A Avaliação Ambiental Estratégica em Portugal nos últimos 10 anos

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1 A Avaliação Ambiental Estratégica em Portugal nos últimos 10 anos Sara Sacadura Cabral Departamento de Avaliação Ambiental

2 A AAE em imagens Vídeo produzido pela UNECE no âmbito do programa financiado pela UE "Greening the Economies in the European Neighbourhod" (EaP GREEN) com o objetivo de promover a AAE, evidenciando os benefícios deste instrumento e o seu potencial enquanto ferramenta para uma economia verde 2

3 AAE: evolução do quadro legal Diretiva 2001/42/CE relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente 2001 Adotado o Protocolo de Kiev sobre AAE (UNECE) DL 232/2007 transpõe a Diretiva AAE na generalidade Protocolo de Kiev entra em vigor DL 316/2007 reflete obrigações AAE nos procedimento de elaboração, aprovação, execução e avaliação dos IGT DL 80/2015 que aprova o novo Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) Balanço e reflexão a nível comunitário e nacional 1990 CEE apresenta primeira proposta de Diretiva sobre a avaliação ambiental de Políticas, Planos e Programas 3

4 Abordagem do regime jurídico nacional Assente em princípios de: Flexibilidade (pronúncias obrigatórias mas não vinculativas das ERAE) Transparência processual (demonstração da forma como foram consideradas as pronúncias e a participação pública; divulgação de informação) Responsabilização das entidades promotoras dos planos e programas Ausência de uma figura de regulador (decisão final Declaração Ambiental preparada pela entidade promotora e aprovada com a aprovação do plano ou programa) 4

5 Cabe à entidade responsável pelo plano ou programa Avaliar da necessidade ou não de sujeição a AAE, podendo solicitar parecer às ERAE Determinar o âmbito da AAE e o alcance e nível de pormenorização a incluir no Relatório Ambiental (RA), solicitando obrigatoriamente parecer às ERAE Elaborar e sujeitar a consulta das ERAE e a consulta pública o plano ou programa e o respetivo RA Elaborar a versão final do plano ou programa, assim como a respetiva Declaração Ambiental, disponibilizando-os publicamente na internet Avaliar e controlar os efeitos no ambiente da aplicação e execução do plano ou programa, divulgando eletronicamente os resultados com uma periodicidade mínima anual e comunicando-os à APA 5

6 Outros intervenientes Entidades com Responsabilidades Ambientais Específicas (ERAE) às quais cabe a emissão de pronúncia nas várias fases do processo Autoridade Nacional de AAE APA, à qual cabe: Acompanhamento da aplicação da legislação nacional APA assume também o papel de ERAE e é ainda promotora de planos Elaboração periódica de um relatório sobre apreciação global da conformidade dos RA Interlocução com a UE Promoção da consulta pública e da consulta às ERAE de planos ou programas de outros Estados-Membros Tratamento e disponibilização da informação sobre AAE, incluindo a publicitação das Declarações Ambientais e a compilação dos resultados da avaliação e controlo (seguimento) 6

7 Universo abrangido pelo DL 232/2007 Aplicável a planos ou programas elaborados ou adotados por uma autoridade (nacional, regional ou local) e que resultem de exigência legal, regulamentar ou administrativa. Na generalidade as revisões e alterações aos P/P obrigatoriamente sujeitos a AAE devem também ser sujeitas a avaliação ambiental P/P para certos sectores (agricultura, silvicultura, pescas, energia, industria, transportes, gestão de resíduos, gestão das águas, telecomunicações, turismo, ordenamento urbano e rural ou utilização dos solos) e que constituam enquadramento para a futura aprovação de projetos abrangidos por AIA P/P sujeitos a avaliação de incidências ao abrigo da Diretiva Habitats P/P que constituam enquadramento para a futura aprovação de projetos suscetíveis de ter efeitos significativos no ambiente (critérios do anexo) Exemplos: Programas Operacionais, Planos ou programas sectoriais de ambiente (p.e. Plano Estratégico para os Resíduos Urbanos, e os Planos de Gestão das Bacias Hidrográficas - PGRH) Planos ou programas de outros sectores (p.e. PDIRT - Plano de Desenvolvimento e Investimento da Rede de Transporte de Energia e o Programa de Acão Nacional de Combate à Desertificação (PANCD) 7

8 Universo abrangido pelo DL 80/2015 IGT de âmbito nacional: PNPOT Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território Planos sectoriais com incidência territorial Planos especiais de ordenamento do território IGT de âmbito regional PROT IGT de âmbito intermunicipal PIOT - Planos e Programas intermunicipais de Ordenamento do Território IGT de âmbito intermunicipal PMOT - Planos municipais de Ordenamento do Território PDM Plano Diretor Municipal PU Plano de Urbanização PP Plano de Pormenor 8

9 Boas práticas Guia de melhores práticas para Avaliação Ambiental Estratégica Orientações metodológicas para um pensamento estratégico em AAE (2013) Estes guias encontram-se traduzidos em espanhol e em inglês e são adotados em diversos países (ex. Chile); São apontados como exemplo a nível internacional; Guia de Boas Práticas para AAE (2007) Para além destes Guias, a APA disponibiliza outras orientações (ex.º Nota técnica relativa à elaboração das Declarações Ambientais; formulário para verificação da aplicabilidade do DL 232/2007) 9

10 A AAE em números 10 De meados de 2007 até à data a APA instruiu 721 processos de AAE Destes, 265 Declarações Ambientais (37%) foram enviadas formalmente à APA após término dos procedimentos de AAE Dos procedimentos com DA, a APA só conhece 156 Relatórios Ambientais, sendo que não foi consultada sobre a totalidade deste número; Dos processos cuja DA foi enviada à APA, cerca de 84% respeita a IGT, sendo que do total destes, cerca de 54% correspondem a PDM e 29% a Planos de Pormenor e 15% a Planos de Urbanização; Os planos e programas sectoriais são cerca de 13% deste universo; O tempo médio entre o pedido de parecer à APA em sede de definição de âmbito e a data de publicação da Declaração Ambiental é de cerca de 17 meses. Sectoriais PO IGT Distribuição das DA por tipo de plano ou programa no período de 2007 a 2016

11 A AAE em números Analisando a distribuição das Declarações Ambientais por tipologia de Plano e Programa verifica-se: maioria das declarações respeita a IGT de âmbito municipal, com os PDM a mostrar maior expressão nos últimos 3 anos 2015 mostra um número acrescido de PDM sujeitos a AAE, o que se deve-se ao elevado número de PDM publicados em Diário da República naquele ano, em resultado das alterações legislativas previstas no novo Regime Jurídico relativo aos IGT Programas Operacionais surgem em 2014 e 2015 como consequência do novo período de programação IGT - Planos Diretores Municipais (PDM) IGT - Planos de Pormenor (PP) IGT - Planos de Urbanização (PU) IGT - Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT) IGT - Planos de Ordenamento de Albufeiras Programas Operacionais Sectorial - Energia Sectorial - Litoral Sectorial - Transportes Sectorial - Resíduos Sectorial - Água Sectorial - Outros 11

12 Qualidade da AAE Relatórios periódicos preparados pela APA com o objetivo de fazer uma apreciação global da conformidade dos Relatórios Ambientais 1º Relatório (2010) 2º Relatório (2013) 3º Relatório (2016) - Junho de 2007 a dezembro de Mais de 50% da amostra correspondia a Planos de Pormenor - Cumpriam requisitos legais mas não as boas práticas. - Janeiro 2010 a dezembro de % dos Planos e Programas constituíam PMOT - Maioria cumpria metodologia proposta no 1º guia de boas práticas - Principal lacuna: não apresentarem alternativas além da alternativa zero - Janeiro de 2013 a dezembro de Maioria cumpre requisitos legais e aplica as boas práticas vertidas nos guias metodológicos - Principais lacunas: ausência de referência às ERAE a consultar/consultadas e ausência de alternativas 12

13 Nº de planos com Relatório Ambiental Dados do relatório mais recente Amostra relativa ao triénio de 2013 a 2015: % dos RA diz respeito a IGT de âmbito municipal Dentro deste grupo, 81% correspondem a PDM, 11% a PU e 8% a PP O resto da amostra contempla 8 Programas Operacionais e 5 Planos Setoriais (água, resíduos e outros) Aumento muito significativo do número de RA analisados por ano, principalmente em Sectorial/Litoral 30 Sectorial/Resíduos Sectorial/Outros 25 Sectorial/Água 20 PO 15 PU PP 10 PDM Ano de publicação dos P/P Evolução das tipologias de plano e programa na amostra em estudo 13

14 Principais conclusões do relatório mais recente Da análise dos RA em termos de critérios de cumprimento da legislação nacional e dos guias de orientação, verifica-se que: Pontos fortes: definição de fatores críticos para a decisão avaliação de riscos e oportunidades definição do Quadro de Referência Estratégico Principais lacunas: designação das autoridades a consultar descrição das alternativas do Plano/Programa Verificação da conformidade legal e da aplicação das boas práticas dos Relatórios Ambientais 14

15 Principais dificuldades identificadas pela APA no seu contexto de atuação enquanto autoridade nacional de AAE O universo de RA avaliado no âmbito do vários relatórios preparados pela APA não corresponde à totalidade de processos de AAE ocorridos nesse mesmo período, o que dificulta a manutenção de um registo fiável e representativo do panorama nacional de implementação deste instrumento Praticamente 45% das DA remetidas à APA não se encontram disponíveis on line nas páginas das entidades promotoras dos respetivos planos ou programas, contrariamente ao legalmente previsto Comparação do número de processos com Declaração Ambiental com o número de processos com Relatório Ambiental e Declaração Ambiental Número 30 de processos DA+RA DA 15 15

16 Principais dificuldades Verificação da necessidade de sujeição a AAE Abordagem distinta entre a Diretiva, que prevê a consulta obrigatória às ERAE nesta fase, e o diploma nacional que contempla esta consulta como facultativa (deve vs pode). Em consequência: A maioria das decisões de sujeição ou não são tomadas exclusivamente pelo promotor do plano ou programa As decisões são frequentemente tomadas por omissão ou como base em fundamentos pouco robustos Não há uma decisão propriamente dita em caso de não sujeição a AAE, o que contraria o legalmente previsto (a diretiva e diploma nacional contemplam, inclusive, a disponibilização ao público dessa mesma decisão) Para promover a consulta às ERAE nesta fase e harmonizar os conteúdos mínimos desta decisão, a APA publicou este ano um formulário para fundamentação da qualificação do Plano ou Programa no regime de AAE, permitindo também, simultaneamente, pronúncia das ERAE Disponível em: nto%20aae_dez2016.docx 16 16

17 Principais dificuldades Seguimento - avaliação e controlo dos efeitos significativos no ambiente Tanto a Diretiva como o diploma nacional preveem a obrigação de avaliação e controlo dos efeitos significativos no ambiente decorrentes da aplicação e execução do plano ou programa, estando essa responsabilidade atribuída à entidade promotora desse mesmo plano ou programa, com uma periodicidade mínima anual É um instrumento que também permite recolher informação sobre a eficácia da AAE Da totalidade dos processos de AAE existentes na APA, apenas para 16 planos e programas foram remetidos à APA os relatórios de Avaliação e Controlo APA publicará em breve uma nota técnica sobre este tema de forma como o duplo objetivo de sensibilizar as entidades promotoras de planos e programas para a necessidade de cumprimento desta obrigação e, simultaneamente, contribuir para a harmonização de procedimentos relativos à preparação, emissão e divulgação dos Relatórios de Avaliação e Controlo 17 17

18 Outras questões identificadas pela APA no seu contexto de atuação enquanto autoridade nacional de AAE De uma forma geral, há uma preocupação em cumprir os requisitos legais em matéria de AAE, mas nem sempre se recorre a boas/melhores práticas Muitos procedimentos de AAE seguem uma abordagem tradicional de AIA, ao contrário das recomendações de boas práticas AAE frequentemente realizada à posteriori do plano ou programa e não em simultâneo, o que desvirtua o verdadeiro objetivo do instrumento e não potencia as duas mais valias Potencial conflito de interesses que pode surgir quando a mesma entidade assume dois ou mais papéis no contexto do regime jurídico de AAE (p.e. ERAE e promotor de planos ou programas) Duração dos processos muito variável, mas a maioria demora mais de 18 meses, o que pode alterar as opções estratégicas consideradas Grande variedade de entidades responsáveis pela elaboração de planos e programas, o que acentua divergências de abordagem e de critérios bem como o entendimento acerca da utilidade e das mais valias da AAE O universo das empresas de consultoria é vasto e apresenta qualidade muito variável

19 Balanço da aplicação da Diretiva 19 Relatórios sobre a aplicação e eficácia da Diretiva AAE (com base em questionários aos Estados Membros) 1º Relatório (set.2009) 2º Relatório (maio.2017) Benefícios: - Integração das considerações ambientais na tomada de decisão torna o planeamento mais verde - Maior cooperação entre autoridades de planeamento, ambiente e saúde) - Aumento da transparência na tomada de decisão - Reforço da conformidade com as políticas ambientais Dificuldades: Identificação da escala de análise correta e do nível de detalhe adequado Falta de informação de base de qualidade; Ausência de critérios harmonizados para o âmbito da avaliação e o nível de detalhe da informação a incluir no RA Ausência de standards para os critérios de ambiente e de sustentabilidade à luz dos quais o plano ou programa deve ser avaliado Consideração e identificação de alternativas razoáveis Falta de orientações sobre monitorização/seguimento Integração de temas como as alterações climáticas e a biodiversidade - EM reforçaram a aplicação da diretiva e adquiriram experiência - Quando necessário, EM alteraram as legislações nacionais para garantir o cumprimento da diretiva - Incerteza quanto a conceitos essenciais, tais como «alternativas razoáveis» - Desafio da interação entre AIA e AAE, nomeadamente no caso de planos e programas com características de projeto - Importância da adoção de medidas proactivas, como a elaboração de orientações, a organização de ações de formação, a criação de refere de partilha de informação e a criação de bases de dados de ambiente

20 Iniciativa AAE no contexto REFIT Ao abrigo do programa para a adequação e a eficácia da regulamentação comunitária (REFIT - Regulatory Fitness and Performance programme): Criada iniciativa para avaliação da Diretiva AAE, de acordo com critérios de eficiência, eficácia, relevância, coerência e valor acrescentado do instrumento Roadmap esteve em consulta pública de 11 de julho a 8 de agosto de 2017 e continua disponível em Presentemente, a Comissão Europeia encontra-se a avaliar as propostas dos vários consórcios que concorreram para elaboração deste trabalho Durante 2018 e 2019 decorrerão várias ações para materialização desta iniciativa, nomeadamente, preenchimento de questionários específicos por Estado-Membro, entrevistas a stakeholders e workshops 20

21 Neste contexto é também o momento certo para iniciar, a nível nacional, uma reflexão sobre a aplicação da AAE e promover um debate alargado sobre os caminhos para futuro! A APA encontra-se por isso a promover um conjunto de iniciativas das quais se destaca: A presente Conferência Comemorativa dos 10 anos da AAE em Portugal O questionário on-line lançado ontem e que estará disponível para resposta até 9 de fevereiro de 2018 Disponível no Portal Participa e direcionado a todos os intervenientes envolvidos na implementação deste instrumento, de forma a conhecer a sua experiência e identificar dificuldades sentidas e oportunidades de melhoria, nas várias perspetivas de atuação 21

22 Questionário sobre a aplicação da AAE em Portugal 22

23 Questionário sobre a aplicação da AAE em Portugal 23

24 Oportunidades de melhoria? Caminhos para o futuro? Sensibilização / mudança de mentalidades Necessidades de formação? Definição de uma figura clássica de regulador / decisor? REFLEXÃO CONJUNTA 24 Medidas para reforço do cumprimento? Mais documentos de orientação? Revisão Legislativa?

25 Obrigada pela v/ atenção