PROJETO PARA TESE DE DOUTORAMENTO EM SOCIOLOGIA E CIÊNCIA POLÍTICA, COM ÁREA DE CONCENTRAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA

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1 PROJETO PARA TESE DE DOUTORAMENTO EM SOCIOLOGIA E CIÊNCIA POLÍTICA, COM ÁREA DE CONCENTRAÇÃO EM CIÊNCIA POLÍTICA INSTITUTO UNIVERSITÁRIO DE PESQUISAS DO RIO DE JANEIRO - IUPERJ O PROCESSO DE REFERENDO DE ATOS INTERNACIONAIS PELO PODER LEGISLATIVO BRASILEIRO JOÃO RICARDO CARVALHO DE SOUZA MARÇO 2008

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3 . RESUMO Ao tratar das classificações dos sistemas constitucionais para celebrar tratados, com base na descrição da competência dos poderes constituídos, Antônio Paulo CACHAPUZ de Medeiros distingue os diferentes papéis constitucionalmente atribuídos ao Chefe do Estado e ao Poder Legislativo. Assim, embora o Chefe do Estado possua papel proeminente na formação da vontade do Estado o Poder Legislativo possui o poder de impedir que o Executivo use sua competência para declarar a vontade do Estado se determinadas condições não forem observadas (CACHAPUZ, 995:53). Destaca o Autor que, embora a competência para declarar a vontade do Estado em obrigar-se por tratados pertença ao Executivo, na grande maioria dos países democráticos a constituição exige a convergência das vontades do Executivo e do Legislativo para a formação da vontade do Estado (CACHAPUZ, 995:63). Por fim, tratando da interação EXECUTIVO-LEGISLATIVO na celebração de atos internacionais, aponta como o principal problema a ser enfrentado nas democracias contemporâneas a imposição de que os países privilegiem soluções que lhes permitam enfrentar com relação às decisões relativas à celebração de atos internacionais, os desafios oferecidos pelo dilema REPRESENTATIVIDADE x GOVERNABILIDADE, decorrente da dinâmica política presente em um mundo globalizado, que exige do Estado o oferecimento de respostas temporalmente oportunas (CACHAPUZ, 995:75). O Brasil, desde a primeira Constituição republicana, sempre previu em seu texto constitucional a competência do Chefe do Poder Executivo para celebrar atos internacionais, condicionando o aperfeiçoamento jurídico dessa celebração ao referendum do Poder Legislativo. Recentemente, com a consolidação do processo de globalização, houve o aumento da importância da participação dos Estados nacionais na comunidade internacional, tendo em vista a crescente necessidade de sua inserção no cenário econômico e político mundial. Dentro desse novo contexto, mostra-se relevante avaliar-se a atuação do Poder Legislativo no processo de referendo do ato internacional, considerando-se que, por características inerentes a esse Poder: a) com ele interagem agentes públicos e privados internos órgãos e servidores públicos, grupos econômicos, eleitores, organizações não governamentais etc.; b) o Poder Executivo busca exercer influência no processo, valendo-se do seu poder de agenda e do controle orçamentário, em razão dos diferentes aspectos dos programas e metas de governo e da política externa brasileira, afetados pelo ato sob apreciação; e c) o processo de tomada de decisão, no âmbito do Congresso Nacional, pode ser influenciado indiretamente por agentes internacionais, que atuariam por meio dos agentes internos indicados na alínea a, e da situação internacional vigente no momento da celebração do ato internacional. Assim, a pesquisa pretende identificar como a atuação e a interação dos agentes relevantes (Poder Executivo, Poder Legislativo, agentes internos), à luz dos diferentes cenários com implicações sobre o processo legislativo de referendo do ato internacional, influenciam o tempo de duração e o resultado do processo. A importância da análise desses aspectos decorre da possibilidade do resultado do estudo ratificar ou retificar o entendimento hoje dominante de que o papel predominante do Executivo, exacerbado pela globalização e pela demanda interna de políticas públicas, limitou

4 a participação do Legislativo nas decisões políticas relativas à celebração de atos internacionais. Isso levaria, na prática, a uma abdicação pelo Poder Legislativo de sua atribuição constitucional de resolver definitivamente atos internacionais, a qual seria convertida em mera função de chancelar os atos praticados pelo Chefe do Poder Executivo. 2. OBJETIVO O problema a ser objeto de pesquisa no trabalho será identificar a resposta ao seguinte questionamento: Por que há uma variação bastante acentuada no tempo de tramitação das Mensagens que encaminham atos internacionais para referendo pelo Congresso Nacional? A resposta a esta questão permitirá verificar se a atuação e a interação dos agentes relevantes (Poder Executivo, Poder Legislativo, agentes internos), à luz dos diferentes cenários com implicações sobre o processo legislativo de referendo do ato internacional, influenciam o tempo de duração e o resultado do processo de referendo de atos internacionais, no âmbito do Congresso Nacional e, no caso de se confirmar que há influência, como se dá essa influência. Desde a promulgação da Constituição de 988, em 5 de outubro de 988, até o início de setembro de 2006, foram protocoladas, no Congresso Nacional, cerca de oitocentas e setenta Mensagens do Poder Executivo, encaminhando atos internacionais para serem referendados pelo Poder Legislativo. A partir de um levantamento preliminar do conteúdo desses oitocentos e setenta atos internacionais e do tempo de duração do seu processo legislativo (tempo, em meses, decorrido entre a apresentação da Mensagem e a publicação do Decreto Legislativo que materializa o referendo do Congresso Nacional), identificou-se, empiricamente, que: ) em termos temporais, a moda, no que concerne ao tempo de duração do processo legislativo, gira em torno de doze meses; ou seja, o tempo de duração total da tramitação da Mensagem (somado o período expendido em cada uma das duas Casas do Congresso Nacional) que mais vezes ocorre está em torno de doze meses, não havendo, de forma clara, uma correlação direta entre o conteúdo e as partes do ato internacional com o tempo de tramitação. Às vezes, uma determinada matéria v.g. ato internacional sobre direitos fundamentais ou cooperação cultural tramita em doze meses; outras vezes, é aprovada em seis meses; ou leva vinte e quatro meses ou mais; 2) algumas matérias demoram, comumente, mais que o tempo modal para concluir a sua tramitação, em especial as que envolvem acordos para combate de crimes financeiros ou cooperação em matéria penal e processual penal, havendo, no entanto, exceções, quando há outros fatores envolvidos (v.g. necessidade do Estado brasileiro dar demonstrações, no plano internacional, de cooperação nessas matérias com vistas a reduzir resistências a um pleito internacional, como a obtenção de uma cadeira permanente no Conselho de Segurança da ONU); Segundo a literatura sobre o tema, a abdicação do Poder Legislativo de sua atribuição constitucional seria caracterizada pela reduzida rejeição dos atos internacionais e pela sua aprovação sem cláusulas restritivas ou explicativas. 2

5 3) dependendo de fatores internos ou externos, pertinentes exclusivamente, ou não, à relação entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo (v.g., sessão legislativa em que foi apresentada a Mensagem; identidade entre o conteúdo do ato internacional e a política externa brasileira; impacto regional do conteúdo do ato internacional, com reflexos na base eleitoral de Parlamentares), o tempo de tramitação poderá ser ampliado ou reduzido em relação ao tempo modal, em decorrência de pressão do Executivo, de oposição do Poder Legislativo ou de atuação de um ator não-governamental; 4) nos atos internacionais, assinados pelo Chefe do Poder Executivo por pressão decorrente da necessidade de inserção do Estado brasileiro no plano internacional, cuja matéria não atenda de forma plena o interesse nacional, há uma cooperação clara entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no sentido de que se verifique uma proposital demora na tramitação do processo de aprovação desse ato, para permitir uma adaptação dos agentes internos diretamente afetados ou para tornar a medida desprovida de eficácia, em função do surgimento, durante o período de tramitação, de um novo cenário interno ou externo que minimize os efeitos adversos dela decorrentes. Observa-se, nessa rápida apresentação de dados factuais relacionados à matéria, que a análise da relação entre Poder Executivo e o Poder Legislativo, no que tange à aprovação de atos internacionais, não pode se restringir a uma avaliação simplificada, baseada em uma eventual relação de força política entre os dois Poderes. Se há casos em que os interesses entre o Legislativo e o Executivo colidem, retardando o processo de tramitação e, muito raramente, determinando que não seja referendado o ato internacional (o que ocorre, em especial, quando são acentuados os efeitos regionais do conteúdo do ato internacional), outros há, em que Executivo e Legislativo atuam de forma coordenada, seja para acelerar o processo, seja para retardá-lo. Por outro lado, há agentes não governamentais que, atingidos pelo ato internacional, atuam no curso do processo em defesa de seus interesses. Assim, o objetivo da pesquisa é produzir um modelo explicativo, baseado nas teorias racional e sociológica de Relações Internacionais, que permita avaliar a atuação dos agentes com diferentes interesses em relação ao conteúdo do ato internacional sob análise, identificando a forma de interação entre eles, em face de diferentes cenários presentes no curso desse processo legislativo. A partir dessa avaliação poder-se-á definir a participação do Poder Legislativo nesse processo e estimar o tempo de duração da tramitação desse ato internacional, no âmbito do Congresso Nacional, em razão de fatores que concorram para a aceleração ou o retardamento da tramitação legislativa. A fundamentação teórico-conceitual do trabalho dar-se-á sob duas vertentes. A primeira envolve conceitos relativos às teorias das Relações Internacionais racionais (incluídas nesse grupo as teorias realistas, neo-realistas, liberais e neo-liberais) e construtivistas. A segunda aborda o funcionamento do Poder Legislativo. Com relação às teorias das Relações Internacionais, tem-se que, para os racionalistas, os tomadores de decisão (agências burocráticas ou outras organizações; Estados nacionais) agem como indivíduos racionais, sendo capazes de identificar seus objetivos, estabelecer 3

6 hierarquias de preferências entre esses objetivos, analisar as alternativas de ação, calcular custos e benefícios e agir visando ora maximizar benefícios, ora minimizar custos (escolha racional aplicada aos fenômenos das relações internacionais) (WALTZ, 979; 986) (HOLLIS e SMITH, 990). Em contraste, os construtivistas partem do pressuposto de que as relações internacionais ocorrem no seio de uma espécie de sociedade, cujas normas a um só tempo, influenciam o comportamento dos agentes, ao estabelecer padrões a serem seguidos e lhes definem parcialmente as diferenças. Algumas preferências e comportamentos dos agentes são condicionados pelo papel que esses agentes desempenham na sociedade e na imagem que constroem de si mesmos e daqueles com os quais se relacionam, sendo as estruturas que servem para intermediar suas interações parcialmente definidas por regras de comportamento internacionalmente aceitas (envolvendo conceitos de governança e governabilidade global) (ROCHA, 2002). Essas duas linhas de abordagem, ao invés de serem excludentes, são complementares, e somente com a utilização simultânea dos modelos de análise por elas providos pode-se avaliar: a interação dos Estados nacionais no sistema internacional; a interação de agências burocráticas, no âmbito dos Estados nacionais; e a interação de indivíduos no contexto das agências burocráticas em que atuam. Essa modelagem de avaliação abrange os três níveis de análise das relações internacionais, os quais são determinados pelo agente assumido como unidade de análise (Estados, organizações e indivíduos) (SINGER, 960). Para essa abordagem específica, assume-se a mensuração da participação dos agentes privados por meio de sua capacidade de influência sobre os indivíduos que integram as agências burocráticas, sobre os integrantes do Poder Legislativo e sobre a Chefia do Poder Executivo. A existência dessa influência explica-se pela relação entre o Estado e as redes de atores, constituídas pelos agentes privados. O bom desempenho das funções usualmente atribuídas aos Estados e a legitimação de sua autoridade implicam uma relação estável entre o Estado e essas redes, uma vez que elas detêm recursos de poder de que os governos necessitam para manter sua posição em relação aos seus eleitores e aos seus congêneres, no contexto internacional (ROCHA, 2002). Com respeito ao funcionamento do Poder Legislativo, há estudos nacionais e internacionais sobre as relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo, levando em consideração a estrutura interna deste e estabelecendo teorias sobre modelos de influência do Poder Executivo sobre os trabalhos legislativos. Fabiano SANTOS, no Capítulo V, Parte 2, de sua obra O Poder Legislativo no Presidencialismo de Coalizão (SANTOS, 2003), ao discorrer sobre O Congresso brasileiro e a política de comércio exterior, sustenta que a política externa, em especial a de comércio exterior, é objeto natural de delegação de poder decisório do Legislativo para o Executivo por três motivos: a) ser a matéria sensível a pressões distributivas, promovidas por setores econômicos, grupos de produtores, sindicatos, que têm interesse em criar obstáculos à importação de bens competitivos, sendo a delegação ao Poder Executivo a solução para frear os excessos distributivistas de corporações e localidades; b) exigir o tema da política exterior conhecimento especializado e constante averiguação de indicadores e evidências, o que 4

7 imporia restrições à capacidade dos Parlamentares de manifestar-se sobre o mérito das matérias; e c) necessidade de estabilidade das decisões, que seria comprometida se o Congresso promovesse alterações no texto ou rejeitasse atos internacionais, dando causa a sanções internacionais. Reconhecendo que a ordem internacional está sendo estruturada por decisões de organizações econômicas internacionais sobre as quais os cidadãos nacionais não têm controle ou possibilidade de oposição, o autor se propõe a apresentar uma reforma do processo decisório no âmbito da política de comércio exterior no sentido de ampliar a participação do Congresso e reduzir os graus de liberdade do Poder Executivo, uma vez que, no modelo atual, o processo decisório pode atender exclusivamente aos interesses da Presidência da República, impondo perdas significativas ao legislador mediano (SANTOS, 2003). Especificamente sobre o funcionamento do Poder Legislativo, tendo por base a escola da escolha racional sobre o funcionamento do sistema de comissões no Congresso dos EUA, baseada no modelo principal-agent 2, a partir da identificação de similaridades e diferenças entre os Congressos americano e brasileiro, Carlos PEREIRA e Bernardo MUELLER afirmam que nenhuma das teorias do modelo principal-agent é capaz de explicar o funcionamento do Congresso brasileiro. Para suprir essa falha, propõem uma teoria específica sobre o funcionamento das comissões do Congresso brasileiro, a qual denominam de teoria da preponderância executiva (PEREIRA e MUELLER, 2000). Para sustentar a preponderância executiva em relação aos procedimentos legislativos, os autores destacam a existência de um poder de legislar garantido ao presidente pela Constituição e a influência do Executivo sobre os líderes dos partidos que integram sua base, os quais exercem papel preponderante no controle das comissões temáticas em razão da centralização do poder decisório nas mãos dos líderes dos partidos no Congresso. Para o presente projeto, merece destaque a questão da centralização do poder decisório nas mãos dos líderes dos partidos no Congresso e seus reflexos na elaboração da pauta legislativa, na indicação dos membros das comissões e na distribuição de relatorias. Por fim, serão utilizados, ainda, os estudos sobre os três modelos de sistema de comissões apresentados por Forrest MALTZMAN, no Capítulo 2 Contending Theories of Congressional Committees de sua obra Competing Principals Committees, Parties, and the Organization of Congress. Esses estudos fornecem importantes contribuições para a compreensão das interações que ocorrem no âmbito do Poder Legislativo, durante o processo legislativo de referendum dos atos internacionais (MALTZMAN, 200). O primeiro modelo, que tem entre seus defensores WEINGAST e MARSHALL (988), SHEPSLE (986) e BARON e FEREJOHN (989), entende as comissões como unidades independentes com capacidade de controlar os resultados das políticas públicas (policy outcomes) produzidas dentro de sua área de atuação. A premissa desse modelo é que 2 De acordo com o modelo principal-agente, um principal delega tarefas para um agente em um ambiente de informação assimétrica. Assim, o bom funcionamento do modelo depende da criação de uma estrutura de incentivos que alinhe o interesse das duas partes. Na literatura americana, as comissões são entendidas como agents e o principal poderá ser: os próprios membros da Comissão (teoria distributiva, de Weingast e Marshall, 998; Shepsle e Weingast, 987); a Câmara ou o Plenário como um todo (teoria informacional, de Gilligan e Krehbiel, 987; Krehbiel, 99); e o partido majoritário (teoria partidária, de Cox e McCubbins, 993 e 994). 5

8 os membros de uma comissão são designados para integrá-la sem que haja, com relação às matérias de sua competência temática, uma identidade obrigatória entre as preferências dos Parlamentares e as preferências políticas da Casa Legislativa. Assim, eles atuariam de forma independente em relação ao todo da Casa Legislativa, porém em harmonia com as normas que regulam a atuação da própria comissão. Embora os membros dessas comissões independentes não sejam constrangidos por outros agentes dentro do Congresso, eles sofrem influências de agentes externos à instituição, como seus eleitores, contribuintes financeiros de sua campanha, grupos de interesses específicos ao qual se filiam ou até mesmo do Executivo. Um segundo modelo de sistema de Comissões, desenvolvido por MAAS (983) e KREHBIEL (99), sustenta que os membros das comissões devem ser considerados agentes da sua Casa Legislativa, uma vez que o sistema de comissões foi instituído pelas Casas do Congresso com o objetivo de fomentar o desenvolvimento de parlamentares especialistas em políticas públicas em áreas específicas. Essa especialização permitiria à Casa Legislativa reduzir as incertezas associadas ao processo de elaboração de políticas públicas. O fundamento desse modelo é que a Casa Legislativa conserva o direito de emendar ou rejeitar recomendações das comissões e pode, se necessário, reestruturar o seu sistema de comissões. O terceiro modelo desenvolvido por COX e McCUBBINS (993) e KIEWIET e McCUBBINS (99) tem por conteúdo que os integrantes das comissões são agentes de seu partido. Portanto, o partido majoritário domina o processo de decisão nas comissões. Em conseqüência, as posições das comissões irão refletir as posições dos partidos majoritários. Segundo o autor, embora todos os modelos Preponderância da Casa Legislativa, Preponderância dos Partidos e Comissões Independentes tenham as comissões como agentes, cada modelo é baseado em diferentes entendimentos sobre as preferências das comissões; a estrutura de incentivos que molda o seu comportamento; e a probabilidade de revisão ou compreensão das recomendações da comissão por parlamentares que não a integram. Em conseqüência, nenhum dos modelos apresentados tem a capacidade de representar de forma completa a diversidade e a flexibilidade dos trabalhos desenvolvidos atualmente no âmbito do Congresso, uma vez que nenhum padrão singular de processo de tomada de decisão pode caracterizar de forma precisa os trabalhos no âmbito do Câmara e do Senado. Assim, usando como ponto de partida os diferentes modelos desenvolvidos para explicar o funcionamento do sistema de comissões, o autor elaborou uma teoria empírica para explicar as variações nos padrões do processo de tomada de decisão e o papel desempenhado pelas comissões nesse processo que ele denominou de modelo condicional. A base para o desenvolvimento de um modelo que utiliza parcialmente elementos dos modelos anteriormente apresentados é o reconhecimento de que eles não são necessariamente incompatíveis, representando, nos dizeres de SHEPSLE e WEINGAST, partes de um mesmo quebra-cabeça, uma vez que o papel das comissões é mais complicado e complexo que o revelado por um modelo singular, sendo possível constatar-se que os membros das comissões atuam limitados por restrições impostas por indivíduos e grupos internos e externos a sua Casa Legislativa. Os membros das comissões para manterem sua efetividade dependem de cada um desses agentes (internos e externos). Em face dessas múltiplas influências, é 6

9 esperado que o membro da comissão seja influenciado por mais do que um principal. Desse entendimento o autor identifica quatro hipóteses básicas e duas hipóteses que se constituem em variações de duas hipóteses básicas: a) o membro da comissão age como agent de múltiplos principals, inclusive sua direção partidária e a Casa Legislativa como um todo; b) se a competência de uma comissão inclui matérias de baixa projeção, os seus membros tendem a agir sem observância das preferências de suas direções partidárias; em contrapartida, dentro da comissão, os membros que são relatores de matérias mais relevantes tendem a atuar de maneira mais coerente com as preferências da direção partidária; c) como uma variação da hipótese anterior, os membros de comissões que têm competência temática de baixa projeção tendem, quando são relatores de matérias com maior projeção, a atuar de maneira coerente com as preferências da sua Casa Legislativa; d) quando o partido majoritário é coeso, os membros da comissão tendem a atuar de maneira coerente com o modelo de predominância do partido majoritário; e) procedimentos que aumentam o controle dos partidos sobre o processo legislativo incentivam os membros das comissões a agir como agentes da direção partidária; e f) como variação da hipótese anterior, procedimentos de monitoração que permitem a não-membros da comissão acesso a informações sobre a política em apreciação diminui a independência dos membros da comissão. Conclui o autor que os modelos de preponderância da Casa Legislativa, preponderância do partido e comissões independentes são modelos ideais, que não capturam completamente a complexidade do processo legislativo americano. Assim, o seu modelo condicional não tem a pretensão de refutar esses modelos, mas mostrar que a sua aplicabilidade decorre da importância da matéria, da força dos partidos e do contexto institucional. 3. DA RELEVÂNCIA DA PESQUISA Os estudos indicados no tópico 2 apresentam relevantes informações para a compreensão da lógica política de atuação das Comissões e do próprio Congresso Nacional na apreciação de atos internacionais e das ações dos Estados no plano internacional, porém há pontos que não foram abordados seja porque não integravam o objeto principal dos trabalhos, seja porque são específicos do funcionamento do Poder Legislativo brasileiro. Em conseqüência, a pesquisa que se pretende desenvolver abordará esses pontos omissos ou particularidades de funcionamento do Congresso brasileiro, com vistas a produzir como resultado uma melhor compreensão do processo de tomada de decisão no processo legislativo de referendo dos atos internacionais. Dentro desses pontos a serem abordados, pode-se destacar: a) o tratamento do tempo de duração do processo de referendo de um ato internacional como um elemento relevante de manifestação da concordância, ou não, do Poder Legislativo com o conteúdo do ato; ou seja, em face das repercussões negativas, no plano internacional, a que estaria sujeito o Estado brasileiro se o Congresso Nacional rejeitasse o ato, a demora no seu referendo mostra-se a forma menos prejudicial para restringir os efeitos que esse ato teria em relação ao plano interno, uma vez que ela permite uma adaptação dos agentes internos atingidos pelo ato às novas regras internacionais. Tal linha de argumentação questiona 7

10 considerar-se como uma forma de delegação ou abdicação de poderes, por parte do Legislativo, a simples não-rejeição do ato, ainda que sua ratificação se dê em momento temporal que o torna inócuo; b) no que concerne à preponderância do Poder Executivo em relação aos procedimentos legislativos, ela pode ocorrer em determinados cenários (v.g. quando houver identificação entre o conteúdo do ato e a política exterior adotada pelo Presidente da República, ocasião em que o Executivo pode acionar sua base de apoio para acelerar o processo legislativo), mas não vale como regra geral no caso de referendo de atos internacionais, uma vez que os instrumentos identificados para o exercício do controle do processo legislativo (uso de medidas provisórias e pedido de urgência constitucional) não são aplicáveis à espécie e o uso da base de apoio congressual tem um custo que pode não compensar seu uso em matérias que não sejam relevantes para o Executivo; c) o modelo condicional de MALTZMAN, pelo reconhecimento da existência de múltiplos principal, mostra-se o mais indicado para a análise do processo de decisão, no âmbito das comissões, com relação ao processo legislativo de referendo de atos internacionais; ele será o referencial teórico da pesquisa que buscará identificar quais são, no caso brasileiro, os principals com influência no processo e qual a interação que se forma, no caso de atuação concorrente, entre esses diferentes principals e como a posição de cada um prepondera, considerado o momento político e as condições internas e internacionais. Em conseqüência, a principal importância desse estudo é a possibilidade de ser produzido um modelo teórico que permita avaliar os pontos sensíveis que influenciem positivamente ou negativamente o trâmite legislativo. 4. HIPÓTESES Tendo o modelo condicional de MALTZMAN como referencial teórico, a pesquisa a ser realizada valer-se-á do método empírico para a identificação dos principals que exercem influência no processo legislativo de referendo de atos internacionais, com vistas a possibilitar a estimativa da influência de suas atuações sobre a duração do processo legislativo, em face de diferentes cenários e condições políticas internas e internacionais. A pesquisa parte das hipóteses a seguir expostas, que serão correlacionadas quando concorrerem simultaneamente durante o processo legislativo de referendo de atos internacionais, para definirem-se os seus reflexos sobre a duração e o resultado da atividade legislativa. Os parâmetros de aferição a serem adotados serão: o tempo modal e o resultado do processo (rejeição ou referendo); assim, as ações dos principais terão por objetivo rejeitar ou referendar o ato internacional, dependendo da posição favorável ou contrária, ou, alternativamente, reduzir ou aumentar o tempo do processo legislativo em relação ao tempo modal. Hipótese O Poder Executivo atua de forma preponderante como principal quando o conteúdo do ato internacional está em harmonia com os programas e metas de governo e com a política externa brasileira e as vantagens decorrentes da celeridade do processo de referendo superam os custos distributivos do uso da base de apoio do governo. 8

11 Hipótese 2 Os membros das comissões tendem a agir de forma independente quando os reflexos do conteúdo do ato internacional incidem sobre os agentes econômicos que financiam suas campanhas ou sobre a sua base eleitoral; nessa hipótese, os principals seriam agentes regionais, externos ao Congresso Nacional e ao governo. Hipótese 3 A influência político-econômica de agentes internacionais, que também atuariam como principals, deve ser considerada quando os custos da demora do processo legislativo em razão de sanções internacionais superar as eventuais desvantagens internas decorrentes do referendo do ato internacional. Hipótese 4 Fatores internos de funcionamento do Congresso Nacional em especial, a ocorrência de eleições na sessão legislativa em que foi protocolada a mensagem que encaminha o ato internacional para referendo do Congresso Nacional ou o sobrestamento da pauta de votações em razão de existência de medidas provisórias em regime de urgência interferem no processo legislativo, sendo sempre determinantes de aumento do tempo de duração do processo legislativo. 5. METODOLOGIA 5. Plano de pesquisa A pesquisa cobrirá três períodos. O período de , º mandato de Fernando Henrique Cardoso; , 2º mandato de Fernando Henrique Cardoso; , º mandato de Luis Inácio Lula da Silva. O plano de pesquisa obedecerá as etapas descritas a seguir. Etapa Levantamento de Dados (quantitativos e qualitativos) e Seleção de Amostras A primeira fase dessa etapa é o levantamento de dados empíricos. Nessa fase serão levantados os seguintes dados: ) discursos do Presidente da República, ao início da sessão legislativa, com vistas a identificar os objetivos do Executivo, no campo das relações internacionais; 2) discursos do Ministro das Relações Exteriores, no mesmo período, de forma a ratificar os objetivos, na área das relações internacionais; 3) mensagens encaminhando atos internacionais para referendum, enviadas pelo Poder Executivo, nos períodos ; ; , com discriminação das seguintes informações: a) data de apresentação da mensagem; b) conteúdo do ato encaminhado c) comissões para as quais foi distribuída na CD; d) relatores nas Comissões; e) relatório apresentado; f) data em que terminou o processo legislativo na Câmara dos Deputados; g) comissões para as quais foi distribuída no SF; 9

12 h) relatores nas Comissões 3 ; i) data em que foi publicado o Decreto Legislativo referendando o ato internacional. A segunda fase da etapa envolve abordagens qualitativas (subfase ) e quantitativas (subfases 2 e 3). Nela pretende-se: ) separar as mensagens em grupos com afinidades temáticas; 2) submeter cada grupo a tratamento estatístico de forma a obter: média do tempo de tramitação em cada Casa e média do tempo de tramitação no Congresso Nacional; cálculo do desvio padrão e obtenção da moda (tomado o tempo total de tramitação no Congresso Nacional); identificação do número de desvios padrões associados à moda (ou seja, quantos desviões padrões da média se situa a moda do tempo de tramitação); 3) selecionar amostras em cada grupo segundo os seguintes parâmetros: mensagens na média; mensagens situadas acima e abaixo da média tantos desvios padrões quanto os determinados no nr. 2; e mensagens situadas nos extremos da curva (5% superior e 5% inferior); Etapa 2 Levantamento de dados qualitativos A partir dos atos internacionais selecionados, será feito o levantamento das etapas do processo legislativo, no âmbito da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, verificandose: os pareceres dos Relatores, nas duas Casas Legislativas; o resultado da votação, com identificação de eventuais votos contrários ao parecer do Relator ou de pedidos de vista com o objetivo de retardar a votação no âmbito das Comissões; e o teor do Decreto Legislativo que referendou o ato internacional, a fim de constatar-se se o ato internacional foi referendado na íntegra ou com cláusulas de reserva ou explicativas. Também nessa etapa, serão identificados: a) os agentes internos e externos afetados pelo conteúdo dos atos; e b) a presença de fatores internos de funcionamento do Congresso Nacional e sua influência sobre a pauta de votação no âmbito das Comissões e do Plenário de cada uma das Casas Legislativas (eleições, trancamentos de pauta por Medidas Provisórias ou projetos de lei em regime de urgência constitucional). Por meio de pesquisas de Institutos que analisam os parlamentares e de entrevistas com os Relatores, pretende-se levantar: a) as características da atividade parlamentar dos Relatores e suas relações com o Poder Executivo e com outros agentes internos e externos ao Congresso; e b) as posições pessoais com relação à matéria objeto do ato internacional e os motivos que o conduziram à adoção da posição materializada nos votos apresentados. Etapa 3 Análise qualitativa A partir dos objetivos da política externa brasileira, identificados nas mensagens da abertura das sessões legislativas e nos discursos do Ministro de Relações Exteriores, será feito um levantamento dos programas e metas de governo e das metas da política externa brasileira na época da celebração do ato internacional e durante o período de duração do processo 3 A análise da atuação dos relatores seguirá o modelo proposto por SANTOS E ALMEIDA em seu texto Teoria informacional e a seleção de relatores na Câmara dos Deputados, tendo por foco sua atuação como agente informacional, o que indicará, de forma indireta, a importância relativa do ato internacional sob análise, quanto ao seu conteúdo e reflexos internos. 0

13 legislativo. Pela análise da conjuntura externa, buscar-se-á identificar os interesses dos agentes internacionais e internos atingidos pelo conteúdo dos atos sob exame no Congresso Nacional e seus interesses em relação ao ato. Com base na análise dos Pareceres e do histórico da atuação e do perfil político dos Relatores indicados nas diferentes Comissões buscar-se-á a identificação das eventuais interações dos Parlamentares com os agentes internos e internacionais afetados pelos atos internacionais. Etapa 4 Elaboração do modelo teórico para avaliação dos pontos sensíveis que influenciem positivamente ou negativamente o trâmite legislativo A partir dos dados coletados nas etapas anteriores, será feita a análise das interações entre as atuações dos diferentes agents-principals, em face dos cenários internos e internacional pertinentes ao período de duração do processo legislativo de referendo do ato internacional, buscar-se-á a identificação de padrões que permitam, levando-se em consideração os agentes envolvidos, a formulação de um modelo que possibilite estimar o desvio que o tempo de duração da tramitação de um determinado ato internacional no Congresso Nacional terá em relação ao tempo médio de duração dos atos internacionais com o mesmo conteúdo. 5. Instrumento de controle do resultado obtido O modelo obtido poderá ser testado pela sua aplicação ao processo legislativo de atos internacionais submetidos ao Congresso Nacional durante o período do 2º mandato de Luis Inácio Lula da Silva, o que permitirá a avaliação de sua consistência lógica interna e externa e a promoção das correções necessárias no modelo, caso os resultados obtidos não correspondam à realidade fática do tempo de duração do processo legislativo de referendo dos atos internacionais. 6. ESTRUTURA DOS CAPÍTULOS Além da parte introdutória e a conclusão, o trabalho conterá quatro Capítulos. No Capítulo, serão apresentadas as informações relativas aos objetivos da política externa brasileira (discursos do Presidente da República e do Ministro das Relações Exteriores) e os atos internacionais encaminhados à apreciação congressual, em cada um dos três períodos considerados, selecionados como amostras significativas, dentro do seu grupo temático, com especificação dos critérios adotados para a sua seleção (em anexos ao Capítulo, serão listados: todos os atos internacionais encaminhados ao Congresso, divididos em grupos de acordo com o conteúdo do ato internacional; o tratamento estatístico utilizado para a seleção das amostras; e as informações relativas aos relatores, em cada Comissão da Câmara dos Deputados e do Senado Federal); No Capítulo 2, também em cada um dos três períodos, a partir das amostras selecionadas, serão listadas: as informações referentes aos agentes internos e externos afetados pelo conteúdo do ato internacional; o perfil e a atuação parlamentar dos Relatores e a sua posição em relação ao tema central do ato internacional que lhe coube relatar. O Capítulo 3 é dedicado, utilizando-se a fundamentação teórica provida pelas teorias das Relações Internacionais e de funcionamento do Congresso, à análise das interações dos diferentes agentes envolvidos no processo e ao desenvolvimento da argumentação que irá fundamentar o modelo teórico a ser apresentado ao final do Capítulo.

14 No Capítulo 4, a partir do universo dos atos internacionais encaminhadas no segundo mandato do Presidente Luis Inácio Lula da Silva, será feita o teste do modelo, promovendose, se for o caso, eventuais correções ou identificações de fatores extraordinários que alteram o resultado esperado. 2

15 6. CRONOGRAMA ANO 2008 ANO 2009 MESES ANO 200 MESES Legenda Etapa Etapa 2 Etapa 3 Etapa 4 Teste do modelo Defesa da Tese 3

16 BIBLIOGRAFIA ALLISON, G. Essence of decision. Explaining the Cuban Missile Crisis. 2 ed. Boston, Little Brown, 97. e Zelikow, P. Essence of decision. Explaining the Cuban Missile Crisis. 2 ed. Nova York: Longman, 999. BARON, David P.; FEREJOHN, John A. Bargain in Legislatures. American Political Science Review, 898. BALDWIN, D. Neorealism and neoliberalism The contemporary debate. Cambridge: University Press, 993. BURGIN, Eileen. Assessing Congress Role in the Making of Foreign Policy in: DODD, Lawrence C. e Oppenheimer, Bruce I., Congress Reconsidered, 6 th ed., Washington, DC: CQ Press, 997. CARR, E. H. The twenty year s crisis, Nova York: Harper and Row Publishers, 964. CHECKEL, J. The constructivism turn in international relations theory, in World Politics, 998, p. 50, 2:328, 998. COX, Gary W.; McCUBBINS, Mathew D. Legislative leviathan: party government in the House. Berkeley: University of California Press, 993. On the Decline of Party Voting in Congress. Legislative Studies Quarterly n. 4, 993. Bonding, structure, and the stability of political parties: party government in the House. Legislative Studies Quarterly n. 2, 994, GILLIGAN, T.; KREHBIEL, Keith. Collective decision-making and standing committees: an informational rationale for restrictive amendment procedures. Journal of Law, Economics, and Organization n. 3, 987, p HOLLIS, M. e SMITH, S. Explaining and understanding international relations. Oxford: Clarendon Press, 990. KIEWIET, D. Roderick; McCUBBINS, Mathew D. The Logic of Delegation: Congressional Parties and the Appropriations Process. Chicago: University of Chicago Press, 99. KREHBIEL, Keith. Information and Legislative Organization. Ann Arbor: University of Michigan Press, 99. MAAS, Arthur. Congress and the Common Good. New York: Basic Books, 983. MALTZMAN, Forrest. Competing Principals: Committees, Parties, and the Organization of Congress. Michigan: University of Michigan Press, 200. MAINWARING, S.; SHUGART, M. S. Presidentialism and Democracy in Latin America. Cambridge: Cambridge University Press, 997. MEDEIROS, Antônio Paulo Cachapuz de. O Poder de Celebrar Tratados. Porto Alegre: Sérgio Fabris Editor, 995. MELLO, Celso D. de Albuquerque. Direito Internacional Público. 0 ed., revista e aumentada, v. e v. 2, Rio de Janeiro: Editora Renovar,

17 O`HALLORAN, Sharyn. Politics, Process and American Trade Policy. Ann Arbor: University of Michigan Press, 994. OLSON, M. The rise and decline of nations economic growth, stagflation and social rigidities, New Haven: Yale University Press, 982. PEREIRA, Carlos; MUELLER, Bernardo. Uma teoria da preponderância do Poder Executivo: o sistema de comissões no Legislativo brasileiro. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, v. 5, n. 43, Disponível em: Acesso em: 4 Out doi: 0.590/S PUTNAM, R. Diplomacy and domestic politics. The logic of two levels games, in International Organization, 42 (4): , 988. RUGGIE, J. G. International regimes, transactions, and change: embedded liberalism in the postwar economic order, in International Organization, 36 (2):379-45, 982. The false premise of realism, in International Security, 20, (): 62-70, 995. What makes the world hang together? Neo=utilitarism and the social constructivist challenge, in International Organization, 52, (4): , 998. SANTOS, Fabiano; ALMEIDA, Acir. Teoria informacional e a seleção de relatores na Câmara dos Deputados. Dados, Rio de Janeiro, v. 48, n. 4, Disponível em: < S &lng=pt&nrm=iso>. Acesso em: 25 Mar doi: 0.590/S SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo no Presidencialismo de Coalizão. Belo Horizonte: Editora UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, SHEPSLE, Kenneth A. Institutional Equilibrium and Equilibrium Institutions in: Political Science: The Science Politics, New York: Agathon, 986. SHEPSLE, Kenneth A.; WEINGAST, Barry. Institutional Foundations of Committee Power. American Political Science Review n. 8, 987, p SINGER, J. D. International conflict: three level of analysis. World Politics, v. 2 (3), 453:46, 960. VEJA, Arturo; PETERS JR., Ronald M. Principal-Agent Theories of Party Leadership Under Preference Heterogeneity: The Case of Simpson-Mazzoli. Congress&The Presidency, Washington,DC, v. 23, n., 996, p VILLA, Rafael Duarte; TOSTES, Ana Paula Baltasar. Democracia cosmopolita versus política internacional. Lua Nova, São Paulo, n. 66, Disponível em: Acesso em: 4 Out doi: 0.590/S WALTZ, K. Theory of international politics, Reading, Mass: Addison-Wesley,

18 WEINGAST, Barry; MARSHALL, William. The Industrial Organization of Congress or, why legislatures, like firms, are not organized as markets. Journal of political economy.. Journal of Political Economy, 99, p