto a MP não pode dispor sobre orçamento, salvo créditos extraordinários (CF, art. 62, 1.º, I, d); 3.º) direito penal, processual penal e processual civil, detenção ou sequestro de poupança e demais ativos financeiros e matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo CN e pendente de sanção ou veto do PR são temas vedados à MP (art. 62, 1.º, I, b, II e IV), mas não à LD; 4.º) apesar de os atos de competência exclusiva do CN, da Câmara e do Senado terem sido excluídos de modo expresso apenas da alçada da LD, a doutrina entende implicitamente que a MP também não pode regular esses assuntos, razão pela qual, nesse ponto, não há diferença entre elas. As semelhanças entre os limites materiais da LD e da MP podem ser associadas aos casos de: a) iniciativa legislativa reservada de determinados órgãos (ex.: se o projeto de lei é da iniciativa privativa do MP ou do Judiciário não poderia o Legislativo delegar a elaboração dessa lei ao chefe do Executivo); b) caráter fundamental de alguns temas (nacionalidade, cidadania, direitos políticos e eleitorais), com a ressalva dos direitos individuais (art. 5.º da CF/88), os quais podem ser objeto de MP. As diferenças entre os limites materiais dessas espécies normativas encontram justificativa nas peculiaridades da MP, a exemplo de sua urgência e provisoriedade. Assim, a nota da urgência possibilita a essa espécie normativa dispor sobre créditos orçamentários extraordinários (CF, art. 167, 3.º). Por outro lado, o seu caráter provisório impede que ela cuide de temas como direito penal ou processual (ex.: imagine a situação esdrúxula de alguém ser preso pelo cometimento de um crime previsto em MP posteriormente rejeitada pelo Congresso Nacional). 9

10 Por fim, destaque-se que, nos arts. 68, 1.º, e 62, 1.º, não consta a matéria direito tributário, razão pela qual LD e MP podem instituir ou majorar tributos, desde que respeitado o princípio da anterioridade tributária (CF, art. 150, III, b e c) Processo legislativo da lei delegada 2.º A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício. 3.º Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda. A rigor, a LD, assim como a MP, não se submetem a verdadeiro processo legislativo (o qual pressupõe um embate dialético e plural das forças políticas representativas da sociedade, a fim de produzir uma norma que capte os anseios da maioria com o respeito aos direitos das minorias), mas a simples procedimento de elaboração. A partir desse raciocínio, não devemos falar em atos de iniciativa, discussão e votação parlamentar, sanção, veto ou promulgação, mas em simples edição da lei delegada ou da MP pelo presidente da República. Feito esse registro doutrinário e despindo-nos do rigor semântico, o processo legislativo da lei delegada começa com a solicitação do PR ao CN para que este lhe delegue poderes de editar uma LD sobre matéria não contida no art. 68, 1.º, da CF/88. A iniciativa de solicitar a delegação é privativa e discricionária do PR e é denominada pela doutrina de iniciativa solicitadora (Alexandre de Moraes). Para autorizar a delegação, o Poder Legislativo federal deve aprovar uma resolução do CN. A resolução (esta, sim, submetida a verdadeiro processo legislativo) especificará o conteúdo da LD a ser elaborada, bem como os termos do exercício da delegação, notadamente o prazo e demais limitações formais e materiais (exs.: quantidade máxima de LDs, período de vigência e respeito a determinados princípios). O STF já decidiu que a delegação somente pode ser concedida ao PR pela resolução do CN, a teor do art. 68 da Carta Federal, e não por força de uma lei ordinária ou complementar (ADI 1.296/PE vide jurisprudência abaixo). A delegação legislativa promovida por lei ordinária e destinada ao Executivo corresponderia a admitir, em nosso Direito, a figura dos regulamentos delegados ou autorizados, por meio dos quais o legislador entrega um verdadeiro cheque em branco aos órgãos administrativos, bem como delega de modo indevido a sua missão constitucional de editar atos normativos inovadores da ordem jurídica. Tal prática não é aceita no Direito brasileiro, em respeito ao art. 2.º da CF/88. A delegação legislativa, portanto, somente pode ser outorgada ao chefe do Poder Executivo (não a qualquer autoridade administrativa subalterna, ao Poder Judiciário ou ao MP) por meio de resolução do CN, nos termos do art. 68 da CF/88. Muito bem. Editada a resolução do Congresso Nacional, o chefe do Executivo elaborará o texto legal e determinará a sua publicação no prazo que lhe foi concedido. Ressalta-se que, se a Resolução do CN não exigir manifestação parlamentar posterior, todo o restante do processo legislativo será realizado pelo presidente da República (o que é chamado de delegação típica, própria ou incondicionada). Ocorre que, nos termos do art. 68, 3.º, da CF/88, a resolução pode determinar que o CN aprecie o projeto de LD antes de ele ser publicado, o que resulta num controle parlamentar prévio à lei delegada (essa é a chamada delegação atípica, imprópria ou condicionada). Neste caso, a deliberação do CN será feita em votação única, vedada qualquer emenda parlamentar. Ou seja, o Congresso aprova ou rejeita o texto elaborado pelo PR, sem possibilidade de propor qualquer emenda ao projeto (CF, art. 68, 3.º). Aprovado o texto, ainda que parcialmente, entende a doutrina que não há possibilidade de aposição de veto ou necessidade de sanção presidencial, devendo a LD ser encaminhada ao PR, a quem cabe apenas publicá-la. 10

11 O art. 1.º, inciso IX, da Resolução n.º 1, de 1970-CN (regimento Interno do CN) nos revela que a aprovação da resolução do CN autorizadora da delegação, assim como a deliberação congressual posterior sobre o projeto de LD ocorrem em sessão conjunta do CN. Por fim, com base nas lições da doutrina, destacamos que: a) o CN pode disciplinar por meio de lei ordinária a mesma matéria objeto da delegação, ainda que durante o prazo concedido ao PR. Isso é porque a delegação ao Executivo não retira do Legislativo o seu poder de legislar sobre a matéria delegada; b) o PR pode não editar qualquer LD no prazo que lhe foi concedido, uma vez que a delegação não resulta na obrigação de produzir a referida norma; c) para Manoel Gonçalves Ferreira Filho, é possível que o PR edite mais de uma LD no prazo fixado na resolução do CN Controles judicial e parlamentar sobre a lei delegada A LD que extrapola os limites da delegação legislativa pode sofrer 2 tipos de controle: a) um judicial, por todas as ações que realizam controle de constitucionalidade; b) outro político ou parlamentar, o qual pode ocorrer de modo preventivo, como no caso da delegação atípica (CF, art. 68, 3.º), ou repressivo, consistente na possibilidade de o CN sustar, mediante decreto legislativo, a LD que exorbitou dos limites da delegação concedida (CF, art. 49, V). Esse controle político posterior exercido sobre a LD, também conhecido como veto legislativo, permite ao Congresso, por meio de decreto legislativo, sustar de forma não retroativa (ex nunc) os efeitos da parte da LD que excedeu a delegação. Jurisprudência 1. Inadmissibilidade, em nosso Direito, de delegação legislativa pela lei comum e do regulamento autorizado ou delegado: A nova Constituição da Republica revelou-se extremamente fiel ao postulado da separação de poderes, disciplinando, mediante regime de direito estrito, a possibilidade, sempre excepcional, de o Parlamento proceder a delegação legislativa externa em favor do Poder Executivo. A delegação legislativa externa, nos casos em que se apresente possível, só pode ser veiculada mediante resolução, que constitui o meio formalmente idôneo para consubstanciar, em nosso sistema constitucional, o ato de outorga parlamentar de funções normativas ao Poder Executivo. A resolução não pode ser validamente substituída, em tema de delegação legislativa, por lei comum, cujo processo de formação não se ajusta a disciplina ritual fixada pelo art. 68 da Constituição. [...] O Executivo não pode, fundando-se em mera permissão legislativa constante de lei comum, valer-se do regulamento delegado ou autorizado como sucedâneo da lei delegada para o efeito de disciplinar, normativamente, temas sujeitos a reserva constitucional de lei. [...] Isso significa dizer que o legislador não pode abdicar de sua competência institucional para permitir que outros órgãos do Estado como o Poder Executivo produzam a norma que, por efeito de expressa reserva constitucional, só pode derivar de fonte parlamentar. O legislador, em consequência, não pode deslocar para a esfera institucional de atuação do Poder Executivo que constitui instância juridicamente inadequada o exercício do poder de regulação estatal incidente sobre determinadas categorias temáticas (a) a outorga de isenção fiscal, (b) a redução da base de cálculo tributária, (c) a concessão de crédito presumido e (d) a prorrogação dos prazos de recolhimento dos tributos, as quais se acham necessariamente submetidas, em razão de sua própria natureza, ao postulado constitucional da reserva absoluta de lei em sentido formal (STF, ADI 1.296/PE-MC). 4. Leis complementares (art. 69 da CF) Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta. Segundo a melhor doutrina (Alexandre de Moraes), as leis complementares existem para regular certas matérias importantes, as quais não devem ser tratadas na Constituição (sob pena de engessamento) tampouco em leis ordinárias (o que facilitaria a sua constante alteração). 11

12 Para essas matérias, o legislador constituinte (aquele que elabora a Constituição) expressamente exige tratamento por meio de lei complementar, a qual se diferencia da lei ordinária em dois aspectos: o material e o formal. A diferença material consiste no fato de que leis complementares e leis ordinárias possuem campos de incidência distintos (ou seja, tratam de matérias diferentes). Assim, a Constituição Federal estabelece taxativamente as matérias que somente podem ser reguladas por meio de lei complementar (ex.: art. 7.º, I; art. 18, 2.º e 3.º, etc.). As demais matérias que não tenham essa exigência podem ser reguladas em lei ordinária (ex.: art. 5.º, incisos XXIV e XXXII). A diferença formal refere-se ao processo legislativo: enquanto o projeto de lei ordinária é aprovado pela maioria simples ou relativa dos parlamentares de cada casa do CN (CF, art. 47), o projeto de lei complementar somente é aprovado pelo voto da maioria absoluta (CF, art. 69). Entende-se como maioria absoluta o primeiro número inteiro subsequente à divisão dos membros da Casa Legislativa por dois. Assim, maioria absoluta no Senado Federal atual equivale invariavelmente a 41 senadores (81 2 = 40,5), enquanto que, na Câmara dos Deputados, corresponde a 257 parlamentares (513 2 = 256,5) Hierarquia entre lei ordinária e lei complementar Apesar de doutrinadores de peso (Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Pontes de Miranda, Geraldo Ataliba, etc.) defenderem a existência de hierarquia entre essas normas, a doutrina majoritária (Celso Bastos, Michel Temer, etc.) e o STF entendem que não existe hierarquia jurídica entre lei ordinária e lei complementar, uma vez que ambas retiram seu fundamento de validade da própria Constituição Federal, i.e., ambas são atos normativos primários e estão no mesmo degrau da pirâmide do ordenamento jurídico brasileiro. Para a corrente majoritária, a diferença entre as leis ordinárias e complementares não passa por uma relação de hierarquia jurídica, mas simplesmente por uma questão de campos materiais de incidência distintos (ou seja, elas tratam de matérias diversas), estabelecendo a CF/88, de maneira taxativa, os campos de atuação reservados às leis complementares Conflito entre lei ordinária e lei complementar Como vimos, a doutrina majoritária afirma não existir hierarquia entre lei ordinária e lei complementar. Para além dessa afirmação, resta-nos esclarecer a dúvida se a lei ordinária pode tratar de matéria reservada à lei complementar e vice-versa. Respondemos essas questões da seguinte forma: 1) tendo em vista que é mais fácil aprovar uma lei ordinária (por maioria simples) do que uma lei complementar (por maioria absoluta), em regra, a lei ordinária não pode tratar de matéria reservada pela CF/88 à lei complementar. A lei ordinária que invadir o campo de incidência reservado à lei complementar conterá um vício de inconstitucionalidade formal e deverá ser declarada inconstitucional. A única hipótese em que a lei ordinária pode tratar de matéria reservada constitucionalmente à lei complementar refere-se ao caso de aquela ter sido elaborada numa época em que a Constituição em vigor ainda não exigia esta última e norma constitucional posterior recepcionar a lei ordinária com força de lei complementar. Nesse caso, estaremos diante de uma lei formalmente ordinária, mas materialmente complementar. É o que ocorre atualmente com o Código Eleitoral (Lei Ordinária n.º 4.737/65) e com o Código Tributário Nacional (Lei Ordinária n.º 5.172/66), em face do que dispõem os arts. 121 e 146 da CF/88; 2) existem casos em que a lei ordinária pode revogar a lei complementar. São eles: a) quando a lei complementar trata de matéria que a CF não a exige expressamente. Nesse caso, a lei é formalmente complementar, mas materialmente ordinária (i.e., ela trata de assunto de lei ordinária). Aqui, lei ordinária posterior pode revogar essa lei, uma vez que a CF/88 não exigiu lei complementar para tratar do assunto; b) quando a matéria, no passado, era reservada à lei complementar, mas deixou de ser, em virtude do surgimento de uma nova Constituição ou de emenda constitucional. 12

13 Por exemplo, imagine que a CF de 1967 exigia lei complementar para tratar de determinado assunto e que, em 1970, ela foi editada. Considere, ainda, que a CF/88 deixou de exigir a lei complementar para tratar do assunto. Da mesma forma que no caso anterior, a referida lei passou a ser formalmente complementar e materialmente ordinária, abrindo caminho para que uma lei ordinária a revogue; 3) no caminho inverso, não há impedimento que a lei complementar revogue uma lei ordinária anterior. Se a lei ordinária seria suficiente para tratar de determinado assunto e o Congresso resolve aprovar uma lei complementar, não existe aí vício de inconstitucionalidade formal, considerando que é mais difícil aprovar a lei complementar. Apenas, essa lei complementar será formalmente complementar e materialmente ordinária, razão pela qual ela pode ser revogada por lei ordinária posterior Hipóteses em que se exige lei complementar É importante fixar que a CF/88 estabelece de maneira taxativa quais matérias estão reservadas às leis complementares. Se a Constituição não a exige expressamente, podemos concluir que aquele assunto pode ser regulado por meio de lei ordinária. 5. Leis ordinárias As leis ordinárias são os atos normativos típicos produzidos pelo Poder Legislativo e são caracterizadas, em regra, pela sua abstração e generalidade (quando, então, são consideradas lei em sentido formal e material). Ocorre que, por vezes, o Poder Público lança mão da elaboração de uma lei ordinária destinada a um pequeno grupo de indivíduos, a fim de regular situações concretas (ex.: leis que concedem anistia a um setor específico da sociedade). Nesses casos, a doutrina entende tratar-se de lei apenas no sentido formal, mas não no material, o qual pressupõe a abstração e a generalidade da norma jurídica. O processo legislativo das leis ordinárias (processo legislativo ordinário) já foi amplamente estudado nos tópicos anteriores em suas três fases: introdutória, constitutiva e complementar. Quanto ao âmbito de incidência, considera-se que as leis ordinárias poderão versar sobre quaisquer matérias, desde que não reservadas à lei complementar, aos decretos legislativos e às resoluções (arts. 49, 51 e 52 da CF/88). 6. Decretos legislativos Os decretos legislativos são os atos normativos primários que regulam as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional (CF, arts. 49 e 62, 3.º). Eles não se submetem à sanção presidencial e caracterizam-se pela produção de efeitos externos, tendo em vista que tratam de assuntos que ultrapassam as relações jurídicas travadas no interior das Casas Legislativas (ex.: autorizar o presidente da República a declarar a guerra e celebrar a paz art. 49, II, da CF/88). Na clássica lição de Pontes de Miranda, o decreto legislativo é uma lei sem sanção, ou seja, um ato do Congresso que tem a mesma estatura da lei, mas que se completa sem a intervenção do presidente da República, manifestando uma competência exclusiva do Congresso Nacional. A CF/88 não regulou o processo de elaboração dos decretos legislativos. Essa matéria encontra-se prevista nos regimentos internos das Casas Legislativas. A iniciativa legislativa dessas normas, em regra, cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional, de onde podemos concluir que não há iniciativa extraparlamentar quanto aos projetos de decreto legislativo. Por ser um ato privativo do Congresso, os decretos legislativos tramitam necessariamente em suas duas Casas e devem ser promulgados e publicados pelo presidente do Senado Federal, na qualidade de presidente do Congresso (art. 57, 5.º, da CF e art. 48, XXVIII, do RISF). Não é demais relembrar que essas normas não se submetem à sanção ou ao veto do presidente da República. 13