Critérios socioambientais para o rateio do Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal FPE. Iara Xavier Pereira

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1 Critérios socioambientais para o rateio do Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal FPE Iara Xavier Pereira Brasília Setembro de 2010

2 Critérios socioambientais para o rateio do Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal FPE Iara Xavier Pereira 1 1 Iara Xavier Pereira, economista, Fiscal de Tributos Estaduais, lotada na Assessoria de Relações Federativas Fiscais da Secretaria de Estado de Fazenda do Estado de Mato Grosso. 2

3 Critérios socioambientais para o rateio do Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal - FPE Resumo Este estudo discute a inclusão de critérios socioambientais entre os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), definindo-os como um instrumento fiscal de promoção do desenvolvimento sustentável. Defende a inclusão do critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena porque melhor responde às exigências de compensação fiscal às Unidades da Federação que sofrem restrições ambientais por abrigarem essas Áreas Protegidas; bem como serve de estímulo à adoção de políticas socioambientais para protegê-las e ao conjunto do meio ambiente. Justifica-se esta inclusão pela emergência de uma consciência ambiental global que cobra políticas ambientais por parte do país e, principalmente, pela percepção alcançada pela sociedade brasileira de que o Brasil é uma potência ambiental que necessita de medidas de proteção aos seus ecossistemas naturais que, longe de constituírem óbices ao seu desenvolvimento, podem se constituir em vantagem comparativa diante de outros países. A urgência de definição sobre novos critérios de rateio do FPE está dada pela decisão do Supremo Tribunal Federal (STF) que declarou a inconstitucionalidade do art. 2º, incisos I e II, 1º, 2º e 3º e do Anexo único, da Lei Complementar nº 62/1989, fixando a validade dos seus coeficientes de rateio até 31 de dezembro de Trata-se de uma oportunidade para iniciativas de inclusão de critérios socioambientais entre os critérios de rateio do FPE, como está aqui proposta; sendo que já esses critérios já estão em discussão no Congresso Nacional. O exercício de inclusão do critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena, aqui realizado, revela justeza dos pontos de vista fiscal e ambiental. Embora se limite a uma pequena porcentagem (2%) do total do FPE, responde aos objetivos propostos de compensar financeiramente as Unidades da Federação e estimulá-las à boa prática de políticas socioambientais. E, por último, dialoga com o comando constitucional que define o FPE como instrumento de combate às desigualdades regionais. A Parte I aborda conceitos e justificativas para a adoção dos critérios socioambientais de rateio do FPE, discutindo, inclusive os projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional; a Parte II define o Critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena; e a Parte III mostra o exercício demonstrativo do Critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena, comprovando sua aplicabilidade e sua justeza fiscal e ambiental. Palavras-chave: Critérios socioambientais; rateio; FPE; desenvolvimento sustentável. 3

4 LISTA DE TABELAS Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela

5 SUMÁRIO Parte I A inclusão de critérios socioambientais de rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal FPE Conceito Justificativa histórica Oportunidade Critérios socioambientais para o rateio do FPE propostos ao Congresso Nacional Discussão sobre o critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena A experiência do ICMS Ecológico A base conceitual Critérios socioambientais mais utilizados pelo ICMS Ecológico Avaliação do ICMS Ecológico Parte II - O critério Unidade de Conservação/Terra Indígena Conceitos Conceito do Critério Unidade de Conservação e ou Terra Indígena Conceito de Unidade de Conservação Conceito de Terra Indígena Justificativa Unidades de Conservação Terras Indígenas Indicadores Fontes dos Dados Características dos dados Parte III - Exercício demonstrativo de aplicação do critério Unidade de Conservação/Terra Indígena no rateio de determinada parcela do FPE Base de Cálculo As duas propostas de coeficientes individuais das Unidades da Federação Índices UC/TI de rateio do FPE Distribuição Regional CONSIDERAÇÕES FINAIS BIBLIOGRAFIA ANEXOS

6 Parte I A inclusão de critérios socioambientais de rateio do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal FPE 1.1 Conceito Critérios socioambientais de rateio do FPE são instrumentos econômicos de promoção do desenvolvimento sustentável com dois objetivos: a) compensar financeiramente as Unidades da Federação que sofrem restrições ambientais a atividades geradoras de produto tributável, como por exemplo, o uso alternativo do solo por iniciativas de conservação socioambiental; e b) incentivar a implementação de políticas públicas de defesa do meio ambiente e melhorar a condição de vida da população. A compensação financeira se justifica quando a restrição ambiental existente não possibilitaria à Unidade da Federação a geração de um produto interno ou de arrecadação própria de tributos naquela área do seu território em que incide a restrição; ou, quando permitido, gerando um produto tributável menor que o possível com o uso alternativo do solo. Exemplo clássico é o critério de rateio Unidade de Conservação/Terra Indígena aqui proposto. A vertente ambiental deve ser entendida como incentivo à adoção de políticas ambientais que simultaneamente protegem o meio ambiente e melhoram a qualidade de vida da população. Resumindo, a justificativa ambiental guarda relação com a justificativa compensatória ou fiscal porque os serviços ambientais incentivados têm incidência sobre a qualidade de vida da população; têm um efeito distributivo de renda (efetivado pelo acesso a bens e serviços sociais e ambientais; pelo menor gasto em saúde pública, etc.) que estão perfeitamente de acordo com o preceito constitucional reivindicado pela decisão do STF. 1.2 Justificativa histórica A divulgação, em 2007, dos Relatórios do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC, sigla em inglês) instituído pela ONU contribuiu enormemente para: 1) 6

7 ampliar a percepção por parte da população da crise ecológica, especialmente das mudanças do clima e suas consequências para a espécie humana; 2) difundir o conceito de efeito estufa, aquecimento global e das mudanças climáticas associadas a eles; 3) alertar a sociedade sobre as consequências econômicas, sociais, além das ecológicas, decorrentes do aquecimento global; 4) revelar a associação entre economia e ecologia; da produção/consumo e impactos ambientais; emissões de CO2 por ações humanas e aquecimento global; e, principalmente, 5) dimensionar os custos econômicos para se evitar maiores danos ambientais causados pelo aquecimento global. A Conferência de Copenhague, a XV Conferência das Partes da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, também conhecida como COP 15, mostrou que a questão ambiental é global, sensibiliza a opinião pública e mobiliza todas as representações de todos os Estados Nacionais, além de organizações não governamentais, grupos empresariais e as mais diversas formas de mídia. A COP 15 também mostrou que a opinião pública é suficientemente forte para pressionar os governantes a assumirem medidas de proteção ambiental, especialmente políticas de redução das emissões de gases de efeito estufa, nas escalas global e nacional, regional e local. Cresce a consciência de que o enfrentamento dos desafios ambientais exige do Estado a incorporação da sustentabilidade ambiental em todas as políticas públicas; e na Sociedade, a cobrança da inclusão da sustentabilidade ambiental nos processos produtivos; a demanda por produtos e serviços considerados sustentáveis; e, por último, a pressão da cidadania por responsabilidades compartilhadas entre Estado e Sociedade para o enfrentamento dos impactos decorrentes desse modo de produção e consumo. Criou-se o conceito de desenvolvimento sustentável para esse processo de incorporação da sustentabilidade ambiental associado à redução das desigualdades sociais e regionais. Nesse sentido, os critérios socioambientais de rateio do FPE, devem ser entendidos como instrumentos econômicos para a promoção do desenvolvimento sustentável. 1.3 Oportunidade Há uma dupla oportunidade para se discutir, gerar uma proposta legislativa e finalmente o Congresso Nacional aprovar a inclusão de critérios socioambientais entre os 7

8 critérios de rateio do FPE, em 2011: primeiro, a determinação do STF para que novos critérios de rateio sejam estabelecidos para vigorar a partir do exercício fiscal de 2013; segundo, a realização no Brasil da Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável, já apelidada de Rio + 20, em A oportunidade institucional foi aberta em 24 de janeiro de 2010, quando o Supremo Tribunal Federal - STF declarou a inconstitucionalidade do art. 2º, incisos I, II, 1º, 2º e 3º e do Anexo único, da Lei Complementar nº 62/1989, assegurando a sua aplicação até 31 de dezembro de 2012, ao julgar ADI nº 875/DF, ADI nº 1.987/DF, ADI nº 2.727/DF e ADI nº 3.243/DF. Essa decisão do STF compele o Congresso Nacional a fixar novos critérios de rateio do FPE que deverão valer a partir de 01 de janeiro de 2013, oportunizando iniciativas legislativas de inclusão de critérios socioambientais entre os critérios de rateio do FPE. A oportunidade política internacional foi aberta em 24 de dezembro de 2009, quando a Assembléia Geral da ONU aprovou a convocação da Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável, em 2012, a se realizar no Rio de Janeiro (Earth Summit 2012). Um dos eixos dessa Conferência é justamente a economia verde no contexto da erradicação da pobreza e promoção do Desenvolvimento Sustentável, que dialoga com o conceito e a operacionalidade dos critérios socioambientais de rateio do FPE. 1.4 Critérios socioambientais para o rateio do FPE propostos ao Congresso Nacional No Congresso Nacional tramitam vários projetos de lei que propõem a inclusão de critérios socioambientais entre os critérios de rateio do FPE, entre os quais o critério Unidade de Conservação/Terra Indígena é o mais frequente, o que já justificaria o seu estudo. São seis os projetos de lei que incluem critérios socioambientais entre os critérios de rateio do FPE, conforme tabela abaixo, segundo sua autoria, a definição do critério e da porcentagem do FPE que seria distribuído pelo mesmo: 8

9 Tabela 1 - Projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional que incluem critérios socioambientais no rateio do FPE Projeto de lei Autor Critério Categorias de Unidade de PLP 07/1999 PLP 531/1999 PLP 319/2002 PLP 351/2002 PLP 435/2008 PLP 580/2010 Deputado Marco Afonso (PT/AC) Deputado Flávio Derz (PPB/MG) Deputado José Carlos Coutinho (PLF/RJ) Senadora Marina Silva (PT/AC) Deputado José Fernandes Aparecido de Oliveira (PV/MG) Deputada Vanessa Graziotin (PCdoB/AM) UC+TI Projetos de Assentamento do Programa Nacional de Reforma Agrária UC + TI UC + TI UC Desmatamento Bioma Amazônia UC + TI Legendas: UC = Unidade de Conservação; TI = Terra Indígena Conservação e Terra Indígena Parque Nacional, Reserva Biológica, Estação Ecológica, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Terra Indígena. Projeto de Assentamento de Reforma Agrária Parque Nacional. Reserva Biológica, Estação Ecológica Floresta nacional, Reserva Extrativista, Terra Indígena Parque Nacional. Reserva Biológica, Estação Ecológica Floresta nacional, Reserva Extrativista, Terra Indígena Estação Ecológica, Parque Nacional, Monumento Natural, Refúgio da Vida Silvestre, Área de Relevante Interesse Ecológico, Reserva Extrativista, Reserva de Desenvolvimento Sustentável, Terra Indígena. Parque Nacional, Reserva Ecológica, Reserva Biológica, Floresta Nacional, Reserva Extrativista, Área de Preservação Ambiental, Terra Indígena. FPE (%) 2 % 1 % 10 % 2 % 2% e 4% 2 % 9

10 Os critérios socioambientais apresentados por esses projetos de lei são: a) Unidade de Conservação ou Terra Indígena; b) Desmatamento do Bioma Amazônia; e c) Projetos de Assentamento de Reforma Agrária, que merecem algumas observações: a) o critério área ocupada por projetos de assentamento de reforma agrária é um critério social. Sobre as parcelas ou sobre o conjunto da área do projeto de assentamento não incide outras restrições para seu uso alternativo (atividades agropecuárias, por exemplo) que não as do Código Florestal, que incidem igualmente sobre todas as propriedades rurais, existentes em todas as Unidades da Federação; b) o critério desmatamento do Bioma Amazônia restringe o seu efeito às nove Unidades da Federação da Amazônia Legal: Amazonas, Pará, Rondônia, Mato Grosso, Amapá, Roraima, Acre, Tocantins e Maranhão que, abrigam o Bioma Amazônia; c) O critério Unidades de Conservação e Terras Indígenas abrange todas as Unidades da Federação. Sobre a porcentagem do total dos recursos do FPE a serem distribuídos por cada critério há grande variação: no critério UC/TI vai de 1% até 10% do total, sendo que 1% pode não ser suficiente para atingir seus objetivos conceituais; e 10% podem gerar uma compensação a determinadas Unidades da Federação e Regiões, desproporcional à desejada como política de combate às desigualdades regionais Discussão sobre o critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena O primeiro desafio para o critério Unidade de Conservação é definir quais categorias seriam incluídas para efeito de cálculo, pois são 12 as categorias de Unidades de Conservação definidas pela Lei de 2000, conhecida como lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), aglutinados em dois grupos: Unidades de Conservação de Proteção Integral e Unidades de Conservação de Uso Sustentável. Os Projetos de Lei até agora apresentados diferem neste quesito, pois em suas respectivas justificações não esclarecem as inclusões e exclusões, o que dificulta a discussão; ainda assim serão objeto de comentários, tendo em vista a proposta que este texto defenderá mais adiante. 10

11 A inclusão de todas as categorias de Unidades de Conservação de Proteção Integral, como propõe o PLP 335/2008 é defensável; por outro lado não se justifica do ponto de vista fiscal e operacional a exclusão das categorias Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre por parte dos PLPs 07/1999, 351-A/2002; 319/2002; 435/2006 e 580/2010; embora essas duas categorias englobem áreas pequenas. No que se refere às Unidades de Conservação de Uso Sustentável a discussão é mais complexa, merecendo aqui algumas reflexões: a) a inclusão de Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN) é defensável porque embora seja incidente sobre terra de domínio privado há renúncia perpétua de qualquer uso alternativo (desmatamento, por exemplo) o que a torna, do ponto de vista ambiental, semelhante a um parque nacional; b) a inclusão de Floresta Nacional (FLONA) é justificável do ponto de vista ecológico, porque as FLONAS, embora possam ser objeto de exploração florestal, principalmente madeireiro, conserva o conjunto da biodiversidade e do patrimônio genético; do ponto de vista fiscal é discutível, porque pode gerar arrecadação tributária semelhante à de um uso alternativo do solo. Do ponto de vista da compensação fiscal, seria importante porque incentivaria a política de exploração florestal sustentável e o esforço das Unidades da Federação neste sentido; c) a inclusão das categorias Reserva Extrativista (RESEX) e Reserva de Desenvolvimento Sustentável (RDS) combina incentivos à proteção ambiental com incentivos à política de proteção e garantia de sobrevivência e reprodução das comunidades tradicionais; ademais as terras são públicas e pesam restrições ao uso alternativo; o que justifica a compensação fiscal; d) não se justifica a inclusão da categoria Área de Proteção Ambiental (APA), proposto pelo PLP 580/2010 (e não incluída pelos projetos PLP 351-A/2002; PLP 07/1999; PLP 319/2002) porque o grau de restrição ao uso alternativo das APAs pouco se diferencia do grau de restrição universalmente imposta pelo Código Florestal, a qualquer imóvel rural (proibição de corte raso da Área de Proteção Permanente e da Reserva Legal). Todos os Projetos de Lei que propõem a inclusão das Terras Indígenas no critério socioambiental de rateio do FPE referem-se às Terras Indígenas demarcadas. Pelo Decreto 11

12 1.775/96, que regulamenta a Lei 6001 de 19/12/1973, o processo de demarcação das Terras Indígenas está concluído quando há o registro na Secretaria de Patrimônio da União - SPU e no em Cartório de Registro de Imóveis. Logo, subentende-se que se refere a Terras Indígenas Registradas. 1.5 A experiência do ICMS Ecológico A inclusão dos critérios socioambientais no rateio da cota parte do ICMS pertencente aos municípios teve início no Estado do Paraná, em 1991, a partir da demanda de municípios que cediam parte do seu território para Unidades de Conservação ou nascentes por uma compensação financeira, argumentando que poderiam ter Índices de Participação maiores se essas áreas não sofressem a restrição ambiental ao uso alternativo do solo, por atividades agropecuárias. Argumentavam, também, que os benefícios ambientais decorrentes extrapolavam seus territórios e se estendiam aos demais municípios. Seus argumentos foram aceitos inicialmente pelo estado do Paraná e hoje, em 2010, por 15 (quinze) Unidades da Federação que adotam critérios socioambientais para o rateio do ICMS. A inclusão de critérios socioambientais no rateio da cota parte do ICMS, conhecida por ICMS Ecológico foi possível porque o inciso II do parágrafo único do art. 158 da Constituição Federal autoriza os Estados a fixarem por lei estadual critérios de distribuição sobre parte do total pertencente aos municípios correspondente até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal A base conceitual Há duas raízes conceituais para o ICMS Ecológico: uma de ordem ambiental e outra de ordem fiscal. A vertente ambiental valoriza mais o efeito indutor para a adoção de políticas ambientais por parte dos municípios beneficiados; e a vertente fiscal destaca a compensação financeira aos municípios cujos territórios sofrem restrições quando, por exemplo, abrigam unidades de conservação e/ou terras indígenas que restringem ou impedem o uso alternativo 12

13 do solo. Há farta literatura a respeito, entre as quais sugerimos: Wilson Loureiro 2 ; Wilca Barbosa Hempel 3 e Gilney Viana e João Antônio Maciel Critérios socioambientais mais utilizados pelo ICMS Ecológico O critério socioambiental mais utilizado é o critério das Unidades de Conservação que, em alguns Estados, inclui as Terras Indígenas. Este critério combina a vertente ambiental, de indução às políticas ambientais por parte dos municípios e a compensação pela restrição do uso alternativo do solo nas áreas das Unidades de Conservação. Geralmente consideram tanto as Unidades de Conservação Federais quanto Estaduais e Municipais. O critério Unidades de Conservação, ou Unidades de Conservação/Terras Indígenas é altamente operacional por que; a) são claramente definidas em leis; b) suas áreas são conhecidas e já quantificadas; c) dificilmente são alteradas. Outros critérios socioambientais com base territorial foram adotados, conforme listagem abaixo e seu respectivo Estado, conforme Wilca 2 : a) mananciais de abastecimento público de águas (PR); b) reservatórios de água destinados à geração de energia elétrica (SP); c) áreas inundadas por barragens (RS). E ainda critérios socioambientais com outras formas de cômputo: a) unidade de compostagem ou aterro sanitário (PE); b) política municipal de meio ambiente (TO); c) controle e combate a queimadas (TO); d) conservação dos solos (TO); e) saneamento básico e conservação da água(to). 2 Loureiro, W. Contribuição do ICMS Ecológico à conservação da biodiversidade no estado do Paraná. Tese de Doutorado em Economia e Política Florestal, Curso de Pós-Graduação em Engenharia Florestal. Curitiba: UFPR, HEMPEL, Wilca Barbosa, A Importância do ICMS Ecológico para a sustentabilidade ambiental no Ceará 4 Coleção Eco-Cidadania nº 06. O ICMS Ecológico de Mato Grosso. Gilney Viana e João Orlando Flores Maciel. Editado pelo Gabinete do Deputado Estadual Gilney Viana, Assembléia Legislativa do Estado de Mato Grosso. Cuiabá-MT,

14 1.5.3 Avaliação do ICMS Ecológico A adoção do ICMS Ecológico pela maioria das Unidades da Federação é um indicador de sucesso do instrumento econômico de indução de política ambiental. A ampliação do leque de critérios socioambientais indica também não apenas variadas formas de indução à adoção de políticas ambientais, mas também variadas formas de compensar o município pela adoção destas. E às vezes, nem sequer representa compensação por uma eventual perda de arrecadação potencial pelo não uso do solo ou de determinado recurso natural, mas representa incentivo à adoção de certas políticas ambientais de efeito positivo na qualidade de vida da população. 14

15 Parte II O critério Unidade de Conservação/Terra Indígena Esta Parte II do trabalho compreende as bases conceituais e operacionais do Critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena proposto, que será objeto do exercício de cálculo na Parte III. 2.1 Conceitos Serão apresentados os conceitos que delimitam o Critério Unidade de Conservação/Terra Indígena, necessários para definição do Índice Unidade de Conservação/Terra Indígena Conceito do Critério Unidade de Conservação e ou Terra Indígena O critério socioambiental Unidade de Conservação/Terra Indígena para rateio do FPE pode ser conceituado como um instrumento econômico de incentivo à conservação ambiental e ao respeito aos direitos dos povos originários; e como compensação financeira às Unidades da Federação que abrigam em seus territórios Unidades de Conservação ou Terras Indígenas que impõem restrições ao uso alternativo do solo e demais recursos naturais. Do ponto de vista fiscal a Unidade da Federação seria compensada porque nas áreas das Unidades de Conservação e ou Terras Indígenas incidem restrições legais ao uso alternativo do solo e ao livre exercício de uma série de atividades produtivas com maior potencial de geração de produto tributável (em relação ao que nelas se produz ou deixam de produzir, do ponto de vista econômico). Do ponto de vista socioambiental o Critério Unidade de Conservação/Terra Indígena justifica-se pela proteção à biodiversidade e à sociodiversidade expressa no respeito aos direitos dos povos indígenas e comunidades tradicionais. Os benefícios extrapolam as áreas e as populações diretamente envolvidas e beneficia a toda a população brasileira e, por extensão, a humanidade. 15

16 2.1.2 Conceito de Unidade de Conservação Unidade de Conservação é, segundo o art. 2, inciso I, da Lei nº de 18 de julho de 2000 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação SNUC: Espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob proteção especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção Conceito de Terra Indígena As Terras Indígenas são bens da União segundo o art. 20 (caput e inciso XI) da Constituição Federal; assegurados aos índios a sua posse permanente, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes (art. 231, 2º, CF). As terras indígenas são terras que os povos indígenas tradicionalmente ocupam (art. 231, CF), definidas como as terras por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos necessários a seu bem estar e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições. ( 1º, art. 231, CF). O Decreto 1775 de 08/01/1996 define o procedimento de demarcação das Terras Indígenas. Em seu art. 1º declara que as terras indígenas serão administrativamente demarcadas por iniciativa e sob orientação do órgão federal de assistência ao índio, de acordo com o disposto neste Decreto, que se encerra, conforme seu art. 6º, com o respectivo registro em cartório imobiliário da comarca correspondente e na Secretaria do Patrimônio da União do Ministério da Fazenda. 2.2 Justificativa O Brasil é uma potência ambiental, pela sua alta porcentagem de cobertura natural vegetal; pela maior floresta tropical no mundo; pela rica biodiversidade e genética; pela 16

17 abundância de fontes e cursos d água e pelos serviços ambientais que seus ecossistemas naturais terrestres e marinhos produzem, tais como: regulação do ciclo hidrológico, do ciclo de nutrientes, do ciclo de carbono, conservação da diversidade biológica e genética, etc. Para proteger este patrimônio natural a Constituição Federal, em seu artigo 225 instituiu os preceitos da política ambiental, cuja peça central é a instituição das Unidades de Conservação da Natureza. Para preservar o caráter pluri étnico da nacionalidade, e garantir a sobrevivência física e cultural dos povos originários, a Constituição Federal em seu art. 231, definiu entre os direitos dos povos indígenas, o usufruto das terras que tradicionalmente ocupam. As Unidades de Conservação, conforme suas categorias, variam em grau de restrição à presença humana, à conversão de sua cobertura natural em atividades agropecuárias, e à permissão para o uso sustentável (sem a erradicação de sua cobertura natural) seja de seus produtos seja dos seus serviços ambientais. A categoria de Unidade de Conservação com menor restrição de uso são as APAs Áreas de Proteção Ambiental que podem incidir sobre terras de domínio privado e, segundo seu plano de gestão, podem exigir um grau de restrição maior que as definidas no Código Florestal para os estabelecimentos rurais, em partes específicas de seu ecossistema. A categoria de Unidade de Conservação com maior restrição são as Reservas e Estações Ecológicas, terras públicas, destinadas à preservação da biodiversidade onde são permitidas apenas atividades de pesquisa científica. Dada a diversidade de categorias e graus de restrição de uso do solo e dos recursos naturais das Unidades de Conservação é necessário definir quais devem ser incluídas no critério Unidade de Conservação. Importante observar que Unidades de Conservação só podem ser instituídas por lei ou decreto; e, depois de constituídas, só poderão ser desconstituídas por lei. As Terras Indígenas podem ser utilizadas conforme os costumes dos povos indígenas que as habitam. A maioria dos povos indígenas brasileiros tem um modo de vida dependente dos recursos naturais e de seu uso, segundo seus costumes, que são variados, mas geralmente 17

18 de baixo impacto ambiental. O uso alternativo do solo ou dos recursos naturais, como por exemplo, do potencial hidrelétrico, depende de autorização do Congresso Nacional; a exploração mineral depende de legislação específica ainda em discussão pelo Congresso Nacional. Tanto as Unidades de Conservação como a maioria das Terras Indígenas, por compreenderem ecossistemas naturais preservados ou conservados, oferecem serviços ambientais que são socializados para toda a sociedade. Em verdade seus benefícios extrapolam a sociedade brasileira e beneficiam a toda a humanidade. Por todas essas razões, as Unidades de Conservação e Terras Indígenas (nem todas, é bom que se registre), podem também ser incluídas no mecanismo REDD (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação) em discussão, que procura compensar as Unidades da Federação que evitem o desmatamento. Este é um diferencial que o Brasil pode ostentar no contexto das nações, inclusive do ponto de vista da competitividade de seus produtos no mercado internacional. Finalmente, vale registrar que a maioria das Unidades de Conservação foi instituída e a maioria das Terras Indígenas foi demarcada nos últimos 25 anos, pós Constituição Federal de Explica-se porque foram instituídas ou demarcadas em maior número e em maior área nas Regiões Norte e Centro Oeste: primeiro, porque durante séculos ficaram protegidos, tanto os ecossistemas naturais como os povos indígenas, pela distância dos centros da colonização e concentração da economia brasileira nas regiões sul e sudeste; segundo, porque apenas nas últimas três décadas foram submetidas à forte pressão da expansão da fronteira agrícola para o Oeste e para o Norte do Brasil; terceiro, porque a sociedade brasileira compreendeu a importância da sua diversidade biológica, cultural e étnica; e quarto, porque os Poderes Públicos responderam às determinações constitucionais; e finalmente, pelo surgimento de novas oportunidades de integração dessas regiões ao mercado e à vida nacional. 2.3 Unidades de Conservação As Unidades de Conservação, segundo a Lei 9.985/2000 são divididas em dois grupos: a) Unidades de Conservação de Proteção Integral, cujo objetivo básico é preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta lei ( 1º, art. 7º) e; 18

19 b) Unidades de Conservação de Uso Sustentável, cujo objetivo básico é compatibilizar a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais ( 2º, art. 7º). Todas as Unidades de Conservação de Proteção Integral, a nosso ver, devem ser incluídas; mas é importante conhecer as diferenciações existentes entre as categorias deste bloco. As Unidades de Conservação de Proteção Integral cujas terras são de posse e domínio público (Estação Ecológica, Reserva Ecológica, Parque Nacional) devem ser incluídas no critério proposto, porque não podem ser objeto de uso alternativo do solo, isto é, não lhes é permitido atividades agropecuárias, mineração, etc. As duas outras categorias Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre podem ser constituídas em áreas privadas e ademais são definidas em áreas pequenas de grande importância ecológica, mas de pequeno significado fiscal. Devem também ser incluídas no critério proposto, porque estimulam proprietários rurais a praticarem a conservação ambiental, embora do ponto de vista fiscal tenham pequeno significado. Nem todas as Unidades de Conservação de Uso Sustentável devem ser incluídas. Das sete categorias deste bloco, quatro categorias são constituídas em terras de posse e domínio publico: Florestas Nacionais; Reservas Extrativistas; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável que, sem dúvida devem estar incluídas, pela razão de servirem à política ambiental e à política social, e sempre com restrição ao uso alternativo do solo. É verdade que as atividades extrativistas, sejam as florestais nas Flonas, sejam as florestais e não florestais na Reservas Extrativistas e de Desenvolvimento Sustentável, podem gerar produtos sobre os quais incidam tributos, o que não justificaria sua exclusão, dada sua importância ecológica, pela proibição de uso alternativo (desmatamento) no caso das Florestas Nacionais e pela restrição grave no caso das Reservas Extrativistas e RDS. Embora as Reservas Particulares do Patrimônio Natural RPPNs - sejam praticadas em terras privadas e por iniciativa dos proprietários, são definidas como área gravada com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica (art. 21, caput) cuja inclusão estimularia a sua criação e seu monitoramento. 19

20 As Áreas de Proteção Ambiental APAs não devem ser incluídas porque incidem geralmente sobre áreas de domínio privado e podem ser objeto de uso alternativo do solo, como, por exemplo, atividades agropecuárias. Sobre elas pesam quase sempre apenas as restrições impostas pelo Código Florestal (manter as Áreas de Proteção Permanente e as Reservas Legais, podendo as últimas serem objeto de uso sustentável). Embora sejam úteis para a política ambiental não se justifica sua inclusão pela fragilidade da justificativa fiscal. 2.4 Terras Indígenas Propomos que sejam incluídas as Terras Indígenas registradas. Depois do julgado pelo STF sobre as demandas de terceiros sobre a demarcação da Terra Indígena Raposa Serra do Sol, situada no estado de Roraima, ficou pacificado o entendimento que o fim do processo de demarcação é o registro da Terra Indígena na Secretaria do Patrimônio da União (SPU) e no Cartório de Registro de Imóveis, que deve ser o critério a ser adotado pela legislação do FPE. Segundo informações atualizadas, as Terras Indígenas registradas junto ao SPU compreendem cerca de 95 milhões de hectares; e as outras Terras Indígenas em processo de demarcação compreendem cerca de 15 milhões de hectares. As Terras Indígenas ocupam maior área nas Unidades da Federação das regiões Norte e Centro Oeste porque, como já assinalado, são as regiões que só recentemente sofreram a pressão da expansão da fronteira agrícola, coincidentemente com o reforço da Constituição de 1988 em assegurar os direitos dos povos indígenas e a consequente onda de demarcação de suas terras. Do ponto de vista ambiental e do ponto de fiscal está suficientemente justificada a inclusão das Terras Indígenas no critério Unidade de Conservação/Terras Indígenas de rateio do FPE. 2.5 Indicadores O indicador escolhido deve ser sensível para captar a relação entre a área ocupada por Unidades de Conservação ou Terras Indígenas e a área total da Unidade da Federação, 20

21 pressupondo que uma maior proporção da sua área total ocupada por Unidades de Conservação e Terras Indígenas signifique uma renúncia fiscal potencial maior. Para evitar concentração dos recursos deste critério em um número pequeno de Unidades da Federação que abrigam Unidades de Conservação e Terras Indígenas se estabelece categorias de participação, com coeficientes específicos e teto máximo. 2.6 Fontes dos Dados O Instituto Chico Mendes de Preservação da Biodiversidade ICMBio, ligado ao Ministério do Meio Ambiente, é o órgão público federal competente para informar sobre as Unidades de Conservação Federais: legislação, leis e decretos instituidores de cada Unidade de Conservação, categoria, área, limites, localização georeferenciada, podem ser encontradas no Cadastro Nacional de Unidades de Conservação CNUC, mantido pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA). O CNUC (Cadastro Nacional de Unidade de Conservação), previsto na Lei 9.985/2000, que instituiu o SNUC (Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza), tem como objetivo principal manter o cadastro de Unidades de Conservação que estão em conformidade com esta Lei nos âmbitos Federal, Estadual e Municipal e facilitar a gestão das Unidades de Conservação. Este cadastro, mantido pelo MMA (Ministério do Meio Ambiente) com a colaboração do ICMBIO (Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade) e dos órgãos estaduais e municipais competentes, permite que a sociedade acompanhe os resultados das políticas públicas voltadas para a conservação e a preservação do patrimônio biológico nacional. Em listagem separada o ICMBio informa sobre as Reservas Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs). A Fundação Nacional do Índio (FUNAI), ligada ao Ministério da Justiça, é a instituição pública federal encarregada da demarcação das terras indígenas e fiel depositária das informações sobre essas terras: legislação específica, nome da Terra Indígena, etnias residentes, área, perímetro, localização, número de habitantes e quaisquer outras informações que sejam necessárias para esse fim. 21

22 O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, ligada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, é a fonte de informações sobre área oficial de cada Unidade da Federação. 2.7 Características dos dados Para efeito de cálculo do critério Unidade de Conservação/Terra Indígena os dados necessários deverão ser formalmente disponibilizados ao Tribunal de Contas da União TCU (que deverá calcular os índices) correspondentes ao conjunto de Unidades de Conservação Federais e Terras Indígenas que, segundo a lei, comporão o Índice UC/TI. Sobre cada Unidade de Conservação e sobre cada Terra Indígena deverão ser informadas as seguintes características: a) nome da Unidade de Conservação ou da Terra Indígena; b) área, em hectares; c) localização: indicando a qual Unidade da Federação pertence; e caso incida sobre mais de uma Unidade da Federação, indicação precisa da área de cada parcela incidente sobre o território de cada Unidade da Federação; d) data de criação: da Unidade de Conservação, explicitada em lei ou decreto; e data de registro da Terra Indígena perante o SPU ou Cartório de Registro de Imóveis; e) Categoria da Unidade de Conservação; f) área da Unidade da Federação informação a ser coletada junto ao IBGE; g) eventuais sobreposições entre categorias diferentes de Unidades de Conservação e entre Unidades de Conservação e Terras Indígenas, para se evitar dupla ou tripla contabilização. 22

23 Parte III Exercício demonstrativo de aplicação do critério Unidade de Conservação/Terra Indígena no rateio de determinada parcela do FPE O exercício demonstrativo não é definitivo, mas é suficientemente embasado para revelar as tendências de rateio de 2% do valor total do FPE pelo Critério Unidade de Conservação e ou Terra Indígena. A partir da base de dados única se produziu duas séries de Índices Unidade de Conservação e Terra Indígena - IUCTI das Unidades da Federação correspondentes a duas tabelas de coeficientes individuais das Unidades da Federação, a do PLP 351-A/2002 Hipótese 1, e a alternativa, da autora do trabalho Hipótese Base de Cálculo Para efeito deste exercício demonstrativo se trabalhará com as seguintes hipóteses: a) destinação de 2% do total do FPE a ser distribuído segundo o critério Unidade de Conservação/Terra Indígena; b) as Unidades de Conservação a serem consideradas serão: 1) todas as categorias de Unidades de Conservação de Proteção Integral: a) Estação Ecológica; b) Reserva Ecológica, c) Parque Nacional; d) Monumento Natural; e) Refúgio de Vida Silvestre; 2) as seguintes categorias de Unidades de Conservação de Uso Sustentável: a) Floresta Nacional; b) Reserva Extrativista; c) Reserva de Fauna; d) Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e e) Reserva Particular do Patrimônio Natural. c) as Terras Indígenas demarcadas, já registradas perante a Secretaria do Patrimônio da União SPU; d) as áreas oficiais das Unidades da Federação utilizadas serão aquelas indicadas pelo IBGE; e) quando a Unidade de Conservação ou Terra Indígena incida sobre mais de uma Unidade da Federação se recorrerá, onde houver, a fontes alternativas; em não se dispondo deste dado, se fará a divisão da área igualitariamente pelas Unidades da Federação envolvidas; f) a listagem de Unidades de Conservação utilizada é a informada pelo Cadastro Nacional de Unidades de Conservação CNUC, mantido pelo MMA 23

24 ( complementada pela lista de Reserva Particular do Patrimônio Natural - RPPN publicada no site do ICMBio, em agosto de 2010; g) a listagem de Terras Indígenas utilizada é a informada pelo Fundação Nacional do Índio FUNAI, ligada ao Ministério da Justiça, em agosto de 2010; h) serão utilizadas duas séries de coeficientes de ponderação da relação entre a área total ocupada por Unidades de Conservação ou Terras Indígenas e a área total de cada Unidade da Federação, por faixas de porcentagem; i) não serão consideradas, neste exercício, as sobreposições entre diferentes categorias de Unidades de Conservação e entre Unidades de Conservação e Terras Indígenas; que ocorrem principalmente em Unidades da Federação das Regiões Norte e Centro Oeste, por não terem sido disponibilizados pelas fontes. Na Amazônia Legal, segundo Rolla e Ricardo 5 chega a 12,8 milhões de hectares a sobreposição de Unidades de Conservação em Terras Indígenas. 3.2 As duas propostas de coeficientes individuais das Unidades da Federação Para efeito deste exercício demonstrativo se produzirá dois resultados de Índice de Unidade de Conservação/Terra Indígena a partir da proposta de rateio de 2% do FPE. A diferença entre uma e outra se refere à categoria da Unidade da Federação, que associa porcentual de área ocupada por Unidade de Conservação e Terra Indígena, e seus respectivos coeficientes. Haverá um cálculo segundo a proposta do PLC nº 351-A de 2002 Hipótese 1 (Tabela 02) e outro cálculo segundo a proposta alternativa da autora deste texto Hipótese 2. (Tabela 03). A grande diferença entre a proposta do PLC 351-/2002 (Hipótese 1) e a proposta da autora (Hipótese 2) está nas linhas de corte da primeira e da última categoria classificatória das Unidades da Federação. Como se verá mais adiante esta diferença importará em Índices Unidade de Conservação/Terra Indígena distintos para as Unidades da Federação. 5 Alicia Rolla e Fany Ricardo, em Mapa das Sobreposições in Terras Indígenas e Unidades de Conservação O Desafio das Sobreposições. Editora ISA, São Paulo

25 Note-se que a Hipótese 1 (tabela 2) inclui na categoria 1 as Unidades da Federação com até 5% de sua área ocupada por unidades de conservação ou terras indígenas, quando a Hipótese 2 (tabela 03) considera o limite até 1% desta mesma área. Tabela 2 - Coeficientes das Categorias de Unidades da Federação Hipótese 1 (PLP 351- A/2002) Categoria da UF, segundo percentual de sua área ocupada por unidades de conservação ou Coeficiente terras indígenas demarcadas (registradas) a) até 5% 1 b) acima de 5% até 10% 2 c) acima de 10% até 15% 3 d) acima de 15% até 20% 4 e) acima de 20% até 25% 5 f) acima de 25% até 30% 6 g) acima de 30% 7 Tabela 3 - Coeficientes das Categorias de Unidades da Federação - Hipótese 2 (proposta da autora) Categoria da UF, segundo percentual de sua área ocupada por unidades de conservação ou Coeficiente terras indígenas (registradas) Até 1% 1 Mais de 1% até 5% 2 Mais de 5% até 10% 3 Mais de 10% até 15% 4 Mais de 15% até 29% 5 Mais de 20% até 25% 6 Mais de 25% 7 25

26 3.3 Índices Unidades de Conservação ou Terras Indígenas de rateio do FPE Os Índices UCTI de cada Unidade da Federação, considerando a porcentagem de 2% do total do FPE a ser rateado pelo mesmo na hipótese 1 (PLP 351-A/2002), estão expostos na Tabela 4, e os calculados segundo a hipótese 2 estão na Tabela 5. Tabela 4 - Índices Unidades de Conservação ou Terras Indígenas - Hipótese 1 - PLP 351-A/2002 PLP 351-A/2002 LC 62/ FPE 2008 UF Categoria Coeficiente Valor (R$) Coeficiente Valor (R$) AC 7 0, ,78 3, ,89 AM 7 0, ,78 2, ,79 AP 7 0, ,78 3, ,01 PA 7 0, ,78 6, ,89 RO 7 0, ,78 2, ,28 RR 7 0, ,78 2, ,30 MT 4 0, ,16 2, ,28 TO 3 0, ,62 4, ,39 DF 2 0, ,08 0, ,98 MA 2 0, ,08 7, ,83 AL 1 0, ,54 4, ,68 BA 1 0, ,54 9, ,31 CE 1 0, ,54 7, ,52 ES 1 0, ,54 1, ,72 GO 1 0, ,54 2, ,99 MG 1 0, ,54 4, ,67 MS 1 0, ,54 1, ,18 PB 1 0, ,54 4, ,60 PE 1 0, ,54 6, ,51 PI 1 0, ,54 4, ,56 PR 1 0, ,54 2, ,93 RJ 1 0, ,54 1, ,45 RN 1 0, ,54 4, ,43 RS 1 0, ,54 2, ,90 SC 1 0, ,54 1, ,04 SE 1 0, ,54 4, ,20 SP 1 0, ,54 1, ,48 Total , ,81 26

27 A tabela 04 mostra a seguinte distribuição dos coeficientes do Índice Unidade de Conservação/Terra Indígena: a) seis Unidades da Federação situadas na Região Norte do Brasil: Acre, Amazonas, Amapá, Pará e Rondônia, estariam classificadas na categoria 7, porque têm uma porcentagem acima de 30% de seu território abrangido por Unidades de Conservação e Terras Indígenas. Cada uma destas Unidades da Federação receberia o maior coeficiente individual, 0, ou 10 % do total a ser distribuído, bem mais do que receberam com a LC 62/1989 em 2008; b) dezessete Unidades da Federação estariam classificados na categoria 1 porque cedem menos que 5% do seu território para Unidades de Conservação e Terras Indígenas; a cada uma corresponderia o coeficiente 0, ou 1,43 % do total a ser distribuído por este critério, entre as quais quatro Unidades da Federação receberiam mais do que receberam pela LC 62/1989; c) quatro Unidades da Federação estariam classificados em categorias intermediárias, respectivamente: Mato Grosso na categoria 4; Tocantins 3; Maranhão e Distrito Federal na 2, dentre as quais Mato Grosso, Tocantins e Distrito Federal receberiam mais que receberam pela LC 62/1989; e Maranhão, receberia a menos. Uma outra distribuição destes coeficientes se pode observar pela Tabela 5, abaixo: a) as seis Unidades da Federação que têm mais de 25% do seu território ocupado por Unidades de Conservação ou Terras Indígenas (Acre, Amazonas, Amapá, Pará, Rondônia e Roraima), todas da Região Norte, seriam compensadas com o maior índice UC/TI = 0, (menor que o índice máximo proposto pela hipótese 1). Todas as seis Unidades da Federação embolsariam mais do que receberam pelos critérios da LC 62/1989; b) as Unidades da Federação classificadas no menor índice, seriam apenas seis: Ceará, Goiás, Paraíba, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e São Paulo, com índice de 0, , sendo que uma delas, São Paulo, ainda receberia mais do que recebeu pela LC 62/1989 em 2008; c) na categoria 2, com índice de 0, , estariam enquadradas onze Unidades da Federação: Alagoas, Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Sergipe; dos quais quatro (ES, MS, RJ, SC) ganhariam mais do que receberam pela LC 62/1989 em 2008; 27

28 d) quatro Unidades da Federação estariam em níveis intermediários: Distrito Federal, Maranhão, Mato Grosso e Tocantins; dos quais Distrito Federal, Mato Grosso e Tocantins ganhariam mais do que ganharam com a LC 62/1989 em Tabela 5 - Índices das Unidades de Conservação ou Terras Indígenas - Hipótese 2 HIPÓTESE 2 LC 82/ FPE 2008 UF Categoria Coeficiente Valor Coeficiente Valor AC 7 0, ,88 3, ,89 AM 7 0, ,88 2, ,79 AP 7 0, ,88 3, ,01 PA 7 0, ,88 6, ,90 RO 7 0, ,88 2, ,27 RR 7 0, ,88 2, ,29 MT 5 0, ,34 2, ,28 TO 4 0, ,07 4, ,39 DF 3 0, ,81 0, ,97 MA 3 0, ,81 7, ,83 AL 2 0, ,54 4, ,68 BA 2 0, ,54 9, ,32 ES 2 0, ,54 1, ,72 MG 2 0, ,54 4, ,67 MS 2 0, ,54 1, ,17 PE 2 0, ,54 6, ,52 PI 2 0, ,54 4, ,56 PR 2 0, ,54 2, ,93 RJ 2 0, ,54 1, ,44 SC 2 0, ,54 1, ,03 SE 2 0, ,54 4, ,21 CE 1 0, ,27 7, ,52 GO 1 0, ,27 2, ,98 PB 1 0, ,27 4, ,60 RN 1 0, ,27 4, ,43 RS 1 0, ,27 2, ,90 SP 1 0, ,27 1, ,48 Total , ,81 28

29 Resumindo: pela hipótese 2, proposta pela autora deste texto, a distribuição dos recursos pelo Índice Unidade de Conservação ou Terra Indígena seria menos concentrada do que a proposta na hipótese 1, do PLP 351-A/2002; quatorze Unidades da Federação receberia mais do que receberam em 2008 pelos coeficientes fixos da LC 62/1989, em igual parcela do FPE. Pela proposta do PLP 351-A/2002, por igual raciocínio, treze Unidades da Federação receberiam a mais do que receberam em 2008, em relação à parcela de 2% do valor total do FPE. 3.4 Distribuição Regional A distribuição das transferências do FPE por Regiões segundo o Índice Unidade de Conservação ou Terra Indígena guarda relação com a área ocupada por Unidades de Conservação e Terras Indígenas nas respectivas regiões. O universo com o qual trabalhamos é da ordem de 167 milhões de hectares para todo o Brasil. Poderia ser maior, da ordem de 260 milhões de hectares se incluíssemos todas as Unidades de Conservação federais, estaduais e municipais e as Terras Indígenas em processo de demarcação. A distribuição das Unidades de Conservação e Terras Indígenas aqui estudadas ( ,55 hectares) pelas regiões pode ser visualizada na tabela 06, abaixo: Tabela 6 - Distribuição da Área Total de Unidade da Conservação e Terras Indígenas por Região REGIÃO ÁREA DA REGIÃO (HA) ÁREA DE UC+TI (HA) PARTICIPAÇÃO REGIONAL % PARTICIPAÇÃO NACIONAL % Norte , ,05 37,26 16,86 Centro-Oeste , ,16 9,38 1,77 Nordeste , ,56 3,91 0,71 Sudeste , ,60 1,31 0,14 Sul , ,16 1,34 0,09 Brasil , ,53 19,58 19,58 A Região Norte cede 37,25% de seu território para Unidades de Conservação e Terras Indígenas; 4 vezes mais que o Centro Oeste; 9,5 vezes mais que o Nordeste, e 28 vezes mais que o Sul ou o Sudeste. 29