Observatório Político Sul-Americano Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM

Transcrição

1 Observatório Político Sul-Americano Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM Um Panorama das Desigualdades na América Latina Análise de Conjuntura OPSA (n o 6, junho de 2006) ISSN Carlos Antonio Costa Ribeiro Sociólogo, IUPERJ As desigualdades de renda, acesso a serviços, educação e poder são enorme em toda América Latina. São mais altas do que em qualquer outra região do mundo. Apenas algumas sociedades na África têm desigualdade mais elevada do que em alguns países latinoamericanos. As taxas elevadas de desigualdade têm altos custos para a região. A desigualdade aumenta a pobreza, diminui os impactos do crescimento econômico na redução da pobreza, dificulta o crescimento econômico (especialmente quando associada à educação e acesso ao crédito), e aumenta as chances de conflitos sociais. Pesquisas de opinião indicam que a grande maioria da população da América Latina considera os níveis atuais de desigualdade de renda injustos 1. Nos poucos países da região em que há dados sobre desigualdade de oportunidades, associada a origens de classe e a grupos étnicos, também se observa altos índices deste tipo de iniqüidade que é inaceitável porque fere princípios gerais de justiça social. 2 Por todos estes motivos o tema das desigualdades é central no debate político da região. Há consenso de que um enorme esforço deve ser feito para mudar esta situação que persiste há muito tempo como característica marcante da história desta parte do mundo. Será que isso pode ser feito? Além de apresentar as características da desigualdade na região, descrevo neste artigo alguns mecanismos que tiveram ou podem ter impacto considerável na redução das desigualdades. 1 Graham, Carol e Pettinato, Stefano (2002). Happiness and Hardship: Opportunity and Insecurity in New Market Economies. Brookings Institutions Press. 2 Costa Ribeiro, Carlos (2006). Capítulo 6 Mobilidade social no Brasil em Perspectiva Comparada. In Estrutura de Classes e Mobilidade Social no Brasil. (no prelo) e Walton, Michael et al (2005). Inequality in Latin America: Breaking with History? World Bank.

2 As taxas de desigualdade de condições O quadro abaixo apresenta a distribuição do Índice de Gine, que mede a desigualdade de renda, na América Latina e em outras regiões do mundo entre 1960 e Este índice, que varia entre zero (nenhuma desigualdade) e um (desigualdade máxima), revela não só que as taxas da América Latina são mais altas do que as do resto do mundo, como também que não diminuem desde a década de 70. Além disso, a desigualdade na América Latina se caracteriza por uma grande concentração de renda no topo da distribuição, ou seja, um pequeno percentual é muito rico e a grande maioria abaixo da elite de renda se encontra em posições menos desiguais entre si. Tabela 1 Coeficientes de Gini Medianos por Região e Decênio Região Decênio Europa Oriental 0,25 0,25 0,25 0,29 Ásia Meridional 0,36 0,34 0,35 0,32 OCDE e Países de Alta Renda 0,35 0,35 0,33 0,34 Ásia Oriental e Pacífico 0,37 0,40 0,39 0,38 Oriente Médio e África do Norte 0,41 0,42 0,41 0,38 África ao Sul do Saara 0,50 0,48 0,44 0,47 América Latina 0,53 0,49 0,50 0,49 Brasil 0,54 0,60 0,60 0,60 Fonte: Morley, S. (2000) La distribución del Ingresso en America Latina y el Caribe,Santiago: Fondo de Cultura Econômica; Barros, R. P., R. Henriques e R. Mendonça,(2000) A Estabilidade Inaceitável: Desigualdade e Pobreza no Brasil in Henriques, R. (org.) Desigualdade e Pobreza no Brasil, Rio de Janeiro: Ipea. De acordo com pesquisas domiciliares da década de 1990 ou do ano 2000, na maioria das sociedades latino-americanas os indivíduos entre os 10% mais ricos acumulam entre 40% e 47% da renda total, enquanto os 20% mais pobres recebem somente entre 2% e 4% (tabela 2 abaixo). Outra maneira de observar esta desigualdade é através da comparação da razão de renda entre os 10% mais pobres e os 10% mais ricos. Na Guatemala, os 10% mais ricos tem renda media 63 vezes maior do que os 10% mais pobres. Mesmo no Uruguai, onde esta diferença é de 19 vezes mais, a desigualdade é maior do que nos Estados Unidos (17 vezes) ou na Itália (14 vezes), que são considerados países desenvolvidos com altos índices de iniqüidade de renda. 2

3 Indicadores de desigualdade para alguns países da América Latina. Coeficiente Percentual da renda total Percentual da renda total Razão de renda entre de Gini acumulado pelos 10% acumulado pelos 20% 10o e o 1o decil. mais ricos mais pobres Brasil (2001) % 2.6% 54.4 Guatemala (2000) % 2.4% 63.3 Colombia (1999) % 2.7% 57.8 Chile (2000) % 3.4% 40.6 México (2000) % 3.1% 45.0 Argentina (2000) % 3.1% 39.1 Jamaica (1999) % 3.4% 36.5 República Dominicana ( % 4.0% 28.4 Costa Rica (2000) % 4.2% 25.1 Uruguai (1997) % 4.8% 18.9 As desigualdades de acesso à educação, saúde, sistemas de esgoto, água potável, eletricidade e telefone também são tipicamente altas e estão diretamente correlacionadas as diferenças de renda. Por exemplo, a diferença na média de anos de educação entre os 20% mais ricos e os 20% mais pobres varia entre cinco e nove anos de estudo nos países da região. Além disso, nos países em que há grupos indígenas ou de origem africana invariavelmente são encontradas diferenças significativas no acesso a bens, serviços e recursos. Entre as décadas de 1980 e 2000 observam-se diferentes trajetórias nas taxas de desigualdade de renda. Países da região que eram historicamente mais igualitários experimentaram aumento da desigualdade. Foi na Argentina, por exemplo, que houve a deterioração mais dramática, antes e durante a crise econômica. No outro extremo, o Brasil, país historicamente mais desigual da região, experimentou uma diminuição pequena, mas significativa, da desigualdade de renda durante a década de 90. Em cinco países não houve mudança no último decênio: Bolívia, Nicarágua, Panamá, México e Costa Rica. Houve aumento da desigualdade em sete nações: Chile, Colômbia, Peru, Argentina, Venezuela, Uruguai, e El Salvador. A situação melhorou apenas em três: Brasil, Honduras e Jamaica. Em relação ao acesso a serviços e ao investimento em capital humano, a década passada foi, em geral, de melhoras. Na maioria dos países houve alguma equalização em termos de acesso a serviços e educação básica. O acesso à universidade, no entanto, se tornou ainda mais desigual na maioria dos países. O percentual de pessoas vivendo nos domicílios mais ricos que entrou na universidade aumentou mais rápido do que o percentual daqueles provenientes dos domicílios mais pobres. Este aumento da desigualdade de acesso à 3

4 universidade pode ter serias conseqüências no futuro, na medida em que altos salários e chances de mobilidade social dependem de credenciais de terceiro grau. Os males da desigualdade De acordo com diversas teorias algum nível de desigualdade é necessário porque serve como incentivo para que os indivíduos trabalhem e invistam visando chegar a posições sociais mais privilegiadas. Em contraste, os altos níveis de desigualdade que caracterizam a América Latina causam males ao bem estar social. Os níveis de pobreza, as taxas de desenvolvimento econômico e a opinião pública são diretamente afetados pelos altos índices de desigualdade de renda e bem estar. A desigualdade não só leva ao aumento da pobreza, como também diminui o efeito do desenvolvimento econômico sobre a redução da pobreza, caso não haja políticas de redistribuição de renda. Por exemplo, o Brasil poderia diminuir pela metade seus níveis de pobreza no prazo de dez anos se tivesse uma taxa de crescimento de 3% ao ano e uma redução anual de 5% no índice de Gini (que mede a desigualdade). Se não houvesse mudança na distribuição de renda e os mesmos 3% na taxa de crescimento econômico a mesma diminuição da pobreza demoraria 30 anos 3. A desigualdade também afeta negativamente o processo de desenvolvimento econômico. Por exemplo, o acesso desigual ao crédito implica na perda de oportunidades de investimento altamente lucrativos para a sociedade como um todo. Alguns especialistas enfatizam que o montante de capital não legalizado (principalmente bens sem representação legal) impede o acesso ao credito sendo assim uma forte barreira ao crescimento econômico nos paises da América Latina 4. Outro exemplo de efeito negativo é o dos altos níveis de desigualdade de oportunidades educacionais que limitam a contribuição potencial que alguns dos mais talentosos indivíduos poderiam dar a sociedade. Em linguagem mais econômica poderíamos dizer que o baixo nível de investimento em capital humano trás serias conseqüências para o desenvolvimento. 3 Barros, Ricardo Paes de, Ricardo Henriques, e Rosane Mendonça "Desigualdade e Pobreza no Brasil: retrato de uma estabilidade inaceitável". Revista Brasileira de Ciências Sociais 15, pp Soto, Hernado de (2000). The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West World and Fails Everywhere Else. Basic Books. 4

5 Além de diminuir o crescimento econômico e aumentar a pobreza, a desigualdade é considerada um sério problema pela maioria da população latino-americana. De acordo com a pesquisa de opinião Latino barômetro entre 80% e 90% dos cidadãos dos países estudados consideram os altos níveis de desigualdade injustos ou muito injustos. Os países estudados incluem: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, México, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Desigualdade de Oportunidades O estudo das desigualdades de oportunidade é geralmente realizado a partir dos padrões de mobilidade social intergeracional. Se houver chances desiguais de mobilidade ascendente para pessoas com origens sociais ou de classe diferentes então podemos dizer que há desigualdade de oportunidades. Este tipo de iniqüidade é geralmente considerado como inaceitável, uma vez que, de acordo com o credo liberal e democrático, as chances de ascensão social das pessoas (seja educacional ou ocupacional) não deveriam estar relacionadas a características herdadas tais como raça, sexo ou origem de classe. Há dados sobre mobilidade ocupacional intergeracional apenas para dois países latino americanos: Brasil e Chile. Em ambos o padrão de desigualdade de oportunidades é caracterizado por pouca desigualdade nas chances de mobilidade entre grupos ocupacionais abaixo da elite de profissionais e administradores, e muita desigualdade nas chances de entrar nesta elite. Ou seja, filhos de profissionais ou administradores têm chances altíssimas de continuar na classe dos pais, ao passo que a grande maioria dos filhos de trabalhadores de rotina não-manual, manuais qualificados e não qualificados tendem a permanecer na classe de seus pais ou se mover entre estes grupos abaixo da elite. Tendo em vista, como mencionado acima, que a desigualdade de acesso à educação de terceiro grau aumentou durante as últimas décadas na maioria das sociedades, não há perspectivas de mudança significativa nos padrões de desigualdade de oportunidade. Além da classe de origem, as desigualdades são marcadas por distinções entre grupo raciais ou de cor ou étnicos nos países em que há populações indígenas ou de origem africana. No Brasil, na Guatemala e na Bolívia os homens não-brancos (de origem africana ou indígena) têm media salarial que não passa dos 50% da média dos homens brancos. Esta desigualdade tem origens no período colonial quando as populações não européias foram dominadas e 5

6 subjulgadas. Atualmente as diferenças étnicas estão diretamente ligadas às desigualdades de classe. Há necessidade de se realizar estudos sobre desigualdade de oportunidades entre grupos étnicos e raciais. No Brasil observa-se que as chances de mobilidade ascendente de brancos e negros pobres são em geral baixas e muito semelhantes. As chances de imobilidade das pessoas com origens nas classes mais altas, no entanto, são maiores para brancos do que para negros, que em geral experimentam mobilidade descendente. Em outras palavras, a desigualdade de oportunidade parece ser dominada pela origem de classe para os mais pobres, e fortemente marcada pelas distinções raciais nas classes mais altas. Mais estudos sobre desigualdade de oportunidade entre grupos étnicos precisam ser realizados, tendo em vista que a maioria dos dados é sobre desigualdade de condições entre grupos raciais. Perspectivas e mudança Será que há perspectivas de mudança neste quadro de altas taxas de desigualdade? Embora as desigualdades sociais tenham origens históricas que marcaram diversas instituições latinoamericanas (por exemplo, organização do trabalho, uso da terra e controle político pelas elites) há possibilidades de mudança. Em alguns aspectos, como educação e conseqüentemente renda, as possíveis mudanças são intrinsecamente lentas porque dependem do investimento nas novas gerações que só serão produtivas no futuro. No entanto, as mudanças podem ser relativamente rápidas em termos de provisão de serviços, em partes específicas da distribuição de renda (principalmente entre os mais pobres), e na redução da desigualdade de poder. A seguir apresento algumas políticas econômicas e sociais que tiveram ou podem ter impacto na redução das desigualdades. Reconhecendo que o processo social que gera desigualdades é complexo e não pode ser reduzida há uma única causa, é necessário propor políticas em diversas áreas. Três tipos de ação que podem, se seguidas de forma complementar, ter sucesso são: diminuir a desigualdades de ativos, facilitar o acesso ao mercado; e usar o poder de redistribuição do estado. 6

7 Redistribuição com crescimento: ampliando a propriedade de ativos. Três tipos de ativos são fundamentais para diminuir desigualdades e facilitar o desenvolvimento econômico: educação, direito de propriedade, e infra-estrutura pública. Sem ações eficientes nestas três áreas será muito difícil mudar a situação de iniqüidade e suas conseqüências na América Latina. A educação é o mais importante ativo econômico para a grande maioria das pessoas. Há duas vantagens nas políticas educacionais: (1) para diminuir desigualdade educacional não é necessário fazer redistribuição e (2) a melhor qualidade da educação influencia diretamente a produtividade dos trabalhadores e, conseqüentemente, o crescimento econômico. Embora a importância da diminuição das desigualdades educacionais seja reconhecida por governos de esquerda e de direita, políticas para sua implementação não têm sido muito eficientes. Em particular a recente massificação da educação básica nos países latino-americanos, parece estar associada a novas formas de desigualdade em termos de qualidade do ensino. Enquanto as elites continuam a ter acesso à educação privada de qualidade, a maioria da população ainda depende de sistemas educacionais públicos de baixa qualidade. Como mencionado acima, a desigualdade de acesso à universidade vem aumentando. Portanto, políticas educacionais eficientes devem focalizar a melhora da qualidade da educação pública de primeiro e principalmente de segundo grau focalizando entre outras coisas a diminuição da desigualdade de acesso à universidade. Embora não haja formula mágica para tornar o sistema educacional mais eficiente, políticas promissoras passam por formas de incentivo a professores e escolas. Alguns programas neste sentido são os incentivos aos resultados (por exemplo, os bônus dados a escolas de qualidade no Chile), fundos especiais para suplementar o orçamento das escolas (como o FUNDEF no Brasil), e maior participação da comunidade (como o programa EDUCO em El Salvador). Outros programas com potencial de sucesso são aqueles que incentivam os alunos a permanecer nas escolas. Por exemplo, o programa Oportunidades no México e o Bolsa Escola no Brasil. Pesquisas de avaliação sobre os resultados destes programas são fundamentais para podermos saber melhor se são eficientes e como corrigi-los. No terceiro grau, o grande desafio é aumentar o acesso de crianças talentosas com origem mais pobres. Parte do problema diz respeito à má qualidade das escolas básicas e de segundo grau, mas programas de bolsas para alunos carentes na universidade e outras políticas também são importantes. Programas de ação afirmativa (por exemplo, para negros no Brasil) podem ser 7

8 importantes, mas é necessário tomar cuidado para que tais políticas não acabem por estigmatizar ainda mais os grupos descriminados. O impacto de políticas educacionais será de longo prazo, uma vez que os estudantes afetados hoje só entraram no mercado de trabalho no futuro. Os resultados só virão em algumas décadas, por isso não há tempo a perder. Outro tipo de ativo historicamente mal distribuído na América Latina é propriedade de terras. Embora na maioria dos países a urbanização tenha diminuído enormemente a importância do setor rural como fonte de desigualdades econômicas e políticas, a propriedade da terra ainda é fundamental para uma grande proporção da população latino-americana. A reforma agrária sempre foi bandeira de lutas políticas no continente, e apesar de ter sido iniciada em diversos países nunca foi feita de forma completa. Em geral a redistribuição de terra foi feita sem que fosse disponibilizada a infra-estrutura para a manutenção e produção na terra. Além da terra rural, a importância dos direitos da terra e da criação de domicílios em áreas urbanas torna-se cada vez maior. Programas de legalização de terras urbanas são fundamentais, embora em geral não tenham sido bem sucedidos. No Peru, no entanto, surgiram algumas políticas bem sucedidas nesta área. O acesso desigual à infra-estrutura pública também é um importante determinante da dinâmica das desigualdades. Quanto mais infra-estrutura um país tem (incluindo sistema de eletrificação, telecomunicações, estradas, e estradas de ferro) menor a desigualdade. As evidências sugerem que esta relação é causal, e que os efeitos podem ser grandes ao longo prazo 5. A diminuição dos investimentos em infra-estrutura durante as décadas de 1980 e 1990 em diversos países da América Latina é, portanto, preocupante do ponto de vista do crescimento e da equidade. A crise da divida externa na década de 1980 e as políticas de privatização na de 1990 foram as principais causas da diminuição do investimento em infraestrutura. Ampliação dos mercados e de instituições mais eqüitativas Na América Latina as desigualdades persistem apesar de experimentos políticos muito diversos como industrialização por substituição de importações, populismo e reformas orientadas para o mercado. Os efeitos são mais claros quando observamos políticas mais 5 Calderon, C. e Chong, A (2006). Volume and Quality of Infrastructure and the Distribution of Income: an Empirical Investigation. Review of Income and Wealth. 8

9 específicas. Por exemplo, sempre que reformas fiscais levaram a estabilização dos preços houve redução da desigualdade. Até mesmo a redistribuição proveniente de privatizações teve efeito de diminuir a desigualdade. No entanto, a liberalização dos mercados, quando combinada com distribuição desigual de educação, esteve nos últimos anos associada ao crescimento das disparidades sociais porque levou a adoção rápida de novas técnicas e processos de produção exigindo o uso de trabalho qualificado. Mas em países como Chile e México esta tendência foi observada no início da liberalização e parece estar se revertendo agora. A melhor resposta a estas tendências parece não ser a volta a políticas estatais (que geralmente foram feitas para favorecer as elites da região), mas sim ampliar os mercados sem abandonar outras instituições como o sistema educacional e a criação de infra-estrutura. Uma das principais instituições ligadas a distribuição de renda são os mercados de trabalho. Na América Latina estes mercados são divididos entre setores formais e informais. Políticas de expansão do setor formal tendem a ter grande impacto na diminuição da pobreza e das desigualdades. Uma das possíveis causas da diminuição que recentemente ocorreu no Brasil é justamente o aumento do trabalho formal. Políticas de redução da desigualdade passam inevitavelmente por políticas ligadas à melhora da qualidade do trabalho e dos mercados de trabalho. O poder de redistribuição do Estado O estado tem a capacidade de utilizar os impostos coletados com o objetivo de diminuir iniqüidades. Na maioria dos países latino-americanos as alíquotas de imposto são muito baixas para o nível de PIB per capta em que se encontram. Ou seja, países fora da região com níveis de PIB semelhantes costumam ter alíquotas mais altas do que grande parte dos países latino-americanos 6. Um melhor sistema de impostos permite ao estado aumentar os investimentos em educação e saúde que certamente trazem mais beneficio aos pobres do que aos ricos, que já contam com tais serviços. De qualquer forma, é necessário tomar cuidado porque alguns investimentos 6 O Brasil não se inclui nesta tendência da América Latina, já que têm alíquotas relativamente altas quando observadas do ponto de vista internacional. 9

10 podem ser benéficos antes para os ricos do que para os pobres. Por exemplo, o investimento em educação de terceiro grau pública no Brasil durante a década de 1970 beneficiou mais a classe média do que os pobres que ainda não contavam com sistema básico de educação universalizado. Outra área importante é a de transferências diretas para os mais pobres. Tendo em vista que reformas educacionais demoram muito para surtir efeito, políticas de transferência direta para os mais pobres não devem ser dispensadas. Há duas formas básicas de realizar transferências. A primeira é a partir de programas de pensão diretamente voltados para os pobres e para aqueles que trabalharam fora do mercado formal. Por exemplo, pensão para trabalhadores rurais no Brasil, ou programas de políticas de compensação para desempregados na Argentina, no Peru, e na Colômbia. A segunda forma são as transferências financeiras diretas. Este tipo de programa geralmente vem acompanhado de exigências de investimento em capital humano. Exemplos são o Bolsa Escola no Brasil (para receber ajuda as famílias devem matricular seus filhos nas escolas), o Oportunidades no México (com características semelhantes ao Bolsa Escola ), e o Red de Proteción Social na Nicarágua. É preciso, no entanto, tomar cuidado porque tais tipos de programa podem ser usados por políticos populistas como moeda de troca. Além disso, esses programas só fazem sentido quando acompanhado de reformas de mais longo prazo nos sistemas educacionais e de saúde. Todas estas reformas e políticas são importantes, mas nenhuma pode ser vista simplesmente como uma questão tecnocrática. A distribuição de forças e de poder é fundamental para que as políticas sociais sejam efetivas. A história dos países latino-americanos é marcada pela dominação de elites políticas. Há sinais em todo o continente de que esta situação está se modificando. Se os novos governos souberem manter políticas que foram eficientes e propor novas políticas há potencial para que haja mudanças importantes levando a diminuição das desigualdades, mas isso não será feito por um único governo ou um único partido, mas sim ao longo de diversos mandatos governamentais. As mudanças nos números que descrevem as desigualdades são lentas, porque os processos sociais de transmissão e superação de desigualdade estão relacionados as transferências intergeracionais de vantagens. Não veremos flutuações nos índices de desigualdade em quatro ou cinco anos, mas sim em décadas. 10