A TRAJETÓRIA DA QUALIDADE DE ENSINO NO BRASIL: EVIDÊNCIAS DE UM MODELO DE POLÍTICA EDUCACIONAL

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1 A TRAJETÓRIA DA QUALIDADE DE ENSINO NO BRASIL: EVIDÊNCIAS DE UM MODELO DE POLÍTICA EDUCACIONAL Resumo Debora Cristina Jeffrey 1 - UNICAMP Grupo de Trabalho Políticas Públicas, Avaliação e Gestão do Ensino Superior Agência Financiadora: não contou com financiamento A trajetória da qualidade de ensino no Brasil é apresentada, considerando a configuração do estabelecimento de um modelo de política educacional adotado, que envolveu a combinação de elementos tais como a performatividade e o gerencialismo. O modelo adotado situa-se em um contexto, no qual a educação brasileira, especialmente, entre os anos de 1990 e 2010, sofreu mudanças significativas em sua estrutura administrativa, governamental e pedagógica, abrangendo assim os âmbitos: Federal, Estadual e Municipal, refletindo diretamente, na definição da agenda política (formulação e implementação de diretrizes educacionais).a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases 9.394/96, a implantação de novos modelos de gestão da educação, a organização de um sistema nacional e regional de avaliação, a definição de conteúdos curriculares mínimos, tornaram-se os principais elementos das reformas educacionais realizadas no período indicado. A agenda educacional, portanto, é redefinida neste contexto, e questões como qualidade, equidade e eficiência são consideradas princípios educativos norteadores para a formulação e implementação de macro e micropolíticas. As políticas educacionais no Brasil se caracterizaram pela continuidade de uma agenda educativa que se fundamentou no direito à educação, através da universalização da educação básica e na qualidade de ensino com equidade. Esse processo configurou-se pela descentralização da gestão educacional e do financiamento, regulação do sistema educacional através do monitoramento, manutenção da política de financiamento via fundos e no estabelecimento de metas educativas.a partir da análise de documentos oficiais federais referentes à educação nacional, evidenciou-se que o direito à educação tem sido legitimado com a ampliação do tempo de escolaridade e garantia das matrículas na educação básica, com o estabelecimento de sua obrigatoriedade em faixa etária mais abrangente, enquanto a qualidade de ensino tem sido assegurada, a partir da definição de objetivos educacionais por meio de indicadores de monitoramento. Palavras-chave: Qualidade de ensino. Política educacional. Agenda educacional. 1 Doutora em Educação. Professora Associada I, Faculdade de Educação/Unicamp. Coordenadora do Grupo de Estudos e Pesquisas em Política e Avaliação Educacional (GEPALE). deborac@unicamp.br. ISSN

2 36005 A qualidade da educação: conceitos A qualidade da educação tem apresentado inúmeras definições e interpretações, já que o termo pode ser entendido como polissêmico, pois se relaciona e se configura mediante a relevância política, social, cultural ou econômica que possui em um determinado contexto educacional. Esse processo pode ser entendido através de Brandão (1992), ao compreender que não há um único tipo educação, mas sim várias educações que podem atender diferentes propósitos em cada sociedade, comunidade ou grupo. Para Fonseca (2009), a qualidade da educação pode ser definida em diferentes perspectivas, com destaque para: a) A responsabilidade do Estado na garantia do direito individual, por meio da oferta, acesso e permanência de todos no sistema de ensino; b) As políticas governamentais no estabelecimento de iniciativas que visem a regulação do sistema (avaliação externa), financiamento público, inovação tecnológica, formação do quadro administrativo e de docentes; c) A dinâmica das instituições educativas no estabelecimento da gestão institucional, autoavaliação e currículo. Esses diferentes aspectos apontados por Fonseca, podem ser analisados através do caráter conferido à qualidade da educação pelo Estado, Governos e instituições educativas, que Demo (2002) denomina como instrumental (atividades meio) ou político (atividades fins). O caráter instrumental, segundo o autor, se refere às condições materiais, estruturais e de pessoal oferecidas ao sistema educacional, servindo de base para as reformas educacionais, enquanto o político visa combater a injustiça, as desigualdades por meio de uma perspectiva democrática, que objetiva a garantia da qualidade de vida. Tanto o caráter instrumental como o caráter político, conferidos à qualidade da educação, além de co-existirem, podem nortear as ações, iniciativas e políticas educacionais estabelecidas pelos governos, o que para Oliveira e Araújo (2005) poderá favorecer a garantia ao direito à educação por meio do acesso, das condições de atendimento e permanência da população escolar; para Enguita (1995), contribuir no atendimento às demandas do mercado; e para Freire (1987) levar à conscientização e a transformação social dos sujeitos. Gadotti (2010, p. 7), ao analisar o significado do termo, ressalta a dimensão social, cultural e política que a envolve, entendendo a sua complexidade e polissemia. Porém, enquanto o referido autor problematiza a qualidade da educação como um processo complexo,

3 36006 o ideário internacional a compreende como algo vinculado ao contexto econômico e produtivo, como bem destacou o Relatório Delors (2004, p. 72), ao se referir ao objetivo educacional, a ser alcançado, por diversos países, incluindo o Brasil. O referido Relatório orienta que se devem formar para a inovação, pessoas capazes de evoluir, de se adaptar a um mundo em rápida mudança e capazes de dominar essas informações. Esse objetivo educacional expresso em um Relatório Internacional, que contou com o apoio da UNESCO, foi difundido mundialmente, ao final dos anos de 1990, tendo como base fundamental a aprendizagem ao longo da vida (lifelong learning). Desloca-se, portanto, o centro das atenções da qualidade da educação dos processos educativos, condições de infraestrutura e recursos humanos, para os resultados educacionais, com destaque para a aprendizagem que deverá, segundo Macedo (2002, p.142), valorizar as competências pessoais e favorecer, de acordo com Delors (2004, p. 90), as quatro aprendizagens básicas: [...] aprender a conhecer, isto é adquirir os instrumentos da compreensão; aprender a fazer para poder agir sobre o meio envolvente; aprender a viver juntos, a fim de participar e cooperar com os outros em todas as atividades humanas; finalmente aprender a ser, via essencial que integra as três precedentes. Na análise de Miranda (1997, p. 41), essa proposição leva ao estabelecimento de um novo padrão de conhecimento, que não tem mais a escola como o principal espaço de aprendizagem, pois os conhecimentos, saberes e informações poderão ser acessados, buscados e adquiridos através dos novos recursos tecnológicos. Para isso, a autora (op. cit) considera que os indivíduos deverão aprender a buscar a informação e utilizá-la, já que o novo padrão de conhecimento será: [...] menos discursivo, mais operativo, menos particularizado, mais interativo, comunicativo; menos intelectivo, mais pragmático; menos setorizado, mais global, não apenas fortemente cognitivo, mas também valorativo (MIRANDA, 1997, p. 41). Diante dessa análise, entende-se que a qualidade da educação deixa de ser um aspecto retratado como uma questão local, envolvendo a garantia de direitos e o atendimento das demandas educacionais, e passa a ter dimensões globais. Para Dale (2004, p. 423), esse ideário educativo se caracteriza pela configuração de uma agenda globalmente estruturada resultante das forças econômicas que passam a operar supra e transnacionalmente, para romper ou ultrapassar, as fronteiras nacionais, ao mesmo tempo, que reconstroem as relações entre as nações. Certamente, que esse processo não é linear e não decorre, de acordo com Ball (2001, p. 112) de uma transposição da agenda educacional global, no qual os Estados-Nação

4 36007 perderiam o controle total sobre suas decisões políticas, mas da convergência de paradigmas que expressa a invocação de políticas com uma base de princípios e tecnologias comuns, mecanismos operacionais idênticos e efeitos de primeira e segunda ordens semelhantes. Como se observa, a qualidade da educação apresenta diferentes concepções, objetivos e proposições, que neste atual cenário, se legitima, muito mais pela sua funcionalidade nos sistemas educacionais, do que o seu real significado em um contexto local, nacional, regional ou transnacional. O que há em comum em todas as proposições, é que a qualidade da educação passa a ser compreendida como um compromisso de inúmeros governos e expressa o papel que a educação possui em determinada sociedade. Por isso, apesar de sua polissemia, atualmente, o termo deve ser analisado mediante a atual conjuntura política, social, econômica e cultural, destacando o que Ball (2001), denominou de convergência de paradigmas e que poderá ser analisado a partir dos estudos de educação comparada. O contexto latino-americano: o caso do Brasil, dimensões políticas (anos 2000) O debate envolvendo a qualidade da educação básica no Brasil, não é recente, já que o ideário de educação básica se constitui, a partir da promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), número 9.394/96. Embora a referida Lei estabeleça que a educação básica compreenda os seguintes níveis de ensino: educação infantil, ensino fundamental e ensino médio, e que terá por finalidade desenvolver o educando, assegurando formação comum fundamental para o exercício da cidadania, a fim de lhe fornecer meios para progredir no trabalho e em estudos posteriores (BRASIL, 1996, Art. 22), a integração entre todos os níveis apontados e a cooperação entre os entes federados para que o acesso e o atendimento e o direito à educação fossem assegurados se configuraram em aspectos desafiadores, na primeira década dos anos O desafio instaurado na primeira década dos anos 2000, certamente contribuiu para uma maior preocupação com a melhoria da qualidade da educação diante dos compromissos assumidos pelo Brasil enquanto signatário de acordos internacionais (Conferências Mundiais de Educação Jontiem (1990) e Dakar (2000); MERCOSUL (desde 1991), entre outros) e do atendimento às demandas educacionais resultantes dos preceitos constitucionais estabelecidos em 1988 (Constituição Federal de 1988), com destaque para a obrigatoriedade das matrículas de crianças dos 7 aos 14 anos, no ensino fundamental, garantia do padrão mínimo de

5 36008 qualidade de ensino; ampliação do tempo de escolaridade da população e redução do analfabetismo. O atendimento a essas demandas educacionais envolveu iniciativas da União, Estados e Municípios para que se legitimassem medidas de caráter político-educacional, financeiro e normativo, tendo em vista o cumprimento destas, concomitantemente à melhoria da educação básica e da garantia do direito à educação. Diante dessas perspectivas, as reflexões que se seguem procuram destacar as dimensões: conceitual, normativa e política que configuraram o debate acerca da qualidade da educação básica, no Brasil, na primeira década dos anos Dimensão política Considerando a convergência de paradigmas envolvendo a agenda educacional global, apontada por Ball (2001), a análise da dimensão da qualidade da educação no Brasil, nos anos 2000, envolve o reconhecimento do país como signatário de acordos multilaterais, especialmente no MERCOSUL (Mercado Comum do Sul integram Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai banido desde junho de 2012 Venezuela ingresso previsto a partir de 31/07/2012), que desde o ano de 1991, tem assinado diversos acordos econômicos e também da área educacional. Nos anos 2000, especificamente, após o ano de 2003, período que tem início a gestão do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, as políticas educacionais se caracterizaram, de acordo com Jeffrey (2012) pela continuidade das políticas educacionais da década anterior, que se fundamentaram: no processo de descentralização da gestão e do financiamento; centralização: regulação do sistema através das avaliações de larga escala; manutenção da política de financiamento por meio de Fundos e estabelecimentos de Metas Educacionais. A autora citada também destaca que, no período indicado, a ênfase das ações do Governo Federal foi dada:a) Ao alcance da qualidade de ensino através da justiça social; b) À universalização da educação básica, por meio da ampliação da oferta do Ensino Médio. Esses aspectos podem ser observados no Quadro 1, que apresenta a trajetória da política educacional, entre os anos de 2003 a 2010, no Brasil. Quadro 1: Trajetória da política educacional (2003 a 2010) - Brasil. Eixo Norteador Aspectos Destacados Estratégias de Ação Áreas de Mudança Alterações Normativas Ações Federais

6 36009 Década de 2000 Qualidade Descentraliza ção Avaliação Prioridade Educação Básica Mobilização da sociedade; Busca de parcerias Manutenção do período anterior (1995 a 2002) Fonte: Elaborado pela autora com base na Legislação Nacional Emenda Constitucional n. 53/2007 Institui o FUNDEB Lei: /2007 FUNDEB Lei: 11.09/ 2006 Programa Universidade para Todos PROUNI Lei: /2006 Ampliação do Ensino Fundamental de 9 anos Decreto n. 6094/2007 Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação PDE Emenda Constitucional n. 59/2009 Institui a obrigatoriedade das matrículas na Educação Básica dos 4 aos 17 anos *Prazo para a implementação 2016 Avaliação ENADE (2004) Prova Brasil (2005) ENEM (2009) PROUNI (2006) Ensino Fundamental de 9 anos (2006) FUNDEB (2007) IDEB (2007) Índice de Desenvolvimento da Educação PDE (2007) Plano de Desenvolvimento da Educação O eixo norteador das políticas educacionais, no Brasil, em meados dos anos 2000, continuou sendo a qualidade da educação, mas com enfoque na Educação Básica, ênfase nos processos avaliativos (Prova Brasil, ENEM, ENADE, IDEB), garantia de financiamento nesse nível de ensino (FUNDEB), criação de metas educativas (IDEB) e ampliação do acesso ao ensino superior (PROUNI). Todos esses aspectos, apesar de integrarem a agenda política da gestão do Governo Lula, representaram demandas de décadas anteriores por diversos grupos da sociedade civil, desde os anos de 1980, que foram incluídas no Plano Nacional de Educação de 2001 (Lei n /2001), que não obteve êxito, devido à falta de destinação de recursos públicos.

7 36010 Oliveira e Gadelha (2010, p. 26), após analisar as trajetórias e desafios da educação no Brasil, entre os anos de 2003 a 2010, apontaram os principais compromissos assumidos pelo Governo Federal, no período: Fazer valer os padrões de qualidade estabelecidos para o funcionamento de instituições públicas e privadas, com vistas a garantir a adequação e a efetividade do atendimento; Definir padrões de qualidade e auxiliar aos Municípios com piores resultados para melhorar sua gestão e qualidade de ensino; Formar profissionais de Educação competentes, atualizados e em número necessário; Promover nas escolas públicas de Ensino Fundamental e Médio, ampla inclusão digital com adequada capacitação de professores e gestores. Equipar as escolas de Ensino Fundamental e Médio com laboratórios de informática, conectados à rede de Internet em banda larga; Implantar programa de livros didáticos, cobrindo todos os componentes curriculares do Ensino Médio; Dar continuidade e aperfeiçoar aos programas nacionais de avaliação do Ensino Básico e Superior; Alcançar a meta de alfabetizar todas as crianças até os oito anos. Embora entre os compromissos estabelecidos pelo Governo Federal, entre os anos de 2003 a 2010 (Oliveira e Gadelha, 2010), a qualidade da educação foi destacada como um aspecto essencial para garantir o direito à educação, o acesso e a permanência dos alunos no sistema, não se encontra um significado específico que contribua para a definição dos padrões de qualidade dos sistemas educacionais, sendo indicado somente intencionalidades que envolveram a gestão, a estrutura, o funcionamento do ensino e a regulação do sistema. Esses compromissos foram firmados, mediante a adoção de um modelo de gestão educacional, que segundo Oliveira (2009), se configurou através de: Parcerias diretas do Ministério da Educação com municípios e escolas; sem que houvesse uma mediação, a todo o momento com os estados; Envolvimento de outras instituições na implementação de programas sociais no nível local, como: Organizações Não-Governamentais (ONGS), Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OCIP S), Sindicatos, entre outros; Ausência de políticas regulares;

8 36011 Diversidades de programas especiais; Ações e programas focalizados; Programas assistenciais ou compensatórios. A partir desse modelo de gestão educacional, indicado por Oliveira (2009), entre os principais resultados obtidos pelo Governo Federal, entre os anos de 2003 e 2010, foram: Intensificação do processo de municipalização (anos iniciais); Universalização das matrículas no ensino fundamental taxa de matrícula líquida varia entre 96% e 97%, população de 7 a 14 anos (Censo 2007); Redução dos investimentos em educação pela União; Padronização das avaliações nacionais (Prova Brasil) e estaduais (SARESP); Responsabilização dos atores educacionais; Apesar dos resultados obtidos pelo Governo Federal, no referido período, é importante ressaltar que três aspectos configuraram tanto a política educacional como a gestão educacional, contribuindo para o alcance dos resultados indicados: a adoção de uma racionalidade organizacional, o novo gerencialismo e a performatividade. Com relação à racionalidade organizacional, Ellströn (2007) compreende que esse modelo, apresenta algumas limitações como o desconhecimento da capacidade de cognição dos indivíduos envolvido no processo e as condições organizacionais desfavoráveis. Esse aspecto, pode ser evidenciado quando Oliveira e Gadelha (2010), ressalta que entre os desafios da educação brasileira é a melhoria da qualidade da educação básica, através da formulação de políticas educacionais sistêmicas de colaboração entre os entes federados, provimento das condições de financiamento da educação e transformação do magistério em profissão atraente e com boa formação. Ao que se refere ao gerencialismo, Ball (2005), destaca que esse modelo de organização centra-se nas pessoas, cujo valor é dado pelo sucesso competitivo dos sujeitos, sendo que a infraestrutura, os incentivos e as possibilidades de financiamento são estabelecidos mediante a performance e a responsabilização (accountability) daqueles que estão envolvidos com a organização. Desse modo, a performatividade é base para o gerencialismo, que com relação às políticas educacionais brasileiras, entre os anos de 2003 a 2010, caracteriza-se pela evidência, ou seja, o resultado educacional obtido pelas instituições escolas mediante à boa classificação nas avaliações externas (Prova Brasil) e cumprimento das metas educacionais (IDEB) são elementos valorizados e incentivados. Porém, Oliveira e Gadelha (2010, p. 30), alerta que

9 36012 embora o Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB), tenha contribuído para o estabelecimento dos objetivos educacionais para o país, sistemas educacionais e escolas, este indicador de monitoramento não pode ser confundido como um indicador de qualidade, pois não sintetiza tudo o que se entende por educação de qualidade. Assim, sem que se estabeleça ou defina uma educação de qualidade, um importante aspecto ainda representa um dos maiores desafios da educação brasileira: o pacto federativo. Para Abrúcio (2009), esse ainda não se efetivou diante da indefinição e estabelecimento de um regime de colaboração, mais equilibrado, entre os entes federados, a fim de contribuir para a constituição de um padrão nacional de qualidade, capaz de combater as desigualdades regionais e entre os municípios. Considerações Finais A análise da qualidade da educação Básica no Brasil, nos anos 2000, contemplando a dimensão teórica e política que configuram o período resultou de um processo de reflexão sobre o conceito e as ações que a embasam. Conceitualmente, embora a questão seja retratada nos dispositivos normativos nacionais: Constituição de 1988 e LDB n /96, existem diversas interpretações a respeito do termo, relacionando-o às questões de ordem social, política, cultural e até mesmo econômica. Tonando, portanto, o termo polissêmico. No entanto, referente à política educacional, no período, prioriza-se a qualidade da educação básica com ênfase nos resultados e evidências sobre o sistema educacional, mediante o estabelecimento de objetivos educacionais por meio da definição de um indicador de monitoramento. Apesar dos avanços quantitativos alcançados, na última década, alguns desafios ainda deverão ser enfrentados, de modo que a qualidade da educação básica seja alcançada: a) cumprimento das metas educacionais; b) estabelecimento da relação entre as iniciativas de correção do fluxo escolar e de melhoria da qualidade de ensino; c) aumento dos investimentos governamentais na educação básica; d) atendimento às demandas educacionais para o ensino médio; c) Redução das desigualdades educacionais existentes entre as escolas públicas estaduais e municipais, após a implantação do FUNDEB.

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