Aula 27 PROCESSO LEGISLATIVO. Tais atos normativos formalmente primários, que derivam diretamente da Constituição, estão previstos no art. 59.

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1 Página1 Curso/Disciplina: Direito Constitucional Aula: Processo Legislativo: Introdução. Tipologia dos procedimentos. Procedimento legislativo comum ordinário 27 Professor (a): Marcelo Tavares Monitor (a): Luis Renato Ribeiro Pereira de Almeida Aula 27 PROCESSO LEGISLATIVO 1. Introdução. Processo legislativo é o conjunto de procedimentos legislativos utilizados para a elaboração/aprovação de atos normativos formalmente primários, isto é, que formalmente derivam da Constituição. Tais atos normativos formalmente primários, que derivam diretamente da Constituição, estão previstos no art. 59. Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII - resoluções. Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis. Há 3 fontes normativas que cuidam dos procedimentos utilizados para a elaboração dos atos normativos: a) Constituição da República: define, por exemplo, que lei complementar será aprovada pelo voto da maioria absoluta dos parlamentares. b) Lei complementar que trata do processo legislativo. c) Regimento interno de cada Casa. No estudo do Direito Constitucional, interessam as questões referentes ao processo legislativo constantes da Constituição, de modo que se não for observada uma previsão constitucional do processo legislativo haverá um vício de inconstitucionalidade formal. A inconstitucionalidade formal deriva da não observância de norma constitucional sobre o processo legislativo.

2 Página2 Se não for observada uma norma de processo legislativo prevista em lei complementar não haverá inconstitucionalidade ou ilegalidade, pois a LC que trata do processo legislativo prevê que a não observância de uma regra nela prevista não enseja invalidade. Por fim, não sendo observadas as disposições sobre processo legislativo previstas meramente em regimento interno, não é possível controle por parte do Poder Judiciário, em homenagem ao princípio da separação de Poderes. O princípio da separação de Poderes impede que o Poder Judiciário examine uma matéria interna corporis, cujo paradigma seja uma norma do regimento interno da Câmara ou do Senado. Por força desse princípio, inviabiliza-se que o Poder Judiciário aprecie eventual irregularidade formal da lei aprovada que viola previsão do regimento. Em síntese: apenas a violação a uma norma constitucional do processo legislativo leva a declaração de inconstitucionalidade. Havendo vício formal no processo legislativo, é possível a um parlamentar impugná-lo ainda durante a tramitação da propositura, configurando uma hipótese de controle de constitucionalidade preventivo e judicial da constitucionalidade de um projeto de lei. Esse controle é feito através de mandado de segurança impetrado por parlamentar, titular do direito subjetivo de participar de um processo legislativo regular. Os atos normativos previstos no art. 59 têm o seu processo legislativo previsto na Constituição, salvo o decreto legislativo e as resoluções das Casas, que não têm suas regras de processo legislativo previstas na Constituição. O Decreto legislativo é um ato normativo formalmente primário previsto na Constituição para a atribuição do Congresso Nacional de tratar, em regra, de matéria/assunto de interesse externo ao Congresso. Exemplo: decreto legislativo que internaliza tratado internacional. A Resolução é um ato normativo formalmente primário previsto na Constituição para a atribuição do Congresso Nacional, Câmara ou Senado que, em regra, trata de matéria relativa a seus interesses internos. 2. Tipologia dos procedimentos. Os procedimentos podem ser classificados em dois grandes grupos: a) Procedimento comum: é utilizado para a aprovação de lei complementar e lei ordinária. Pode ainda ser dividido em procedimento ordinário e procedimento sumário. b) Procedimentos especiais: são utilizados para aprovação de emenda constitucional, medida provisória e lei delegada (em tese, o rito de elaboração do decreto legislativo e das resoluções também é especial, porém não encontram regulamentação em sede constitucional). A diferença entre lei complementar e lei ordinária é o quórum de aprovação: a primeira exige maioria absoluta, ao passo que a segunda exige maioria relativa.

3 Página3 O rito sumário decorre de um requerimento do Presidente da República em projeto de sua iniciativa. O procedimento sumário é idêntico ao ordinário, apenas dele se diferenciando quanto ao prazo: no procedimento sumário há um prazo fixado na Constituição para o término da fase de discussão e votação. 3. Procedimento legislativo comum ordinário. O procedimento é divido em fases. Segundo a doutrina clássica, existem 3 fases: a) Introdução; b) Constituição; c) Complementação. A doutrina moderna, contudo, elenca 5 fases: a) Iniciativa; b) Discussão e votação; c) Sanção ou veto; d) Promulgação; e) Publicação. De acordo com a teoria geral do ato jurídico, deve existir um órgão que elabore o ato, uma forma e um conteúdo específico. Quanto ao plano da validade, se o órgão é competente, a forma é a prevista na Constituição e o conteúdo está em conformidade com a Constituição, o ato será reputado válido, do contrário será inconstitucional (inválido). Logo, a partir do momento em que há a sanção (ou a rejeição do veto do Presidente pelo Congresso) é possível falar que existe lei (ordinária ou complementar). Até esse momento o que existe é um projeto de lei. Logo, a sanção ou a rejeição do veto é o ato que transforma o projeto em lei, e o que é levado à promulgação é a lei Primeira fase: Iniciativa. A iniciativa pode ser: a) Parlamentar; ou b) Extraparlamentar (quando iniciada, por exemplo, pelo Presidente da República). A iniciativa pode ser ainda: a) Geral; ou b) Restrita a determinados órgãos (exemplo: Presidente da República, STF, PGR, Tribunal Superior).

4 Página4 Quando a Constituição não atribui uma matéria à iniciativa de determinado órgão, trata-se de iniciativa geral. Têm iniciativa geral: o Presidente da República, parlamentares e o povo (através da iniciativa popular). O Presidente é o único que tem iniciativa geral e restrita. Os demais órgãos que têm iniciativa restrita só podem exercer essa iniciativa. O STF, por exemplo, não pode apresentar ao Congresso Nacional projeto de lei tributária, penal, civil etc (matérias de iniciativa geral). Do mesmo modo, o PGR e os Tribunais superiores também não o podem, pois só têm a iniciativa restrita que lhes foi atribuída pela Constituição. As matérias de iniciativa restrita do Presidente da República estão previstas no art. 61, 1.º. Art º. São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II - disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. Outra classificação é da iniciativa: a) Exclusiva; b) Comum. Será exclusiva quando a iniciativa somente puder ser exercida por um órgão; e comum quando puder ser exercida por mais de um órgão. Assim, é possível afirmar que a iniciativa geral é sempre comum; e que, em regra, a iniciativa restrita é exclusiva. É possível que a iniciativa restrita seja atribuída a mais de um órgão: é o caso da Lei de Organização do Ministério Público Estadual. As normas gerais de organização dos Ministérios Públicos Estaduais são de atribuição da União, por lei ordinária. Somente o Presidente da República tem inciativa para propor a lei de normas gerais (iniciativa exclusiva), por força do art. 61, 1.º, II, d, CRFB/88. As normas suplementares, contudo, são lei complementares estaduais (Lei orgânicas dos Ministérios Públicos Estaduais) cuja iniciativa é do Governador e do Procurador-Geral de Justiça, por força dos arts. 61, 1.º, II, d (por simetria) c/c 128, 5.º, CRFB/88.

5 Página5 Art º. São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: II - disponham sobre: d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. Art º. Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros: Logo, as leis complementares estaduais são de iniciativa restrita, mas comum entre o Governador e o Procurador-Geral de Justiça. Portanto, trata-se de uma hipótese excepcional de iniciativa restrita e comum. Já o MPU é organizado por lei complementar da União, cuja iniciativa é do Presidente da República e do PGR Segunda fase: Discussão e Votação. Em regra, a fase de discussão e votação iniciará na Câmara dos Deputados, que funcionará como Casa iniciadora. Logo, em regra a Casa revisora será o Senado Federal. Um projeto de lei somente começará a ser discutido e votado no Senado se for de iniciativa de um Senador ou de uma comissão do Senado, nos demais casos iniciará na Câmara. A lei ordinária será discutida e votada uma vez em cada Casa, sendo aprovada pelo voto da maioria relativa dos membros. Para iniciar a votação, deve haver a presença da maioria absoluta dos membros da Casa (41 dos 81 Senadores, por exemplo). Aberta a votação, o projeto será aprovado se alcançado o primeiro número inteiro após a metade dos presentes (maioria relativa). Portanto, o quórum de aprovação da lei ordinária irá variar a depende dos parlamentares presentes. Ex1.: se presentes 40 Senadores, a votação não pode ser iniciada. Ex2.: presentes 41 Senadores, a votação será iniciada e o projeto aprovado pelo voto de 21 Senadores. Ex3.: presentes 55 Senadores, a votação será iniciada e o projeto aprovado pelo voto de 28 Senadores. Ex4.: presentes 79 Senadores, a votação será iniciada e o projeto aprovado pelo voto de 40 Senadores. Não sendo aprovado em qualquer das Casas, o projeto será arquivado. Com isso, a matéria não pode ser novamente discutida na mesma sessão legislativa (ano legislativo), salvo se houver a subscrição da maioria absoluta dos membros da Casa. Portanto, se rejeitado na Câmara, por exemplo, o projeto de lei somente poderá ser discutido novamente nesta Casa se houver a subscrição da maioria absoluta dos Deputados Federais.

6 Página6 Caso o projeto seja alterado (emendado) na Casa revisora, a proposição deve retornar à Casa iniciadora para apreciação das emendas parlamentares (modificativas ou substitutivas) feitas na Casa revisora. O projeto retorna, mas apenas as emendas serão apreciadas, e a Casa iniciadora não pode emendar as emendas: ou aprova ou rejeita. Se aprovadas, as emendas são incorporadas ao projeto de lei; se rejeitadas, são arquivadas. Em qualquer caso, o projeto segue para a sanção do Presidente da República (a Casa não pode apresentar novas emendas ao texto já emendado). Diferentemente do que ocorre com as emendas modificativas e substitutivas, segundo a jurisprudência do STF, as emendas de redação que não alteram substancialmente o projeto não retornam para a Casa iniciadora. Caso parte do projeto não seja aprovado na Casa revisora, a proposição segue para o Presidente da República somente com a parte aprovada em ambas as Casas Terceira fase: Sanção ou Veto. A sanção é a aquiescência/concordância do Chefe do Poder Executivo com o projeto de lei. O veto é a discordância em relação ao projeto de lei. A sanção pode ser: a) Expressa: quando há manifestação expressa do Chefe do Executivo nesse sentido; ou b) Tácita: pelo decurso do prazo de 15 dias úteis sem que o Chefe do Executivo se pronuncie. Neste caso, automaticamente o projeto será transformado em lei. O veto deve necessariamente ser expresso, é sempre supressivo (não há veto aditivo ou modificativo), e atinge no mínimo texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea. A CRFB/88 veda que o veto incida sobre uma palavra ou um grupo de palavras, o que somente era possível antes do advento da Constituição. Esse limite mínimo (de atingir necessariamente texto integral) não é aplicável para a declaração de inconstitucionalidade. O veto deve ser fundamentado e é superável (pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, que analisa as razões do veto em sessão conjunta). Quando há a superação (rejeição) do veto, o projeto se transforma em lei automaticamente. O veto é um ato exclusivo do Chefe do Poder Executivo.

7 Página Fase complementares: Promulgação e Publicação. A promulgação é um atestado de que o ordenamento jurídico foi modificado, uma certificação de inovação da ordem jurídica. A promulgação é um ato do Presidente da República. Se este não promulgar em 48 horas, caberá sucessivamente ao Presidente do Senado e ao Vice-Presidente fazê-lo. Mesmo na hipótese em que o veto é superado, o Congresso deve enviar a lei para a promulgação pelo Presidente da República. O fato de o Presidente ter vetado o projeto de lei não retira a sua atribuição de promulgar a lei. Na promulgação, a lei recebe uma numeração própria, e quem promulgar deve também publicar a lei. Se parte do projeto é sancionado e parte é vetado, a parte sancionada segue para promulgação e publicação, sendo atribuído um número (ex.: Lei ). A parte vetada segue para apreciação pelo Congresso Nacional. Se o Congresso supera o veto, há nova promulgação e publicação da lei. A mesma lei é republicada (com o mesmo número), porém os artigos que inicialmente foram objeto de sanção têm vigência desde a primeira publicação. Ou seja, a republicação da lei não atinge a vigência dos artigos originalmente sancionados, promulgados e publicados. Logo, parte dos artigos terá vigência em um momento e parte em outro momento de publicação.