CEDN Para que servem as Forças Armadas? 1

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1 2013/07/17 CEDN Para que servem as Forças Armadas? 1 José Manuel Neto Simões 2 O certo é que a teoria dos conflitos que se agravam, se renovam, e desaparecem, não anuncia tranquilidade, e uma política de dispensa de Forças Armadas. (Adriano Moreira, Outubro de 2011) O Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN) foi aprovado em Conselho de Ministros depois de, em 2011, ter sido iniciada a sua revisão pelo Instituto de Defesa Nacional (IDN). Contudo, a sua aprovação devia ser suportada por um maior consenso da Nação, através do Parlamento, assegurando continuidade das opções estratégicas assumidas. A estratégia de defesa, sendo do interesse nacional, tem de estar acima dos interesses partidários e exige estabilidade no processo de planeamento. O CEDN resulta do planeamento estratégico do Estado e é estruturante da Política de Defesa Nacional (PDN). A sua revisão devia constituir uma prioridade, principalmente, para clarificar o que se pretende das Forças Armadas (FA), como instituição mais reformadora desde há trinta anos. Teria sido também uma excelente oportunidade para lançar um debate mais alargado sobre o nosso sistema de segurança e defesa e o novo paradigma de desenvolvimento que o País reclama - sem o qual não haverá segurança -, fortalecendo a confiança entre a Nação portuguesa e as suas FA, que são um dos pilares da identidade e soberania nacionais. Todavia, a divulgação de estudos para corte de efectivos suscitam especulações - antes da aprovação do CEDN e Conceito Estratégico Militar 3 (CEM) e não reflectem os riscos e as melhores opções que decorrem das missões específicas, capacidades militares do Sistema de Forças 4 (SF) e dispositivo com os efectivos necessários. O SF é constituído por unidades e meios relacionados numa perspectiva de emprego operacional, com um conjunto de órgãos e serviços essenciais à sua organização e apoio geral, cuja regulação legislativa se encontra prevista na Lei de Defesa Nacional (LDN). O SF não nasce por geração espontânea. Resulta de 1 O presente artigo é a versão completa do publicado no Jornal Público, n.º 8373, de 14 de Março de 2013 Titulo original Para que servem as Forças Armadas e sua Sustentabilidade 2 Capitão-de-Fragata (Reserva) 3 O CEM deve definir o nível de ambição e os princípios reguladores da acção militar nos campos genético (medidas no processo de geração recursos pessoal/material), estrutural (medidas na composição, organização e articulação das forças) e operacional (medidas no âmbito do emprego dos meios), para cumprir as missões atribuídas, tendo em conta a sustentação, o treino e a doutrina. 4 Não se encontra uma definição de Sistema de Forças única, aliás, uma breve análise das referências feitas nas leis parecem indiciar diferenças de entendimento sobre esse assunto. Ao nível doutrinário a designação, presumivelmente, significa os vários tipos de unidades, plataformas, equipamentos, armas e sensores directamente empregues na execução das missões atribuídas e organizados em função disso. Página 1 de 7

2 exercício complexo de planeamento estratégico e de forças, no âmbito da Programação militar. O anúncio de estudos para corte de efectivos pode assim condicionar o ciclo de planeamento estratégico. O CEDN, instrumento de orientação politico-estratégico, tem de ser consequente sem contradições dos pressupostos da revisão. E, só depois da intervenção dos órgãos definidos na lei, será possível concluir - ponderando entre as exigências e as possibilidades - os objectivos, os meios necessários e os recursos para os assegurar e manter, que melhor sirvam os portugueses As limitações orçamentais impostas pelas circunstâncias de emergência financeira da crise que afecta o País, não devem condicionar o exercício da autoridade do Estado e o modelo estratégico para a segurança e defesa nacional, que se pretende projectar para o futuro de Portugal (no médio e longo prazo). As FA estão conscientes das dificuldades que o País enfrenta e, por isso, têm participado no esforço nacional com redução da despesa desde 2010 (10,3%). Mas, os cortes cegos (poupanças?) já efectuados e os previsíveis - além do imposto pela troika - podem afectar a gestão operacional, condições de segurança do pessoal e prontidão das FA. É inaceitável admitir imposições externas, que comprometam a Segurança Nacional 5. Contrariando o que se pretende fazer crer, a defesa tem um peso de apenas 1,1% no PIB, (1,7% é a média da UE e 3% da NATO). Inferior aos dados e indicadores do Eurostat. Porque será que existe esta disparidade? O CEMGFA referiu que, para lá de certo limite, as FA não funcionam. O orçamento de funcionamento já reduziu 23%, sem alteração das missões! E, é falacioso dizer que se vai fazer mais com menos custos, com a falta de equipamentos, progressiva degradação meios e condições de vida dos militares. Ou seja, afectando a condição militar, que é a essência da organização, existe o risco das FA ficarem descaracterizadas e desarticuladas sem capacidade para cumprir as missões. O MDN critica, com raciocínios discutíveis, o rácio entre pessoal e operações/manutenção - confundindo o contribuinte sobre os efectivos - cuja distorção resulta do desinvestimento nas FA, adiamentos sistemáticos da Lei de Programação Militar (LPM) e despesas da participação em forças multinacionais, que são excluídas das operações! O rácio real (76% pessoal e 24% operações/manutenção) está próximo da média NATO. E, não basta falar na optimização do produto operacional. Desde 2009, estão em curso medidas que visão a racionalização das estruturas e meios, sendo ainda possível melhorar o comando e controlo, a logística e algumas áreas do dispositivo com a fusão e alienação de infraestruturas. É necessário evitar duplicações de competências e redundância de cargos, potenciando a polivalência de funções. Porém, ao nível político, importa ter a noção de que a redução dos efectivos, sem racional credível, e a falta de meios não respeitando os requisitos e prioridades de defesa - tem impacto negativo nas capacidades do SF e pode afectar a prontidão das FA. 5 Considerando o conceito estabelecido pelo IDN, a Segurança Nacional é o objectivo do Estado e a Defesa Nacional é uma actividade para a alcançar, cujo carácter intersectorial permite a individualização de uma das suas componentes, a Defesa Militar, que é assegurada pelas Forças Armadas. A Segurança Nacional tem evoluído para um conceito mais alargado e integrado da segurança e defesa. Permite encarar a defesa nacional como recurso importante para a segurança e o desenvolvimento económico, incorporando os novos conceitos de segurança humana e segurança cooperativa. Página 2 de 7

3 As FA têm vindo a ser sujeitas a uma redução alargada de efectivos (58,2%) sem que a opinião pública seja convenientemente esclarecida. Nos últimos 20 anos (1993 e 2013), foram reduzidos os efectivos globais a menos de metade, passando de cerca de para cerca de dos quais militares são dos quadros permanentes (QP) e do regime de contrato e voluntário não podendo exceder Entretanto, vai-se passando a ideia, para quem paga impostos, que existem militares a mais e que é possível fazer exactamente o mesmo com menos efectivos. As FA já ultrapassaram o limite, tendo reduzido em gastos de pessoal mais dos 10% que o memorando da troika impunha e os cortes já efectuados rondam os 12%. A redução que se pretende impor de mais 8000 efectivos é um absurdo e será insustentável face aos nossos interesses permanentes, missões definidas e ao nível de empenhamento exigido pelos compromissos internacionais. O poder político tem revelado um profundo desconhecimento da realidade das FA e Defesa Nacional, que constitucionalmente não é apenas um direito, mas também um dever dos cidadãos. Para decidir é necessário conhecer ou saber ouvir quem conhece e sabe. Qualquer país necessita de controlar o seu espaço geográfico porque só ao garantir segurança é possível desenvolver a normal actividade económica rentável. Se não tivermos capacidade para ocupar e defender o nosso espaço territorial e interterritorial - do triângulo estratégico português - exercendo vigilância e fiscalização dos espaços de soberania e responsabilidade nacional, alguém o fará por nós. Só a adequada concepção de uma Estratégia Nacional (ou grande Estratégia global do Estado) ainda não formulada pelo planeamento estratégico -, permitirá superar a grave crise e resgatar o futuro de Portugal. Deste modo, será possível enquadrar, de forma coerente, as reformas estruturantes que o País necessita, incluindo a concretização da reforma das FA. Possibilitaria ainda a integração apropriada dos diversos factores de potencial estratégico, através das principais orientações sectoriais e os objectivos nacionais permanentes a alcançar, garantindo a prossecução das opções assumidas, tendo em conta um novo modelo de desenvolvimento. Nestas circunstâncias, Portugal necessitaria de um Conceito Estratégico de Segurança Nacional (CESN) - integrado nessa Estratégia Nacional -, que substituísse o CEDN e englobasse também as diferentes dimensões do desenvolvimento e da segurança. Seria assim possível efectuar o levantamento, com rigor, das capacidades 6 necessárias para enfrentar os riscos e as ameaças 7 (militares e não militares), que com probabilidade podem afectar o País. 6 Capacidade militar: Aptidão ou possibilidade de uma força militar para desempenhar uma determinada tarefa, missão ou atingir um objectivo, gerada através da combinação eficiente de pessoal, equipamento, infra-estruturas e/ou treino, assentes em doutrina adequada. Reis Madeira, (2009) Sistema de Planeamento de Forças Naval Implicações na adopção do modelo de Planeamento por capacidades, Cadernos Navais-GERE. Uma capacidade deve ter meios, uma organização operacional (para organizar ou combinar meios para atingir os objectivos) e uma vontade politica. O objectivo é o que se pretende obter com a capacidade. 7 A Comissão de revisão do CEDN identificou e classificou como principais riscos e ameaças à Segurança Nacional: vizinhança (caudais de águas nos rios peninsulares, efeitos radioactivos de eventual ataque terrorista a instalações nucleares em Espanha, possibilidade de vagas de imigração clandestina do Norte de África); globais (terrorismo transnacional e criminalidade organizada e cibercriminalidade); ambientais (alterações climáticas, atentados aos ecossistemas e as pandemias e outros riscos sanitários). Página 3 de 7

4 O CESN devia ser elaborado para um horizonte de médio e longo prazo com actualizações previstas no início de cada legislatura - permitiria a revisão das metas a atingir -, em função dos resultados obtidos, como seria o caso dos indicadores económicos e financeiros. Todavia, existem constrangimentos de ordem legislativa conceito de Segurança Nacional, ameaças transnacionais e cooperação entre as FA e Forças de Segurança - que terão de ser ultrapassados com uma adequada integração e coordenação entre segurança e defesa (conceitos separados mas não separáveis). A adopção de uma Lei de Segurança Nacional (LSN) - através de um Sistema Integrado de Segurança Nacional - possibilitaria ainda evitar disposições conflituantes e melhorar a articulação entre a LDN e Lei de Segurança Interna, assegurando a eficiência da PDN. Nos últimos anos, realizaram-se importantes alterações, que permitiram ao País ter hoje umas FA diferentes e com melhores capacidades para integrarem forças multinacionais mesmo com algumas limitações, incluindo equipamento critico emprestado por outros países -, cujo desempenho tem sido reconhecido ao nível internacional. AS FA têm contribuindo para a afirmação e credibilidade externa de Portugal, o que deve ser explicitado aos cidadãos, sem ambiguidades, para combater o discurso de inutilidade. Esse discurso é explorado por critérios de oportunidade política, sendo as FA elogiadas ou criticadas conforme a ocasião e o público-alvo. Todavia, recorrentemente é colocada a questão: que FA se pretendem? E nem sempre os cidadãos entendem a necessidade da sua existência! Tem-se, inclusive, questionado a sua sustentabilidade. Por outro lado, todos os governos têm procurado fazer reformas. Porque não resultam? Os governos quando assumem funções -num quadro de dificuldades financeiras -, precisam de fazer cortes orçamentais e, como não sabem bem para que querem as FA, fazem os cortes cegos com o argumento de que é necessário optimizar recursos. Isto acontece, porque nunca houve assumpção do Estado Português, na sua plenitude, da importância e dos custos da função de soberania que devem ser encarados como investimento. A necessidade e importância das FA devem ser ponderadas a três níveis: constitucional, político e institucional (não analisada neste artigo). A Constituição, não deixa margem para dúvidas, quanto à indispensabilidade das FA, suas missões e atribuições como instituição estruturante do Estado. Ao nível político a responsabilidade primária, pelo que se pretende das FA, devia ser do primeiro-ministro - não do ministro da Defesa Nacional -, pois o líder do governo é o responsável pela concepção da política geral do Estado da qual faz parte a PDN. A sustentabilidade das FA não deve ser analisada numa perspectiva meramente economicista ou contabilística, porque é redutora da Segurança Nacional e do papel das FA. A segurança é um activo estratégico essencial ao desenvolvimento do País. Os portugueses não querem que a crise financeira, económica e social se transforme também numa crise de segurança. A crise não pode comprometer o exercício da autoridade do Estado e das funções de soberania e, por isso, o governo não deve estar condicionado por agendas políticas fixadas aleatoriamente ou apenas em função de critérios financeiros ou estranhos ao interesse nacional. Página 4 de 7

5 Além do mais, no conceito de sustentabilidade, devem ser considerados três elementos de um sistema: receitas/despesas (equilibradas), preocupações sociais e ambientais. Ora, as FA não têm receitas nem devem ter. O que se deve discutir é o modelo de FA com análise e avaliação de custos do SF principal referência para organização, efectivos e investimento das FA -adequado à realidade social e cultural, tendo em conta o nível de ambição, assumido sem sofisma, em função dos recursos disponíveis e dos interesses de Portugal. Um SF com as capacidades necessárias, a manter e edificar pela LPM, para o cumprimento das missões. O modelo das FA decorre das opções assumidas no CEDN e do CEM dele resultante, devendo ser mais valorizado o seu carácter conjunto e capacidades modeláveis e projectáveis -, ao nível nacional e multinacional, considerando a complementaridade, especialização e treino para o cumprimento das missões Neste contexto, a opção do modelo das FA profissionais assumida, em 1994, ao nível político com o fim do Serviço Militar Obrigatório (SMO) - teve custos significativos, que não foram devidamente explicados à opinião pública. Urge reavaliar o modelo de serviço militar, que assegure o nível de efectivos com menores custos e reforce a componente cívica e coesão nacional. A situação geoestratégica, resultante da posição geográfica, dimensão (espaços marítimos com 20 vezes o território terrestre) e configuração arquipelágica, bem como a falta de multiplicadores como, sofisticação dos equipamentos e tecnologia, terão necessariamente reflexos no dimensionamento das FA. Não deve ser negligenciado a necessidade de uma Marinha - cuja limitação dos meios de fiscalização ganha relevância com o aumento da Plataforma Continental, melhor equipada para cumprimento das missões para salvaguarda dos interesses do País. A condenação do Estado em Tribunal (2009) por ausência de fiscalização na Zona Económica (ZEE) não pode ser desprezada. O novo paradigma de segurança evidencia a importância das FA e a sua razão de existir pelas funções relevantes no âmbito das suas missões: militar, diplomática e de interesse público. O País necessita de FA polivalentes, de acordo com o conceito do duplo emprego operacional -actuação no plano da defesa militar e de apoio à política externa - missões de apoio à paz e humanitárias - e também uma actuação não militar centrada nas outras missões de interesse público e cooperação civilmilitar. Forças bem treinadas e equipadas de grande mobilidade, flexibilidade e interoperabilidade com melhor integração do sistema de informações militares e gestão dos recursos como factores multiplicadores da prontidão das forças. Merecem especial atenção as operações especiais conjuntas como mais-valia no âmbito da intervenção ao nível multinacional e da cooperação bilateral militar. Face à necessidade de optimização de recursos, através da racionalização de estruturas, justifica-se a criação de uma Unidade Nacional de Logística - conjunta e integrada -, que assegure a sustentação das operações, o apoio à Protecção Civil, em cenários de emergência e catástrofe e potencie o apoio às populações e autarquias. As FA devem ainda assegurar o apoio à segurança interna na prevenção contra as novas ameaças -combate ao terrorismo e crime organizado transnacional -, através de um enquadramento jurídico adequado. Com o enquadramento jurídico de uma LSN seria possível garantir de forma mais efectiva o nível de cooperação da actuação conjunta, assegurando a subsidiariedade e a complementaridade da sua Página 5 de 7

6 intervenção, bem como os mecanismos de coordenação e articulação das entidades envolvidas. O CEDN tem identificado com exactidão as ameaças e as missões. Mas nunca definiu a configuração básica das FA e as capacidades militares essenciais não do critério funcional mas operacional -, que devem assegurar, para garantir a preparação e sua actuação estabelecidas no CEM. O CEDN deve fazer a ponte entre o planeamento estratégico de defesa e o planeamento de forças, que se encontra ao nível da programação militar, existindo alguns anacronismos que terão de ser resolvidos É necessário introduzir o conceito de planeamento estratégico de defesa mais rigoroso, que corresponda a uma tradução mais efectiva da programação militar - programas de investimento para modernização do SF. O planeamento de defesa, baseado num processo de edificação de capacidades é essencial para optimizar a fórmula que concilia o nível de ambição nacional, materializado no CEDN com um SF e com os recursos que o País pode disponibilizar. Com este processo poderemos encontrar o equilíbrio entre o que queremos e o que pretendemos fazer, em que o ambiente estratégico e as missões determinam as capacidades a edificar. É a este nível, quando se define o SF, que deverá ser efectuada a análise e avaliação de custos. Será assim possível edificar um SF adequado, aceitável e exequível 8, que cumpra os requisitos operacionais, tendo em conta os recursos disponíveis em função de um novo paradigma de desenvolvimento. O SF constitui assim a principal referência do esforço de reequipamento militar que LPM deverá vir a concretizar, como instrumento chave na edificação das capacidades. Sublinhe-se, que alguns dos programas de investimento previstos nas LPM, têm vindo sistematicamente a ser adiados o que tem reflexos na gestão operacional das FA. Um aspecto importante na configuração do SF é a exigência do quadro estratégico internacional, cuja complexidade das ameaças 9 e riscos à Segurança Nacional e o esforço colectivo das organizações a que pertencemos deve ser ponderado. Portugal faz parte da Europa numa crise política, que vai para além da crise económica e financeira e poderá resultar em conflitos. Está também numa região onde existe um arco de instabilidade latente (Mediterrâneo e Norte de África) -, sendo necessário estar preparado para os conflitos de baixa intensidade se projectem em território nacional. Por outro lado, a UE terá que assumir maior esforço na defesa 10, face à alteração estratégica da NATO e EUA. A imprevisibilidade e tipo das ameaças, as missões e os requisitos de defesa exigem elevados níveis de prontidão das FA. 8 Critérios de avaliação essenciais para aferir um SF com consistência ao nível militar (adequabilidade), financeiro (exequibilidade) e políticos (aceitabilidade). Isto é, adequado (cumpre as missões), exequível (é suportado pelos recursos disponíveis) e aceitável (custos/riscos são compatíveis com objectivos) 9 Onde se deve incluir os constrangimentos económicos e financeiros que condicionem a soberania do País. 10 O secretário-geral da NATO, Anders Fogh Rasmussen, apelou em 2011 para que os países da UE investissem mais em defesa apesar das restrições económicas, sob o risco de comprometerem a parceria militar com os EUA. A retracção do investimento poderá fragilizar laços de solidariedade e comprometer a capacidade dos países europeus para agir sem envolvimento norte-americano. Segundo um relatório NATO as despesas militares corresponderam a 60% dos gastos militares globais em 2011, e devem cair para 56% em Página 6 de 7

7 Assim, a imprevisibilidade do ambiente estratégico, e os requisitos de defesa - decorrem da natureza dispersa do nosso território e da presença de uma diáspora a viver em condições de segurança incertas - exigem das nossas FA a manutenção de elevados níveis de prontidão. Ou seja, a capacidade para evacuar cidadãos nacionais ou responder a pedidos de assistência no âmbito da segurança cooperativa. A sua actuação depende, especialmente, da capacidade de defesa territorial, vigilância e fiscalização dos espaços de soberania e jurisdição nacional com intervenção autónoma no exterior (protecção e evacuação de cidadãos nacionais e segurança cooperativa). E potenciar a capacidade de operações especiais conjunta. Estes factores podem levar os decisores políticos a concluir, que têm de orientar mais e melhores meios para as FA, com um SF mais eficaz e exigente. As catástrofes, conflitos e crises não avisam. Mas as FA, cada vez mais em articulação com as Forças de Segurança e Serviço de Protecção Civil terão de estar preparadas para intervir, em tempo, com meios necessários, quando e onde os órgãos de soberania decidirem. A defesa é para os cidadãos e deve constituir uma prioridade do Estado. Concluindo, seria desejável que Portugal tivesse um CESN como documento abrangente e realista com um papel decisivo na configuração, redimensionamento e apetrechamento das FA. Mas integrado, com as outras politicas sectoriais, numa Estratégia Nacional, que enquadre as reformas estruturantes do Estado e assegure continuidade às opções assumidas. Só assim pode ser concretizada a reforma das FA. As FA são um importante instrumento para a salvaguarda da identidade, coesão e soberania nacionais. A Segurança Nacional exige decisões do governo com sentido de Estado. É responsabilidade política e do Estado direito conferir estabilidade e dignidade às FA em que o País se reveja com orgulho. Página 7 de 7