A estratégia sectorial florestal num sistema de planeamento regional. Florestal, Avenida João Crisóstomo, 26-28, LISBOA LISBOA.

Transcrição

1 A estratégia sectorial florestal num sistema de planeamento regional Cristina Santos 1, António Leite 1, Emídio Santos 1, João Pinho 2 1 Direcção Geral dos Recursos Florestais, Direcção de Serviços de Política e Estratégia Florestal, Avenida João Crisóstomo, 26-28, LISBOA. 2 Comissão acional de Reflorestação, Avenida João Crisóstomo, 26-28, LISBOA. Resumo. A utilização sustentada dos recursos florestais é, hoje, considerada um imperativo fundamental na actual conjuntura económica portuguesa. A utilização do território no âmbito do planeamento florestal regional deve fundamentar as práticas de gestão a aplicar aos espaços florestais, permitindo a aplicação regional das directrizes estratégias nacionais e a monitorização da gestão florestal sustentável. Os Planos Regionais de Ordenamento Florestal (PROF), como instrumentos sectoriais de gestão territorial devem compatibilizar-se com os outros instrumentos de desenvolvimento territorial, fundamentando o uso, a transformação e ocupação dos espaços florestais, através da integração das acções e medidas necessárias, nesses planos. A organização dos espaços florestais faz-se em cada região através dos 21 PROF, numa óptica de uso múltiplo, tendo sempre por base a satisfação das necessidades sociais em bens e serviços, presentes e futuras. este contexto, a análise funcional dos espaços florestais implica o agrupamento de sub-funções em 5 funções principais, produção, protecção, recreio e paisagem, conservação de habitats, silvopastorícia caça e pesca, que constituíram a base fundamental de análise, da macrozonagem funcional de Portugal. A abordagem funcional da florestal portuguesa no âmbito dos PROF leva-nos a concluir que as diferentes funções se encontram forçosamente presentes na maior parte do território. Contudo, os objectivos nacionais de política florestal implicam a identificação, descrição e hierarquização da importância das diferentes funções desempenhadas pelos sistemas florestais, resultando ao nível regional na delimitação em sub-regiões homogéneas. A delimitação em sub-regiões homogéneas fez-se a partir da caracterização do meio biofísico, das dinâmicas recentes de uso do solo, do enquadramento socio-económico, das restrições de ordem legal, conteúdos da base de ordenamento dos PROF. A análise desta informação explicita a priorização funcional com vista à optimização uso dos recursos florestais, sendo que cada função é territorializada em 3 classes de potencialidade, resultando a definição em sub-regiões homogéneas. É pois ao nível de cada PROF, e das suas sub-regiões homogéneas que os objectivos regionais florestais são concretizados, com vista ao desenvolvimento florestal, realçando-se os seus principais bloqueios e potencialidades com base na análise estratégica eu suportará o conteúdos da proposta de plano dos PROF. Palavras-chave: Planeamento florestal, PROF, funcionalidades dos espaços florestais, sub-região homogénea. 1. ITRODUÇÃO O sector florestal constitui uma riqueza estratégica nacional. É consensual o reconhecimento do valor que os espaços silvestres e as florestas assumem na contribuição para a conservação da natureza, no equilíbrio ambiental, tanto ao nível da promoção da biodiversidade como na regularização do ciclo da água, da qualidade do ar e na defesa contra a erosão do solo.

2 O seu valor económico e social é também francamente reconhecido, não só pela riqueza que gera (3% do VAB da economia nacional e 11% do valor global das exportações), mas também pelo envolvimento de um grande número de proprietários florestais e de trabalhadores nas diversas fileiras, nomeadamente na industria transformadora. Os espaços silvestres e a floresta não são, nem devem ser, uma forma residual de utilização do solo e é necessário garantir que toda a superfície adstrita a este uso receba assistência técnica, a qual segue uma filosofia específica e adopta técnicas e objectivos que não se confundem com os utilizados por outros sectores. Os espaços silvestres 1 ocupam aproximadamente 64% da superfície de Portugal continental, reunindo 38% de áreas florestadas, 23% de terrenos incultos, 2% de improdutivos e 1% de águas interiores 2. Estes espaços são o suporte fundamental ao desenvolvimento da actividade florestal, que tem em conta a abordagem integrada das diversas funcionalidades que os espaços silvestres desempenham, ao nível da produção, protecção, conservação de habitats, silvopastorícia, caça e pesca nas águas interiores, recreio e paisagem. A organização dos espaços florestais faz-se em cada região através do respectivo Plano Regional de Ordenamento Florestal (PROF), numa óptica de uso múltiplo, tendo sempre por base a satisfação das necessidades sociais em bens e serviços, presentes e futuras, cuja responsabilidade de elaboração compete à DGRF, com uma alargada participação de outras entidades publicas e privadas, ligadas á gestão e utilização dos espaços e dos produtos florestais. Os PROF, como instrumentos sectoriais de gestão territorial, devem compatibilizar-se com os outros instrumentos de desenvolvimento territorial, fundamentando o uso, a transformação e ocupação dos espaços florestais, através da integração das acções e medidas necessárias, nesses planos. A abordagem funcional da floresta portuguesa ao nível regional, resulta na delimitação em sub-regiões homogéneas e implica a identificação, a descrição e a hierarquização da importância das diferentes funções desempenhadas pelos sistemas florestais. É pois ao nível de cada PROF e das respectivas sub-regiões homogéneas que os objectivos regionais florestais são concretizados, tendo me vista o desenvolvimento florestal, realçando-se os seus principais bloqueios e potencialidades com base na análise estratégica que suportará os conteúdos da proposta de plano dos PROF. 2. O SISTEMA DE PLAEAMETO FLORESTAL O esquema geral de utilização do território é feito no âmbito do planeamento territorial regional 3, local onde se resolvem as tensões entre os três principais grupos de usos do solo urbano, agrícola e silvestre 4. Cabe ao planeamento florestal regional explicitar as práticas de gestão a aplicar nos espaços florestais, apresentando já um carácter francamente operativo face às orientações fornecidas por outros níveis de planeamento e decisão política. Assim, nos níveis superiores são de salientar a Estratégia Florestal da União Europeia, a Constituição da República Portuguesa 5, a Lei de Bases da Política Florestal (LBPF, 1996), o Plano de Desenvolvimento Sustentável da Floresta Portuguesa (PDSFP, 1998), e ainda no recente Programa de Acção para o Sector Florestal (2003), e a Reforma 1 Correspondentes aos espaços florestais sensu Dec.-Lei n.º 204/99. 2 Inventário Florestal acional, 3.ª Revisão Cuja função é actualmente atribuída aos planos regionais de ordenamento do território (PROT). 4 Ou florestal em sentido lato. 5 O Estado promoverá uma política de (...) desenvolvimento florestal, de acordo com os condicionalismos ecológicos e sociais do país (art. 93.º, n.º 2).

3 Estrutural do Sector Florestal (2003), documentos que contêm os princípios de uma visão sustentável do sector florestal. Ao nível do planeamento florestal, os PROF constituem peças fundamentais de planeamento sectorial, integradas no sistema de gestão territorial nacional, que fornecem o enquadramento técnico e institucional apropriado para dirimir, em termos de grandes linhas, os potenciais conflitos relacionados com categorias de usos e modelos silvícolas concorrentes para o mesmo território (relativamente a questões como área arborizável/área não arborizável, funções de produção / protecção / conservação, floresta industrial / floresta tradicional, etc.). O instrumento de planeamento mais próximo do gestor florestal, como tal ao nível do planeamento local, é o plano de gestão florestal, que estabelece as normas específicas de intervenção sobre a ocupação e utilização dos espaços florestais, promovendo a produção sustentada de bens e serviços por eles fornecidos. O quadro seguinte explicita os diferentes níveis de planeamento e a abordagem funcional dos espaços florestais, por unidade territorial. Quadro I íveis de análise funcional dos espaços florestais ível de planeamento Plano Unidade territorial de análise funcional acional Plano florestal nacional Região homogénea Regional PROF Sub-região homogénea (Municipal) (PDM) (categoria de uso) Local PGF Secção Os PROF estão incluídos na tipologia de planos sectoriais, cujas normas neles contidas são apenas vinculativas para as entidades públicas, devendo ser definidas formas de integração destas normas nos PDM e nos planos especiais de ordenamento do território, estes sim vinculativos para os particulares. O processo de integração das normas deve ser efectuado, não só pelos técnicos responsáveis pelo acompanhamento dos PMOT e PEOT, como também pelas entidades públicas responsáveis pela elaboração destes planos (figura 1). PROF PPOT PROT PMOT PEOT Entidades públicas Particulares Fig. 1 Relação entre os instrumentos de gestão territorial

4 O PROF como instrumento que desenha um modelo florestal de médio e longo prazo (estabelece metas para 2025 e 2045, respectivamente), definindo objectivos estratégicos, e pela importância que os recursos florestais podem proporcionar para o desenvolvimento integral da região, deve merecer uma adequada compatibilização e harmonização com os outros instrumentos de gestão territorial, mais próximos do cidadão, como sejam os PMOT. As normas definidas ao nível dos PROF sustentam as orientações, para ultrapassar limitações e potenciar o uso dos espaços florestais e devem ser vertidas ao nível do planeamento municipal, nos Planos Municipais de Ordenamento do Território, em particular nos PDM. O processo de integração das normas dos PROF nos outros planos, deve atender a princípios básicos ao nível do tratamento da classe de espaços florestais e das categorias que a integram. Assim, tendo em consideração a harmonização de conceitos e de critérios, no que respeita à classificação e qualificação do solo em PMOT, o sector florestal necessita especificamente de: - permanência e estabilidade do solo afecto ao uso florestal, dado os longos períodos de tempo associados às actividades normalmente desenvolvidas nesses espaços (produção lenhosa e suberícola, recuperação de ecossistemas degradados, etc.); - rigor e aderência da qualificação do solo rural face à realidade da ocupação do solo, às actividades, usos e funções existentes e ao regime de propriedade prevalecente; - adequação às orientações sectoriais, decorrentes dos diferentes níveis de legislação e planeamento; - simplificação e universalização dos critérios, pelo menos a nível regional, garantindo a coerência intermunicipal das grandes manchas de espaços destinados a utilizações florestais. 3. PROF Os PROF são enquadrados pelos princípios orientadores da política florestal, tal como consagrados na LBPF, 1996, e constituem instrumentos fundamentais para a promoção e o desenvolvimento sustentável dos espaços florestais e do conjunto de actividades associadas, num quadro de ordenamento do território. Um dos princípios gerais da política florestal consiste na organização dos espaços florestais, tendo por base as políticas e prioridades de desenvolvimento nacionais, harmonizadas com as orientações internacionais e articuladas com as outras políticas sectoriais (agrícola, ambiental, demográfica, económica e de ordenamento do território). Cabe ao PROF implementar ao nível regional este princípio geral, de organização dos espaços florestais. Acresce que, tal como consagrado na LBPF, a exploração, conservação, reconversão e expansão da floresta são de interesse público, competindo ao Estado definir as normas orientadoras da fruição dos recursos naturais e dos espaços florestais, com o envolvimento e participação activa de todas as entidades produtoras e utilizadoras dos bens e serviços da floresta. Foi com base nestes princípios gerais que foram elaborados os PROF, competindo à administração pública florestal (DGRF) a sua elaboração, em colaboração com uma estrutura de acompanhamento, a Comissão Mista de Coordenação (CMC), que integra representantes das entidades publicas e privadas, ligadas à gestão e utilização dos

5 espaços e dos produtos florestais. Após concluída a elaboração, os planos são submetidos a um período de discussão pública (30 dias), ponderando-se os respectivos resultados e elaborando-se a versão final das propostas de PROF para aprovação. A delimitação territorial das regiões plano obedeceu a critérios cujo objectivo foi o de criar uma estrutura de PROF o mais coerente possível com as especificidades ecológicas e com o sistema administrativo e de planeamento regional português. Assim, foram estabelecidas 21 regiões PROF, tendo em consideração os seguintes critérios, por crescente de prioridade: 1.º Respeito dos limites das regiões agrárias e das regiões UTS III; 2.º Respeito das áreas com PROT; 3.º Agrupamento de regiões UTS III de pequena dimensão; 4.º Desagregação de regiões UTS III de excessiva dimensão territorial e heterogeneidade ecológica. Fig. 2 Delimitação territorial dos PROF e respectivos concelhos A elaboração dos PROF assentou numa estrutura composta por uma base de ordenamento e uma proposta de plano, que fundamentam tecnicamente o regulamento e o mapa síntese, peças fundamentais e obrigatórias destes planos. A base de ordenamento, elaborada a partir da recolha e tratamento de toda a informação relevante para o sector florestal, nomeadamente da informação biofísica e sócioeconómica, fornece a fundamentação técnica necessária às opções de planeamento e à definição da síntese de ordenamento, expressa na carta das sub-regiões homogéneas. A delimitação dos espaços florestais em sub-regiões homogéneas resulta da análise e

6 síntese hierárquica das funções desempenhadas pelos mesmos, com vista à optimização do uso dos recursos florestais. A proposta de plano inclui a definição de objectivos gerais para a região PROF e de objectivos específicos para cada sub-região homogénea, e resulta da análise estratégica e da elaboração de uma diagnóstico final de ordenamento. As orientações estratégicas sectoriais regionais são expressas no regulamento dos PROF e concretizadas, territorialmente, no mapa síntese, à escala 1/ , através da sua delimitação em sub-regiões homogéneas. 4. ABORDAGEM FUCIOAL DOS ESPAÇOS FLORESTAIS A abordagem funcional da floresta portuguesa no âmbito dos PROF leva-nos a concluir que as diferentes funções se encontram forçosamente presentes na maior parte do território. Contudo, os objectivos nacionais de política florestal implicam a identificação, descrição e hierarquização da importância das diferentes funções desempenhadas pelos sistemas florestais, resultando ao nível regional na delimitação em sub-regiões homogéneas. A delimitação em sub-regiões homogéneas fez-se a partir da caracterização do meio biofísico, das dinâmicas recentes de uso do solo, do enquadramento socio-económico, das restrições de ordem legal, conteúdos da base de ordenamento dos PROF. A análise desta informação explicita a priorização funcional com vista à optimização uso dos recursos florestais, sendo que cada função é territorializada em 3 classes de potencialidade, reforçando a definição das sub-regiões homogéneas. A análise funcional dos espaços florestais implica o agrupamento de múltiplas subfunções em 5 funções principais, de produção, de protecção, de conservação de habitats, de silvopastorícia caça e pesca e de recreio e paisagem que constituíram a base fundamental de análise, da macrozonagem funcional de Portugal (ver anexo). A estruturação territorial das funções, utilizações ou actividades dominantes tem sempre presente o conceito de uso múltiplo florestal, devendo garantir-se uma estrutura básica de soluções de ocupação dos espaços em que os objectivos de conservação e protecção dos recursos naturais incluído o solo e a água, estejam simultaneamente coexistentes no aproveitamento das funções produtivas que os espaços florestais originam. Foi com base nestes pressupostos que as sub-regiões homogéneas foram delimitadas em cada região PROF, concretizando-se deste modo a explicitação das três principais funções dos espaços florestais, de acordo com as seguintes figuras 3, 4 e 5. Em simultâneo, uma outra vertente da análise privilegiou a questão da sustentação económico-financeira dos espaços florestais: qual (ou quais) são as funções que garantem, em cada sub-região e para cada caso específico, a obtenção de recursos financeiros para a gestão activa das explorações florestais?

7 Fig. 3 1.ª Função dos espaços florestais Fig. 4 2.ª Função dos espaços florestais MACROZOAGEM FUCIOAL 1ª. Funcionalidade MACROZOAGEM FUCIOAL 3ª. Funcionalidade ordeste ordeste Tâmega Douro Tâmega Douro Sub-Regiões Homogéneas Produção Conservação Protecção Recreio e Paisagem Silvopastorícia, Caça e Pesca Kilometers Sub-Regiões Homogéneas Produção Conservação Protecção Recreio e Paisagem Silvopastorícia, Caça e Pesca Kilometers ordeste Tâmega Douro MACROZOAGEM FUCIOAL 2ª. Funcionalidade Sub-Regiões Homogéneas Produção Conservação Protecção Recreio e Paisagem Silvopastorícia, Caça e Pesca Kilometers Ao nível de cada região PROF as subregiões homogéneas (SRH) nem sempre se confinam apenas a uma única região plano, podendo prolongar-se para regiões contíguas, sempre as condições biofísicas e sócio-económicas forem idênticas. Assim, ao nível nacional com base nesta metodologia obtiveram-se cerca de 165 sub-regiões homogéneas (dados provisórios). Tendo em consideração a organização administrativa florestal verifica-se que: - Circunscrição Florestal do orte com 9 PROF e 42 SRH; - Circunscrição Florestal do Centro com 7 PROF 54 SRH; - Circunscrição Florestal do Sul com 7 PROF e 69 SRH. Fig. 5 3.ªfunção dos espaços florestais

8 Fig. 6 Distribuição da hierarquia funcional (prioridade 1, 2 e 3), por principal função dos espaços florestais, em resultado do exercício de planeamento regional. PRODUÇÃO PROTECÇÃO ordeste ordeste Tâmega Douro Tâmega Douro HIERARQUIA FUCIOAL ucleos.shp ível 1 ível 2 ível Kilometers HIERARQUIA FUCIOAL ucleos.shp Sem Informação ível 1 ível 2 ível Kilometers RECREIO E PAISAGEM COSERVAÇÃO ordeste ordeste Tâmega Douro Tâmega Douro HIERARQUIA FUCIOAL ível 1 ível 2 ível Kilometers HIERARQUIA FUCIOAL ível 1 ível 2 ível Kilometers

9 SILVOPASTORICIA, CAÇA E PESCA ordeste Tâmega Douro HIERARQUIA FUCIOAL ível 1 ível 2 ível Kilometers Em resultado da análise funcional dos espaços florestais no âmbito dos 21 PROF, podese verificar a seguinte distribuição da hierarquia da função principal (optimização funcional 1.ª função), no contexto dos espaços florestais nacionais: Produção Conservação de habitats flora e fauna Protecção do solo e água Recreio e enquadramento paisagístico Silvopastorícia, caça e pesca 43 % 10 % 17 % 6 % 24 % Quadro II Representatividade da distribuição da 1.ª função dos espaços florestais. Ao nível nacional, e em resultado da abordagem das 5 funções principais que constituíram a base fundamental de análise, refere-se que a produção está presente em cerca de 76% dos espaços florestais, a protecção em 71% dos espaços florestais, o recreio e paisagem a representa 51% desses espaços, a conservação de habitats afigurase em 30% e a silvopastorícia, caça e pesca, representa cerca de 71%. É de realçar que a representatividade de funções dos espaços florestais, ao nível nacional, inclui os resultados da optimização funcional, quer esta se encontre com 1.ª, 2.ª ou 3.ª prioridade, uma vez que a metodologia de estruturação territorial das funções foi por nós interpretada que usos e actividades dominantes se sobrepunham entre si tendo sempre por premissa a multifuncionalidade hierárquica dos espaços florestais. Deve notar-se que os PROF não têm como objectivo afectar concretamente cada parcela do território a uma determinada função; nos PROF a análise funcional é entendida como gerando funções dominantes. A alocação de funções concretas ao território faz-se ao

10 nível dos planos de gestão florestal (PGF) e, no futuro, das zonas de intervenção florestal (ZIF), aí também não se perdendo a noção de uso múltiplo das florestas. 5. AÁLISE ESTRATÉGIA DOS ESPAÇOS FLORESTAIS A análise estratégica dos espaços florestais encontra-se estruturada ao nível da proposta de plano, uma das peças fundamentais dos PROF. Esta abordagem consiste na definição de objectivos gerais para a globalidade da região, baseados na metodologia SWOT (acrónimo em inglês de strengths, weaknesses, opportunities and threats), que avalia os pontos fortes e fracos da região e confronta-os com o ambiente externo (nacional e internacional). Em resultado desta análise, é definido um conjunto de objectivos estratégicos para a região, que visam desenvolver as potencialidades dos espaços florestais e fazer face às vulnerabilidades, constrangimentos e problemas dos mesmos. A visão para os espaços florestais é consequência do resultado final da análise estratégica, sendo estabelecidas metas para o período de vigência do plano e ainda de longo prazo (40 anos). É pois ao nível de cada PROF, e das suas sub-regiões homogéneas que os objectivos regionais florestais são concretizados, com vista ao desenvolvimento florestal, realçando-se os seus principais bloqueios e potencialidades com base na análise estratégica que suportará os conteúdos da proposta de plano dos PROF. Ao nível das sub-regiões homogéneas e com base no resultado da hierarquia funcional, obtida na fase de análise, são estabelecidos objectivos específicos, medidas e acções, que reflectem a importância das potencialidades e condicionantes dos espaços florestais. Uma das questões mais importantes ao nível dos PROF consiste na definição de modelos de organização territorial e, consequentemente de modelos gerais de silvicultura. A definição de modelos de organização do território no âmbito dos PROF consiste na distribuição espacial de maciços florestais contínuos, de povoamentos florestais sujeitos a uma silvicultura intensiva, de corredores ecológicos, de faixas de descontinuidades de combustível no âmbito da defesa da floresta contra os incêndios, entre outras aspectos. A concepção de modelos gerais de silvicultura implica a programação de intervenções culturais a estabelecer para cada povoamento tipo, constituídos por uma ou mais espécies. A escolha espécies para a definição de povoamentos tipo a aplicar a cada subregião homogénea, deve basear-se na adequação às condições ecológicas das estações, às características de regime, estrutura e função. Tradicionalmente, os modelos gerais de silvicultura estão associados à função de produção, pretendendo-se alargar a aplicação do conceito às restantes funções dos espaços florestais. Um dos pontos de relevo ao nível dos PROF é a definição de uma área mínima a partir da qual as explorações florestais privadas estão submetidas à elaboração obrigatória de planos de gestão florestal. As restantes exploração ficarão sujeitas a orientações silvícolas mínimas definidas no âmbito do PROF, de acordo com normas de intervenção activa e restrições a considerar ao nível da exploração.

11 Acresce que nesta fase os PROF estabelecem a metodologia e as grandes linhas orientadoras para a implementação das ZIF, tendo em consideração as especificidades da estrutura e do regime de propriedade em cada região. 6. COCLUSÃO O planeamento regional florestal apresentado representa da evolução face à abordagem tradicional, centrada na óptica de produção sustentada de bens e serviços ao nível da mata, para uma abordagem multifuncional dos espaços florestais, resultando na estruturação territorial das principais funções desempenhadas por estes espaços. Como resultado da optimização funcional foram obtidas sub-regiões homogéneas, que representam a hierarquia das 3 principais funções dos espaços florestais. A metodologia de estruturação territorial das funções foi interpretada como, usos e actividades se sobrepunham entre si, tendo sempre por premissa a multifuncionalidade hierárquica dos espaços florestais. È ao nível das sub-regiões homogéneas que orientações de gestão são explicitadas, nomeadamente através da definição da função principal para estes espaços florestais. A análise estratégica visa orientar a actividade de todos os intervenientes no sector florestal, para os próximos 20 anos, devendo estar em perfeita consonância com a visão dos espaços florestais para cada região PROF, com os objectivos estratégicos, específicos, metas e acções, estando sujeito monitorização permanente. A metodologia apresentada servirá no curto prazo como base à elaboração do plano nacional de desenvolvimento florestal (PDF), peça fundamental de sustentação à negociação dos apoios a conceder ao sector florestal, no próximo período de 2007 a AGRADECIMETOS Um agradecimento especial ao técnico profissional principal de desenho, Aristides Alfredo Curado Silva pela colaboração prestada no âmbito deste trabalho, nomeadamente ao nível da produção de figuras. Igualmente se agradece à colega Susana Paulo do Conselho acional de Reflorestação.