RELATÓRIO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC /2011-6

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1 GRUPO I CLASSE VII Plenário TC / Natureza: Administrativo Fiscobras Órgão: Tribunal de Contas da União. Interessado: Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional. Advogado constituído nos autos: não há. Sumário: FISCOBRAS CONSOLIDAÇÃO DAS FISCALIZAÇÕES DE ORIENTAÇÃO CENTRALIZADA (FOCs) RELATIVAS À QUALIDADE DE OBRAS PÚBLICAS, REALIZADAS NO SEGUNDO SEMESTRE DE CONSIDERAÇÕES SOBRE A MATÉRIA. RECOMENDAÇÕES. REMESSA DE CÓPIA DA DELIBERAÇÃO AO CONGRESSO NACIONAL, AO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO, AO MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES, À AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES, AO DNIT, À CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, AO MINISTÉRIO DAS CIDADES E À VALEC. ARQUIVAR O PROCESSO. RELATÓRIO Trata-se de oferecimento ao exame do Plenário de consolidação das auditorias para aferição de qualidade de obras públicas recém-concluídas, executadas por meio de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), conforme determinação do Acórdão 367/2012-TCU-Plenário. 2. Reproduzo abaixo, como parte deste relatório, a instrução elaborada por auditor da Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação (SecobEdif), que teve a anuência do corpo dirigente da unidade (Peça 170): [...] I. Introdução Trata-se de consolidação das auditorias para aferição de qualidade de obras públicas recém-concluídas, executadas por meio de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), conforme determinação do Acórdão 367/2012-TCU-Plenário: 9.3 autorizar realização de 40 (quarenta) auditorias de qualidade em obras recém- concluídas, nas áreas definidas no item 23 do Voto, a serem executadas no 2º semestre de 2012, consolidadas nos autos deste processo e enviadas ao Relator até 31 de janeiro de 2013; 2. Posteriormente o Acórdão 2.488/2012-TCU-Plenário reformou o item 9.3 acima mencionado, aumentando o quantitativo para 44 auditorias e estabelecendo a data de 15/3/2013 para envio dos dados consolidados ao relator do Fiscobras 2012: 9.1 reformar o item 9.3 do Acórdão 367/2012-TCU-Plenário, com o objetivo de autorizar a realização de 44 auditorias de qualidade em obras recém-concluídas, nas áreas de Edificações, Rodovias, Conjuntos Habitacionais e Ferrovias, a serem executadas no 2º semestre de 2012 e enviadas aos respectivos relatores até 31 de janeiro de 2013; 9.2. autorizar a consolidação dos resultados das fiscalizações mencionadas no item 9.1, retro e encaminhamento desta ao Relator do Fiscobras/2012 até 15 de março de 2013;. 3. O presente TC retornou à Secob Edificação por determinação do Acórdão 2.928/2012- TCU-Plenário, responsável pela consolidação dos trabalhos do Fiscobras

2 4. Ressalta-se que a presente instrução busca fornecer uma visão sistêmica dos trabalhos executados. A consolidação das fiscalizações por área temática, com os devidos detalhamentos e encaminhamentos específicos, consta dos processos / (FOC de aferição de qualidade em edificações), / (FOC de aferição de qualidade em rodovias), / (FOC de aferição de qualidade no programa Minha Casa Minha Vida PMCMV) e / (FOC de aferição de qualidade em ferrovias). II. Auditorias de Qualidade no âmbito do Fiscobras 5. O Fiscobras surge a partir da necessidade de o TCU auxiliar o Poder Legislativo na elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA). Portanto, este Tribunal informa ao Congresso Nacional os empreendimentos em que sejam identificados indícios de irregularidades graves que recomendem o bloqueio da sua execução orçamentária, física e financeira. 6. Todavia, em que pese a importância alcançada pelo Fiscobras ao longo dos anos, o seu modelo deve ser constantemente aperfeiçoado, de modo a dar à sociedade uma visão mais sistêmica acerca da aplicação de recursos em obras públicas. 7. A inclusão das auditorias de qualidade no Fiscobras 2012 está em consonância com essa ideia de aprimoramento contínuo. Pela primeira vez, as Secobs realizaram auditorias voltadas exclusivamente para o aspecto da qualidade das obras públicas recém-concluídas, sob a sistemática da fiscalização de orientação centralizada (FOC), nas áreas de edificações, rodovias, conjuntos habitacionais e ferrovias. 8. Note-se que, para o propósito de informar irregularidades graves ao Congresso Nacional, não há que se falar em fiscalização de obras concluídas, uma vez que elas não afetam o quadro-bloqueio da LOA. Ao contrário, é mais efetiva a concentração das auditorias em empreendimentos que se encontrem em estágio inicial de execução. 9. Por isso, as auditorias de qualidade vêm para complementar o diagnóstico obtido anualmente pelo Fiscobras. Passa-se a investigar também o produto que será efetivamente entregue ao cidadão, isto é, a obra pronta. Em vista disso, afere-se a sua qualidade ainda durante o prazo de garantia, quando o gestor público detém prerrogativas e mecanismos jurídicos para exigir da contratada a reparação de eventuais defeitos. 10. Afinal, se, por um lado, não se pode admitir uma obra superfaturada, mesmo que o seu resultado seja perfeito; por outro lado, também é inaceitável que uma obra construída com custos adequados venha a ser inservível à população, como seria o caso de uma rodovia totalmente esburacada em menos de um ano após a sua construção. Por isso, a importância de que o Tribunal acompanhe as diversas etapas que envolvem uma obra, conforme realizado no âmbito do Fiscobras Essa é a lógica apresentada no voto condutor referente ao Acórdão 367/2012- TCU- Plenário, que tratou da seleção de obras do Fiscobras 2012, razão pela qual o relator propôs a consolidação das auditorias de qualidade nos autos deste processo: 24. A ideia de realização de auditoria focada exclusivamente na aferição de qualidade de obras recém-concluídas, somada à proposta, também trazida na instrução, de realização de auditoria em estudos e projetos, na verdade fecha o ciclo de fiscalizações já habitualmente procedidas por esta Corte de Contas. Ou seja, fiscalizam-se os estudos e projetos, fiscalizam-se os editais antes mesmo da realização das licitações e contratos, fiscaliza-se a execução das obras e, por fim, verifica-se a qualidade das obras executadas, no prazo ainda do exercício das garantias contratuais. 25. Os procedimentos acima descritos são de grande relevância pois, se cumpridos com critério, constituirão um diagnóstico fiel do ciclo da obra pública, tornando-se instrumento bastante útil para o Congresso Nacional. (grifo nosso) 12. Portanto, os resultados deste trabalho integram-se aos demais produtos do Fiscobras 2012, compondo uma visão geral deste Tribunal acerca da aplicação dos recursos federais em obras públicas. A seguir, serão apresentadas as informações gerais relativas a cada uma das áreas em que foram executadas as auditorias de qualidade, todas seguindo os padrões de auditoria de conformidade estabelecidos pelo TCU. 2

3 III. FOC de qualidade em edificações 13. Realizou-se Fiscalização de Orientação Centralizada com vistas a aferir a qualidade das obras de edificações e aeroportos executadas pela Administração Pública. Foram escolhidas onze obras de terminais aeroportuários, unidades educacionais e de pesquisa, centro de convenções, edifícios administrativos e vilas olímpicas, todas construídas com recursos públicos federais e com recebimento definitivo há menos de cinco anos. 14. Buscou-se mapear problemas comuns de forma que os resultados do trabalho extrapolassem aquela pequena amostra selecionada e pudessem contribuir para o aprimoramento do controle de obras da Administração Pública em geral. 15. As auditorias dessa temática foram executadas na Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (Infraero), na Secretaria de Turismo do Estado do Ceará, na Universidade de Brasília (UnB), no Sebrae Nacional, no Tribunal Regional Federal (TRF) da 4ª Região, na Universidade Federal do ABC (UFABC), na Universidade Federal do Triângulo Mineiro (UFTM) e nos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica; no período de setembro a novembro de O Quadro 1 apresenta o detalhamento das obras fiscalizadas e os respectivos processos, de relatoria do Ministro José Jorge, com exceção do primeiro TC, referente ao Fiscalis 1129/2012, que foi de relatoria do Ministro José Múcio. Quadro 1 Fiscalizações da FOC de qualidade em edificações Fiscalis Nome da Obra TC 1129/2012 Construção da sede do SEBRAE em Brasília/DF / /2012 Construção da Vila Olímpica dos Jogos Mundiais Militares-RJ / /2012 Construção de edifícios da Universidade de Brasília / /2012 Construção de edifícios da Universidade Federal do ABC-SP / /2012 Construção de edifícios da Universidade Federal do Triângulo Mineiro / /2012 Construção do Centro de Convenções do Estado do Ceará / /2012 Construção do Edifício-Sede da Justiça Federal da 4ª Região / /2012 Construção do TECA Aeroporto Internacional de Fortaleza/CE / /2012 Construção do Terminal Remoto A do Aeroporto de Guarulhos / /2012 Melhoramentos no Aeroporto de Congonhas SP / /2012 Melhoramentos no Aeroporto Santos Dumont RJ / O volume de recursos fiscalizados alcançou R$ ,93. Esse montante corresponde ao valor utilizado para as construções de todas as edificações analisadas. De qualquer modo, os encaminhamentos tendem a surtir efeitos gerais, alcançando outras obras além daquelas efetivamente auditadas nesse trabalho. 17. As citadas auditorias tiveram por objetivo verificar a qualidade de edificações concluídas há menos de cinco anos, tendo como referência a previsão do Código Civil para efeitos de garantia após o recebimento definitivo da obra: Art Nos contratos de empreitada de edifícios ou outras construções consideráveis, o empreiteiro de materiais e execução responderá, durante o prazo irredutível de cinco anos, pela solidez e segurança do trabalho, assim em razão dos materiais, como do solo. Parágrafo único. Decairá do direito assegurado neste artigo o dono da obra que não propuser a ação contra o empreiteiro, nos cento e oitenta dias seguintes ao aparecimento do vício ou defeito. 18. A partir do objetivo estabelecido, a fim de avaliar em que condições se encontravam as obras, bem como se os gestores estavam tomando providências para correção de eventuais problemas construtivos, de acordo com a legislação pertinente, formularam-se questões específicas de auditoria, compondo uma matriz padrão, utilizada em todos os trabalhos. 19. Os achados das auditorias foram: a) execução de serviços com qualidade deficiente; b) recebimento indevido da obra; 3

4 c) implantação do empreendimento sem obtenção de todas as licenças e autorizações emitidas pelos órgãos competentes; d) omissão dos gestores em acionar os construtores a fim de realizarem correções dos defeitos observados após a entrega definitiva dos empreendimentos; e) inobservância dos requisitos legais e técnicos de acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida. 20. A título de ilustração, a Figura 1 e a Figura 2 apresentam problemas identificados na FOC qualidade em edificações. Figura 1 Fissuras na Clínica Odontológica de Ensino e Assistência e Farmácia Universitária da UnB Figura 2 Defeitos próximos à junta de trabalho na UFTM 21. Em algumas fiscalizações, observou-se um comportamento reiterado de não se acionar as construtoras a fim de realizar correções das patologias surgidas imediatamente após a entrega definitiva dos empreendimentos, quando ainda vigorava a garantia da obra. 22. Essa omissão dos gestores constitui irregularidade, uma vez que a responsabilidade pela correção das imperfeições é do construtor e, portanto, assegura à Administração o direito de exigir dele 4

5 tal conserto. Assim, tendo em vista o princípio da indisponibilidade do interesse público, o gestor está vinculado à adoção de providências nesse sentido. Em outras palavras, não cabe juízo de valor acerca da conveniência ou não de se exigir do construtor a correção de vícios: é dever do gestor fazê-lo. 23. Visando ir além da mera correção pontual das irregularidades constatadas e tratadas no âmbito dos processos específicos de cada fiscalização, o Acórdão 853/2013-TCU-Plenário determinou ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) e ao Conselho Nacional de Justiça para que orientem os órgãos e entidades nas respectivas esferas de competência a adotarem práticas que aprimorem os processos relacionados: (i) à observância das normas de acessibilidade; (ii) ao recebimento provisório e definitivo de obras; e (iii) à verificação periódica da qualidade das obras entregues e a consequente notificação das empresas contratadas para que reparem eventuais defeitos observados. 24. De se destacar o potencial dessas medidas para o aperfeiçoamento dos procedimentos da Administração Pública em geral, uma vez que as orientações do MPOG alcançarão todos os órgãos públicos sujeitos às suas diretrizes. Com isso, não só são corrigidos os problemas detectados, mas também se previnem situações futuras de natureza equivalente. 25. Dessa forma, como benefícios da referida FOC, podem-se mencionar: a) as eventuais correções de defeitos construtivos nos empreendimentos, garantindo a vida útil das obras, evitando, assim, que a Administração tenha gastos desnecessários com o rep aro das construções; b) o aumento na expectativa de controle pelas entidades jurisdicionadas; c) as melhorias procedimentais na gerência dos empreendimentos públicos concluídos, em especial quanto a defeitos construtivos identificados no prazo de garantia previsto no Código Civil. IV. FOC de qualidade em rodovias 26. Realizou-se Fiscalização de Orientação Centralizada com vistas a avaliar a qualidade dos serviços executados em obras rodoviárias contratadas pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes Dnit. A partir de auditorias realizadas em onze obras de rodovias, buscou-se reunir de forma sistêmica as informações produzidas pelas fiscalizações, visando identificar as irregularidades mais comuns e relevantes e propor medidas para o aperfeiçoamento na gestão de contratos de obras empreendida pela referida autarquia. 27. Com os resultados da análise conjunta desses empreendimentos, o Tribunal pode atuar nas causas das irregularidades mais recorrentes, contribuindo para a melhoria da qualidade das rodovias que são entregues à população. 28. As auditorias foram executadas no período de setembro a dezembro de 2012, nas seguintes unidades da federação: CE, MA, MG, MS, MT, RJ, RS e SE. O Quadro 2 apresenta o detalhamento das obras fiscalizadas e os respectivos processos, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro. Quadro 2 Fiscalizações da FOC de qualidade em rodovias Fiscalis Nome da Obra TC 1026/2012 BR-101/SE km 153,9 ao km 206, / /2012 BR-116/CE km 420,7 ao km 478, / /2012 BR-116/MG km 704,14 ao km 816, / /2012 BR-163/MT km 836 ao km 899, / /2012 BR-230/MA km 480,28 ao km 571, / /2012 BR-267/MS km 124,18 ao km 185, / /2012 BR-267/MS km 185,38 ao km 248, / /2012 BR-316/MA km 0 ao km / /2012 BR-356/RJ km 146,5 ao km 187, / /2012 BR-392/RS km 8,78 ao km 35, / /2012 Obras da BR 356/RJ km 34,7 a 98, / O volume de recursos fiscalizados alcançou R$ ,38. Esse montante corresponde ao valor total dos objetos auditados em cada fiscalização, eliminadas as duplicidades. De qualquer forma, é importante frisar que, em regra, os encaminhamentos decorrentes dessa fiscalização 5

6 surtem efeitos gerais, alcançando diversas obras contratadas pelo Dnit, e não apenas aquelas efetivamente auditadas nesse trabalho. 30. O objetivo foi verificar a qualidade de obras rodoviárias recém-concluídas ou em fase final de conclusão, de forma a avaliar a qualidade dos serviços executados. Um levantamento inicial, comportando obras finalizadas em 2011 e 2012, apontou 67 contratos como passíveis de análise. 31. Como critérios adicionais, visando restringir a amostra a onze contratos, foi feito um corte por materialidade, excluindo as obras com valores abaixo de R$ ,00. Em seguida utilizou-se um critério de risco, selecionando-se obras em pavimento rígido e obras de restauração rodoviária. A amostra passou então para vinte obras. 32. Nessa amostra, aplicou-se critério de regionalização, visando abranger boa parte do país, mas, ao mesmo tempo, procurando alocar UFs com mais de uma obra, de forma a facilitar a logística dos trabalhos. 33. Para execução da FOC foram criadas matrizes padrão (planejamento e de possíveis achados). Adicionalmente foi realizada oficina técnica de modo a melhor orientar os servidores das regionais na condução dos trabalhos. 34. A metodologia utilizada foi composta de análise documental, avaliação de resultados de ensaios técnicos e realização de inspeção in loco. As equipes de auditoria verificaram especificamente os dados constantes dos ensaios Falling Weight Deflectometer (FWD), com o objetivo de verificar a adequação do pavimento para resistir às solicitações que lhe são impostas. Além disso, avaliaram o resultado do ensaio International Roughness Index (IRI), com o intuito de analisar o conforto e a segurança da superfície do pavimento. Finalmente, foram realizadas inspeções visuais dos trechos rodoviários, no intuito de identificar defeitos aparentes no pavimento. 35. Portanto, os achados das auditorias foram classificados a partir de dois enfoques distintos, mas que se interrelacionam: (i) falhas relacionadas com a funcionalidade da rodovia (aferidas com base no ensaio IRI); e (ii) falhas de natureza estrutural (medidas por meio do ensaio FWD). 36. Os resultados revelaram que as falhas de ordem funcional, encontradas em seis das onze obras, foram de menor gravidade. A avaliação realizada concluiu que esses problemas foram observados, em média, catorze meses após a entrega das obras, prazo muito reduzido em relação à vida útil dos empreendimentos, estimada entre oito e dez anos. 37. É relevante notar que desvios de superfície elevados na rodovia (aqui classificados como falhas funcionais) causam variados prejuízos, em especial a redução do conforto para o cidadão que trafega pela via. Associam-se a esse aspecto a redução da rapidez de tráfego e a diminuição da segurança do usuário (problemas de dirigibilidade e de drenagem do pavimento). Da mesma forma, também a durabilidade da rodovia é influenciada pela irregularidade, uma vez que tais desvios da superfície plana ficam sujeitos à aplicação de cargas dinâmicas por parte dos veículos, acelerando a degradação do pavimento. 38. Por sua vez, os problemas estruturais foram identificados em nove das onze obras. A título de exemplo, podem ser mencionadas: (i) a BR-316/MA, em que 82% dos trechos testados apresentaram problemas, embora a obra tivesse sido entregue cinco meses antes; e (ii) a BR-230/MA, em que os testes foram realizados apenas um mês após a entrega e revelaram problemas em 36% dos trechos. 39. Ressalte-se que as falhas de natureza estrutural também influenciam a superfície do pavimento das rodovias. Com efeito, defeitos na estrutura agravam os problemas funcionais, reduzindo significativamente a vida útil dos empreendimentos. Os resultados são percebidos pela população ao trafegar em rodovias que ficaram impróprias para o uso em poucos anos, em que pese terem sido projetadas para durar pelo menos uma década. 40. De se observar que a precocidade desses problemas indicam falhas no procedimento de recebimento das rodovias por parte do Dnit. A auditoria constatou que, em sete obras analisadas, foram emitidos os termos de recebimento provisório ou definitivo sem que tivessem sido realizados ensaios técnicos para avaliar as condições das rodovias, já que não há procedimento técnico do Dnit indicando a necessidade dessa avaliação. 6

7 41. A fim de ilustrar o trabalho realizado pela Secob Rodovias, a Figura 3, a Figura 4 e a Figura 5 apresentam algumas fotografias da BR-316 no Estado do Maranhão. Figura 3 Panela com escorregamento BR-316/MA (km 22,0) Figura 4 Panelas de grandes dimensões, próximas a trilhas de roda e exsudação BR-316/MA (km 36,0 ) Figura 5 Pavimento completamente destruído BR-316/MA (km 228,2) 7

8 42. Como resultado da consolidação dessas auditorias, constataram-se obras com qualidade deficiente, o que indica a necessidade de se rever os procedimentos de recebimento do objeto do contrato. Com isso, os encaminhamentos proferidos podem alcançar não só as obras fiscalizadas, mas os procedimentos gerais daquela autarquia no controle da qualidade das obras entregues. 43. Diante disso, foi determinado ao Dnit (Acórdão 328/2013-TCU-Plenário) não somente a adoção das providencias necessárias para a apuração das responsabilidades das empresas contratadas, sem prejuízo de exigir-lhes a reparação das falhas construtivas constatadas, mas também a elaboração de estudo para definir parâmetros mínimos de aceitabilidade de obras rodoviárias de construção, adequação e restauração, contemplando: a) exigência de ensaios deflectométricos e de irregularidade longitudinal, sem prejuízo de outros ensaios que forem considerados necessários; b) procedimento administrativo a ser adotado no recebimento provisório e definitivo das obras dentro de sua competência, de modo a aferir objetivamente os critérios de aceitabilidade dos serviços; e c) procedimento administrativo a ser adotado com vistas a garantir o pleno cumprimento dos arts. 67, 1º, e 69 da Lei 8.666/93 (regularização de falhas por parte do contratado). 44. Essas medidas corretivas são os principais benefícios da referida FOC, uma vez que contribuirão para o aprimoramento do controle do Dnit sobre a qualidade das obras recebidas. Nesse sentido, os efeitos da atuação desta Corte extrapolam as onze obras auditadas, colaborando para a durabilidade das rodovias em geral e para o aumento da segurança e do conforto do usuário. V. FOC de qualidade no programa Minha Casa Minha Vida 45. Realizou-se Fiscalização de Orientação Centralizada com vistas a aferir a qualidade das obras executadas no âmbito do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), fase 1 do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), para atender famílias com renda bruta de até R$ 1.395,00. A partir de auditorias realizadas em onze obras residenciais, buscou-se mapear a origem dos principais problemas identificados de forma que os resultados do trabalho extrapolassem aquela pequena amostra e pudessem trazer benefícios a todos os cidadãos atendidos pelo programa. 46. Nessa linha, pretendeu-se avaliar de forma sistêmica a qualidade da execução de obras de conjuntos habitacionais incluídas no PMCMV, identificar as irregularidades mais comuns e relevantes e propor medidas que pudessem aperfeiçoar a sua gestão. 8

9 47. As auditorias foram executadas na Caixa Econômica Federal (Caixa) e no Ministério das Cidades (MCidades) no período de setembro a novembro de Observa-se que a Caixa atua operacionalizando o FAR, enquanto o MCidades é o detentor das dotações orçamentárias. Os estados da federação abrangidos foram: AC, PB, MA, GO, ES e RS. O Quadro 3 apresenta o detalhamento das obras fiscalizadas e os respectivos processos, de relatoria do Ministro Substituto Weder de Oliveira. Quadro 3 Fiscalizações da FOC de qualidade no programa Minha Casa Minha Vida Fiscalis Nome da Obra TC 1218/2012 Condomínio Resid. Mauá II em São Leopoldo/RS / /2012 Condomínio Resid. Santa Cruz em Linhares/ES / /2012 Conjunto Habit. Jardim Scala em Trindade/GO / /2012 Conjunto Residencial Santo Antônio em Santo Antônio da Patrulha/RS / /2012 Projeto Habit. Renzo Morelatto em Colatina/ES / /2012 Resid. Novo Horizonte em Paço do Lumiar/MA / /2012 Residencial do Servidor em Anápolis/GO / /2012 Residencial Irmã Dulce em João Pessoa/PB / /2012 Residencial Jarbas Passarinho em Rio Branco/AC / /2012 Residencial Rosa Linda em Rio Branco/AC / /2012 Residencial São José em São José de Ribamar/MA / O volume de recursos fiscalizados corresponde a R$ ,73 (valor das obras auditadas), alocados em projetos responsáveis por beneficiar famílias. Ressalte-se que esse montante representa uma pequena amostra do PMCMV, ao qual se alocaram mais de R$ 25 bilhões no OGU entre os anos de 2009 e 2012 (apenas no que concerne a recursos transferidos ao FAR). É importante frisar ainda que, em geral, os encaminhamentos decorrentes dessa fiscalização refletem no programa como um todo, ou seja, não se limitam à amostra examinada. 49. As citadas auditorias tiveram por objetivo verificar a qualidade de edificações em conjuntos habitacionais. Em cada uma delas, foram analisadas: (i) as diretrizes para elaboração do projeto de engenharia do empreendimento (especificações mínimas); (ii) a conformação do projeto aprovado às diretrizes do programa; (iii) a execução das obras tendo por base o projeto aprovado pela Caixa Econômica Federal; e (iv) a existência de patologias e vícios construtivos nas unidades habitacionais. 50. Optou-se por selecionar obras financiadas com recursos do FAR com prazo de ocupação inferior a um ano, a fim de se evitar que os eventuais vícios construtivos identificados pudessem ser decorrentes de mau uso das instalações por parte dos moradores, situação na qual seria necessário serviço de perícia, bem mais detalhado, e que fugiria do escopo dos trabalhos. Ademais, quanto maior o tempo de ocupação, maior a probabilidade de os moradores terem promovido modificações em relação à situação original dos imóveis. 51. Além do tempo de uso, foram utilizados como critério de seleção: o aspecto geográfico, de forma a contemplar as cinco regiões do país; a obrigatoriedade de não repetição das construtoras; e a alternância entre casas e apartamentos. 52. A partir do objetivo dos trabalhos e a fim de avaliar em que condições se encontravam as obras e se os gestores estavam tomando providências para correção de eventuais problemas construtivos, de acordo com a legislação pertinente, formularam-se questões específicas de auditoria, compondo uma matriz padrão, utilizada em todas as fiscalizações. 53. Os achados das auditorias foram tratados pelas equipes e agrupados em: a) defeitos ou vícios construtivos; b) descumprimento das especificações mínimas do PMCMV; c) infraestrutura deficiente do empreendimento; d) ausência ou insuficiência dos dispositivos de acessibilidade para pessoas com deficiência ou mobilidade reduzida; e) ausência de equipamentos comunitários nas proximidades do empreendimento; 9

10 f) deficiência no projeto executivo. 54. Nas Figuras 6 e 7, com caráter meramente ilustrativo, são apresentadas fotos de dois conjuntos residenciais objetos da FOC qualidade no PMCMV. Figura 6 Fissuras horizontais Residencial Irmã Dulce em João Pessoa/PB Figura 7 Umidade nas paredes Residencial Rosa Linda em Rio Branco/AC 55. De forma geral, os problemas verificados decorrem de falhas nos procedimentos de competência da Caixa, na qualidade de agente executor do FAR, seja nos processos de análise dos projetos de engenharia e de contratação das construtoras, seja nos acompanhamentos/fiscalizações da execução das obras dos conjuntos habitacionais. 56. Por isso, o encaminhamento foi no sentido de que fosse dada ciência à Caixa Econômica Federal acerca dos problemas identificados, a fim de que ela passe a atuar de forma mais adequada na gestão do Programa Minha Casa Minha Vida. Remeteu-se cópia do relatório de consolidação também ao Ministério das Cidades, com vistas a fornecer subsídios para a atuação desse órgão na regulamentação do PMCMV. 57. Ainda com vistas a aprimorar o programa como um todo, conforme despacho de 7/3/2013 do Ministro Relator Weder de Oliveira, foi determinado o apensamento desse trabalho ao TC /2012-0, referente à auditoria operacional no PMCMV, conduzida pela Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria (Seaud). Com efeito, as constatações dessa FOC poderão servir de subsídio à verificação das possíveis fragilidades e oportunidades de melhorias nos mecanismos atualmente utilizados no programa em tela. 58. É importante observar como a correção das irregularidades surtirá efeitos não só nas obras auditadas, alcançando todo o programa. 10

11 59. Em suma, a FOC qualidade das obras do PMCMV teve como principais benefícios (que extrapolam a mera soma dos benefícios de cada auditoria isolada): a) a identificação de impropriedades ou falhas sistêmicas na qualidade das obras, de forma a subsidiar as propostas de ajustes operacionais acerca do programa, a serem tratadas na auditoria de natureza operacional, no âmbito do processo específico; b) a correção de vícios e defeitos de construção decorrentes da utilização de método construtivo não previsto em normativos técnicos e não homologado pela Caixa, bem como daqueles oriundos da execução de serviços com qualidade deficiente; c) a melhoria na organização administrativa do PMCMV em decorrência da expectativa de controle; d) o fornecimento de subsídios para a atuação do MCidades e da Caixa. VI. FOC de qualidade em ferrovias 60. Realizou-se Fiscalização de Orientação Centralizada com vistas a avaliar a qualidade da execução das obras ferroviárias contratadas pela Valec Engenharia, Construções e Ferrovias S/A, bem como o impacto dessa qualidade na operação das ferrovias. Os trabalhos foram realizados sob a responsabilidade da antiga 4ª Secretaria de Fiscalização de Obras, atual Secretaria de Fiscalização de Obras Portuárias, Hídricas e Ferroviárias (SecobHidroferrovia), em conjunto com a SefidTransp. 61. A partir de auditorias realizadas em onze lotes da Ferrovia Norte-Sul (FNS), buscou-se reunir de forma sistêmica as informações produzidas pelas fiscalizações, visando identificar as irregularidades mais comuns e relevantes e propor medidas para o aperfeiçoamento na gestão de contratos de obras empreendida pela Valec. 62. Os resultados alcançados propiciarão uma visão sistêmica no que diz respeito aos aspectos de gestão na construção da ferrovia. Os efeitos das correções determinadas poderão extrapolar as obras selecionadas, atingindo outras construções similares que possam apresentar os mesmos problemas. Com isso, este Tribunal contribui efetivamente para o aperfeiçoamento da qualidade das ferrovias colocadas à disposição dos seus usuários. 63. As auditorias foram executadas no período compreendido entre outubro e novembro de Buscou-se verificar a qualidade da construção de determinados lotes da Ferrovia Norte-Sul e a consecução dos objetivos operacionais estabelecidos para o empreendimento. Os estados da federação abrangidos foram GO e TO, sendo analisados onze lotes, dos quais seis estão em fase de conclusão e cinco em operação. O Quadro 4 apresenta o detalhamento das obras fiscalizadas e os respectivos processos, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro. Quadro 4 Fiscalizações da FOC de qualidade em ferrovias Fiscalis Nome da Obra TC 1182/2012 Lote a 1569 Anápolis a Túnel 2 PILOTO / /2012 Lote a Pátio de Santa Izabel a Pátio de Jaraguá / /2012 Lote a 1399 Pátio de Uruaçú a Pátio de Santa Izabel / /2012 Lote 5 311,5 a 414 Babaçulândia a Córrego Gavião/Pátio / /2012 Lote a 465 Córrego Gavião a Riacho Fundo/Pátio / /2012 Lote a 519 Riacho Fundo a Córrego Brejo Grande / /2012 Lote a 586,5 Córrego Brejo Grande a Ribeirão Tabocão / /2012 Lote 9 586,5 a 719,16 Ribeirão Tabocão a TO 080 (Palmas) / /2012 Lote ,16 a 818,3-TO 080(Palmas)- Córrego do Jabuti / /2012 Lote ,3 a 927,76- Córrego do Jabuti/Córrego Cab. Grande/Pátio / /2012 Lote S/N-1523 a 1562 Ouro Verde de Goiás a Anápolis / O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ ,18. Esse valor corresponde ao somatório do preço final dos onze lotes, perfazendo 848,42 km de ferrovia, com 11

12 valor médio aproximado de R$ ,00 por km. De qualquer modo, é importante notar que as constatações dessa fiscalização podem ocasionar medidas corretivas que impactem outros lotes e empreendimentos da Valec. 65. As citadas auditorias tiveram por objetivo verificar a qualidade construtiva das obras da FNS. Foi dada prioridade para lotes em fase avançada de execução ou concluídos, a fim de se verificar a qualidade da superestrutura assentada. 66. A partir da definição do escopo dos trabalhos e a fim de identificar em que condições se encontravam os lotes da FNS e se os gestores estavam tomando providências para correção de eventuais problemas construtivos, formularam-se questões específicas de auditoria, compondo uma matriz padrão, utilizada em todas as fiscalizações. 67. Consolidadas as onze auditorias da FOC, foram identificados os seguintes achados, desdobrados nos indícios de irregularidades e o número de lotes aos quais estão afetos e o número de ocorrências das irregularidades: 12

13 Achado Indícios de irregularidades Número de lotes afetados Número de incidências % de incidências a) transferência irregular de Descumprimento de obrigações à Valec % Cláusulas Contratuais b) prejuízos ao Erário % c) prejuízos ao meio ambiente % a) deficiência de controle da qualidade dos trilhos - registros % b) falha na reastreabilidade dos trilhos % c) ausência de controle serviço alívio de tensões % d) deficiência de controle serviço % solda Gestão temerária de e) altura do lastro incompatível com empreendimento % a capacidade de carga f) largura da plataforma inadequada % g) redução do objeto % h) deficiência na forma de recebimento da superestrutura % i) deficiência no projeto "as built" % j) dormentes não permitem uso de bitola mista % a) raio mínimo da curva menor do que o especificado % b) superelevação executada fora do padrão % c) dormentes de concreto danificados % d) dormentes de madeira Execução de serviços % danificados nos AMVs com qualidade e) deficiência de marcos de deficiente % sinalização f) medidas de montagem do AMV fora do padrão % g) desnivelamento longitudinal na via % h) não formação de trilho longo soldado % Perda potencial ou a) inexistência ou inadequação de efetiva de serviços dispositivos de drenagem % realizados b) falta de proteção de taludes % totais % 68. Assim, de um total de 235 possíveis incidências de irregularidades, observou-se a ocorrência de 150 incidências ou 64% das incidências possíveis. 69. O achado Descumprimento de Cláusulas Contratuais está associado a problemas de qualidade construtiva dos trechos que se desdobram no processo de subconcessão, ocorrendo litígio quanto à responsabilidade da Valec ou do Subconcessionário pelos problemas de manutenção dos trechos. 70. O achado Gestão Temerária de Empreendimentos está associado a problemas sistêmicos, devido à falha de gestão por parte da Valec em descumprimento de normas construtivas. Tais problemas são de complexa resolução após a construção da ferrovia e envolvem custos adicionais de grande monta. A forma de mitigar esses problemas é controlar a execução do processo construtivo. 71. A Figura 8 exemplifica uma das falhas de gestão consideradas nesse achado. Retrata a divisa entre os Lotes 4 e 3 da FNS. Nesse trecho da FNS, foi projetada a utilização de bitola mista, sendo necessário a utilização de dormentes com três dispositivos de fixação de trilhos. No entanto, o Lote 3 da 13

14 FNS foi construído com dormentes contendo apenas dois desses dispositivos, impossib ilitando a instalação do terceiro trilho para a bitola métrica. Tal falha de gestão compromete a funcionalidade da ferrovia quanto à passagem de composições de bitola métrica. Figura 8 Divisa dos Lotes 4 e 3 da FNS, demonstra falha de gestão da obra 72. O achado Execução de Serviços com Qualidade Deficiente está associado a problemas de resolução imediata e podem ser resolvidos pelo acionamento dos termos de garantia contratuais, amparados no Código Civil. 73. A Figura 9 exemplifica a medição das cotas de salvaguarda dos Aparelhos de Mudança de Via (AMV). Essas cotas podem ser ajustadas, e devem ser corrigidas antes da passagem das composições para evitar danos ao AMV. Figura 9 Verificação das cotas de salvaguardas do AMV, Lote S/N 74. O Achado Perda Potencial ou Efetiva de Serviços Realizados está associado à eliminação de serviços essenciais à conservação da ferrovia, tanto da sua infraestrutura quanto da superestrutura. 14

15 Esses serviços, via de regra, previstos nos projetos básico e executivo, são eliminados ou executados inadequadamente, por diferentes razões durante a construção. A ausência ou inadequação desses serviços, em especial dos dispositivos de drenagem e da proteção de taludes, impacta o meio ambiente e causa a deterioração da ferrovia. Nota-se que muitos dos problemas ocorridos no achado Descumprimento de Cláusulas Contratuais têm origem nas irregularidades constatadas nesse achado. 75. A Figura 10 exemplifica a Perda Potencial ou Efetiva de Serviços Realizados. Retrata o processo de erosão nos taludes de corte adjacentes ao leito da ferrovia e o assoreamento do bueiro de drenagem. Neste caso, a inexistência dos elementos de drenagem ameaça a integridade da via férrea e geram passivo ambiental. Figura 10 Aspecto de erosão de taludes e assoreamento de bueiro de drenagem, Lote 4 da FNS 76. No trecho da FNS não subconcessionado, observaram-se as mesmas irregularidades de qualidade construtiva que ocorreram no trecho que já está em operação de Açailândia até Palmas. Essa observação permite a oportunidade de resolver as irregularidades do trecho entre Palmas e Anápolis antes de ser disponibilizado para a operação. 77. Se não solucionadas as causas dessas falhas construtivas, elas poderão se repetir, prejudicando o desempenho da FNS ou mesmo impedindo a sua operação. Nesse caso, fica obstado o próprio atingimento da finalidade desse importante empreendimento. 78. Ressalte-se que algumas irregularidades identificadas têm por característica principal o fato de serem sistêmicas (como é o caso daquelas agrupadas no achado Gestão Temerária do Empreendimento). Nesse caso, decorrem de falha de controle de execução ou de implementação de um normativo que estabeleça processos de trabalho adequados. As auditorias indicam que se trata de irregularidades presentes nas obras da Valec em geral, e que a correção das causas originárias pode ter desdobramentos que atingem diversas obras além das que foram efetivamente auditadas. 79. Foi prolatado, dia 8/5/2013, o Acórdão 1103/2013-TCU-Plenário, o qual cientificou a Valec acerca da constatação de impropriedades, que poderão ter graves efeitos potenciais, tais como: prejuízos gerados por pagamentos indevidos; acréscimo no custo de manutenção do empreendimento; prejuízo no eventual direito de regresso contra o particular; prejuízo no eventual acionamento da garantia contratual; e risco de acidente ferroviário combinado com dano material. 80. O mesmo Acórdão determinou, também, que a Valec estabeleça sistema de gestão de supervisão de execução das obras, de forma a garantir que todas as etapas previstas sejam executadas em acordo com a ordem dos cronogramas da obra, em especial no que se refere à execução de obras de drenagem e proteção de taludes de corte e aterro, garantindo a execução desses serviços de proteção da infraestrutura antes que seja iniciado o assentamento da superestrutura. 81. Nessa linha, observa-se que, entre os encaminhamentos do trabalho, determinou-se à Valec: a) que apresentasse as medidas implementadas com vistas a estabelecer normativos e sistemas para o controle da gestão relacionados: (i) aos projetos (básico, executivo e as built); (ii) à qualidade das soldas; e (iii) à execução contratual e cumprimento do cronograma; 15

16 b) que sejam definidas as responsabilidades da Valec e do subconcessionado quanto: (i) aos passivos ambientais e de engenharia no trecho de Açailândia a Palmas, e (ii) a retirada de invasores na faixa de domínio; c) que sejam resolvidos os problemas de qualidade construtiva do trecho Palmas a Anápolis com base nas cláusulas contratuais de garantia ou por meio da aplicação do Art. 618 do Código Civil, antes de a Valec iniciar o processo de subconcessão desse trecho; 82. Assim, mencionam-se como benefícios da FOC qualidade em ferrovias: a) as eventuais correções de defeitos construtivos nos lotes fiscalizados (e nos demais lotes da FNS) no intuito de melhorar a vida útil da ferrovia; b) o aumento na expectativa de controle pela Valec e pelo Ministério dos Transportes. 1. VII. Conclusão 83. O TCU tem aperfeiçoado o ciclo de fiscalização de obras públicas (Fiscobras) de modo a dar à sociedade uma visão mais sistêmica acerca da aplicação de recursos em obras públicas. Nesse sentido, em 2012, pela primeira vez, as Secobs realizaram auditorias vo ltadas exclusivamente para o aspecto da qualidade dos empreendimentos, sob a sistemática da fiscalização de orientação centralizada (FOC), nas áreas de edificações, rodovias, conjuntos habitacionais e ferrovias. 84. Tem-se em conta que o cumprimento dos dispositivos das LDOs não abrange a fiscalização em obras já concluídas. Afinal, eventuais irregularidades detectadas não afetam o quadrobloqueio da LOA, considerando não mais existir dotação orçamentária para o empreendimento já findado. 85. Em vista disso, a inclusão dessas obras como objeto de fiscalização, em especial no que tange à sua qualidade, está alinhada ao esforço de aprimoramento contínuo do trabalho desta Corte de Contas. Com efeito, essa inovação vem para complementar o diagnóstico que já era obtido anualmente pelo Fiscobras e fornece uma visão geral do produto que vem sendo entregue ao cidadão: a obra pronta. 86. Conforme destacado no voto condutor referente ao Acórdão 367/2012-TCU-Plenário, que tratou da seleção de obras do Fiscobras 2012, as auditorias de qualidade, juntamente com as fiscalizações em estudos, projetos, editais e em execução, estas já habitualmente procedidas por esta Corte de Contas, constituem um diagnóstico fiel do ciclo da obra pública. 87. É interessante observar como esse empenho pela inovação observada no Fiscobras 2012 (cuja apresentação dos resultados se encerra com esta consolidação) foi desenvolvido também no Fiscobras 2013, que ora se inicia. Afinal, estão previstas para serem executadas neste último, além de auditorias de qualidade, as fiscalizações em concessões (outorga e acompanhamento de execução contratual) e na governança dos órgãos jurisdicionados. 88. Considerando que os resultados obtidos pelas auditorias de qualidade têm se mostrado benéficos à sociedade, a continuidade desse tipo de trabalho mostra-se oportuna. Assim, o Acórdão 448/2013-TCU-Plenário autorizou, no âmbito do Fiscobras 2013, a realização de três auditorias com escopo novamente voltado para a qualidade de obras públicas. 89. A presente instrução tem o objetivo de apresentar de forma consolidada os resultados dos trabalhos executados, uma vez que cada área temática já teve sua própria consolidação. Dessa maneira, pretende-se extrair, das conclusões obtidas, uma visão sistêmica acerca da qualidade das obras públicas. 90. No ano de 2012, ao longo de aproximadamente quatro meses, foram auditados 44 empreendimentos públicos concluídos ou em fase de conclusão, a fim de avaliar a qualidade dessas obras, sendo onze para cada Secob. Em termos de recursos fiscalizados, as FOCs alcançaram o montante de R$ ,22, divididos da seguinte forma: FOC de qualidade em edificações = R$ ,93; FOC de qualidade em rodovias = R$ ,38; FOC de qualidade no PMCMV = R$ ,73; FOC de qualidade em ferrovias = R$ , De se observar também que a opção pela distribuição das 44 obras em quatro diferentes tipos de empreendimentos, abrangendo as diversas regiões do país, teve como propósito permitir uma visualização mais ampla da qualidade das obras em geral. Com isso, as conclusões não ficariam restritas a 16

17 um só setor e os encaminhamentos seriam hábeis a prevenir ocorrências semelhantes nas mais diferentes áreas da Administração Pública. 92. Sendo assim, tomando como premissa o fato de que essa pequena amostra fiscalizada reflete, em certa medida, as obras executadas pela Administração Pública em geral, pode-se elencar como principais problemas identificados: a) problemas de fiscalização, tanto por parte da Administração, quanto por parte da Caixa como interveniente; b) problemas relativos ao recebimento indevido da obra, realizado muitas vezes sem critério adequado; c) problemas relacionados à inércia da Administração ao não exigir do contratado o reparo das obras durante a sua execução ou mesmo após a entrega, dentro do período de garantia; d) problemas relativos à inobservância das normas de acessibilidade de pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida. 93. Observa-se, portanto, em geral, uma necessidade de que sejam elaborados procedimentos internos que visem a estabelecer critérios claros para a atuação dos agentes responsáveis por cada uma dessas atividades a fim de prevenir a reprodução desses problemas em outras obras. 94. Com esse propósito, os Acórdãos que apreciaram os processos de consolidação relativos a cada uma das quatro FOCs expediram recomendações, determinações e oitivas dos órgãos e entidades auditados para que sejam apresentadas as medidas corretivas para as causas das falhas constatadas. 95. Mesmo assim é importante dar ciência também das conclusões deste processo para que as informações aqui levantadas possam contribuir para o aperfeiçoamento das ações que serão adotadas pelos órgãos da Administração Pública em geral. 96. Portanto, propõe-se remeter cópia do Acórdão, acompanhado de Relatório e Proposta de Deliberação que o fundamentarem, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Dnit, à Caixa Econômica Federal, ao Ministério das Cidades e à Valec, alertando-os da necessidade de se adotarem procedimentos que possam evitar a reincidência desses problemas relativos à qualidade das obras. 97. Cabe encaminhar cópia também ao Congresso Nacional, com vistas a fornecer subsídios para sua atuação como titular do Controle Externo da Administração Pública, em especial à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, bem como à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO. 98. Por fim, ressalte-se que a continuidade de fiscalizações dessa natureza é fundamental para que se possam evitar não apenas os eventuais desvios de recursos públicos por sobrepreço ou superfaturamento, mas também os prejuízos relacionados à qualidade deficiente dos empreendimentos recebidos. Nessa linha, futuras fiscalizações voltadas à qualidade de obras devem sempre buscar não somente a correção pontual de eventuais irregularidades e a apuração das respectivas responsabilidades, mas também o aperfeiçoamento da governança dos órgãos e entidades auditados. VIII. Proposta de encaminhamento 99. Diante de todo exposto, e considerando que os encaminhamentos específicos de cada fiscalização já foram feitos nos respectivos relatórios, além dos encaminhamentos consolidados terem sido feitos em cada uma das quatro FOCs individualmente, submetem-se os autos à consideração superior, para posterior apreciação do Ex mo Sr. Ministro Relator Aroldo Cedraz, propondo: a) Remeter cópia do Acórdão, acompanhado de Relatório e Proposta de Deliberação que o fundamentarem, ao Congresso Nacional, em especial à Comissão de Serviços de Infraestrutura do Senado Federal, bem como à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização CMO, com vistas a fornecer subsídios para sua atuação como titular do Controle Externo da Administração Pública. b) Remeter cópia do Acórdão, acompanhado de Relatório e Proposta de Deliberação que o fundamentarem, ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Ministério dos Transportes, à Agência Nacional de Transportes Terrestres, ao Dnit, à Caixa Econômica Federal, ao 17

18 Ministério das Cidades e à Valec, e recomendar a adoção de procedimentos que possam evitar a reincidência desses problemas relativos à qualidade das obras. c) Após expedida a comunicação, arquivar os presentes autos, em consonância com o comando do art. 169, inciso V, do Regimento Interno, c/c o inciso V do art. 40 da Resolução-TCU nº 191/2006, visto que cumpriu o objetivo para o qual foi constituído. [...]. É o Relatório. 18

19 VOTO Nesta oportunidade, trago à apreciação deste Plenário, consolidação das fiscalizações de orientação centralizada (FOCs) relativas à qualidade de obras públicas, realizadas em 44 obras recémconcluídas, nas áreas de edificações, rodovias, conjuntos habitacionais e ferrovias. 2. A presente instrução busca fornecer uma visão sistêmica dos trabalhos executados. A consolidação das fiscalizações por área temática, com os devidos detalhamentos e encaminhamentos específicos, consta dos processos / (FOC de aferição de qualidade em edificações), / (FOC de aferição de qualidade em rodovias), / (FOC de aferição de qualidade no programa Minha Casa Minha Vida PMCMV) e / (FOC de aferição de qualidade em ferrovias). 3. Em termos de recursos fiscalizados, as FOCs alcançaram o montante de R$ , Observa-se que as obras auditadas, distribuídas em quatro diferentes tipos de empreendimentos, abrangeram as diversas regiões do País, propiciando uma visualização mais ampla da qualidade das obras em geral. Com isso, as conclusões não ficaram restritas a um só setor. Assim, há a expectativa de que os encaminhamentos sejam hábeis a prevenir ocorrências semelhantes nas mais diferentes áreas da Administração Pública. 5. Antes de valorar as questões específicas trazidas neste trabalho, pertinente registrar que, por três vezes como Relator das consolidações das auditorias em obras públicas realizados por este Tribunal no âmbito do Fiscobras (exercícios de 2008, 2009 e 2012), procurei contribuir de forma mais efetiva na busca de soluções para o aprimoramento dessa metodologia adotada por esta Corte de Contas para o atendimento das demandas do Congresso Nacional. 6. Para relembrar, a origem dos procedimentos de fiscalização de obras, como são executados hoje pelo Tribunal de Contas da União, remonta à Decisão Plenária 674/1995, tomada em consequência do encaminhamento, a esta Corte, do Relatório da Comissão Temporária do Senado Federal criada para investigar as obras não concluídas, custeadas pela União. 7. Naquela oportunidade, o relatório da Comissão do Senado Federal efetivou recomendações a esta Corte de Contas, entre as quais a de realização imediata de auditorias nas obras paralisadas indicadas como prioritárias, que ainda não tinham sido objeto de inspeção. Determinou, também, o estabelecimento de um programa permanente de auditorias em obras e serviços de engenharia, com a instituição de equipes ou Unidade Técnica especializada nessa área. 8. Por sua vez, o primeiro dispositivo em Lei de Diretrizes Orçamentárias que mencionou a fiscalização de obras pelo TCU foi o inciso VI do 3º do art. 3º da Lei 9.293, de 15 de julho de 1996, que previa o encaminhamento das informações pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional, junto com o projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA), e não diretamente pelo Tribunal de Contas da União à Comissão Mista, como é feito atualmente. Entretanto, este dispositivo foi vetado e não teve validade jurídica. 9. Apesar do veto, este Tribunal encaminhou o resultado de suas fiscalizações à Casa Legislativa, que acabou por publicar, na LOA de 1997, o primeiro quadro-bloqueio orçamentário, com a relação das obras com indícios de irregularidades. Neste mesmo ano, constou na Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei 9.74/1997 (LDO 1998), o primeiro comando válido a determinar o encaminhamento de informações relativas às fiscalizações de obras públicas ao Congresso Nacional. 10. As LDOs, desde então, em que pese sucessivas alterações no capítulo que trata da fiscalização de obras, têm mantido a essência dos dispositivos que determinam ao TCU o encaminhamento, ao Congresso Nacional, da relação dos empreendimentos nos quais tenham sido identificados indícios de irregularidades graves, em especial naqueles que ensejam recomendação de paralisação. Esse quadro proporcionou ao TCU a oportunidade de aperfeiçoar a fiscalização de obras públicas e o Fiscobras, que se tornou ao longo do tempo um produto relevante deste Tribunal, uma verdadeira vitrine. 1 Para verificar as assinaturas, acesse informando o código

20 11. Não podemos deixar de reconhecer, também, a influência do Fiscobras na evolução da sistemática de fiscalização deste Tribunal mesmo em outras áreas. No entanto, a dinâmica atual da administração não permite acomodação. A busca pelo aperfeiçoamento deve ser constante. 12. Esse sempre foi o meu entendimento e o que sempre busquei como membro desta Corte de Contas. Não é só fazer diferente o que já vem sendo executado com sucesso. É buscar ser mais efetivo e contribuir, de fato, para a melhor qualidade da aplicação dos escassos recursos públicos. 13. Foi em razão dessa busca de aperfeiçoamento que esta Corte autorizou, por intermédio do Acórdão 1.999/09-TCU-Plenário, a aquisição e utilização de novas tecnologias para fiscalização de obras públicas. Mediante o Acórdão 1.884/09-TCU-Plenário previu a realização de monitoramento das obras com indícios de irregularidade grave; a melhoria no fluxo de informações prestadas ao Congresso Nacional, relativas ao quadro de bloqueio; o aprimoramento da auditoria de questões ambientais e a avaliação histórica dos achados ambientais. 14. No exercício de 2009, demonstrei minha preocupação com a ausência de avaliação técnica e econômica dos empreendimentos fiscalizados, e vislumbrei, ali, a necessidade de que essa fragilidade fosse aprimorada com a inclusão de questões de auditoria para obtenção desse diagnóstico. 15. Defendi, em diversas oportunidades, a importância de este Tribunal se preparar para responder aos anseios da comunidade em relação ao seu trabalho, principalmente no que tange às obras públicas. Os cidadãos esperam ser beneficiados pela construção de empreendimentos públicos que tenham respeitado os princípios legais e os normativos técnicos, mas, principalmente, que sejam condizentes com as suas necessidades, evitando, assim, desperdício de recursos públicos na construção equipamentos superdimensionados, inadequados ou insuficientes para o atendimento da demanda social. 16. Em atendimento a esse anseio é que foi incorporada às auditorias a análise da viabilidade técnica e econômica dos empreendimentos, especialmente aqueles auditados na fase de projeto, onde é mais efetiva essa ação, pois possibilita a aferição do benefício socioeconômico pretendido, verificando aspectos como a legitimidade e adequação do projeto para o alcance desses objetivos. 17. No escopo dessa avaliação, seria possível, por exemplo, verificar se uma obra como a rede de trens urbanos e veículos leves sobre trilhos foi projetada para melhorar a mobilidade urbana, inserindose em um contexto de maior abrangência e atendendo às necessidades da população dos grandes centros urbanos. 18. Não posso deixar de mencionar, também, a ação que permitiu, desde o exercício de 2010, a criação de subconjuntos de auditorias de obras públicas com características semelhantes, os quais foram denominados Fiscalizações Temáticas. A realização dessas auditorias permite que os resultados possam ser extrapolados para um conjunto maior, com ganhos de escala na correção de problemas comuns, proporcionando efeito multiplicativo. 19. Observa-se que, até esse momento, os esforços realizados por este Tribunal estavam direcionados à melhoria e ao aprimoramento das técnicas e resultados de auditorias de obras públicas. 20. A partir da análise da dinâmica do curso da obra pública, surgiu a ideia de agregar às fiscalizações que já vinham sendo executadas por este Tribunal a realização de auditoria focada exclusivamente na aferição de qualidade de obras recém-concluídas. 21. O que foi defendido no Voto condutor do Acórdão 367/2012-TCU-Plenário, que tratou da seleção de obras do Fiscobras 2012, é que a incorporação dessa auditoria fecharia o ciclo de fiscalizações já habitualmente procedidas por esta Corte de Contas. Ou seja, fiscalizam-se os estudos e projetos, fiscalizam-se os editais antes mesmo da realização das licitações e contratos, fiscaliza-se a execução das obras e, por fim, verifica-se a qualidade das obras executadas, no prazo ainda do exercício das garantias contratuais. 22. A expectativa era de que, se os procedimentos fossem cumpridos com critério, constituiriam um diagnóstico fiel do ciclo da obra pública e se tornariam instrumento bastante útil para o Congresso Nacional. Os resultados dos trabalhos ora consolidados foram notáveis e comprovaram a importância da sua realização. 23. Como pode ser observado no relatório precedente, as fiscalizações com vistas a aferir a qualidade das obras de edificações e aeroportos, executadas pela Administração Pública, foram realizadas 2 Para verificar as assinaturas, acesse informando o código