ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ENAP COORDENADORIA GERAL DE ESPECIALIZAÇÃO CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA 2008

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1 ESCOLA NACIONAL DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - ENAP COORDENADORIA GERAL DE ESPECIALIZAÇÃO CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA 2008 ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA ESTADO E ESFERA PÚBLICA NA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS: ANÁLISE DO MODELO ATUAL BRASILEIRO, CRÍTICAS E PROPOSIÇÕES MARCOS AIRTON DE SOUSA FREITAS BRASÍLIA, DF JULHO /2009

2 MARCOS AIRTON DE SOUSA FREITAS ESTADO E ESFERA PÚBLICA NA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS: ANÁLISE DO MODELO ATUAL BRASILEIRO, CRÍTICAS E PROPOSIÇÕES Trabalho Final de Conclusão do Curso de Especialização em Gestão Pública 2008 Orientador: Prof. Dr. Ricardo Correa Coelho BRASÍLIA, DF JULHO/2009

3 FICHA DE APROVAÇÃO Monografia submetida à ENAP como parte dos requisitos necessários à Conclusão do Curso de Especialização em Gestão Pública. Aprovada por: Prof. Dr. Ricardo Correa Coelho (Orientador) Profª Maria Leonídia Marques Malmegrin (Examinador) Brasília, DF, de de 2009.

4 AGRADECIMENTOS À Agência Nacional de Águas ANA por proporcionar a oportunidade de participação no âmbito de seu Programa de Capacitação, os meus sinceros agradecimentos. À Escola Nacional de Administração Pública ENAP por fornecer curso de alta qualidade aos servidores da Administração Pública. Ao Prof. Dr. Ricardo Correa Coelho pelas valiosas sugestões e orientação do presente trabalho. À Profª Maria Leonídia Marques Malmegrin pelas críticas e considerações ao presente estudo. Aos meus pais Benedito da Rocha Freitas Filho e Maria de Jesus Sousa Freitas, exemplos de vida e dedicação em prol da família. Aos meus diletos irmãos Benedito Neto, Marcílio e Márcio. Aos meus amados filhos Lucas e Gabriel. À minha querida companheira Sandra Regina Afonso, pelo incentivo constante durante minha participação no curso e na elaboração desta monografia, e ao seu filho Cauhito.

5 Na medida em que a técnica e a ciência pervadem as esferas institucionais da sociedade e transformam assim as próprias instituições, desmoronam-se as antigas legitimações Jürgen Habermas Técnica e Ciência como Ideologia. Lisboa. Edições 70. s.d. p.45 a democracia sustenta-se sobre a hipótese de que todos podem decidir a respeito de tudo. A tecnocracia, ao contrário, pretende que sejam convocados para decidir apenas aqueles poucos que detêm conhecimentos específicos Norberto Bobbio O Futuro da Democracia. Ed. Paz e Terra

6 RESUMO FREITAS, Marcos Airton de Sousa. Estado e Esfera Pública na Gestão de Recursos Hídricos: Análise do Modelo Atual Brasileiro, Críticas e Proposições; Prof. Orientador: Ricardo Correa Coelho, Brasília, DF: ENAP, 2009, 105p, Trabalho de Conclusão de Curso de Especialização em Gestão Pública. Resumo: O presente estudo trata da análise do modelo vigente de gestão de recursos hídricos, com seus avanços e problemas de implementação, visando apresentar proposições ao seu aprimoramento. Tem como objetivo geral discutir o atual modelo de gestão da água com ênfase nos aspectos de regulação e de controle social (busca da eficiência e melhoria da qualidade e resgate da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania, dentre outros aspectos). Para a consecução dos objetivos expostos, procurou-se analisar a temática a partir de uma abordagem teórico-histórica da regulação (modelos de administração da água implantados no Brasil e gênese das agências reguladoras) e da gestão participativa dos recursos hídricos, envolvendo a relação do Estado e da esfera pública, em especial, no âmbito dos comitês de bacias hidrográficas e agências de água. Conclui-se, destarte, que a participação efetiva e qualificada da sociedade civil nos conselhos e nos comitês de bacias necessita ser aprimorada, sendo de suma importância para o aperfeiçoamento da gestão integrada de recursos hídricos e da democracia deliberativa brasileira. Palavras-chaves: Estado, Esfera Pública, Gestão de Recursos Hídricos.

7 Sumário 1. Introdução...2 a. Objetivo...2 b. Metodologia...3 c. Sobre a Estrutura do Texto Capítulo I Regulação e Gestão Participativa de Recursos Hídricos no Brasil: Uma Abordagem Teórico-Histórica...5 a. Gestão Pública e Estado Regulador...5 b. Regulação e Gestão de Recursos Hídricos no Brasil...15 c. Esfera Pública no Mundo Contemporâneo Capítulo II Política de Recursos Hídricos no Brasil Contemporâneo...49 a. Histórico do Sistema...49 b. Descrição do Sistema...58 c. Independência Institucional, Transparência e Gestão Pública...77 d. A Questão da Esfera Pública e do Controle Social na Gestão dos Rec. Hídricos Capitulo III Conclusões e Recomendações Referências Bibliográficas Anexos...98 a. Tabelas...98 b. Figuras...99

8 1. INTRODUÇÃO 1.1. Objetivo Nas últimas décadas, vários trabalhos analisaram a gestão de recursos hídricos à luz de aspectos econômicos, ambientais, éticos e sociais (Freitas & Billib, 1997; Freitas & Amorim, 1999; Christofidis, 2001; Boff, 2003; Lobato da Costa, 2003; Porto & Lobato da Costa, 2004; Freitas & Freitas, 2004; Freitas, 2009; etc). A situação atual aponta para um quadro de crise (Haddad, 2008). A crise em torno da água reflete a crise de consciência de nossa civilização e do modelo de desenvolvimento mundial atual, desigual, excludente e esgotante dos recursos naturais. No processo de construção do modelo de gestão sustentável dos recursos hídricos em voga, o grande desafio é estabelecer uma relação de poder compartilhada e descentralizada, criando oportunidade de participação social, construindo consensos, dirimindo conflitos e pactuando a unidade na diversidade (Ministério do Meio Ambiente - MMA, 2008; grifo nosso). Algumas experiências em diversas bacias hidrográficas, efetuadas por meio da implementação dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos (outorga de direito dos recursos hídricos, planos diretores de bacias hidrográficas, cobrança pelo uso dos recursos hídricos, enquadramento dos corpos de água segundo o uso preponderante etc), assim como campanhas de fiscalização, programas de capacitação, financiamento e estímulo à pesquisa, à organização comunitária vêm sendo adotados no Brasil. Contudo, pouco se tem pesquisado no sentido de se verificar quais os reais impactos e efeitos desses planos, programas e projetos, em especial os relacionados à compatibilização dos diversos usos da água, os de melhoria da quantidade e qualidade da água nas bacias hidrográficas brasileiras, os de participação e de capacitação dos usuários e da sociedade civil para a tomada de decisão no âmbito das instâncias consultivas e deliberativas (comitês de bacias, agências de água etc). Pesquisas relacionadas, em especial, à eficiência e à efetividade dos instrumentos e dos mecanismos de regulação preconizados na Lei nº 9.433/97, a exemplo da cobrança e do papel regulador da Agência Nacional de Água ANA, não foram encontradas na literatura. Este estudo pretende, pois, tratar da análise do modelo vigente de gestão de recursos hídricos, com seus avanços e problemas de implementação, visando apresentar proposições ao seu aprimoramento. Tem, portanto, como objetivo geral discutir o atual modelo de gestão de recursos hídricos à luz de diversos aspectos: participação social, resgate da esfera pública e representação social (Habermas, 1981 e 1990; Offe, 1994; Cohen & Arato, 1992; Avritzer, 2003; Bordenave, 1994; Grau, 1998; Lubenow, 2007; Honneth, 2007); usos múltiplos e integração de políticas; limitação 2

9 orçamentária; negociação do uso da água (Lopes & Freitas, 2007); contratualização ou contratos de gestão (De André, 1994; Merlo, 1995; Robles, 1994; Ramos, 1999); planejamento por bacias hidrográficas e métodos de tomada de decisão aplicados aos recursos hídricos (Freitas, 1998); perfil da força de trabalho e fortalecimento das carreiras típicas de Estado (Marconi, 1999; ANER, 2007); governança e governabilidade das águas (Granja, 2007), dentre outros. Destarte, tem como objetivos específicos, os seguintes: a) Descrever os modelos de gestão dos recursos hídricos postos em prática no Brasil, contextualizando-os a partir dos modelos administrativos vigentes em cada época (modelo burocrático clássico weberiano da década de 30 do século passado; modelo sistematizado no Decreto-Lei 200/67; e Reforma Gerencial da Administração Pública Brasileira, a partir de 1995; e o modelo sistêmico descentralizado e participativo, decorrente da Constituição Federal, de 1988 e da Lei nº 9.433/97); b) Analisar o modelo vigente de gestão de recursos hídricos, com ênfase nos aspectos de regulação e de controle social (busca da eficiência, melhoria da qualidade e resgate da esfera pública como instrumento do exercício da cidadania; uso de indicadores de eficiência, eficácia e efetividade); c) Dentre as diversas instâncias, que compõem o denominado SINGREH - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, focar as análises nos comitês de bacias (aspectos relacionados à participação social: participação nos conselhos) e nas duas Agências de Águas já implantadas, quais sejam: Paraíba do Sul e PCJ (aspectos de regulação: autonomia administrativa; contratos de gestão; valorização das carreiras dos servidores das agências; modelos de tomada de decisão etc); d) Propor ações e proposições que contribuam para o aprimoramento da gestão de recursos hídricos Metodologia A proposta metodológica a ser utilizada engloba a revisão, por meio de abordagem teóricohistórica, de estudos, teses, monografias, legislações vigentes, propostas e projetos de lei, análise das ações implementadas, relatórios das agências reguladoras, especialmente da agência setorial, das entidades dos servidores públicos da área, dos diversos setores usuários de recursos hídricos, das associações e entidades da sociedade civil organizada, informações sobre os participantes dos comitês de bacias, de modo a se obter um diagnóstico da atual situação, contemplando seus principais avanços, problemas e entraves relevantes, construindo, deste modo, um mapa-diagnóstico 3

10 da situação atual, bem como possibilitando, cenários e visões de futuro para a área de recursos hídricos no Brasil Sobre a Estrutura do Texto Para a consecução dos objetivos expostos, procurar-se-á analisar a temática a partir de uma abordagem teórico-histórica da regulação e gestão participativa dos recursos hídricos (Capítulo I), amparada principalmente nos estudos de Jürgen Habermas e Alex Honneth, buscando contemplar os aspectos do Estado (gestão pública e Estado regulador), do mercado (regulação e gestão de recursos hídricos no Brasil) e da esfera pública (esfera pública no mundo contemporâneo). No Capítulo II, adentrar-se-á na questão propriamente dita, qual seja, da Política de Recursos Hídricos no Brasil contemporâneo, envolvendo desde um histórico de como se deu o atual estágio da política e do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos SINGREH. Neste capítulo serão abordadas as esferas Estado e mercado (modernização societária), dentro de uma lógica instrumental, assim como a esfera Lebenswelt ou mundo da vida (modernidade cultural), dentro de uma visão lógica de ação comunicativa. São, por conseguinte, encarados temas como a independência institucional e a transparência na gestão pública, assim como a questão da esfera pública e de como vem sendo pensado o controle social na gestão dos recursos hídricos. Discute-se, pois, as transformações mais recentemente ocorridas, dando ênfase aos processos de diferenciação (Ausdifferenzierung), de racionalização (Rationalisierung), de autonomização (Autonomisierung) e de dissociação (Entkoppelung), ocorridos no âmbito da gestão e regulação de recursos hídricos no Brasil contemporâneo. Nesse âmbito, serão visualizados como vem se dando, não só a contaminação dos subsistemas (economia e Estado) pela racionalização, mas também a expansão daquela à algumas instituições do mundo da vida, por meio da colonização (Kolonialisierung) deste. Por fim, como se poderia se dar, no seio da gestão hídrica, uma mudança de paradigma: da ação instrumental para a ação comunicativa, da subjetividade para a intersubjetividade e da razão monológica para a razão dialógica. Assim, é que, no Capítulo III são apresentadas as principais conclusões e recomendações deste estudo. 4