A CONFERÊNCIA MUNDIAL DE DURBAN E O BRASIL

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1 G ILBERTO V ERGNE SABOIA* A LEXANDRE JOSÉ V IDAL PORTO** A CONFERÊNCIA MUNDIAL DE DURBAN E O BRASIL No mês de setembro de 2001, em Durban, África do Sul, cerca de 170 países se fizeram representar na Conferência Mundial das Nações Unidas contra o Racismo, a Discriminação Racial, a Xenofobia e a Intolerância Correlata, com o objetivo de definir estratégias globais de combate ao racismo e à discriminação em suas distintas vertentes e manifestações. Em sete de setembro de 2001, quatro dias antes dos ataques terroristas contra o World Trade Center em Nova York, os Estados participantes da Conferência aprovavam uma Declaração e um Plano de Ação 1, difícil e precariamente construídos entre delegações com posições muito distintas sobre temas muito polêmicos. Apesar das dificuldades enfrentadas na redação dos documentos, a avaliação sobre os resultados

2 22 DIREITOS HUMANOS: A TUALIZAÇÃO DO DEBATE A DECLARAÇÃO E O PLANO DE AÇÃO DE DURBAN ATESTAM, ANTES DE MAIS NADA, QUE O CONSENSO SOBRE A MATÉRIA, EMBORA DIFÍCIL, É ALCANÇÁVEL E, NESSE SENTIDO, ESTABELECEM AS CONDIÇÕES PARA A CONTINUAÇÃO DA AÇÃO INTERNACIONAL CONCERTADA NO COMBATE AO RACISMO E À INTOLERÂNCIA. da Conferência era positiva: nunca antes se haviam adotado textos tão abrangentes sobre a complexa questão do racismo, da discriminação racial e da intolerância. Os ataques de onze de setembro influenciaram e monopolizaram a atenção da opinião pública mundial. Nesse quadro, os documentos de Durban, que prescreviam tolerância e igualdade de direitos entre etnias, religiões e estilos de vida, passaram subitamente a ser interpretados como utópicos e irrealistas. Porém, superado o impacto inicial do ataques, essa interpretação tem evoluído no sentido de considerar-se que a violência das manifestações terroristas, dos conflitos étnicos e religiosos, assim como os sintomas de crescimento, em particular na Europa, de partidos políticos e grupos racistas, xenófobos e anti-semitas indicam, na verdade, a relevância de uma ação concertada, em nível mundial, contra esses fenômenos. Durban constituiria, assim, uma primeira ação concreta e global nesse sentido. A negociação dos documentos de Durban esteve polarizada em torno de temas politicamente muito sensíveis. Um exemplo disso seria a questão do respeito aos direitos humanos e ao princípio da não discriminação em situações de ocupação estrangeira, que tinha como pano de fundo a presença de Israel em territórios árabes e o conflito palestino-israelense e que acabou precipitando a retirada dos Estados Unidos e de Israel da Conferência. Por outro lado, o reconhecimento da escravidão e do tráfico de escravos como crimes contra a humanidade, bem como a identificação do colonialismo como uma das fontes do racismo incomodava os países ocidentais, particularmente os europeus. A discussão de questões dessa natureza pressupunha, por sua vez, a definição das vítimas do racismo e da discriminação, em todos seus aspectos, e se vinculava estreitamente ao tema do direito a diferentes formas de reparação e compensação que deveria ser reconhecido às vítimas. Para os países africanos, esse ponto se revestia de importância fundamental: o impacto negativo do tráfico de escravos e do colonialismo estaria na base da situação de desvantagem relativa em que, até hoje, se encontram aqueles países, bem como os indivíduos na díaspora africana. Essa relação de causa e efeito justificaria uma consideração econômica especial por parte dos Estados que se beneficiaram economicamente do tráfico de escravos e da escravidão. A despeito da retirada de Israel e dos Estados Unidos, a reunião de Durban teve caráter inegavelmente universal. Nela estiveram representados todos os grupos geográficos participantes das Nações Unidas, que negociaram duramente para adotar os instrumentos da Conferência por consenso. A Declaração e o Plano de Ação de Durban atestam, antes de mais nada, que o consenso sobre a matéria, embora difícil, é alcançável e, nesse sentido, estabelecem as condições para a continuação da ação internacional concertada no combate ao racismo e à intolerância. Não resolvem, evidentemente, essas questões, mas definem uma plataforma, além de mecanismos e instâncias, que irão contribuir, se as condições internacionais forem favoráveis, para que se avance nesse tarefa. Cerca de oito meses depois da Conferência e dos ataques terroristas contra o World Trade Center, parece prematuro avaliar o impacto global de Durban sobre a definição de estraté-

3 A CONFERÊNCIA MUNDIAL DE DURBAN E O BRASIL 23 gias nacionais concertadas ou não de combate à intolerância e ao racismo. Há quem ainda considere Durban uma conferência perdida. Desde já isso parece falso, sobretudo no que diz respeito ao Brasil. De acordo com dados oficiais, são pretos e pardos cerca de 47% da população brasileira, o que confere ao Brasil a condição de segundo maior país negro do mundo, depois da Nigéria. A desvantagem relativa dos negros no contexto geral da população brasileira é vísivel nas empresas, nas universidades e nos hospitais. Estudos recentes 2 evidenciam e quantificam essa situação de desvantagem e apontam para o fato de que o desnível entre os indicadores sociais dos brancos e dos negros tem-se mantido constante ao longo de todo o século XX. Apesar da visível e quantificável disparidade nos índices de qualidade de vida entre os brasileiros brancos e negros, persisitia em vários setores públicos e da sociedade civil a negação da existência do racismo no Brasil e a caracterização do País como democracia racial, isenta de manifestações racistas e xenofóbicas 3. Ao mesmo tempo, porém, já se consolidava, tanto em setores da sociedade civil quanto do Governo, massa crítica capaz de identificar as peculiaridades das manifestações racistas no Brasil e de articularse para seu combate. Nas primeiras discussões sobre a preparação da participação brasileira na Conferência de Durban, setores da sociedade civil criticavam o Governo pelo que identificavam como falta de vontade política para comprometer-se com a causa do combate ao racismo e à intolerância. Prova disso seria, segundo eles, a falta de disposição de Brasília para que a Conferência Preparatória Regional das Américas se realizasse no Brasil. Coube à Secretaria de Direitos Humanos (SEDH) coordenar a preparação da participação brasileira à Conferência. A orientação que se procurou seguir foi a de ampla participação do Governo e da sociedade civil, a fim de traçar-se um diagnóstico fidedigno da situação do racismo e da discriminação em todo o País. Assim, o Presidente da República estabeleceu um Comitê Preparatório de que participavam, de forma paritária, representantes do Governo e dos segmentos da sociedade civil organizada mais expostos ao racismo, à intolerância e à discriminação, como os afrodescendentes, indígenas, homossexuais e judeus, entre outros 4. As características desse processo preparatório foram em grande parte responsáveis pelos efeitos de irradiação que a Conferência teve no Brasil. No esforço de possibilitar a participação ampla por parte de todos os setores sociais interessados, a SEDH, juntamente com o Ministério das Relações Exteriores e a Fundação Palmares, organizou seminários em diferentes regiões do Brasil sobre o temário da Conferência 5. Paralelamente, organizações não-governamentais, sindicatos e universidades promoveram ciclos de debates e palestras sobre o tema. O processo preparatório culminou com a realização da Primeira Conferência Nacional contra o Racismo e a Intolerância, no Rio de Janeiro, em julho de , que contou com cerca de 1700 participantes de todo o País e que logrou sensibilizar a opinião pública e mobilizar a imprensa em níveis surpreendentes em torno da importância que o temário de Durban teria para o Brasil. Importantes estudos realizados pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA, sob a direção de Roberto Martins, destacaram o impacto negativo que a vitimização pelo racismo de parcela tão significativa da população brasileira teria sobre a superação da desigualdade social e sobre o pleno desenvolvimento das potencialidades econômicas de nosso país. Outros estudos destacaram, sob o ponto de vista da cultura e dos meios de comunicação, o fenômeno da invisibilidade, no qual a reprodução de imagens estereotipa-

4 24 DIREITOS HUMANOS: A TUALIZAÇÃO DO DEBATE das ou socialmente desvalorizadas dos afrodescendentes, torna invisível a contribuição dos negros à formação cultural e histórica do País, impedindo que novas gerações de afrodescendentes identifiquem modelos sociais que lhes confiram sentido de possibilidade profissional e existencial. O nível de discussões alcançado internamente durante o processo de preparação para Durban propiciou uma rica reflexão sobre as manifestações do racismo e da intolerância no Brasil. De alguma maneira, a Conferência de Durban provocava efeitos no Brasil antes mesmo de realizar-se. Ao impulsionar as discussões internas sobre seu temário, a Conferência acabou por lograr um aumento no nível de conscientização da população sobre a realidade do racismo e seus efeitos. Esta parece ser a mais importante conquista da Conferência para o Brasil: ter conseguido incluir o combate ao racismo como tarefa a ser levada a cabo pela sociedade brasileira. Respondendo ao grande interesse que a Conferência despertou internamente, a delegação brasileira à África do Sul foi a maior em número de delegados, e, para muitos dos delegados afrodescendentes, a ida a Durban se revestia do caráter simbólico do primeiro encontro com a África. A participação do Brasil foi extremamente ativa, e a delegação apresentou e defendeu posições avançadas sobre temas relacionados aos afrodescendentes em geral, aos povos indígenas, aos temas de gênero e às minorias sexuais, entre outros. Nos trabalhos desempenhados pela delegação brasileira, as mulheres negras tiveram expressiva participação, refletindo o engajamento e a qualidade da contribuição desse segmento do movimento negro. Em reconhecimento a essa contribuição, aliás, a Conferência elegeu como relatora geral, por indicação oficial do Brasil, uma brasileira negra, a Professora Edna Roland. Os representantes dos povos indígenas brasileiros também tiveram participação intensa na preparação e na realização da Conferência. Além de permitir a incorporação de suas visões e reivindicações no âmbito da discussão doméstica e internacional, essa particpação patenteou a capacidade dos povos indígenas de formular e expressar autonomamente sua vontade, deixando clara a necessidade de atualizar-se a legislação nacional por meio da aprovação pelo Congresso Nacional de um novo estatuto que dê fim, sem prejuízo da permanência de formas adequadas de proteção, a um sistema paternalista de tutela dos indígenas que hoje se mostra incompatível com as aspirações dessa parcela da população brasileira. Na Conferência Mundial, a metodologia de trabalho observada na Conferência Regional do Chile foi repetida. Em Santiago, Governo e sociedade civil haviam trabalhado juntos e com sucesso para que a linguagem do documento regional 7 contemplasse a especificidade da visão brasileira e contribuisse para despertar, entre os demais países participantes, maior sensibilidade para a questão dos afro-descendentes e para questões de gênero e de minorias sexuais. Em Durban, os negociadores oficiais mantiveram reuniões diárias com representantes da sociedade civil a fim de relatar os avanços e os impasses relativos à defesa das posições brasileiras. Tais posições brasileiras estão bem refletidas nos documentos da Conferência Regional de Santiago; na Conferência Mundial, entretanto, algumas dessas posições tiveram de ser relativizadas a fim de obter-se consenso durante as negociações. Entre os pontos mais importantes dos documentos de Durban ressaltariam para o Brasil as seguintes recomendações: a) reconhecimento aos afro-descendentes dos direitos à cultura e identidade próprias, à participação igualitária na vida econômica e social, ao uso e conservação dos recursos naturais de terras ocupadas ancestralmente (quilombos), à participação no desenvolvimento de sistemas e programas educacionais e à livre

5 A CONFERÊNCIA MUNDIAL DE DURBAN E O BRASIL 25 O IMPACTO MAIS IMPORTANTE DE DURBAN PARA O BRASIL FOI MESMO A MUDANÇA NA PERCEPÇÃO SOBRE A EXISTÊNCIA E AS CONSEQÜÊNCIAS DO RACISMO NO BRASIL. prática de religiões de matriz africana. Também se aponta para a necessidade de adoção de medidas especiais e ações positivas para as vítimas de racismo, e para a necessidade de apropriada representação em instituições educacionais, partidos políticos, parlamento. b) reconhecimento da necessidade de se estabelecerem internamente políticas de desenvolvimento social baseadas em dados estatísticos confiáveis, com vistas a assegurar aos grupos vítimas de racismo e discriminação, até o ano de 2015, as metas de desenvolvimento humano fixadas pela Conferência sobre Desenvolvimento Social de Copenhague (1995). c) condenação do ressurgimento de movimentos e organizações neo-nazistas, neo-fascistas ou xenófobas. Recomendação de leis e códigos de conduta para combater o uso da Internet para a difusão de propaganda e idéias de cunho racista. No entanto, o impacto mais importante de Durban para o Brasil foi mesmo a mudança na percepção sobre a existência e as conseqüências do racismo no Brasil. Hoje, parece consensual nos círculos governamentais, sociais e acadêmicos formadores de opinião que o racismo e a intolerância persistem no Brasil e devem ser combatidos por meio de políticas públicas específicas e coordenadas. O mito da democracia racial perfeita caiu por terra, substituído pela possibilidade da democracia racial em construção. A partir dessa percepção, vêm-se reproduzindo em câmaras municipais e assembléias estaduais de todo o Brasil medidas no sentido de sancionar legislação anti-discriminatória. No âmbito federal, foi criado o Conselho Nacional de Combate à Discriminação, de composição paritária, para promover a implementação das recomendações da Conferência Mundial e do relatório elaborado pelo Comitê Preparatório brasileiro. Estudam-se e implementam-se, em vários órgãos da Administração Federal e do Poder Judiciário, medidas de ação afirmativa dirigidas aos afrodescendentes e a outros setores vulneráveis da população. Recentemente, por exemplo, foram indicadas uma mulher negra e uma indígena para compor o Conselho Nacional de Educação. O Instituto Rio Branco está iniciando a implementação, com o apoio de outros órgãos federais, de um programa de bolsas de estudo para facilitar a preparação de estudantes afrodescendentes para o concurso de ingresso à carreira diplomática. Deve-se notar, também, que a natureza da participação da delegação brasileira na Conferência Mundial e a transcendência das propostas advogadas pelo Brasil ao longo do processo preparatório influenciaram positivamente a percepção da comunidade internacional sobre o comprometimento do Brasil em relação à promoção dos direitos humanos. Assim, em Durban, o Brasil projetou-se globalmente como vanguarda na defesa dos combate à discriminação contra minorias, como no caso dos direitos à livre orientação sexual, por exemplo. Resta muito o que fazer no combate da discriminação e da intolerância no País, mas os pontos básicos para esse combate encontram-se todos contemplados nas discussões e nos documentos de Durban. O Brasil conta com excelentes diagnósticos e propostas seja nos documentos produzidos em Santiago, seja nos relatórios dos seminários e conferências que se realizaram durante a preparação para a África do Sul. Parece certo que o processo preparatório logrou, de fato, operar uma mudança cultural no cidadão médio, que agora sabe que o racismo é um proble-

6 26 DIREITOS HUMANOS: A TUALIZAÇÃO DO DEBATE ma que suscita a invocação de direitos legítimos, ainda que não totalmente previstos na legislação. Tal percepção estimula a difícil luta da sociedade civil contra a discriminação e a intolerância e sensibiliza as autoridades governamentais para questões difíceis e complexas, mas que possibilitaram à diplomacia brasileira ocupar uma posição de relevo. Embora os temas discutidos em Durban para muitos constituíssem tabu no sentido de que poriam à mostra a crítica realidade brasileira, o que de fato se evidenciou foi a honestidade do Governo brasileiro em admitir a existência de um problema e sua disposição de, em conjunto com a sociedade civil, encarar a grandeza do combate contra o racismo, a intolerância e seus efeitos. 1 A íntegra dos documentos da Conferência de Durban encontra-se em 2 HENRIQUES, Ricardo Desigualdade Racial no Brasil: Evolução da Condições de Vida na Década de 90, Texto para Discussão nº 807, IPEA, Rio de Janeiro, A esse respeito, vide VIDAL PORTO, Alexandre Racismo Brasileiro, Sim, in Jornal do Brasil, 03/07/01 4 O diagnóstico e as sugestões formulados pelo Comitê Nacional Preparatório encontram-se em 5 Os trabalhos apresentados e as conclusões alcançadas nos três seminários regionais (São Paulo, Salvador e Belém) organizados pelo Ministério das Relações Exteriores, Secretaria de Estado dos Direitos Humanos e Fundação Palmares encontram-se em 6 A respeito da I Conferência Nacional contra o Racismo e a Intolerância, vide SABOIA, Gilberto V. Discutindo o Racismo, in O Globo, 06/07/01 7 Os textos dos relatórios das Conferências Preparatórias Regionais de Santiago, Estrasburgo, Teerã e Dacar podem ser encontrados em *GILBERTO VERGNE SABOIA Subsecretário-Geral de Política Bilateral do MRE. Foi Secretário de Estado dos Direitos Humanos e Presidente do Comitê Nacional Preparatório para a Participação Brasileira à Conferência de Durban. **ALEXANDRE JOSÉ VIDAL PORTO Diplomata, Assessor da Secretaria-Geral da Presidência da República. Foi delegado à Conferência de Durban.