Avaliação Ambiental Estratégica

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1 Instrumentos de Enquadramento das Conclusões da Avaliação Avaliação do impacto de género Análise custo-benefício Benchmarking (Avaliação comparativa de desempenho) Análise custo-eficácia Avaliação do impacto económico Avaliação de impacte ambiental Avaliação ambiental estratégica Análise multicritério Painéis de peritos Avaliação Ambiental Estratégica Descrição da técnica O objectivo da técnica Circunstâncias em que se aplica Os principais passos da sua implementação Pontos fortes e limitações da abordagem Bibliografia Palavras-Chave Descrição da técnica A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) consiste num processo sistemático de avaliação das consequências ambientais de uma política, plano ou programa, de modo a garantir que estas sejam plenamente integradas e consideradas de uma forma adequada na fase inicial do processo de tomada de decisão, juntamente com considerações de carácter económico e social. A AAE tem por objectivo fundamental integrar as questões ambientais no processo de tomada de decisão estratégica, de uma forma distinta da Análise de Impacte Ambiental (AIA), que visa essencialmente projectos específicos. As origens da AAE remontam, por um lado, aos inícios das metodologias de gestão dos recursos naturais no âmbito das AIA e, por outro, aos métodos de análise de políticas e técnicas de avaliação. A nível internacional, a AAE tende a ser vista como uma extensão da AIA no domínio do planeamento estratégico, aplicada nas fases iniciais da definição de políticas e programas. Sendo que a AAE funciona a nível estratégico numa diversidade de circunstâncias operacionais, prestando maior atenção ao processo em si do que à análise técnica pormenorizada, a natureza da ferramenta e os passos práticos que esta implica variam de contexto para contexto. Em comparação com a AIA (de carácter tipicamente regulador, com passos claramente definidos), a AAE é por natureza mais aberta, consultiva e iterativa. Em termos gerais, não implica uma recolha de dados e de modelação sofisticada e dispendiosa. O processo que leva ao resultado final da análise é o mas importante: a cooperação interinstitucional e a participação pública constituem ambas determinantes fundamentais para o seu sucesso. 1

2 O objectivo da técnica A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) constitui uma resposta ao desafio de integrar as questões ambientais na tomada de decisão estratégica, com o objectivo de se obterem planos, programas e políticas mais sustentáveis. Um processo baseado na AAE congrega as várias instituições envolvidas na formulação de planos, programas e políticas, incentivando que se trabalhe em conjunto para estabelecer uma agenda que integre explicitamente aspectos de sustentabilidade nas acções propostas. A AAE serve para fomentar um contexto organizacional e institucional em que se tenha em linha de conta questões ambientais na fase inicial de conceptualização ou de planeamento. Ao operar a nível estratégico, lida com algumas das limitações das AIA ao nível do projecto, que não são capazes, por exemplo, de captar de uma forma adequada o efeito cumulativo da totalidade de um programa de investimento, ou que apenas conseguem avaliar esses efeitos depois do programa estar já a decorrer. A AAE responde à necessidade de assegurar condições de sustentabilidade na definição de políticas macroeconómicas, sectoriais ou de desenvolvimento de base territorial. Um dos propósitos da AAE consiste em identificar os efeitos ambientais mais significativos de um plano ou programa e determinar formas alternativas adequadas para se cumprir com os mesmos objectivos. A consideração explícita de vias alternativas para se atingir os mesmos resultados é uma componente integral da abordagem. O processo de AAE pretende assim melhorar a tomada de decisão ao identificar: Os efeitos ambientais positivos e negativos de uma política, plano ou programa; e Os meios necessários para reforçar os efeitos positivos e reduzir ou evitar os negativos. O modelo de AAE aplicado na UE salienta a promoção da participação pública na formulação de políticas o acesso livre ao plano preliminar proposto ( draft plan ) e ao relatório da AAE constituem uma componente fundamental do processo. Circunstâncias em que se aplica A AAE é geralmente aplicável a todos os planos, programas e políticas em que se prevê que os impactes ambientais associados serão significativos. Em comparação com a análise custobenefício, a AIA e outras ferramentas de avaliação, a AAE constitui uma abordagem relativamente recente e as situações em que se aplica são algo variáveis, tanto em termos do grau de utilização, como em termos dos métodos aplicados, que ainda se encontram em desenvolvimento. Em termos globais, existe grande variação na forma como se aplicam os princípios da AAE. É necessária uma abordagem flexível quando se trata da formulação de políticas; processos já consolidados poderão oferecer determinados elementos de apoio à AAE. Alguns governos optaram pela adopção de ferramentas de AAE comparativamente simples, em fases de análise preliminar das políticas. Estas são no entanto reforçadas com orientações mais pormenorizadas quando se exige uma avaliação mais exaustiva. Os níveis de participação pública variam de acordo com a ferramenta, o local e o contexto. Em termos gerais, a AAE deverá ser realizada por uma equipa de especialistas multidisciplinar e constituída por membros dos vários parceiros envolvidos no desenho da intervenção, com um 2

3 mandato suficientemente firme que lhes permita acesso à informação necessária e o direito de propor alterações ao plano/programa. Idealmente, a equipa envolvida na AAE deverá trabalhar em conjunto com a equipa de planeamento, participando à partida nesse processo. A AAE deve basear-se numa participação pública intensiva e o relatório resultante dos trabalhos deve ser divulgado ao público. Na ausência dos recursos e dados necessários à construção de modelos complexos, a AAE deverá recorrer aos conhecimentos colectivos especializados de uma equipa qualificada multidisciplinar e que integra membros de todos os parceiros envolvidos. Os impactes devem ser avaliados com base na adequação aos objectivos da política e do bem-estar público. Deverá centrar-se nos impactes identificados como preocupações prioritárias pela população afectada. Deverá ainda ter em consideração questões nacionais e transnacionais/globais, e recorrer a consultadoria internacional quando for necessário. Um estudo pan-europeu sobre as práticas de AAE revelou que os factores fundamentais para o seu sucesso são os seguintes: A AAE tem de ser um processo transparente em que as questões ambientais são obrigatoriamente realçadas; Uma AAE bem-sucedida avalia os impactes de opções alternativas e não as alternativas da opção: Existe um envolvimento amplo de parceiros, decisores políticos e do público; Terá de ser um processo sistemático que procura o envolvimento de diferentes instituições, ao abrigo de um quadro comum de monitorização e acompanhamento; As AAE mais bem-sucedidas geralmente ocorrem quando existe uma obrigação legal para a sua realização; O uso intensivo e a ampla disseminação de informação de base e de avaliação constitui uma mais-valia; É igualmente vantajoso recorrer a uma entidade independente para a revisão ou auditoria do processo de avaliação; Uma AAE bem-sucedida representa o início, e não o fim, de um processo de integração, com base num processo iterativo, em que os decisores políticos são informados com regularidade das consequências da implementação de determinada intervenção. A Directiva da AAE (2001/42/EC) requer que a AAE seja aplicada a todos os planos e programas direccionados para a agricultura, silvicultura, pescas, energia, indústria, transportes, gestão de resíduos, gestão de recursos hídricos, telecomunicações, turismo, ordenamento do território, planeamento urbano e rural. Conforme identificado nos Anexos I e II da Directiva da AIA (85/337/EEC), visa igualmente projectos que estabeleçam um quadro prospectivo de desenvolvimento futuro nestes domínios, ou que, tendo em conta os efeitos prováveis sobre determinados locais, requerem uma avaliação ao abrigo do Art.º 6º ou 7º da Directiva Habitats (92/43/EEC). Estão excluídos os planos civis de emergência e de defesa nacional, bem como os planos financeiros ou orçamentais. Os principais passos da sua implementação O método detalhado de realização de uma AAE irá variar de acordo com a natureza da política, plano ou programa em questão, já que estes são altamente diversificados em termos de potenciais impactes, podendo variar dos especulativos aos prontamente quantificáveis. 3

4 Dependendo da situação, e do potencial de se gerarem efeitos ambientais, a AAE poderá ser breve e de reduzido nível técnico, ou exaustiva, recorrendo a ferramentas analíticas sofisticadas. Sendo que orientações mais pormenorizadas terão de ser específicas ao contexto, existem todavia alguns princípios gerais que devem ser tidos em consideração. Uma AAE típica irá contemplar: Definição do âmbito: descrição da proposta sob consideração; Consideração de alternativas, incluída a opção de não se avançar com a intervenção; Avaliação dos impactes e propostas de medidas de mitigação dos mesmos; Envolvimento dos parceiros e transparência nos processos de consulta e de divulgação; Comunicação das decisões, com explicações/justificações; Propostas para a implementação/monitorização/avaliação. É importante que a apropriação da AAE seja claramente definida à partida, nomeadamente quem é responsável pela sua implementação e quais as organizações que deverão contribuir para o processo. Processo de definição da política Seleccionar e Definir o Problema AAE a Nível da Política Análise (Screening) Painel/Mesa Redonda de Peritos sobre Desenvolvimento Sustentável e equipa especializada de apoio a tempo inteiro no Ministério do Ambiente (Unidade de Análise Ambiental - AA) Estabelecer os Objectivos Previsão Definição do Âmbito Participação dos parceiros, p. ex., Painel/Mesa Redonda de Peritos sobre Desenvolvimento Sustentável; e Unidade de AA Desenvolver Opinião Análise das Opções Levantamento de Base Estado do Relatório Ambiental Avaliar Impactes Dar Início ao Desenvolvimento da Política e a Unidade de AA; Revisão dos Parceiros envolvidos pelos Painéis/Mesas Redondas Decisão Relatório e Resumo Não Técnico Departamento responsável pela política com apoio da Unidade de AA; e registo da decisão Monitorização e Revisão Processo Iterativo Monitorização e Revisão p. ex., Comissão de Auditoria Ambiental (apreciação da revisão e documento de política) 4

5 Apresenta-se a seguir um resumo dos principais passos envolvidos na realização de uma AAE de um plano de desenvolvimento regional ou de um programa envolvendo financiamento dos Fundos Estruturais. Encontra-se disponível literatura mais pormenorizada sobre a aplicação da AAE no âmbito dos Fundos Estruturais. Passo 1. Avaliar a situação ambiental Delimitar a área territorial que será considerada na AAE. Procede-se à recolha de informação ambiental de base sobre o estado do ambiente e dos recursos naturais da área em causa, e sobre as interacções entres estes elementos e os principais sectores sob intervenção dos Fundos Estruturais. Passo 2. Identificar os objectivos, metas e prioridades Identificam-se os objectivos, metas e prioridades ambientais e de desenvolvimento sustentável que o Estado-membro e a região em causa deverão atingir através do plano de desenvolvimento ou do Programa dos FE em questão. Passo 3. Elaborar uma proposta preliminar e identificar as alternativas O objectivo nesta fase consiste em assegurar que os objectivos e prioridades ambientais sejam plenamente integrados no plano/programa preliminar, bem como as iniciativas a financiar, as principais alternativas para alcançar os objectivos de desenvolvimento estabelecidos e o plano financeiro respectivo. Passo 4. Avaliação ambiental da proposta preliminar Este passo implica a avaliação das implicações ambientais das prioridades de desenvolvimento do plano/programa e o grau de integração ambiental dos seus objectivos, prioridades, metas e indicadores. É necessário perceber em que medida a estratégia irá contribuir para o desenvolvimento sustentável da região. A proposta preliminar é igualmente revista em relação à sua conformidade com as políticas e legislação relevante a nível regional, nacional e comunitário. Passo 5. Identificar os indicadores Indicadores ambientais e de sustentabilidade têm de ser identificados, de preferência indicadores que promovam a compreensão pelo público e pelos decisores políticos das interacções entre o ambiente e as questões fundamentais da intervenção. Devem ser quantificáveis e permitir uma adequada monitorização. Passo 6. Integração no final do plano/programa O último passo consiste em incorporar as conclusões da AAE na elaboração do plano ou programa final. Pontos fortes e limitações da abordagem A principal força da AAE reside no seu potencial para evitar custos (e atrasos) numa fase posterior de implementação, ao desenvolver políticas e programas mais sustentáveis. Os benefícios são obtidos através da forma como a AAE vem a ter influência sobre a concepção de um plano e sobre os processo de tomada de decisão, mais do que apenas através de um produto discreto (um relatório). Não se pode facilmente separar a ferramenta da AAE do processo e do contexto institucional para o qual foi concebido. 5

6 Os benefícios identificados à aplicação desta metodologia (identificados por via de inquéritos) incluem: A revisão sistemática das questões ambientais relevantes; Um conhecimento mais claro dos efeitos ambientais associados a um plano; Um maior equilíbrio entre factores ambientais, sociais e económicos; O reforço da transparência do processo de tomada de decisão, em direcção ao aumento do apoio social da população; Orientações em termos de propostas de mitigação de impactos negativos; Evitar atrasos subsequentes na implementação; Simplificação das AIA que se realizarão em fases posteriores dos projectos. Uma análise da experiencia europeia até ao momento sugere que os benefícios são geralmente superiores aos custos. Os custos de uma AAE são normalmente suportados pelo sector público, enquanto os custos de uma AIA são suportados pelo proponente em muitos casos, um promotor do sector privado. Uma grande parte dos custos implicados na realização de uma AAE passa por custos de pessoal e de consultadoria. A obtenção de benefícios com a AAE tornar-se-á mais difícil se: O processo de AAE não estiver bem posicionado, i.e., se cooperação entre os parceiros não funcionar com eficácia ou a responsabilização não estiver claramente definida. Quem será aqui o motor da parceria? Os participantes não estiverem familiarizados com as metodologias e não houver uma orientação clara ou formação adequada as instituições têm as capacidades e os recursos necessários para realizar uma AAE? A AAE for implementada numa fase avançada do plano; Não existir um conjunto de objectivos ambientais consistentes e revistos que se possam adaptar aos critérios da sustentabilidade. Em casos onde a formulação de políticas vai para além do domínio público, uma mudança na cultura institucional poderá ser necessária antes que uma AAE possa funcionar como um catalisador das altitudes, no sentido de consciencializar para a necessidade da integração de preocupações ambientais no seio da intervenção. Bibliografia Environmental Resources Management. A Handbook on Environmental Assessment of Regional Development Plans and EU Structural Funds programmes. European Commission, DG XI, Environment, Nuclear Safety & Civil Protection SEA and Integration of the Environment into Strategic Decision-making. Final Report, May CEC Contract No. B4-3040/99/136634/MAR/B4. European Union. Directive 2001/42/EC of the European Parliament and of the Council on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment

7 Environment Canada. Strategic Environmental Assessment at Environment Canada, How to Conduct Environmental Assessments of Policy, Plan and Program Proposals. Environmental Assessment Branch, Environmental Protection Services, National Programs Directorate World Bank. Strategic Environmental Assessment in World Bank Operations: Experience to Date - Future Potential World Bank. Sadler B, Verheem R. Strategic environmental assessment: status, challenges and future directions. Ministry of housing, spatial planning and the environment of The Netherlands. The EIA-Commission of The Netherlands. Documentos e Directrizes da Comissão Europeia publicados online ( Palavras-chave Avaliação Ambiental Estratégica Avaliação de Impacte Ambiental 7