AULA 7: CONCEITOS E TEORIAS 3 CHAVES DE RESPOSTA 24

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2 AULA 7: CONCEITOS E TEORIAS 3 INTRODUÇÃO 3 CONTEÚDO 3 DEFINIÇÃO DE POLÍTICA PÚBLICA 3 OS ATORES NO PROCESSO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 9 O CICLO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 12 ATIVIDADE PROPOSTA 18 APRENDA MAIS 18 EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 19 CHAVES DE RESPOSTA 24 AULA 7 24 ATIVIDADE PROPOSTA 24 EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO 24 2

3 Introdução Em todos os países existem políticas públicas que buscam equacionar problemas de ordem coletiva nas mais diversas esferas: educação, transporte, meio ambiente, economia, saúde, dentre outras. Mas o que faz uma política pública dar certo e outra não? Para que uma política pública seja criada existem muitos fatores e atores envolvidos e é importante que os interesses coletivos sejam levados em consideração. Além disso, não basta apenas ter boas soluções para os problemas, é preciso criar estratégias para colocá-las em prática e buscar o financiamento adequado. Como elaborar boas políticas públicas? Quais são as fases do seu ciclo? É isso que você verá nesta aula. Objetivos: 1. Indicar a definição de política pública, o problema público, exemplos de políticas públicas e os atores envolvidos no processo. 2. Registrar a importância do ciclo de políticas públicas para a implementação adequada. Conteúdo Definição de política pública O termo política pode ser entendido de duas formas distintas na língua portuguesa: 3

4 1. Como atividade humana ligada a obtenção e manutenção dos recursos necessários para o exercício do poder sobre o homem. (SECCHI, 2011, p. 1). Ex: A política realizada pelos políticos em Brasília 2. Como orientação para a decisão e ação. Ex: A política de compras de uma empresa. O termo política pública tem relação com a segunda forma de entender política, ou seja, uma política pública está vinculada a uma orientação para a decisão e ação. Engloba tanto o conteúdo concreto quanto o conteúdo simbólico das decisões políticas, além de envolver um processo de análise, elaboração e aplicação dessas decisões. Para que uma política seja considera pública, ela precisa estar direcionada para um problema público, ou seja, ser uma estratégia que beneficie a população, uma resposta a um problema que seja relevante a nível coletivo. As políticas públicas podem ser efetivadas somente pelo Governo? A teoria sobre o assunto propõe duas abordagens principais: a abordagem estatista, que afirma para que uma política seja de fato pública ela precisa ser elaborada e executada pelo ator estatal; e a teoria multicêntrica, que ressalta a importância de diversas organizações no exercício das políticas públicas: organizações privadas, ONGs, organismos multilaterais, redes de políticas públicas, inclusive os atores estatais, dentre outros. Uma política pública não pode ser omissa ou negligente, uma vez que ela é resultado de uma estratégia de solução para um problema público, portanto, a não ação diante de um problema público não pode se constituir em uma política pública (SECCHI, 2011). 4

5 Existem duas orientações de operacionalização das políticas públicas: persuasivas ou dissuasivas. Políticas públicas persuasivas plante uma árvore, vacine seu filho, aplique multa ao motorista embriagado. Políticas públicas dissuasivas não corte as árvores nativas, não sonegue impostos, não gaste mais do que arrecada. As políticas públicas são constituídas somente por grandes ações públicas? Existem dois posicionamentos teóricos principais: daqueles que adotam o nível de operacionalização como uma diretriz e daqueles que adotam diversos níveis como uma diretriz. Isso significa que os que adotam apenas o nível de operacionalização, valorizam as macrodiretrizes, como a política nacional agrária, a política nacional pública de saúde etc. Já os que adotam diversos níveis como uma diretriz, valorizam a estruturação nível estratégico, o nível intermediário e o operacional. Por exemplo: Uma política pública na área da saúde, mesmo com uma macrodiretriz implantada pelo Ministério da Saúde, precisa para ser implantada a nível regional de outras políticas públicas em outros níveis, para que possa ser efetivada em um município. Quanto à natureza ou grau de intervenção, uma política pública pode ser: Estrutural intervém em situações estruturais, como renda, emprego, produtividade etc. Um exemplo de política estrutural é a criação de indústrias para ampliar a produtividade industrial no país e gerar novos empregos. Conjunturais ou emergenciais buscam amenizar uma situação temporária. Um exemplo é o Programa Fome Zero do Governo Federal. Em nível de abrangência as políticas públicas podem ser: 5

6 Universais para todos os cidadãos Ex: Sistema Único de Saúde Segmentais determinam um fator (idade, condição física, gênero etc) Ex: Pessoas acima de 60 anos tem assento e atendimento preferencial. Fragmentadas aplicadas a determinados grupos sociais Ex: Bolsa-Família, PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil etc. O problema público Primeiro é preciso definir o que é um problema: A diferença entre a situação atual e uma situação ideal possível. Um problema existe quando o status quo é considerado inadequado e quando existe a expectativa do alcance de uma situação melhor. (SECCHI, 2011, p. 7) Um problema público é aquele que aflige um número considerável de pessoas, a partir de uma situação inadequada e que merece atenção, pois é relevante para a coletividade. Veja a matéria abaixo 1 : Transporte urbano tem ligação direta com problemas de saúde mortais Problemas relacionados à mobilidade urbana não devem ser tratados apenas como assunto secundário na agenda de "coisas a fazer" dos administradores públicos. A falta de investimentos para a locomoção das pessoas em grandes centros urbanos está intimamente relacionada à saúde da população. Foi essa a conclusão do epidemiologista Carlos Dora, coordenador do Departamento 1 Fonte: - acesso em 02/11/13 6

7 de Saúde e Meio Ambiente da Organização Mundial da Saúde (OMS), no Seminário Nacional NTU Na ocasião, o médico trouxe informações sobre doenças diretamente ligadas ao sistema de transporte utilizado. O uso de carro, gerador de sedentarismo, aumenta incidência de doenças como obesidade, câncer e diabetes. De acordo com a OMS, essas doenças estão no topo do ranking entre as maiores causas de morte no mundo. Se somarmos esses dados à adoção de comportamentos de risco, como alimentação menos saudável e o aumento no consumo de cigarro e álcool, segundo o relatório da Comissão de Oncologia Lancet, divulgado em abril de 2013, poderemos chegar a pelo menos 38% no aumento de casos de câncer, isso num período inferior a 10 anos. Leia o artigo da Revista veja relacionado a esta aula! Exemplos concretos de políticas públicas Para que as políticas públicas sejam efetivadas é preciso oferecer à população meios de conhecê-las e para que elas possam ser transformadas em ação, pois uma política pública que não é efetivada não traz resultados planejados. Alguns instrumentos utilizados (SECCHI, 2011, p. 8): Programas públicos Projetos Leis Campanhas publicitárias Esclarecimentos públicos Inovações tecnológicas e organizacionais Subsídios governamentais Rotinas administrativas Decisões judiciais Coordenações de ações de uma rede de atores Gasto público direto 7

8 Contratos formais e informações com stakeholders Dentre outros Para entender melhor os exemplos de políticas públicas, algumas distinções teóricas são necessárias no que diz respeito aos tipos de políticas e o impacto que elas podem causar aos beneficiários: Política constitutiva também denominada de política estruturadora ou modificadora de regras, uma vez que determina as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, ou seja, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias 2. Política distributiva beneficia um grande número de pessoas em pequena escala e é caracterizada por um baixo grau de conflito dos processos políticos, pois visa distribuir vantagens. Política regulatória Constitui-se em ordens, proibições, decretos, portarias e legislações que normatizam a conduta. Política redistributiva visa o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade 3. É caracterizada por muitos conflitos. Alguns exemplos concretos: Lei que obriga motoristas a usarem cinto de segurança no trânsito. Tipo: política regulatória. Problema: altos índices de acidentes automobilísticos com pessoas que não usam cinto de segurança. 2 Fonte: acesso em 02/11/13 3 Fonte: acesso em 02/11/13 8

9 O programa Criança Esperança capta e distribui recursos para projetos que desenvolvem ações com crianças. Tipo: política distributiva. Problema: desigualdade social e falta de oportunidades. O programa de reforma agrária, em que há desapropriação de terras para assentamentos. Tipo: política redistributiva. Problema: concentração de terra. Lei que obrigue partidos políticos a escolher seus candidatos internamente e apresentar os candidatos aos eleitores. Tipo: política constitutiva. Problema: debilidade dos partidos políticos brasileiros e infidelidade partidária. Os atores no processo de políticas públicas Todos aqueles que têm a capacidade de influenciar, direta ou indiretamente, na reflexão, elaboração e execução das políticas públicas são considerados atores do processo. Veja o quadro a seguir (SECCHI, 2011, p. 79): 9

10 Políticos possuem legitimidade para propor políticas públicas, são representantes da coletividade e portadores de autoridade. Designados politicamente pessoas indicadas pelo político eleito para designar determinadas funções de chefia, direção e assessoramento na administração pública. Burocratas o corpo de funcionários públicos que mantém a administração pública ativa. Juízes servidores públicos que atuam de modo relevante no processo de implementação das políticas públicas, como políticas regulatórias e políticas 10

11 sociais. Grupos de interesse grupo de pessoas que se organiza voluntariamente para exercer pressão e influenciar decisões e políticas públicas. Partidos políticos organizações constituídas em torno de um projeto político e que buscam influenciar ou serem relevantes no processo de decisão pública. Meios de comunicação mídia tem o papel de difusor de informações. Policytakers destinatários das políticas públicas indivíduos, grupos e organizações para os quais a política pública foi elaborada. Organizações do terceiro setor organizações privadas em fins lucrativos que se empenham por algum tipo de interesse coletivo. Outros stakeholders: fornecedores, organismos internacionais, comunidades epistêmicas, financiadores, especialistas etc. 11

12 O ciclo de políticas públicas Fonte: SECCHI, 2011, p. 33 Na maioria das vezes uma política pública não segue o que está descrito no diagrama acima. O ideal é que o processo de elaboração das políticas públicas se desse conforme essas fases, mas geralmente, na prática elas se apresentam misturadas. Identificação do problema A identificação do problema é o primeiro passo para que uma política pública possa começar a ser pensada. Alguns questionamentos precisam ser feitos: O que está acontecendo?, O que pode mudar?, Onde podemos chegar?. A identificação do problema público envolve: 12

13 Perceber o problema como a percepção é subjetiva, um problema passa a ser público quando muitas pessoas passam a perceber uma determinada situação como um problema. Definir ou delimitar o problema isso envolve definir seus elementos e sintetizar a essência do problema. Além disso é importante delimitar as causas, possíveis soluções, obstáculos e avaliações. Avaliar a possibilidade de resolução todo problema deve ter uma solução, por isso, nesta fase, é importante investigar as possibilidades de resolução do mesmo e as estratégias possíveis de serem implantadas. Formação da agenda A agenda é um conjunto de problemas ou temas entendidos como relevantes. Ela pode tomar forma de um programa de governo, um planejamento orçamentário, um estatuto partidário ou, ainda, de uma simples lista de assuntos que o comitê editorial de um jornal entende como importante (SECCHI, 2011, p. 36). A agenda, então, é aquilo que vai merecer a atenção dos atores das políticas públicas. Existem dois tipos de agenda: Agenda política conjunto de problemas ou temas que a comunidade política avalia como digno de intervenção pública. Agenda formal relaciona os problemas ou temas que o poder público já optou por enfrentar. No mundo globalizado em que vivemos, em que a mídia se faz tão presente através não só dos veículos de comunicação, mas também das novas tecnologias e dispositivos eletrônicos, um outro tipo de agenda pode ser considerado: a agenda da mídia. Isto é, aqueles problemas especiais que 13

14 recebem o investimento do tempo e atenção da mídia e que influencia comportamentos. Uma agenda é flutuante. Isso significa que um problema que hoje faz parte da agenda amanhã pode não fazer mais. Há três condições para que um problema entre na agenda política: Atenção diferentes atores apreendem uma determinada situação como merecedora de atenção e ações resolutivas. Resolubilidade - as possíveis ações devem ser consideradas relevantes e praticáveis. Competência o problema deve alcançar responsabilidades públicas. Formulação de alternativas As formulações de alternativas constituem os esforços de construção e combinação de soluções. Nessa fase é preciso estabelecer objetivos e estratégias, além de estudar as possíveis consequências das alternativas de solução dos problemas. Cada alternativa elaborada como estratégia para solução de problemas, aquele que elabora a política pública (policymaker) tem á disposição quatro mecanismos (SECCHI, 2011, p. 38): Premiação influenciar comportamento com estímulos positivos. Coerção influenciar comportamento com estímulos negativos. Conscientização - influenciar comportamento por meio da construção e apelo ao senso de dever moral. Soluções técnicas não influenciar comportamento diretamente, mas sim aplicar soluções práticas que venham a influenciar comportamento de forma indireta. 14

15 Tomada de decisão Essa fase representa o momento em que os interesses dos atores já têm um consenso e as intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento de um problema público são esclarecidas. Há três formas de apreender a dinâmica da tomada de decisão: 1) Os tomadores de decisão têm problemas a serem enfrentados e buscam soluções: Problemas Soluções 2) Os tomadores de decisão ajustam os problemas às soluções e as soluções aos problemas simultaneamente: Problemas = Soluções 3) Os tomadores de decisão têm soluções e buscam os problemas: Soluções Problemas Existem quatro modelos principais para a tomada de decisão, conforme o quadro a seguir (SECCHI, 2011, p. 44): Modelos Racionalidade absoluta Racionalidade limitada Modelo incremental Modelo da lata do lixo/ fluxos múltiplos Condições cognitivas Análise das alternativas Modalidade de escolha Certeza Análise completa e Cálculo Cálculo de consequências Incerteza Pesquisa Comparação das sequencial alternativas com as expectativas Parcialidade Comparações Ajuste mútuo de (interesses) Sucessivas interesses limitadas Ambiguidade Nenhuma Encontro de soluções e problemas Critério de decisão Otimização Satisfação Acordo Casual 15

16 Implementação da política pública É nesta fase que todas as intenções e planejamentos são transformados em ações. Infelizmente, pois melhor que as políticas públicas sejam planejadas, muitas vezes, é nessa fase que nada acontece, ou seja, a política não sai do papel. E, pra ser pública, uma política precisa ser efetivada. O momento de implantação deve ser analisado e gerenciado. Isso significa que os atores envolvidos no processo são testados e colocados à prova. Se algo der errado é hora de reavaliar e criar novas estratégias para aprimorar a implantação. Existem dois modelos de implementação de políticas públicas: 1) Modelo top-down de cima para baixo há uma separação clara entre as fases de tomada de decisão e de implementação. Os políticos são considerados os tomadores de decisão e os implementadores são constituídos pela administração. 2) Modelo bottom-up de baixo para cima há maior flexibilidade e liberdade dos burocratas e administração na modelagem e implementação das políticas públicas. Posteriormente, os tomadores de decisão legitimam as práticas já experimentadas. Avaliação da política pública Esta é a fase em que se avalia todo o processo até aqui explanado. O que foi desenvolvido antes da implementação e o as ações implementadas. A avaliação da política pública é o processo de julgamentos deliberados sobre a validade de propostas para a ação pública, bem como sobre o sucesso ou a falha de projetos que foram colocados em prática (Anderson, 1979 in SECCHI, 2011, p. 49). 16

17 Toda avaliação é importante para que se possa ter a noção do que deu certo e errado durante o percurso e o que precisa ser aprimorado para benefício da população. Os principais critérios usados para avaliações são (SECCHI, 2011): Economicidade nível de utilização de recursos. Eficiência econômica relação entre recursos utilizados (inputs) e produtividade (outputs). Eficiência administrativa nível de conformação da execução a métodos preestabelecidos. Eficácia nível de alcance de metas ou objetivos preestabelecidos. Equidade homogeneidade de distribuição de benefícios (ou punições) entre os destinatários de uma política pública. Extinção da política pública A política pública também tem um fim e as causas de sua extinção podem ser basicamente de três tipos: O problema que originou a política pública foi resolvido. Os programas, as leis ou ações que eram a base da política pública são percebidos como ineficazes. O problema perdeu progressivamente a importância, mesmo que não tenha sido resolvido e, por isso, saiu das agendas políticas e formais (causa considerada mais comum). É importante ressaltar que qualquer política pública é difícil de ser extinta uma vez que atualmente a população tem lutado mais pelos seus direitos e a 17

18 possibilidade de extinção de uma política pública gera conflitos de interesses entre os beneficiários e os investidores. Atividade proposta No que diz respeito aos tipos de políticas públicas e seus beneficiários, analise a hipótese a seguir: O Governo pensa em estudar a instituição de um novo imposto sobre fortunas que transfira renda de classes abastadas para um programa de distribuição de renda para famílias carentes em função de um problema de concentração de renda. Isso constituiria que tipo de política? ( ) Constitutiva ( ) Distributiva ( ) Regulatória ( ) Redistributiva Aprenda mais Leia os artigos abaixo em nossa biblioteca virtual: - A saúde do trabalhador como problema público ou ausência do Estado como projeto. - Análise de políticas públicas: algumas reflexões conceituais e suas implicações para a situação brasileira. 18

19 Exercícios de fixação Questão 1 O termo política pública está relacionado ao entendimento de política como orientado para: a) ( ) a decisão e ação b) ( ) o exercício de poder sobre o homem c) ( ) apropriação do recurso público d) ( ) facilidade de manipulação da massa e) ( ) transferência de bens materiais Questão 2 A respeito das políticas públicas, leia as afirmativas abaixo e marque a resposta correta: I. Para que uma política seja considera pública, ela precisa estar direcionada para um problema público. II. As políticas públicas podem ser efetivadas somente pelo Governo. III. As políticas públicas são constituídas somente por ações a nível de operacionalização. Está correto apenas o que se afirma em: a) ( ) I, II e III b) ( ) I e II c) ( ) I e III d) ( ) II e III e) ( ) I 19

20 Questão 3 Quanto à natureza ou grau de intervenção, uma política pública pode ser: a) ( ) factual ou inaugural b) ( ) de reparação ou de animação c) ( ) estrutural ou emergencial d) ( ) infracional ou pactual e) ( ) funcional ou disfuncional Questão 4 Em nível de abrangência as políticas públicas podem ser: a) ( ) individuais, emergenciais ou conjunturais b) ( ) conjunturais, segmentais ou individuais c) ( ) fragmentadas, emergenciais ou equalizadas d) ( ) universais, segmentais ou fragmentadas e) ( ) equalizadas, universais ou conjunturais Questão 5 O tipo de política que beneficia um grande número de pessoas em pequena escala e é caracterizada por um baixo grau de conflito dos processos políticos, denomina-se: a) ( ) Política retributiva b) ( ) Política distributiva c) ( ) Política redistributiva d) ( ) Política regulatória e) ( ) Política constitutiva 20

21 Questão 6 No que diz respeito ao ciclo de políticas públicas, no quesito identificação do problema, leia as afirmativas abaixo e marque a resposta correta: I. A identificação do problema é o último passo de uma política pública. II. Como a percepção é subjetiva, um problema passa a ser público quando muitas pessoas passam a perceber uma determinada situação como um problema. III. É importante definir ou delimitar o problema e avaliar a possibilidade de resolução. Está correto apenas o que se afirma em: a) ( ) II e III b) ( ) I e II c) ( ) I e III d) ( ) I, II e III e) ( ) III Questão 7 Na fase da formação da agenda existem dois tipos de agenda: a) ( ) mídia e informal b) ( ) apolítica e informal c) ( ) política e formal d) ( ) reparação e formal e) ( ) mídia e reparação 21

22 Questão 8 Na formulação de alternativas, o policymaker tem a sua disposição alguns mecanismos. Aquele que não influencia comportamento diretamente, é denominado de: a) ( ) Premiação b) ( ) Coerção c) ( ) Conscientização d) ( ) Soluções técnicas e) ( ) Reparações subjetivas Questão 9 A fase que representa o momento em que os interesses dos atores já têm um consenso e as intenções (objetivos e métodos) de enfrentamento de um problema público são esclarecidas, é denominada: a) ( ) Implementação da política pública b) ( ) Identificação do problema c) ( ) Formação da agenda d) ( ) Formulação de alternativas e) ( )Tomada de decisão Questão 10 No que diz respeito à implementação das políticas públicas, existem dois modelos básicos: a) ( )top-up e down-town b) ( ) top-down e bottom-up c) ( ) down-town e up-meg d) ( ) bottom-down e town-up e) ( ) crash-bottom e top-but 22

23 Referências Fonte: SECCHI, Leonardo. Políticas públicas: conceitos, esquemas de análise, casos práticos. São Paulo: Cengage Learning, 1ª Ed., 2011, capítulos 1, 3 e

24 Aula 7 Atividade proposta Resposta: Redistributiva Justificativa: A política redistributiva visa a redistribuição de renda e alocação de recursos, bem como de investimentos, através de programas e projetos que valorizem um novo formato para um determinado problema público. Exercícios de fixação Exercícios de fixação Questão 1- A Justificativa: Toda política só pode ser considerada pública se estiver relacionada a um problema de interesse coletivo. Portanto, uma política pública está vinculada a uma orientação para a decisão e ação, pois é preciso, planejar e executar uma determinada política que vise solucionar o problema público. Questão 2 - E Justificativa: Somente a afirmativa I está correta. As políticas públicas devem estar direcionadas para a coletividade em função de um determinado problema público. A afirmativa II está errada porque as políticas públicas podem ser efetivadas por diversos organismos, que incluem o Governo, organizações privadas, ONGs, organismos multilaterais, redes de políticas públicas, dentre outros. A afirmativa III está errada porque existem outros níveis a serem considerados além da operacionalização, níveis como estratégico e intermediário também são fundamentais. 24

25 Questão 3 - C Justificativa: Uma política pública pode ter dois tipos de natureza ou grau de intervenção: estrutural ou emergencial. No tipo estrutural, há intervenção em situações que tem relação com a estrutura da vida pública, como trabalho, renda etc. No tipo emergencial, a política pública tem como foco resolver ou amenizar um problema considerado urgente e temporário, mas que seja de interesse coletivo, como as políticas voltadas para a reconstrução de cidades arrasadas pelas enchentes ou para contribuir com as vítimas de desabamentos de terra. Questão 4 - D Justificativa: As políticas públicas também têm nível de abrangência, ou seja, podem ser voltadas para todas as pessoas (universais), podem ter como foco um determinado segmento da sociedade, como pessoas com deficiência ou idosos, por exemplo (segmentais) e poder estar voltadas para um determinado grupo social, como usuários de drogas (fragmentadas). Questão 5 - B Justificativa: A política distributiva visa beneficiar um grande número de pessoas através da distribuição de vantagens, como por exemplo: a oferta de cadeiras de rodas para pessoas com deficiência física. Questão 6- A Justificativa: Somente as afirmativas II e III estão corretas. O ciclo de políticas públicas é importante para que uma política possa ser efetivada adequadamente atendendo todos os quesitos para sua implantação e avaliação. A afirmativa I está errada porque a identificação do problema é o primeiro passo para que uma política pública possa começar a ser pensada. Um problema é público quando muitas pessoas o revelam como uma necessidade coletiva e sem delimitação um problema não pode ter um plano de ação e posterior avaliação. É preciso saber o que e como vai ser tratado através de uma política pública. 25

26 Questão 7- C Justificativa: A agenda consiste naquilo que está em pauta no momento das políticas públicas necessárias. Existem dois tipos de agenda: Agenda política e a agenda formal. A agenda política consiste naqueles temas que são importantes coletivamente que são considerados dignos de uma intervenção pública. Já a agenda formal consiste naqueles problemas que o poder público já optou por encarar. Questão 8- D Justificativa: As soluções técnicas consistem em um mecanismo que não influencia diretamente o comportamento, contudo, visa aplicar soluções práticas que venham a influenciar comportamento de forma indireta, como por exemplo: o incentivo às ações de promoção de saúde de determinados personagens ou ícones sociais para servirem de influência positiva para a sociedade. Questão 9- E Justificativa: No ciclo das políticas públicas existem algumas fases e a fase da tomada de decisão é essencial, pois os elementos já foram discutidos e os atores envolvidos na política pública já têm um consenso quanto à estratégia a ser utilizada como enfrentamento do problema público. Questão 10- B Justificativa: A implementação das políticas públicas é pautada em dois modelos básicos: Modelo top-down e modelo bottom-up. No primeiro modelo a relação estabelecida é de cima para baixo, existindo os tomadores de decisão e aqueles que a implementam. No segundo modelo, a relação estabelecida é de baixo para cima, ou seja, todos participam do processo das políticas públicas desde o início até o final, havendo legitimação por aqueles que tomam a decisão. 26