IGEPP Câm. Dos Deputados. Administração Financeira e Orçamentária

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1 IGEPP Câm. Dos Deputados Administração Financeira e Orçamentária Marcel Guimarães marcel.tcu@gmail.com

2 Orçamento público: conceitos. Aula 8 27/10/2015 Funções do Governo. Falhas de mercado e produção de bens públicos. Políticas econômicas governamentais (alocativa, distributiva e estabilizadora). Evolução conceitual do orçamento público. Orçamento- Programa: fundamentos e técnicas. Exercícios Revisão 2

3 Conceitos de Orçamento Público 3

4 Aliomar Baleeiro Conceitos de Orçamento Público É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. Manvel Segundo a definição de Manvel, (Apud MACHADO JR, 1962), O orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa. 4

5 James Giacomoni Conceitos de Orçamento Público O orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas. Abrúcio e Loureiro O orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas públicas. Através dele, os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou força política. 5

6 Tipos de Orçamento 6

7 Orçamento Legislativo Tipos de Orçamento O Poder Legislativo é responsável pela elaboração, assim como pela votação, aprovação e controle do orçamento. Normalmente, ocorre em países parlamentaristas. Ao Executivo, cabe apenas a execução. Ex: CF de Orçamento Executivo O Poder Executivo é responsável pela elaboração, votação, aprovação, controle e execução do orçamento. É típico de regimes autoritários. Ex: CF de Orçamento Misto A elaboração e a execução são de competência do Executivo. O Legislativo é responsável pela votação, aprovação, controle do orçamento. Ex: CF de Nessas circunstâncias, o tipo de orçamento utilizado no Brasil atualmente é do tipo misto. 7

8 Evolução conceitual do orçamento público 8

9 INTRODUÇÃO Evolução Conceitual do Orçamento Público O orçamento público é caracterizado por possuir uma multiplicidade de aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro, administrativo etc. Ótica políticojurídica Maior controle do Poder Legislativo sobre o Executivo Ponto de vista econômico Possibilidade de o Estado intervir na economia, incentivando os setores considerados estratégicos, bem como transferir renda entre segmentos da sociedade 9

10 Evolução Conceitual do Orçamento Público HISTÓRICO A origem dos orçamentos públicos está relacionada ao desenvolvimento da democracia, opondo-se ao Estado antigo, em que o monarca se considerava soberano e detentor do patrimônio originário da coletividade. Inglaterra Governo de João Sem Terra EUA Os colonos do Estado da Virgínia precursor da independência França Revolução Francesa (Nova Constituição) BRASIL Conflito Metrópole X Colônia 1215 Povo se posiciona contra a cobrança arbitrária de impostos Instituição da Assembleia Nacional, que estabeleceu a necessidade de autorização do Parlamento para a criação de impostos Declaração de Direitos (1798 efetivação do orçamento) Insatisfação com a cobrança de tributos. Revoltas, como a Inconfidência Mineira (Tiradentes). Prevista pela 1ª vez na Const. de 1824, só em 1830 surgiu a 1ª lei orçamentária 10

11 INTRODUÇÃO Evolução Conceitual do Orçamento Público O conceito de orçamento tem sofrido significativas mudanças ao longo do tempo, em decorrência da evolução de suas funções. Classificação dividindo a história da evolução conceitual do orçamento público em duas fases: Função principal Orçamento Tradicional Controle político Orçamento Moderno Instrumento de administração (planejamento) 11

12 Evolução Conceitual do Orçamento Público ORÇAMENTO TRADICIONAL - Peça (estática) que contempla apenas a previsão de receitas e a fixação de despesas para um determinado período; - Ausência de planejamento de ações e de preocupação das necessidades efetivas da população; - Ausência de medidas de desempenho para avaliar ações governamentais - Ênfase no GASTO (o que o governo iria comprar) e não nas realizações que um Governo pretendia executar; - Mero inventário de meios com os quais a Administração realizaria suas tarefas LEI DE MEIOS Função principal Orçamento Tradicional Controle político Alocação de recursos Aquisição de meios LEI DE MEIOS 12

13 ORÇAMENTO TRADICIONAL Definição Processo orçamentário em que apenas uma dimensão do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Também é conhecido como Orçamento Clássico. (Glossário da STN) Importante - No orçamento tradicional, os aspectos econômico, social, contábil, administrativo, jurídico, etc. tinham papel secundário. - Critérios de classificação: unidades administrativas e elementos de despesa. O principal critério para distribuição de recursos era o montante de gastos do exercício anterior, não se levando em conta novas realizações futuras. Preocupavase com os meios e não com os fins das funções governamentais. Exemplo: Evolução Conceitual do Orçamento Público Investimento em Saúde não há preocupação com o planejamento, nem com programas de governo. Simplesmente se compram remédios e os entregam à população. 13

14 ORÇAMENTO MODERNO Evolução Conceitual do Orçamento Público - Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, PROGRAMANDO a vida econômica e financeira do Estado, por um certo período. - Caracteriza-se por ser um instrumento de planejamento. - É um instrumento dinâmico, que leva em conta aspectos do passado, a realidade presente e as projeções para o futuro. - Reforma orçamentária orçamentos públicos deveriam se constituir em instrumentos de administração, de forma a auxiliar o Executivo nas várias etapas do processo administrativo: programação, execução e controle. Função principal Orçamento Moderno Instrumento de administração (planejamento) 14

15 ORÇAMENTO MODERNO Evolução Conceitual do Orçamento Público A adoção do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico. Orçamento tradicional Postura de neutralidade (laissez-faire) Orçamento moderno Postura intervencionista (doutrina keynesiana) Com a doutrina keynesiana, o orçamento público consolidou-se como um instrumento de política fiscal, visando à estabilização ou à expansão da atividade econômica dos países. 15

16 Já foi cobrado em prova... CESPE/STF CARGO 1: ANALISTA JUDICIÁRIO ÁREA: ADMINISTRATIVA Com base na doutrina e nas legislações orçamentária e financeira públicas, julgue os itens de 86 a A adoção do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico. CERTO Orçamento tradicional Postura de neutralidade (laissez-faire) Orçamento moderno Postura intervencionista (doutrina keynesiana) 16

17 O papel do Estado e a atuação do governo nas finanças públicas. Formas e dimensões da intervenção da administração na economia. 17

18 Papel do Estado e a atuação do governo nas finanças públicas ATRIBUIÇÕES ECONÔMICAS DO GOVERNO Orçamento tradicional Postura de neutralidade (laissez-faire) Orçamento moderno Postura intervencionista (doutrina keynesiana) Posição inicial do governo prestação de apenas alguns serviços essenciais à coletividade como justiça e segurança. Papel do governo na economia modificou-se bastante: a) Grande crise de depressão econômica da década de 30: necessidade de o governo intervir na economia para combater inflação e/ou o desemprego. b) Duas grandes guerras mundiais provocaram necessidade de o governo intervir na economia: promoção do bem-estar social, isto é, uma distribuição de renda mais equitativa e uma ampliação das atividades previdenciárias e de assistência social. 18

19 Papel do Estado e a atuação do governo nas finanças públicas ATRIBUIÇÕES ECONÔMICAS DO GOVERNO Posição 1: liberalismo Postura de neutralidade (laissez-faire) Posição 2: socialismo Intervenção Total do Estado na economia John Maynard Keynes: novo posicionamento Governo deve intervir na economia para: a) corrigir a má distribuição de renda; e b) para prover emprego para todos aqueles que desejam trabalhar às taxas de salário do mercado. Além disso, Keynes defendia a estabilidade de preços para que pudesse haver crescimento econômico. 19

20 Papel do Estado e a atuação do governo nas finanças públicas FALHAS DE MERCADO No mundo real, mercados perfeitamente competitivos são raros, existindo falhas de mercado que justificam a intervenção do governo. São exemplos mais comuns de tais falhas: - Existência de bens públicos (bens públicos puros, bens semipúblicos (meritórios); - Externalidades (positivas ou negativas); - Participantes do mercado com grau elevado de influência sobre os preços e a quantidade produzida (monopólios e oligopólios); - Assimetria de informações; - Mercados incompletos; - Ocorrência de desemprego e inflação; 20

21 Papel do Estado e a atuação do governo nas finanças públicas ATRIBUIÇÕES ECONÔMICAS DO GOVERNO Richard Musgrave Propôs uma classificação das funções econômicas do Estado que se tornaram clássicas. Para ele, são três as funções fiscais (funções do orçamento): a) Função alocativa Promover ajustamentos na alocação de recursos b) Função distributiva Promover ajustamentos na distribuição de renda c) Função estabilizadora Manter a estabilidade econômica 21

22 FUNÇÃO ALOCATIVA Funções do orçamento A atividade estatal na alocação de recursos justifica-se naqueles casos em que não houver a necessária eficiência por parte do setor privado, como: a) investimentos em infraestrutura econômica: transportes, energia, comunicações, armazenamento, etc. São indutores de desenvolvimento regional e nacional. Os altos investimentos necessários e o longo período de carência entre as aplicações e o retorno desestimulam o envolvimento do setor privado nesses setores. b) provisão de bens públicos e bens meritórios: características especiais desses bens inviabilizam seu fornecimento pelo setor privado. Ex.: medidas contra poluição, iluminação pública. Bens meritórios: educação, subsídio em alimentos como trigo e leite, etc. 22

23 FUNÇÃO DISTRIBUTIVA Ideal de Pareto Funções do orçamento Há eficiência na economia quando a posição de alguém sofre uma melhora sem que nenhum outro tenha sua situação deteriorada. Orçamento público é o principal instrumento para viabilização das políticas públicas de distribuição de renda. Mecanismo fiscal mais eficaz é o que combina tributos progressivos sobre as classes de renda mais elevada com transferência para aquelas classes de renda mais baixa. Exemplo clássico: utilização do Imposto de Renda progressivo para cobrir subsídios aos programas de alimentação, transporte e moradia populares. Outros exemplos: concessão de subsídios aos bens de consumo popular financiados por impostos incidentes sobre os bens consumidos pelas classes de mais alta renda. 23

24 FUNÇÃO ESTABILIZADORA Mais moderna das três. Funções do orçamento Mecanismo básico da política de estabilização é a ação estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a e reduzindo-a conforme as necessidades. Dois instrumentos macroeconômicos: a política fiscal e a política monetária. a) Política fiscal tem 4 objetivos macroeconômicos: manutenção do elevado nível de emprego; estabilidade nos níveis de preços; equilíbrio no balanço de pagamentos e; razoável taxa de crescimento econômico. b) Política monetária: controle da oferta monetária, utilizando-se de medidas como manutenção de determinados níveis de recursos disponíveis para aplicação pelos bancos, controle da taxa de juros e lançamento de títulos públicos e funcionamento do open market. 24

25 Já foi cobrado em prova... CESPE/TRE-MS Cargo 3: Analista Judiciário - Área: Administrativa - Q 51 Tendo em vista que as funções econômicas do Estado são os principais instrumentos de ação estatal na economia, assinale a opção correta. A A função estabilizadora ocorre, principalmente, nas situações em que o governo se utiliza do orçamento para a provisão de bens mistos. ERRADO. Provisão de bens mistos função alocativa B Para o exercício da função estabilizadora, o governo tem à disposição dois instrumentos macroeconômicos: a política fiscal e a política monetária. CERTO C A função alocativa do governo justifica-se nos casos em que existe eficiência por parte do mecanismo de ação privada (sistema de mercado). ERRADO. Justifica-se nos casos em que INEXISTE eficiência do mercado. D A função estabilizadora, que promove o ajustamento da distribuição de renda, visa o chamado ideal de Pareto, que preconiza a melhoria do indivíduo sem que a situação dos demais seja deteriorada. ERRADO. Função distributiva E Para o exercício da função distributiva, o governo tem um único instrumento, denominado imposto de renda progressivo por faixas de renda. ERRADO. Existem outros instrumentos. LETRA B 25

26 Orçamento de desempenho, PPBS, OBZ e orçamento incremental 26

27 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO - Durante a evolução do orçamento clássico (tradicional) para o orçamentoprograma (orçamento moderno), houve o chamado ORÇAMENTO DE DESEMPENHO (ou por realizações). - Houve uma tentativa de se melhorar o processo orçamentário, buscando-se saber ONDE o Governo gastava o recurso e PORQUE se estava gastando o recurso. - Procura-se saber as coisas que o governo FAZ, e não as coisas que ele COMPRA. - Ênfase RESULTADO Evolução Conceitual do Orçamento Público - NÃO há vinculação com o planejamento governamental. Por conta disso, NÃO pode ser considerado ainda como orçamento-programa. Orçamento Desempenho Ênfase no resultado Não há vinculação com o PLANEJAMENTO 27

28 ORÇAMENTO DE DESEMPENHO Definição Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase reside no desempenho organizacional, sendo também conhecido como orçamento funcional. (Glossário da STN) Importante Evolução Conceitual do Orçamento Público Constitui um processo orçamentário que inova em relação ao orçamento tradicional por incluir, além da explicitação dos itens de gasto de cada unidade, uma dimensão programática, ou seja, a explicitação do programa de trabalho (programa e ações) que deve ser realizado com os recursos que estão sendo destinados à unidade. No orçamento de desempenho, a ênfase passa a ser a da busca de eficiência e de economia nas repartições públicas e não na adequação dos seus produtos às necessidades coletivas. Ainda não havia, contudo, vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de planejamento, que resultasse na consecução dos objetivos governamentais de longo prazo. 28

29 Evolução Conceitual do Orçamento Público ORÇAMENTO DE DESEMPENHO NOS EUA PERFORMANCE BUDGET PPBS Planning, Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento) - Surgiu nos EUA na década de 60, evidenciando a tendência de se aproximar o orçamento do planejamento. - Motivos do fracasso à época: crise econômica, com a consequente escassez de recursos para novos empreendimentos; a falta de técnicos especializados; dificuldades políticas. - Fracasso do PPBS não representou um proposta de retorno ao orçamento tradicional, nem abalos sérios ao conceito moderno de orçamento. 29

30 Orçamento Base Zero OBZ Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., durante o ano de Foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. Importante Evolução Conceitual do Orçamento Público O Orçamento base zero foi um sistema paralelo criado no Texas EUA e não representou uma evolução do orçamento, como os outros, mas uma simples variação no método de planejamento naquele país, onde não existiam direitos adquiridos sobre verbas anteriormente concedidas. Durante a elaboração da proposta orçamentária para o exercício seguinte, todo conhecimento prévio acerca das execuções em exercícios anteriores seriam desconsideradas, ou seja, não existem direitos adquiridos sobre despesas anteriormente autorizadas. 30

31 Evolução Conceitual do Orçamento Público Orçamento Base Zero OBZ Técnica utilizada para a confecção do orçamento programa, consiste basicamente em uma análise crítica de todos os recursos solicitados pelos órgãos governamentais. Neste tipo de abordagem, na fase de elaboração da proposta orçamentária, haverá um questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. Os órgão governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. James Giacomoni OBZ NÃO é um método de organizar ou apresentar o orçamento público, voltando-se, antes de tudo, para a avaliação e a tomada de decisão sobre despesas 31

32 Evolução Conceitual do Orçamento Público Orçamento Base Zero OBZ Orçamento ano 1 Orçamento ano 2 Questionamento acerca das reais necessidades de cada área, não havendo compromisso com qualquer montante inicial de dotação. Os órgãos governamentais deverão justificar anualmente, na fase de elaboração da sua proposta orçamentária, a totalidade de seus gastos, sem utilizar o ano anterior como valor inicial mínimo. 32

33 Evolução Conceitual do Orçamento Público ORÇAMENTO INCREMENTAL Orçamento feito por meio de ajustes marginais nos seus itens de receita e despesa. Exemplo: incremento de 10% do ano 1 para o 2 Descrição Ano 1 Ano 2 Gastos com pessoal Construção de escolas Receitas de impostos Observação o orçamento tradicional era marcado pelas práticas incrementais, pois era centrado no curto prazo e nos insumos, e pouco voltado aos produtos. 33

34 Exercícios CESPE/ANTT Cargo 1: Analista Administrativo Área: Administração A respeito das diversas formas de organização e operacionalização do orçamento, julgue os itens seguintes. 79 O orçamento base-zero não tem como foco a apresentação e organização da peça orçamentária, mas sim a avaliação e o auxílio à tomada de decisão. CERTO O orçamento base-zero todo ano ocorre a avaliação das despesas propostas no orçamento, de modo a auxiliar na tomada de decisão dos gestores. James Giacomoni OBZ NÃO é um método de organizar ou apresentar o orçamento público, voltando-se, antes de tudo, para a avaliação e a tomada de decisão sobre despesas 34

35 Principais características dos orçamentos TIPOS DE ORÇAMENTO E SUAS CARACTERÍSTICAS Orçamento Tradicional Orçamento de desempenho Orçamento Moderno (orç programa) Função Controle político Lei de Meios 1 dimensão objeto de gasto Critérios de classificação: unid. admin. e elem. de despesa Ênfase resultados (realizações) Importância em saber o que o governo FAZ, e não as coisas que ele COMPRA 2 dimensões objeto de gasto e um programa de trabalho Não há ainda vínculo com o planejamento Já se dava importância aos objetivos, propósitos, custos, realizações e programas Função Instrum. de Administração Instrumento de planejamento Keynesianismo: intervenção do Estado na economia (funções alocativa, distributiva e estabilizadora) Critérios de classificação: funcional-programático Caracter.: planejamento; programas; objetivos e propósitos; metas; medidas de desempenho (avaliação de resultados); custos dos programas; 35

36 Orçamento-programa 36

37 ORÇAMENTO-PROGRAMA Orçamento-programa O orçamento-programa consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas públicas são fixadas a partir da identificação das necessidades públicas sob a responsabilidade de um certo nível de governo e da sua organização segundo níveis de prioridades e estruturas apropriadas de classificação da programação. Elemento básico da estrutura do OP Problema Programa Indicadores Ação 1 Ação 2 Ação 3 37

38 Orçamento-programa ORÇAMENTO-PROGRAMA CARACTERÍSTICAS Consiste na interligação entre o planejamento e o orçamento por meio de programas de governo. Planejamento Orçamento Programa Principais características: integração, planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos. No orçamento-programa, o orçamento expressa, financeira e fisicamente, os programas de trabalho de governo, possibilitando a integração do planejamento com o orçamento. 38

39 Já foi cobrado em prova... CESPE/MCT CARGO: ANALISTA EM C&T PLENO 1-I (B20) A melhor forma de se obter a transparência do orçamento público e facilitar o seu controle e avaliação é buscar a elaboração da peça legal, seguindo e obedecendo aos princípios clássicos do orçamento. O objetivo desses princípios é tornar o orçamento transparente e facilitar o seu controle e avaliação. Edson Ronaldo Nascimento. Gestão pública. Acerca do assunto tratado no texto acima, julgue os itens a seguir. 73 O orçamento tradicional é aquele que apresenta os objetivos e metas, identifica os custos propostos para alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que medem as realizações e os trabalhos realizados. ERRADO Principais características do ORÇAMENTO MODERNO: integração, planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físicofinanceiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos. 39

40 ORÇAMENTO-PROGRAMA Histórico Orçamento-programa Originalmente, sistema de planejamento, programação e orçamentação, introduzido nos Estados Unidos da América, no final da década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System). 40

41 ORÇAMENTO-PROGRAMA Histórico no Brasil Marco inicial polêmica doutrinária Lei 4.320/64??? Orçamento-programa Alguns autores entendem que foi a Lei 4.320/64 que introduziu o orçamento-programa no Brasil. Outros, consideram que a referida lei somente deu condições para a instituição do orçamento-programa no Brasil, mas não obrigou a adoção do mesmo. James Giacomoni considera que a Lei n.º 4.320/1964 não criou condições formais e metodológicas necessárias à implantação do orçamento-programa no Brasil. Decreto-lei 2000/67??? Há autores que consideram que o DL 200/67 é que obrigou a adoção do orçamento-programa no Brasil. Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. 41

42 Orçamento-programa HISTÓRICO DO ORÇAMENTO-PROGRAMA Lei 4.320/64 Decreto-Lei 200/67 Portaria nº 9/74 CF/88 Decreto 2829/98 e Portaria MPOG 42/99 e demais normas p/ elab PPA Alguns autores marco inicial J. Giacomoni apenas estimulou a adoção, mas não criou condições formais e metodológicas para sua implementação (J. Giacomoni) Criação do OP no Brasil, tornando obrigatória a sua instituição Introduziu a classificação funcionalprogramática (Função, programa, subprograma, projeto e atividade) A CF/88 implantou definitivamente o orçamento - programa no Brasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do PPA, da LDO e da LOA Os esforços de implantação do orçamentoprograma na área federal tiveram início efetivamente 42

43 Orçamento-programa ELEMENTOS ESSENCIAIS DO ORÇAMENTO-PROGRAMA Objetivos e propósitos Programas Medidas de desempenho Produto Final Custos dos Programas 43

44 Orçamento-Programa ETAPAS DE IMPLANTAÇÃO DO ORÇAMENTO-PROGRAMA Etapa 1 Classificação das despesas por programa Passo 2 Estabelecimento de metas e quantificação dos recursos necessários para seu atendimento Passo 3 Estabelecimento de indicadores para aferição de custos e resultados de cada programa 44

45 OBJETIVOS DO ORÇAMENTO-PROGRAMA FINAIS Os objetivos finais ou básicos expressam os fins últimos de toda a ação governamental, servindo como orientação para as políticas públicas no campo econômico e social. Geralmente, a formulação de objetivos desse tipo é feita de forma quantitativa. DERIVADOS Orçamento-programa Correspondem a propósitos específicos do governo, representados quantitativamente e cuja consecução concorre para a o alcance dos objetivos básicos. Objetivos finais base Filosofia econômica e social do governo Plano puramente político Objetivos Derivados base Decisões políticas apoiadas em estudos e avaliações técnicas Orientam a construção de planos e a elaboração do orç-programa 45

46 Orçamento-programa ORÇAMENTO-PROGRAMA DEFINIÇÃO CLARA E PRECISA DOS OBJETIVOS Exemplo: Programa de Construção de Escolas Objetivo 1 Construção de x escolas ou de y salas de aulas Área novos alunos Área novos alunos Objetivo 2 Número de novos alunos que passarão a ser atendidos com as novas escolas Objetivos 1 e 2 OBJETIVOS DERIVADOS OBJETIVO FINAL Melhorar a educação no Brasil 46

47 FCC/SEFAZ SP-Prova-2-Conhec.Específicos Uma das características do orçamento-programa é a utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados. Para isso, é feita uma diferenciação entre os produtos finais dos programas e os produtos intermediários necessários para alcançar os seus objetivos. É produto final de um programa da área de saúde: (A) o percentual da população atendida pelo programa de vacinação. (B) o número de postos de saúde construídos. (C) o número de medicamentos distribuídos. (D) o total de consultas médicas realizadas. (E) a redução da mortalidade infantil. LETRA E Já foi cobrado em prova... 47

48 ORÇAMENTO-PROGRAMA Limitações e Críticas - Dificuldade: adoção de padrões de medição de trabalho, especialmente a definição de produtos finais. - Necessidade de que os novos conceitos sejam conhecidos por todos os órgãos executores de atividades e programas, bem como por todos os técnicos que elaboram e avaliam projetos e programas e por todas as autoridades que tomam decisões. - Certas atividades relevantes do Estado são intangíveis, seus resultados não se prestam a medições. LIMITAÇÕES DO PPBS Orçamento-programa Limitação do PPBS (EUA): identificação dos objetivos e propósitos do governo. Fracasso na tentativa de introdução do PPBS nos EUA: erros na estratégia de implantação (introduzido sem preparação prévia; resistência do corpo técnico em implantar algo novo; deficiência do corpo técnico. Para outros autores, o fracasso do PPBS nos EUA se decorreu de princípios errados: a) incrementalismo (novos programas devem competir em busca dos poucos recursos disponíveis); b) PPBS pretende enquadrar as grandes decisões em processos racionais e científicos. 48

49 Orçamento Participativo 49

50 Evolução Conceitual do Orçamento Público ORÇAMENTO PARTICIPATIVO Orçamento Participativo (OP) é um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o orçamento de investimentos de prefeituras municipais, através de processos da participação da comunidade. Esses processos costumam contar com assembléias abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o governo. No Orçamento Participativo, retira-se poder de uma elite burocrática, repassando-o diretamente para a sociedade. Implementação do OP redemocratização e a promulgação da CF/88, estimulando-se a participação popular na definição de políticas governamentais, por intermédio da criação dos Conselhos Setoriais de Políticas Públicas como espaços de controle social. 50

51 Evolução Conceitual do Orçamento Público ORÇAMENTO PARTICIPATIVO Experiências com Orçamento Participativo As mudanças constitucionais aliadas à vontade popular e política viabilizaram a implantação em Porto Alegre(RS), do Orçamento Participativo, em 1989, tendo a proposta de discussão pública do orçamento e dos recursos para investimento. Muitas prefeituras adotaram a participação popular baseando-se no modelo de Porto Alegre (RS) como é o caso das cidades brasileiras de Belém (Pará), Santo André (SP), Aracaju (Sergipe), Blumenau (SC), Recife (PE), Olinda (PE), Belo Horizonte (MG) Atibaia (SP), Guarulhos (SP) e Mundo Novo (MS). Além disso, cidades no exterior também utilizam o modelo de Porto Alegre-RS, como é o caso de Saint-Denis (França), Rosário (Argentina), Montevidéu (Uruguai), Barcelona (Espanha), Toronto (Canadá), Bruxelas (Bélgica). ATENÇÃO!!! O governo FEDERAL não utiliza essa técnica. 51

52 Observações Finais 52

53 Evolução do orçamento Orçamento Tradicional objeto gasto (ênfase no controle) Orçamento desempenho objeto realizações (ênfase no resultado) B Planejamento A Y km construídos Aumento nas exportações Orçamento-programa planejamento programas quantificação de objetivos e metas Orçamento por Resultados foco comprar resultados importantes para os cidadãos Programa Desenvolvimento da Região X Projetos e Atividades 53

54 Exercícios 54

55 Exercícios CESPE/STJ CARGO 15: TÉCNICO JUDICIÁRIO ÁREA DE ATIVIDADE: ADMINISTRATIVA A respeito do processo orçamentário e do sistema de instituições públicas existente para administrá-lo, julgue os itens seguintes. 92 No Brasil, a Constituição Federal de 1988 atribuiu ao Poder Executivo a prerrogativa de executar o orçamento, razão pela qual se utiliza no país a denominação técnica orçamento executivo. ERRADO Orçamento Misto CF de

56 Exercícios CESPE/TCU Auditor Federal de Controle Externo Área: Controle Externo Especialidade: Controle Externo Orientação: Auditoria Governamental Com referência aos aspectos doutrinários e históricos da administração financeira e orçamentária, julgue os itens a seguir. 173 Considerando a evolução conceitual da terminologia usada em referência ao orçamento, o Brasil utilizou o orçamento legislativo, o executivo e o misto ao longo de sua história. CERTO Orçamento Legislativo CF de 1891 Orçamento Executivo CF de 1937 Orçamento Misto CF de

57 Exercícios CESPE/TCU Auditor Federal de Controle Externo Área: Controle Externo Especialidade: Controle Externo Orientação: Auditoria Governamental Com referência aos aspectos doutrinários e históricos da administração financeira e orçamentária, julgue os itens a seguir. 177 A situação do ótimo de Pareto decorre da atuação do Estado na economia. ERRADO Se houver a situação do ótimo de Pareto, não há necessidade de intervenção do Estado na economia. 57

58 Exercícios CESPE/MPU Cargo 1: Analista do MPU Área de Atividade: Apoio Técnico-Administrativo Especialidade: Atuarial A respeito da administração financeira e orçamentária, julgue os itens a seguir. 53 O orçamento de desempenho, por considerar o resultado dos gastos e os níveis organizacionais responsáveis pela execução dos programas, distinguese do orçamento clássico. CERTO Orçamento desempenho ênfase nos RESULTADOS Distingue-se do orçamento clássico, que tinha como ênfase o OBJETO DO GASTO 58

59 Exercícios CESPE/MPU Cargo 2: Analista do MPU Área de Atividade: Apoio Técnico-Especializado Especialidade: Finanças e Controle Julgue os itens a seguir, relativos a políticas públicas e planejamento governamental. 51 Por meio do orçamento-programa é possível expressar, com maior veracidade, a responsabilidade do governo para com a sociedade, visto que o orçamento deve indicar com clareza os objetivos da nação. CERTO CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO-PROGRAMA Principais características: integração, planejamento, orçamento; QUANTIFICAÇÃO DE OBJETIVOS e fixação de metas; relações insumoproduto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e GERÊNCIA POR OBJETIVOS. 59

60 Exercícios CESPE/CÂMARA DOS DEPUTADOS CARGO: ANALISTA LEGISLATIVO ATRIBUIÇÃO: CONSULTOR DE ORÇAMENTO E FISCALIZAÇÃO FINANCEIRA Acerca das funções e do papel do Estado e de conceitos relacionados aos bens públicos e semipúblicos, julgue os itens que se seguem. 141 O controle eficaz das fronteiras de um país é considerado um bem público típico, sendo não rival e não excludente. A oferta desse tipo de serviço é caracterizada tipicamente como o exercício da função alocativa. CERTO Função alocativa investimentos em infraestrutura econômica e/ou provisão de bens públicos e bens meritórios 60

61 Exercícios CESPE/ICMBIO Cargo 1: Analista Administrativo Acerca do orçamento público e do papel do Estado nas finanças públicas, julgue os itens a seguir. 83 A função alocativa do orçamento justifica-se nos casos de provisão de bens públicos. CERTO Função alocativa investimentos em infraestrutura econômica e/ou provisão de bens públicos e bens meritórios 61

62 Exercícios CESPE/ANTAQ CARGO 7: TÉCNICO ADMINISTRATIVO No que se refere aos princípios orçamentários e às técnicas orçamentárias, julgue os itens que se seguem. 109 O orçamento base-zero é utilizado como um método que define objetivos com vistas à otimização do custo-benefício, entretanto a sua adoção prejudica a adequada vinculação do orçamento ao planejamento de longo prazo. CERTO O orçamento base-zero todo ano ocorre a avaliação das despesas propostas no orçamento, de modo a auxiliar na tomada de decisão dos gestores. Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. 62

63 Exercícios CESPE/TCDF Cargo: Técnico de Administração Pública Acerca do processo, das normas aplicáveis, dos métodos, técnicas e instrumentos do orçamento público, julgue os itens subsequentes. 85 A proposta orçamentária elaborada pelo Poder Executivo federal embasase no conceito de orçamento base-zero, segundo o qual a existência de determinada dotação na lei orçamentária do exercício anterior não constitui garantia para a sua inclusão no exercício seguinte. ERRADO OBZ não é adotado no Brasil Poder Executivo federal Orçamento Moderno ou Orçamento- Programa 63

64 Exercícios CESPE/TCDF Cargo 5: Analista de Adm. Púb. - Especialidade: Serviços Téc. e Adm. Orientação: Orçamento, Gestão Financeira e Controle Com relação aos aspectos gerais do orçamento público e a sua implementação no Brasil, julgue os itens subsecutivos. 74 Denomina-se orçamento misto o orçamento público elaborado pelo Poder Executivo e que preveja que parte dos recursos seja executada por empresas do setor privado. ERRADO Orçamento Misto A elaboração e a execução são de competência do Executivo. O Legislativo é responsável pela votação, aprovação, controle do orçamento. Ex: CF de

65 Exercícios CESPE/CÂMARA DOS DEPUTADOS CARGO: ANALISTA LEGISLATIVO ATRIBUIÇÃO: CONSULTOR LEGISLATIVO ÁREA IV Tendo em vista que fiscalizar as ações do Poder Executivo é uma das funções do Poder Legislativo, e que o orçamento é um instrumento auxiliar para o cumprimento dessa função, julgue os itens subsequentes, relativos ao planejamento, aos métodos, técnicas e instrumentos do orçamento público e às leis a ele relacionadas. 123 O orçamento pode ser considerado como um plano que expressa, em termos de dinheiro e por um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa. CERTO Segundo a definição de Manvel, (Apud MACHADO JR, 1962), O orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa. 65

66 Exercícios CESPE/DPF ADM CARGO 1: ADMINISTRADOR CLASSE A, PADRÃO I Acerca de orçamento público e planejamento, julgue os itens a seguir. 73 No Brasil, elabora-se o orçamento do tipo legislativo, dada a competência para votar e aprovar o orçamento ser do Poder Legislativo. ERRADO JUSTIFICATIVA DO CESPE No orçamento do tipo legislativo, o Poder Legislativo também é responsável pela elaboração, assim como pela votação e aprovação do orçamento. Mas, no Brasil, a elaboração é competência do Poder Executivo. Nessas circunstâncias, o tipo de orçamento utilizado no Brasil é do tipo misto. 66

67 Exercícios CESPE/STF CARGO 1: ANALISTA JUDICIÁRIO ÁREA: ADMINISTRATIVA Com relação às formas e dimensões da intervenção da administração na economia e às funções do orçamento público, julgue os itens seguintes. 88 A utilização, pela autoridade governamental, do orçamento público, instrumento para o controle político ou planejamento administrativo, depende da fase por que passe a economia. Se a política econômica em curso convergir para o expansionismo, deverá imperar a função controle, se ela estiver em momento contracionista, no entanto, deverá ser reforçada a função planejamento. ERRADO Expansionismo FUNÇÃO PLANEJAMENTO Momento contracionista FUNÇÃO CONTROLE 67

68 Exercícios CESPE/STF CARGO 1: ANALISTA JUDICIÁRIO ÁREA: ADMINISTRATIVA Com relação às formas e dimensões da intervenção da administração na economia e às funções do orçamento público, julgue os itens seguintes. 89 O Estado prioriza a estabilidade da atividade econômica quando, por exemplo, aloca recursos para satisfazer as necessidades sociais de saúde e de educação da população. ERRADO Alocar recursos para satisfazer as necessidades sociais de saúde e de educação da população Estado prioriza FUNÇÃO ALOCATIVA 68

69 Exercícios CESPE/TRT 17ª Região CARGO 1: ANALISTA JUDICIÁRIO - ÁREA: ADMINISTRATIVA A respeito do orçamento público, sua evolução, seus princípios e sua composição, julgue os itens subsecutivos. 99 O orçamento moderno abrange objetivos mais amplos que o controle financeiro sobre os atos do Poder Executivo. CERTO Função principal Orçamento Tradicional Controle político Orçamento Moderno Instrumento de administração (planejamento) 69

70 Exercícios CESPE/MPU CARGO 6: ANALISTA DO MPU ÁREA DE ATIVIDADE: APOIO TÉCNICO-ESPECIALIZADO ESPECIALIDADE: FINANÇAS E CONTROLE Julgue os itens subsequentes, relativos ao planejamento governamental no Brasil. 60 Sob a óptica do planejamento governamental, observa-se que, na evolução do orçamento público, ao longo do tempo, o orçamento tradicional que surgiu como instrumento formalmente acabado na Inglaterra, no século XIX, está em ponto extremo ou em situação diametralmente oposta ao orçamento moderno, que surgiu nos Estados Unidos, no início do século XX. CERTO orçamento tradicional Inglaterra, século XIX orçamento moderno Estados Unidos, início do século XX 70

71 Exercícios CESPE/MTE CARGO: AUDITOR-FISCAL DO TRABALHO Acerca de aspectos diversos do orçamento publico, julgue os itens seguintes. 77 A evolução ocorrida nas funções do orçamento, que deixou de ser um mero instrumento de autorização para se tornar ferramenta de auxilio efetivo da administração, gerou um novo princípio, o da programação. CERTO Principio da programação vinculado ao orçamento moderno (orçamento-programa) 71

72 Exercícios CESPE/MJ Cargo 1: Analista Técnico-Administrativo A respeito de orçamento público, julgue os itens seguintes. 84 Tendo a experiência norte-americana como referência e estimulados pelas orientações contempladas nos manuais da Organização das Nações Unidas, diversos países da América Latina, com exceção do Brasil, adotaram, na década de 60 do século passado, o Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (PPBS) como instrumento orçamentário. ERRADO Brasil tb adotou PPBS 72

73 Exercícios CESPE/MJ Cargo 2: ADMINISTRADOR Acerca dos princípios orçamentários, da técnica e da classificação orçamentária, julgue os itens seguintes. 77 A técnica orçamentária adotada no setor público brasileiro é a do orçamento clássico, com ênfase no objeto do gasto, por meio da fixação da despesa sem vinculação ao planejamento. ERRADO Brasil adota o orçamento-programa (orçamento moderno) Fixação da despesa possui vinculação ao planejamento 73

74 Exercícios CESPE/MPU CARGO 8: ANALISTA DO MPU ÁREA DE ATIVIDADE: APOIO TÉCNICO- ESPECIALIZADO ESPECIALIDADE: PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO A respeito do Estado e da atuação do governo nas finanças públicas, julgue os itens a seguir. 51 A atividade estatal na alocação de recursos justifica-se naqueles casos em que não houver a necessária eficiência por parte do mecanismo de ação privada, como no caso de investimentos e infraestrutura econômica. CERTO Função alocativa do orçamento investimentos e infraestrutura econômica 74

75 Exercícios CESPE/MPOG temp/cat. Prof. 3: Técnico de Nível Superior SPU/UCP Acerca de orçamento público, julgue os itens a seguir. 82 A União exerce a função alocativa quando adota medidas e realiza investimentos para criar condições favoráveis que permitam ao setor privado oferecer produtos à sociedade. CERTO Investimentos do governo função alocativa 83 A manutenção do nível de emprego e a estabilidade dos preços são objetivos característicos da função distributiva. ERRADO Manutenção de emprego e estabilidade de preços FUNÇÃO ESTABILIZADORA 75

76 Exercícios CESPE/MS 2013/Cargo 3: Administrador Em relação aos princípios orçamentários e às funções do orçamento público, julgue os próximos itens. 75 Ao promover ajustamentos na distribuição de renda por meio da entrega gratuita de medicamentos à população, o Estado exerce função estabilizadora. ERRADO Ajustes na distribuição de renda FUNÇÃO DISTRIBUTIVA 76

77 Exercícios CESPE/MI Cargo 4: Administrador Em relação à atuação no governo nas finanças públicas e ao orçamento público, julgue os próximos itens. 102 A função estabilizadora do Estado consiste na intervenção do governo na economia, mediante políticas fiscal e monetária, para protegê-la de flutuações bruscas, caracterizadas por desemprego em alta ou por inflação em alta. CERTO Função estabilizadora Mecanismo básico da política de estabilização é a ação estatal sobre a demanda agregada, aumentando-a e reduzindo-a conforme as necessidades. Dois instrumentos macroeconômicos: a política fiscal (controle das taxas de desemprego, estabilidade preços inflação, balanço de pagamentos e taxa de crescimento) e a política monetária (taxa de juros, emissão de títulos públicos, controle da inflação). 77

78 Exercícios CESPE/ANTT Cargo 1: Analista Administrativo Área: Administração A respeito das diversas formas de organização e operacionalização do orçamento, julgue os itens seguintes. 80 Como técnica orçamentária, o orçamento de desempenho negligencia os propósitos e objetivos dos créditos, priorizando a construção de indicadores que permitam a aferição dos resultados a partir de medidas simples e objetivas de desempenho. ERRADO Um orçamento de desempenho é aquele que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir aqueles objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa. (Bureau do Orçamento dos EUA) 78

79 Exercícios CESPE/UNIPAMPA Cargo 6: Contador No que diz respeito a orçamento público, julgue os próximos itens. 56 No orçamento de desempenho, consideram-se os seguintes fatores para a mensuração da atuação: economia de custos ou insumos, eficiência técnica na obtenção dos produtos e eficácia dos resultados pretendidos pelas políticas governamentais. CERTO ORÇAMENTO DE DESEMPENHO No orçamento de desempenho, a ênfase passa a ser a da busca de eficiência e de economia nas repartições públicas e não na adequação dos seus produtos às necessidades coletivas. Ainda não havia, contudo, vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de planejamento, que resultasse na consecução dos objetivos governamentais de longo prazo. 79

80 Exercícios CESPE/UNIPAMPA Cargo 6: Contador No que diz respeito a orçamento público, julgue os próximos itens. 58 Um dos critérios de classificação dos gastos públicos é o funcionalprogramático, uma classificação híbrida própria do orçamento-programa. CERTO ORÇAMENTO TRADICIONAL Critérios de classificação das despesas: unidades administrativas e elementos de despesa. ORÇAMENTO MODERNO (ORÇAMENTO-PROGRAMA) Critérios de classificação das despesas: funcional-programático 80

81 Exercícios CESPE/UNIPAMPA Cargo 6: Contador No que diz respeito a orçamento público, julgue os próximos itens. 59 No orçamento tradicional, utilizam-se indicadores e padrões de medição para a avaliação dos resultados obtidos na execução dos programas de governo. ERRADO ORÇAMENTO MODERNO (ORÇAMENTO-PROGRAMA) Utilizam-se indicadores e padrões de medição para a avaliação dos resultados obtidos na execução dos programas de governo. 81

82 Exercícios CESPE/MME Cargo 6: Assistente Financeiro QUESTÃO 76 D A classificação funcional-programática, implementada pelo governo federal a partir da década de 70 do século passado, não mais é utilizada. CERTO Classificação funcional-programática implementada pelo governo federal a partir da publicação da Portaria 9/74 da SOF (Secretaria de Orçamento e Finanças à época) Não mais é utilizada, visto que foi substituída pela classificação funcional, estabelecida pela Portaria 42/1999 do MPOG. Além disso, esta portaria também definiu a estrutura programática de classificação da despesa. 82

83 Exercícios CESPE/ABIN Cargo 1: Oficial Técnico de Inteligência Área de Administração O orçamento público pode ser analisado sob diferentes perspectivas. Sob a ótica político-jurídica, por exemplo, percebe-se maior controle do Poder Legislativo sobre o Executivo; sob o ponto de vista econômico, verifica-se a possibilidade de o Estado intervir na economia, incentivando os setores considerados estratégicos, bem como transferir renda entre segmentos da sociedade. Considerando a evolução conceitual e histórica do orçamento público, julgue os itens subsequentes. 81 O orçamento moderno configura-se como instrumento de intervenção planejada do Estado na economia para a correção de distorções e o incentivo ao desenvolvimento econômico. No Brasil, a adoção de uma estrutura orçamentária embasada em programas, projetos e atividades, a partir da CF, representou importante passo em direção à modernização do sistema orçamentário brasileiro. ERRADO No Brasil não foi a CF/88 que estabeleceu a classificação programática, mas sim a Portaria 9/74. 83

84 Exercícios CESPE/MPS NÍVEL I: ÁREA DE ATUAÇÃO ADMINISTRATIVA 72 Adotado no Brasil no início do governo atual, o orçamento participativo preconiza a participação da população em seu modelo de trabalho. ERRADO O governo FEDERAL não utiliza o orçamento participativo!!! 84

85 Exercícios CESPE/MPU 2010 Cargo 49: Técnico de Apoio Especializado/Orçamento Acerca dos conceitos, princípios, normas e classificações orçamentárias, julgue os próximos itens. 146 A classificação funcional-programática manteve-se nos mesmos parâmetros desde a entrada em vigor da Lei n.o 4.320/1964 até o exercício de ERRADO Lei NÃO introduziu a classificação por programas Portaria nº 9/74 Introduziu a classificação funcional-programática (Função, programa, subprograma, projeto e atividade) Decreto 2.829/98 e Portaria MPOG 42/99 Modernização do processo de planejamento e orçamento. 85

86 Exercícios CESPE/TCE-ES Cargo 1: Auditor de Controle Externo Área: Auditoria Governamental Acerca de orçamento publico, julgue os próximos itens. 129 A principal função do orçamento, na sua forma tradicional, é o controle politico; em sua forma moderna, o orçamento foca o planejamento. CERTO Função principal Orçamento Tradicional Controle político Orçamento Moderno Instrumento de administração (planejamento) 86

87 Revisão 87

88 Aliomar Baleeiro Conceitos de Orçamento Público É o ato pelo qual o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza, por certo período de tempo, a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei. Manvel Segundo a definição de Manvel, (Apud MACHADO JR, 1962), O orçamento é um plano que expressa em termos de dinheiro, para um período de tempo definido, o programa de operações do governo e os meios de financiamento desse programa. 88

89 James Giacomoni Conceitos de Orçamento Público O orçamento anual constitui-se em instrumento, de curto prazo, que operacionaliza os programas setoriais e regionais de médio prazo, os quais, por sua vez, cumprem o marco fixado pelos planos nacionais em que estão definidos os grandes objetivos e metas, os projetos estratégicos e as políticas básicas. Abrúcio e Loureiro O orçamento é um instrumento fundamental de governo, seu principal documento de políticas públicas. Através dele, os governantes selecionam prioridades, decidindo como gastar os recursos extraídos da sociedade e como distribuí-los entre diferentes grupos sociais, conforme seu peso ou força política. 89

90 Orçamento Legislativo Tipos de Orçamento O Poder Legislativo é responsável pela elaboração, assim como pela votação, aprovação e controle do orçamento. Normalmente, ocorre em países parlamentaristas. Ao Executivo, cabe apenas a execução. Ex: CF de Orçamento Executivo O Poder Executivo é responsável pela elaboração, votação, aprovação, controle e execução do orçamento. É típico de regimes autoritários. Ex: CF de Orçamento Misto A elaboração e a execução são de competência do Executivo. O Legislativo é responsável pela votação, aprovação, controle do orçamento. Ex: CF de Nessas circunstâncias, o tipo de orçamento utilizado no Brasil atualmente é do tipo misto. 90

91 Revisão - Evolução Conceitual do Orçamento Público INTRODUÇÃO O orçamento público é caracterizado por possuir uma multiplicidade de aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro, administrativo etc. Ótica políticojurídica Maior controle do Poder Legislativo sobre o Executivo Ponto de vista econômico Possibilidade de o Estado intervir na economia, incentivando os setores considerados estratégicos, bem como transferir renda entre segmentos da sociedade 91

92 Revisão - Evolução Conceitual do Orçamento Público INTRODUÇÃO O conceito de orçamento tem sofrido significativas mudanças ao longo do tempo, em decorrência da evolução de suas funções. Classificação dividindo a história da evolução conceitual do orçamento público em duas fases: Função principal Orçamento Tradicional Controle político Orçamento Moderno Instrumento de administração (planejamento) 92

93 Revisão - Evolução Conceitual do Orçamento Público ORÇAMENTO TRADICIONAL - Peça (estática) que contempla apenas a previsão de receitas e a fixação de despesas para um determinado período; - Ausência de planejamento de ações e de preocupação das necessidades efetivas da população; - Ausência de medidas de desempenho para avaliar ações governamentais - Ênfase no GASTO (o que o governo iria comprar) e não nas realizações que um Governo pretendia executar; - Mero inventário de meios com os quais a Administração realizaria suas tarefas LEI DE MEIOS Função principal Orçamento Tradicional Controle político Alocação de recursos Aquisição de meios LEI DE MEIOS 93

94 Revisão - Evolução Conceitual do Orçamento Público ORÇAMENTO MODERNO - Lei que contempla a previsão de receitas e despesas, PROGRAMANDO a vida econômica e financeira do Estado, por um certo período. - Caracteriza-se por ser um instrumento de planejamento. - É um instrumento dinâmico, que leva em conta aspectos do passado, a realidade presente e as projeções para o futuro. - Reforma orçamentária orçamentos públicos deveriam se constituir em instrumentos de administração, de forma a auxiliar o Executivo nas várias etapas do processo administrativo: programação, execução e controle. Função principal Orçamento Moderno Instrumento de administração (planejamento) 94

95 Revisão - Evolução Conceitual do Orçamento Público ORÇAMENTO MODERNO A adoção do orçamento moderno está associada à concepção do modelo de Estado que, desde antes do final do século XIX, deixa de caracterizar-se por mera postura de neutralidade, própria do laissez-faire, e passa a ser mais intervencionista, no sentido de corrigir as imperfeições do mercado e promover o desenvolvimento econômico. Orçamento tradicional Postura de neutralidade (laissez-faire) Orçamento moderno Postura intervencionista (doutrina keynesiana) Com a doutrina keynesiana, o orçamento público consolidou-se como um instrumento de política fiscal, visando à estabilização ou à expansão da atividade econômica dos países. 95

96 Revisão - Papel do Estado e a atuação do governo nas finanças públicas FALHAS DE MERCADO No mundo real, mercados perfeitamente competitivos são raros, existindo falhas de mercado que justificam a intervenção do governo. São exemplos mais comuns de tais falhas: - Existência de bens públicos (bens públicos puros, bens semipúblicos (meritórios); - Externalidades (positivas ou negativas); - Participantes do mercado com grau elevado de influência sobre os preços e a quantidade produzida (monopólios e oligopólios); - Assimetria de informações; - Mercados incompletos; - Ocorrência de desemprego e inflação; 96

97 Revisão - Papel do Estado e a atuação do governo nas finanças públicas ATRIBUIÇÕES ECONÔMICAS DO GOVERNO Richard Musgrave Propôs uma classificação das funções econômicas do Estado que se tornaram clássicas. Para ele, são três as funções fiscais (funções do orçamento): a) Função alocativa Promover ajustamentos na alocação de recursos b) Função distributiva Promover ajustamentos na distribuição de renda c) Função estabilizadora Manter a estabilidade econômica 97

98 Revisão - Evolução Conceitual do Orçamento Público ORÇAMENTO DE DESEMPENHO - Durante a evolução do orçamento clássico (tradicional) para o orçamentoprograma (orçamento moderno), houve o chamado ORÇAMENTO DE DESEMPENHO (ou por realizações). - Houve uma tentativa de se melhorar o processo orçamentário, buscando-se saber ONDE o Governo gastava o recurso e PORQUE se estava gastando o recurso. - Procura-se saber as coisas que o governo FAZ, e não as coisas que ele COMPRA. - Ênfase RESULTADO - NÃO há vinculação com o planejamento governamental. Por conta disso, NÃO pode ser considerado ainda como orçamento-programa. Orçamento Desempenho Ênfase no resultado Não há vinculação com o PLANEJAMENTO 98

99 Revisão - Evolução Conceitual do Orçamento Público ORÇAMENTO DE DESEMPENHO NOS EUA PERFORMANCE BUDGET PPBS Planning, Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento) - Surgiu nos EUA na década de 60, evidenciando a tendência de se aproximar o orçamento do planejamento. - Motivos do fracasso à época: crise econômica, com a consequente escassez de recursos para novos empreendimentos; a falta de técnicos especializados; dificuldades políticas. - Fracasso do PPBS não representou um proposta de retorno ao orçamento tradicional, nem abalos sérios ao conceito moderno de orçamento. 99

100 Orçamento Base Zero OBZ Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de Foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. Importante Revisão - Evolução Conceitual do Orçamento Público O Orçamento base zero foi um sistema paralelo criado no Texas EUA e não representou uma evolução do orçamento, como os outros, mas uma simples variação no método de planejamento naquele país, onde não existiam direitos adquiridos sobre verbas anteriormente concedidas. Durante a elaboração da proposta orçamentária para o exercício seguinte, todo conhecimento prévio acerca das execuções em exercícios anteriores seriam desconsideradas, ou seja, não existem direitos adquiridos sobre despesas anteriormente autorizadas. 100

101 Revisão - Orçamento-programa ORÇAMENTO-PROGRAMA O orçamento-programa consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas públicas são fixadas a partir da identificação das necessidades públicas sob a responsabilidade de um certo nível de governo e da sua organização segundo níveis de prioridades e estruturas apropriadas de classificação da programação. Elemento básico da estrutura do OP Problema Programa Indicadores Ação 1 Ação 2 Ação 3 101

102 Revisão - Orçamento-programa ORÇAMENTO-PROGRAMA CARACTERÍSTICAS Consiste na interligação entre o planejamento e o orçamento por meio de programas de governo. Planejamento Orçamento Programa Principais características: integração, planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos. No orçamento-programa, o orçamento expressa, financeira e fisicamente, os programas de trabalho de governo, possibilitando a integração do planejamento com o orçamento. 102

103 Revisão - Orçamento-programa HISTÓRICO DO ORÇAMENTO-PROGRAMA Lei 4.320/64 Decreto-Lei 200/67 Portaria nº 9/74 CF/88 Decreto 2829/98 e Portaria MPOG 42/99 e demais normas p/ elab PPA Alguns autores marco inicial J. Giacomoni apenas estimulou a adoção, mas não criou condições formais e metodológicas para sua implementação (J. Giacomoni) Criação do OP no Brasil, tornando obrigatória a sua instituição Introduziu a classificação funcionalprogramática (Função, programa, subprograma, projeto e atividade) A CF/88 implantou definitivamente o orçamento - programa no Brasil, ao estabelecer a normatização da matéria orçamentária através do PPA, da LDO e da LOA. Os esforços de implantação do orçamento-programa na área federal tiveram início efetivamente 103

104 Revisão - Evolução Conceitual do Orçamento Público ORÇAMENTO PARTICIPATIVO Orçamento Participativo (OP) é um mecanismo governamental de democracia participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o orçamento de investimentos de prefeituras municipais, através de processos da participação da comunidade. Esses processos costumam contar com assembléias abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o governo. No Orçamento Participativo, retira-se poder de uma elite burocrática, repassando-o diretamente para a sociedade. O governo FEDERAL não utiliza o orçamento participativo!!! 104

105 Principais características dos orçamentos TIPOS DE ORÇAMENTO E SUAS CARACTERÍSTICAS Orçamento Tradicional Orçamento de desempenho Orçamento Moderno (orç programa) Função Controle político Lei de Meios 1 dimensão objeto de gasto Critérios de classificação: unid. admin. e elem. de despesa Ênfase resultados (realizações) Importância em saber o que o governo FAZ, e não as coisas que ele COMPRA 2 dimensões objeto de gasto e um programa de trabalho Não há ainda vínculo com o planejamento Já se dava importância aos objetivos, propósitos, custos, realizações e programas Função Instrum. de Administração Instrumento de planejamento Keynesianismo: intervenção do Estado na economia (funções alocativa, distributiva e estabilizadora) Critérios de classificação: funcional-programático Caracter.: planejamento; programas; objetivos e propósitos; metas; medidas de desempenho (avaliação de resultados); custos dos programas; 105

106 Referência Bibliográfica da aula 8 GIACOMONI, James. Orçamento Público. 16ed. ampliada, revista e atualizada. São Paulo: Atlas, REZENDE, Fernado. Finanças Públicas. 2. ed. São Paulo: Atlas, GIAMBIAGI, Fábio & ALÉM, Ana. Finanças Públicas. 3. ed. Rio de Janeiro: Elsevier,

107 Obrigado Marcel Guimarães