SICONV - ELABORAÇÃO DE PROPOSTAS E PLANOS DE TRABALHO E SUA INCLUSÃO NO SISTEMA

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1 SICONV - ELABORAÇÃO DE PROPOSTAS E PLANOS DE TRABALHO E SUA INCLUSÃO NO SISTEMA

2 SICONV - ELABORAÇÃO DE PROPOSTAS E PLANOS DE TRABALHO E SUA INCLUSÃO NO SISTEMA Palestrante: Sérgio Pavan Margarido, economista formado pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP), em Campinas (SP), e mestre em Teoria Econômica pela UNICAMP. Foi Diretor Tributário e Secretário de Fazenda da Prefeitura Municipal de Maringá (PR) e Supervisor Departamental da Secretaria de Finanças da Prefeitura Municipal de Campinas (SP). Vem realizando programas de capacitação que abordam a captação de recursos federais e a utilização do SICONV desde 2008, quando o sistema foi criado. Seus cursos conquistaram posição de destaque no cenário nacional, tendo sido frequentados por milhares de profissionais de órgãos públicos, entidades privadas sem fins lucrativos, universidades e institutos de pesquisa. Entre em contato com o autor Comentários, sugestões, correções e críticas relacionados a este trabalho são bem recebidos. Envie-os para o convenios@spmsolucoes.com.br. PROMOÇÃO REALIZAÇÃO APOIO

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5 SUMÁRIO 1. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DE RECURSOS FEDERAIS TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS Transferências Voluntárias de Recursos Federais Convênio Contrato de Repasse Termo de Cooperação Termo de Parceria PLANO DE TRABALHO E PROPOSTA DE TRABALHO Plano de Trabalho Proposta de Trabalho DECRETO Nº 6.170/2007 E PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 127/ OBJETO (PRODUTO), PROBLEMAS E OBJETIVOS ASSOCIADOS A UM PLANO DE TRABALHO O QUE É UM PROJETO? DEFINIÇÃO DO OBJETO (PRODUTO) DO PROJETO Objeto (Produto) Objetos de Programa de Transferência de Recursos Caracterização Detalhada do Objeto Caracterização Detalhada do Objeto e Especificações Técnicas DEFINIÇÃO DO PROBLEMA Importância da Definição do Problema Definição do Problema em Projetos para Captação de Recursos DEFINIÇÃO DOS OBJETIVOS Objetivos do Projeto Objetivos do Projeto e Objetivos do Programa de Transferência de Recursos 10 i

6 3. CRONOGRAMA FÍSICO: DEFINIÇÃO DE METAS E ETAPAS DEFINIÇÃO DE CRONOGRAMA FÍSICO DISCRIMINAÇÃO DE ATIVIDADES A SEREM REALIZADAS Organização das Atividades em Níveis Objeto do Plano de Trabalho Metas Etapas ELABORAÇÃO DE CRONOGRAMA FÍSICO Estrutura de Cronograma Físico Mensuração de Quantitativos de Metas e Etapas Definição de Prazos para Execução de Metas e Etapas ORÇAMENTO DO PROJETO: PLANILHA DE CUSTOS E PLANO DE APLICAÇÃO ORÇAMENTO DO PROJETO Orçamento e Execução de Projeto Planilha de Custos Plano de Aplicação Obediência à Planilha de Custos e ao Plano de Aplicação durante a Execução do Projeto Alteração da Planilha de Custos e do Plano de Aplicação durante a Execução do Projeto PLANILHA DE CUSTOS Estrutura de Planilha de Custos Retenções de Tributos e Contribuições Tributo ou Contribuição Patronal Planilha de Custos no Caso de Obra ou Serviço de Engenharia PLANO DE APLICAÇÃO Planilha de Custos e Plano de Aplicação Planilha de Custos e Plano de Aplicação no Caso de Obra ou Serviço de Engenharia PLANILHA DE CUSTOS E CRONOGRAMA FÍSICO 36 ii

7 5. FONTES DE RECURSOS DO PROJETO E CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO FONTES DE RECURSOS E CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO DEFINIÇÃO DAS FONTES DE RECURSOS PARA EXECUÇÃO DO PROJETO Repasse e Contrapartida Cálculo do Valor Mínimo da Contrapartida com base no Valor do Objeto Cálculo do Valor Mínimo da Contrapartida com base no Valor do Repasse Cálculo do Valor Mínimo da Contrapartida com base no Valor do Repasse (no caso de desconto de taxa de administração de instituição mandatária) CONTRAPARTIDA EM BENS E SERVIÇOS (CONTRAPARTIDA NÃO FINANCEIRA) Definição Apuração do Valor Máximo da Contrapartida em Bens e Serviços Inclusão de Contrapartida em Bens e Serviços na Planilha de Custos e no Plano de Aplicação Apuração do Valor de Bens e Serviços Propostos como Contrapartida Não Financeira CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO Definição Estrutura de um Cronograma de Desembolso Parcela de Cronograma de Desembolso ELABORAÇÃO DE CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO Roteiro Definição da Periodicidade de Desembolso de Recursos Preparação da Estrutura do Cronograma de Desembolso Alocação da Contrapartida e do Repasse por Meta(s) e Etapa(s) CRONOGRAMA FÍSICO-FINANCEIRO DE OBRA OU SERVIÇO DE ENGENHARIA E CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO Cronograma Físico-Financeiro Cronograma Físico-Financeiro e Cronograma de Desembolso SISTEMA DE GESTÃO DE CONVÊNIOS E CONTRATOS DE REPASSE (SICONV) RECURSOS DISPONÍVEIS NO SICONV 61 iii

8 6.2. CREDENCIAMENTO E CADASTRAMENTO GERENCIAMENTO DE USUÁRIOS Perfiis de Usuários do SICONV Acesso ao SICONV Gerenciamento de Usuários INCLUSÃO DE PROPOSTA DE TRABALHO NO SICONV MENU PROPOSTAS INCLUSÃO DE PROPOSTA DE TRABALHO Identificação de Programa(s) para Transferência de Recursos Definição de Objeto(s) do Programa, da Contrapartida e dos Valores da Proposta ou do Plano Confirmação da Seleção de Programa(s) Registro das Demais Informações da Proposta de Trabalho Registro de Dados do(s) Repasse(s) Inclusão (Cadastramento) de Proposta de Trabalho ABAS PARA INCLUSÃO DO PLANO DE TRABALHO INCLUSÃO DE PARTICIPANTES NO SICONV PARTICIPANTES EM UM CONVÊNIO OU CONTRATO DE REPASSE INCLUSÃO DE PARTICIPANTE NO SICONV Aba Participantes Inclusão de Interveniente INCLUSÃO DE CRONOGRAMA FÍSICO NO SICONV CRONOGRAMA FÍSICO INCLUSÃO DE CRONOGRAMA FÍSICO NO SICONV Aba Crono Físico Inclusão de Metas e Etapas 90 iv

9 10. INCLUSÃO DE CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO NO SICONV CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO INCLUSÃO DE CRONOGRAMA DE DESEMBOLSO NO SICONV Aba Crono Desembolso Inclusão de Cronograma de Desembolso INCLUSÃO DE PLANO DE APLICAÇÃO NO SICONV PLANO DE APLICAÇÃO INCLUSÃO DE PLANO DE APLICAÇÃO NO SICONV Aba Plano de Aplicação Detalhado Inclusão de Bem ou Serviço no SICONV CONSULTA DE PLANO DE APLICAÇÃO INCLUSÃO DE ARQUIVOS ANEXOS NO SICONV ANEXAÇÃO DE ARQUIVOS À PROPOSTA OU AO PLANO DE TRABALHO ABA ANEXOS ABA PROJETO BÁSICO / TERMO DE REFERÊNCIA Projeto Básico e Termo de Referência Anexação de Projeto Básico e Termo de Referência GERENCIAMENTO DE PROPOSTAS E PLANOS DE TRABALHO NO SICONV SITUAÇÃO DE UMA PROPOSTA OU DE UM PLANO DE TRABALHO CONSULTA DE PROPOSTAS E PLANOS DE TRABALHO ENVIO DE PROPOSTAS E PLANOS DE TRABALHO PARA ANÁLISE PROPOSTA OU PLANO DE TRABALHO EM COMPLEMENTAÇÃO E CONSULTA DE PARECERES 148 v

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11 1. 1 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS DE RECURSOS FEDERAIS 1.1. TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS Transferências Voluntárias de Recursos Federais Transferências voluntárias de recursos são realizadas pelo Governo Federal para órgãos e entidades públicas ou privadas que estão mais próximas das populações assistidas ou atendidas por programas federais. Ao transferir recursos para entes próximos ao público alvo destes programas, o Governo Federal tem o objetivo de melhorar a sua gestão, potencializando seus efeitos positivos. São realizadas por meio da assinatura de instrumentos jurídicos como convênios, contratos de repasse, termos de cooperação e termos de parceria Convênio Convênio é um acordo que: disciplina a transferência de recursos financeiros dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União; visa a execução de programa de governo; e envolve a realização de projeto, atividade, serviço ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. Participam de um convênio: Concedente, que é o órgão ou entidade da administração pública federal direta ou indireta responsável pela transferência dos recursos financeiros ou pela descentralização dos créditos orçamentários destinados à execução do objeto do convênio; e Convenente, que é o órgão ou entidade da administração pública direta e indireta, de qualquer esfera de governo, assim como entidade privada sem fins lucrativos, com o qual a administração federal pactua a 1

12 execução de programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebração de convênio Contrato de Repasse Contrato de repasse é um acordo que: disciplina a transferência de recursos financeiros dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, sendo a transferência gerenciada por instituição ou agente financeiro público federal; visa a execução de programa de governo; e envolve a realização de projeto, atividade, serviço ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação. Participam de um contrato de repasse: Contratante, que é o órgão ou a entidade da administração pública federal direta ou indireta que pactua a execução de programa, projeto, atividade ou evento por intermédio de instituição financeira federal (mandatária) mediante a assinatura deste tipo de instrumento; Contratado, que é o órgão ou entidade da administração pública direta e indireta, de qualquer esfera de governo, assim como entidade privada sem fins lucrativos, com a qual a administração federal pactua a execução de programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebração de contrato de repasse; e Instituição Mandatária, que é a instituição ou o agente financeiro público federal responsável pela operacionalização da transferência de recursos, atuando em nome do órgão ou da entidade contratante Termo de Cooperação Termo de cooperação é um acordo que disciplina a transferência de crédito orçamentário de um órgão ou de uma entidade da administração pública federal direta para outro órgão ou entidade federal da mesma natureza ou, ainda, para uma autarquia, fundação pública ou empresa estatal dependente Termo de Parceria Termo de parceria é um instrumento jurídico utilizado para realizar a transferência de recursos federais para organizações sociais de interesse público (OSCIPs), estando previsto na Lei nº 9.790, de 23 de março de PLANO DE TRABALHO E PROPOSTA DE TRABALHO Plano de Trabalho Plano de trabalho é o documento que deve ser enviado por um órgão ou uma entidade como requisito prévio para receber transferências voluntárias de recursos do Governo Federal. A obrigatoriedade de envio de um plano de trabalho é prevista na Lei nº 8.666/1993, que, em seu artigo 116, parágrafo 1º, determina que a celebração de convênios e instrumentos congêneres por órgãos ou entidades da administração pública depende de prévia aprovação de plano de trabalho proposto pelo órgão ou entidade que pretende receber recursos. O 2

13 mesmo parágrafo detalha os elementos que devem compor o plano: identificação do objeto a ser executado; definição das metas a serem atingidas; descrição das etapas ou fases de execução; plano de aplicação dos recursos financeiros, em que são detalhadas as despesas a serem realizadas, assim como identificadas as origens dos recursos; cronograma de desembolso; previsão de início e fim da execução do objeto, bem como da conclusão das etapas ou fases programadas; e comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados no caso de obras ou serviços de engenharia, exceto se o custo total do empreendimento recair sobre o órgão ou a entidade que transfere os recursos Proposta de Trabalho Proposta de trabalho é um documento que órgãos e entidades concedentes ou contratantes podem exigir antes do envio do plano de trabalho, para que seja feita uma análise preliminar. Se aprovada a proposta, o órgão ou a entidade solicita, em um segundo momento, o envio do plano de trabalho completo, a ser submetido à análise final. Comparada ao plano de trabalho, a proposta de trabalho é um documento menos detalhado, não tendo, como regra geral, o cronograma físico, o cronograma de desembolso e o plano de aplicação. Segundo a Portaria Interministerial nº 127/2008, artigo 15, uma proposta de trabalho deve conter, no mínimo, os seguintes pontos: descrição do objeto a ser executado; justificativa, que deve incluir: - a caracterização dos interesses recíprocos; - a relação entre a proposta e os objetivos e as diretrizes do programa federal; - a definição do público alvo; - a identificação do problema a ser resolvido; e - a descrição dos resultados esperados com a execução do programa. estimativa dos recursos financeiros necessários, incluindo o repasse a ser feito pelo Governo Federal e a contrapartida, especificando-se o valor de cada parcela; previsão de prazo para a execução; e informações relativas à capacidade técnica e gerencial do proponente para a execução do objeto DECRETO Nº 6.170/2007 E PORTARIA INTERMINISTERIAL Nº 127/2008 O Decreto nº 6.170, publicado pelo Governo Federal em julho de 2007, e a Portaria Interministerial nº 127, 3

14 publicada em maio de 2008, estabeleceram um novo marco regulatório para a realização de transferências voluntárias de recursos financeiros federais por meio de convênios, contratos de repasse, termos de cooperação, termos de parceria e instrumentos afins. Em conjunto, o decreto e a portaria substituem a Instrução Normativa nº 1, de janeiro de 1997, publicada pela Secretaria do Tesouro Nacional, embora muitos de seus dispositivos tenham sido reproduzidos na íntegra. No centro deste novo marco regulatório, e como suas partes mais visíveis, estão o Portal dos Convênios e, especialmente, o Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV). O SICONV é um sistema informatizado utilizado na Internet em que órgãos ou entidades concedentes ou contratantes, de um lado, e órgãos ou entidades convenentes ou contratadas, de outro, realizam os procedimentos necessários à formalização, execução e prestação de contas de convênios, contratos de repasse e instrumentos congêneres. Sua implantação teve como principais objetivos proporcionar maior agilidade à tramitação de solicitações de recursos federais por órgãos públicos estaduais, distritais ou municipais e por entidades privadas sem fins lucrativos e aumentar a capacidade de fiscalização do Governo Federal, da Controladoria-Geral da União (CGU) e do Tribunal de Contas da União. 4

15 2 OBJETO (PRODUTO), PROBLEMAS E OBJETIVOS ASSOCIADOS A UM PROJETO 1.4. O QUE É UM PROJETO? Um projeto é um esforço temporário empreendido por uma organização que tem por objetivo de gerar um determinado objeto (ou produto), permitindo, assim, solucionar problema(s) identificado(s) por esta organização DEFINIÇÃO DO OBJETO (PRODUTO) DO PROJETO Objeto (Produto) O objeto ou o produto de um projeto é aquilo que se pretende gerar ao final da execução deste projeto. Aquilo pode ser um produto, uma construção, um serviço, um treinamento, algo que permite ao órgão ou à entidade atingir determinados objetivos expressos no projeto. Alguns exemplos de objetos: a ampliação de uma escola; a capacitação de funcionários; a aquisição de veículos; a reforma de um ginásio de esportes; o reequipamento de uma unidade básica de saúde; a canalização de um córrego; a aquisição de medicamentos; e a realização de um evento. 5

16 Objetos de Programa de Transferência de Recursos Como mencionado anteriormente, cada programa de transferência de recursos tem objetivos, requisitos, exigências e critérios de seleção estabelecidos pelo órgão que transfere os recursos. Cada programa tem definidos também os objetos que poderão ser executados com os recursos que vierem a ser transferidos Caracterização Detalhada do Objeto A definição de objetos pouco detalhados é um dos problemas apontados em fiscalizações de convênios e contratos de repasse realizadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e pela Controladoria-Geral da União (CGU). Um objeto deve ser plenamente caracterizado no projeto, com informações como o local onde vai ser executado, o tipo de capacitação a ser realizado ou a finalidade a ser atribuída a veículos e equipamentos a serem adquiridos. Utilizando os exemplos de objetos mencionados anteriormente, o detalhamento exige agregar informações como: a construção de uma unidade básica de saúde no Bairro Vila Nova; a capacitação de funcionários da Secretaria Municipal de Saúde envolvidos no combate à dengue; a aquisição de veículos e equipamentos para o setor de manutenção de estradas rurais localizadas no Município; a reforma do Ginásio Municipal de Esportes; o reequipamento da unidade de urgência e emergência do Bairro São Marcos; a canalização do córrego Águas Rasas; a aquisição de medicamentos para distribuição a diabéticos; e a realização da XII Festa da Uva e do Vinho. Caracterizar o objeto desta forma significa garantir ele seja único. Pode haver vários projetos cujo objeto é a construção de uma unidade básica de saúde, no entanto, existe um único com o objeto construção de uma unidade básica de saúde no Bairro Vila Nova. Da mesma forma, pode haver vários projetos com objetos aquisição de veículos e equipamentos, no entanto, o projeto com objeto aquisição de veículos e equipamentos para o setor de manutenção de estradas rurais localizadas no Município é único. Garantir que o objeto seja único e bem claro é fundamental para garantir que, durante a execução do projeto, esforços sejam realizados para gerar efetivamente esse objeto e não outro objeto que, por mais parecido que seja, implicaria elaborar e executar outro projeto. Considerando as punições existentes nas normas brasileiras no caso de haver a execução de um objeto distinto daquele previsto no projeto, esse detalhamento é fundamental para se evitar esses desvios Caracterização Detalhada do Objeto e Especificações Técnicas Caracterizar o objeto de forma detalhada não significa, no entanto, descrever suas especificações técnicas. É comum encontrar casos em que consta na descrição do objeto a especificação técnica detalhada de um veículo ou equipamento a ser adquirido ou de uma obra a ser realizada. Este tipo de detalhamento técnico é 6

17 desnecessário e, em muitos casos, pode gerar problemas. Definir o objeto significa dar uma idéia precisa do que o projeto vai gerar de produto ao seu final, não definir suas características técnicas em detalhe. Isto pode ser visto em dois exemplos. O primeiro, ilustrado na FIGURA 2.1. abaixo, trata de um projeto que pretende adquirir um caminhão a ser utilizado na coleta de resíduos sólidos. FIGURA 2.1. Possibilidades para Definição do Objeto (exemplo 1) elaboração: Possibilidade 1 Possibilidade 2 Possibilidade 3 aquisição de caminhão aquisição de caminhão para coleta de resíduos sólidos aquisição de caminhão para coleta de resíduos sólidos, novo, 4X2 toco, fabricação nacional, com cabine avançada, motor diesel turbo com no mínimo 6 cilindros, potência mínima de 220V, equipado com gerenciamento eletrônico de combustível, torque mínimo de 82 KGFM (NM), embreagem hidráulica, direção hidráulica, tanque de combustível com capacidade mínima de 275 litros, capacidade máxima de carga de KG S O exemplo mostra três possibilidades para definir o objeto: na primeira, a definição do objeto como aquisição de um caminhão é insuficiente, pois não permite identificar de forma precisa o produto que será gerado ao final da execução do projeto; não se dá idéia da finalidade da aquisição deste caminhão; na segunda possibilidade, definir o objeto como aquisição de caminhão para coleta de resíduos sólidos dá um grau maior de precisão: ao se especificar na definição a finalidade para aquisição do caminhão, cria-se um elo com os problemas que levaram à elaboração do projeto e com os objetivos que esse projeto propõe atingir; e na terceira e última possibilidade, trazer para a definição do objeto a especificação técnica detalhada do caminhão não trouxe nenhum benefício em termos de esclarecer a ligação entre o objeto, os problemas a serem resolvidos e os objetivos do projeto; a especificação técnica não é necessária para isso, devendo ser feita na planilha de custos e no plano de aplicação do projeto. A inclusão da especificação técnica no objeto pode trazer problemas durante a execução do projeto. As normas para a realização de transferências voluntárias de recursos vedam a alteração do objeto. Em muitos casos, existe um longo período de tempo entre o momento em que um projeto é enviado para a análise do órgão repassador dos recursos e o momento em que o convênio ou o contrato de repasse é assinado e o órgão ou a entidade pode iniciar a execução do projeto. Durante este período, as especificações técnicas de veículos, equipamentos ou outros materiais que constam no projeto podem sofrer alterações. Por exemplo, o veículo ou o equipamento pode não estar mais sendo produzido, pode se tornar obsoleto ou pode ter seu preço reduzido, passando a ser viável a aquisição de um veículo ou de um equipamento com especificação superior. Se a especificação detalhada tiver sido feita no plano de aplicação, o órgão ou a entidade pode solicitar formalmente, com justificativa, a sua alteração. Deve-se notar que, neste caso, o que está sendo solicitada é a alteração de 7

18 especificação do objeto, não alteração do objeto. Se o veículo ou o equipamento tivesse sido especificado no objeto, o órgão repassador dos recursos poderia considerar a solicitação como alteração de objeto, não de especificação. Mesmo que o órgão aceitasse a solicitação de alteração, haveria ainda o risco de um órgão de controle como o Tribunal de Contas da União ou a Controladoria-Geral da União fiscalizar a execução do convênio ou contrato de repasse e considerar a alteração da especificação como alteração do objeto. Como segundo exemplo relativo ao nível de detalhamento necessário na definição do objeto, pode-se considerar o caso de um projeto que pretende realizar obra de pavimentação. Existem várias possibilidades de definir o objeto, ilustrado na FIGURA 2.2. a seguir. FIGURA 2.2. Possibilidades para Definição do Objeto (exemplo 2) Possibilidade 1 Possibilidade 2 pavimentação pavimentação de avenidas e ruas do município Possibilidade 3 pavimentação de avenidas e ruas do Bairro Nova Lima elaboração: Possibilidade 4 Possibilidade 5 Possibilidade 6 pavimentação da Avenida Brasil e das ruas Santos Dumont e Tiradentes pavimentação da Avenida Brasil (trecho entre as avenidas Duque de Caxias e Dom Pedro I) e das ruas Santos Dumont (trecho entre as avenidas São Paulo e Minas Gerais) e Tiradentes (trecho entre as avenidas São Paulo e Minas Gerais) pavimentação da Avenida Brasil (trecho entre as avenidas Duque de Caxias e Dom Pedro I) e das ruas Santos Dumont (trecho entre as avenidas São Paulo e Minas Gerais) e Tiradentes (trecho entre as avenidas São Paulo e Minas Gerais), com construção de sarjetas e guias Neste exemplo em que o objeto é a pavimentação a definição do objeto torna-se mais complicada: as três primeiras possibilidades resultam em uma definição bastante imprecisa do objeto, não se identificando avenidas e ruas que serão submetidas à pavimentação; na quarta possibilidade a definição do objeto é mais detalhada que nas três primeiras, identificando-se a avenida e as ruas que serão pavimentadas; no entanto, ainda existe uma imprecisão decorrente do fato de não se saber que trechos desta avenida e destas ruas serão pavimentados; na quinta possibilidade a definição do objeto está bem precisa, identificando-se claramente o que será pavimentado, trecho a trecho; e na sexta e última possibilidade, o objeto tem na sua definição características técnicas da obra de pavimentação, sendo descrita a construção de sarjetas e guias. 8

19 Destas possibilidades para definir o objeto, sugere-se utilizar a quinta ou a sexta, em que se define com maior grau de precisão o que será pavimentado. As primeiras quatro possibilidades para definição do objeto são muito pouco precisas, podendo gerar questionamentos de órgãos de controle DEFINIÇÃO DO PROBLEMA Importância da Definição do Problema Um projeto é elaborado porque o órgão ou a entidade identificou problema(s) que deve(m) ser solucionado(s). No momento de caracterizar o(s) problema(s) que levam à organização a elaborar um projeto, é fundamental realizar um diagnóstico detalhado da situação que se pretende alterar com a execução deste projeto, com identificação precisa dos problemas que se pretende resolver. Em especial, no momento de se realizar este diagnóstico, deve-se atentar para os seguintes pontos: o programa do órgão federal que prevê a transferência de recursos identifica problemas que aquele órgão pretende resolver ao transferir esses recursos para um órgão público estadual ou municipal ou para uma entidade privada sem fins lucrativos; os problemas apontados no diagnóstico feito pelo órgão ou pela entidade que está elaborando o projeto devem ser da mesma natureza daqueles que o órgão federal pretende resolver; deve ser feito um levantamento de dados quantitativos que permitam caracterizar a relevância do projeto para o qual estão sendo solicitados recursos, o que é fundamental quando se considera que este projeto está competindo por recursos financeiros federais com centenas ou até milhares de projetos de outros órgãos e entidades; não é suficiente identificar um problema como inexistência de atendimento especializado na área de ortopedia, é necessário, se existirem dados, identificar quantas pessoas são prejudicadas por isso, assim o problema seria melhor definido como: inexistência de atendimento especializado na área de ortopedia, com demanda não atendida de 250 pessoas por mês na área de atuação da unidade de saúde a ser ampliada ; e é necessário avaliar de forma cuidados a viabilidade de se resolver, com a execução do projeto, cada problema apontado; um problema para o qual não se prevê solução com a execução desse projeto não deve ser especificado no diagnóstico Definição do Problema em Projetos para Captação de Recursos Transferências voluntárias de recursos são realizadas por órgãos federais com o intuito de fazer suas ações serem complementadas por ações realizadas por órgãos públicos estaduais e municipais e por entidades privadas sem fins lucrativos que recebem esses recursos. Convênios e contratos de repasse são, neste sentido, um instrumento de cooperação assinado entre um órgão que transfere recursos para execução de um projeto e um órgão ou uma entidade que recebe esses recursos, ambos com interesses comuns. Cada programa de transferência de recursos mantido por um órgão federal tem por objetivo solucionar problemas de sua responsabilidade. Como mencionado na subseção anterior, órgãos e entidades que buscam esses recursos devem analisar detalhadamente os objetivos, os requisitos, as exigências e os critérios de seleção 9

20 estabelecidos pelos órgãos que transferem recursos. Ambos têm que ter interesses comuns, recíprocos: resolver determinado(s) problema(s) deve ser um objetivo de quem elabora o projeto para captar recursos e de quem tem recursos para transferir. Em projetos enviados para captação de recursos de órgãos federais, a definição do(s) problema(s) deve ser feita na justificativa. A Portaria Interministerial nº 127/2008, que regulamenta a transferência de recursos financeiros federais por meio de convênios e contratos de repasse, determina em seu artigo 15, inciso II, que deve constar em qualquer projeto: II - justificativa contendo a caracterização dos interesses recíprocos, a relação entre a proposta apresentada e os objetivos e diretrizes do programa federal e a indicação do público alvo, do problema a ser resolvido e dos resultados esperados; 1.7. DEFINIÇÃO DOS OBJETIVOS Objetivos do Projeto Como visto, projetos são elaborados e executados para resolver um problema ou problemas idenficado(s) por uma organização. O projeto prevê a geração de um objeto ou de um produto ao final de sua execução. Esse objeto ou produto, espera-se, permitirá à organização atingir determinados objetivos relacionados à solução do(s) problema(s) identificado(s). Objetivos são, portanto, resultados que se pretende atingir quando o projeto tiver sido executado na íntegra e seu objeto ou produto tiver sido produzido, gerado ou entregue. Quando são estabelecidos os objetivos de um projeto, deve-se fazer com que cada um deles: esteja associado a um problema identificado no diagnóstico; seja mensurável; seja realista; e seja limitado no tempo. Na subseção foi utilizado um exemplo em que foi identificado, na fase de diagnóstico, um problema como inexistência de atendimento especializado na área de ortopedia, com demanda não atendida de 250 pessoas por mês na área de atuação da unidade de saúde a ser ampliada. A este problema deve corresponder, na definição dos objetivos que se pretende atingir com a execução do projeto, algo como criar atendimento especializado na área de ortopedia, eliminando a demanda reprimida (250 pessoas por mês) na área de atuação da unidade de saúde. Definindo desta forma o objetivo, é possível: associar o problema que se pretende resolver ( inexistência de atendimento especializado na área de ortopedia ) ao benefício ( criar atendimento especializado na área de ortopedia ); quantificar o benefício trazido pelo projeto ( 250 pessoas ); analisar a viabilidade de resolver o problema; e estabelecer o prazo para que o benefício seja alcançado (ao final da obra de ampliação da unidade de saúde). 10

21 Objetivos do Projeto e Objetivos do Programa de Transferência de Recursos No caso de projetos para captação de recursos, a definição dos objetivos deve considerar, também, as características próprias do programa de transferência de recursos. Os objetivos do projeto devem ser compatíveis com o objetivo do órgão que dispõe de recursos para transferir. Deve-se lembrar que transferências voluntárias de recursos são realizadas por órgãos federais com o interesse de fazer suas ações serem complementadas por ações realizadas por órgãos públicos estaduais e municipais e por entidades privadas sem fins lucrativos de recursos que recebem esses recursos. Os objetivos de ambos (quem transfere recursos e quem recebe) devem ser complementares e compatíveis. 11

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23 2. 3 CRONOGRAMA FÍSICO: DEFINIÇÃO DE METAS E ETAPAS 2.1. DEFINIÇÃO DE CRONOGRAMA FÍSICO O cronograma físico é o documento do projeto que discrimina as atividades que devem ser realizadas durante a execução do projeto, sendo necessário: especificar de forma detalhada cada atividade a ser realizada; estimar o tempo necessário para a realização de cada uma; e estimar os custos envolvidos na sua realização. Os dois primeiros tópicos são abordados neste capítulo. Estimar custos, no entanto, depende da elaboração da planilha de custos, tópico que é abordado no próximo capítulo. Com base nas informações contidas na planilha de custos é possível concluir a elaboração do cronograma físico DISCRIMINAÇÃO DE ATIVIDADES A SEREM REALIZADAS Organização das Atividades em Níveis As atividades previstas durante a execução de um projeto podem ser desdobradas em vários níveis. No caso de projetos para captação de recursos financeiros federais, são utilizados dois níveis para detalhar as atividades a serem executadas: metas e etapas, sendo estas uma subdivisão das metas Objeto do Plano de Trabalho Entender o conceito de objeto é o primeiro passo para se entender as definições de meta e de etapa. O objeto de um plano de trabalho, como visto no capítulo anterior, é o produto que se espera gerar com a sua 13

24 execução. São exemplos de objetos: a construção de escola municipal no bairro Presidente Vargas ; a aquisição de veículos para o setor de manutenção de estradas rurais ; e a realização de cursos de capacitação de jovens para o mercado de trabalho. Em cada exemplo espera-se entregar ao final da execução do projeto um determinado produto ou serviço à sociedade, que é o objeto. Existem diferenças, no entanto, entre eles: no caso da construção de escola municipal no bairro Presidente Vargas, a execução do projeto gera uma única entrega: a construção da escola, que é o produto esperado, entregue ao final da obra; nos dois outros exemplos, é possível identificar mais de uma entrega ao longo da execução do projeto: - no segundo exemplo (objeto definido como aquisição de veículos para o setor de manutenção de estradas rurais ), é possível identificar mais de uma entrega a ser realizada: cada veículo a ser adquirido pode ser considerado uma sub-entrega que compõe o objeto: um caminhão e uma pá carregadeira são, portanto, as duas sub-entregas ou os dois sub-produtos esperados; e - no terceiro exemplo, cujo objeto é a realização de cursos de capacitação de jovens para o mercado de trabalho, pode-se ter várias sub-entregas, cada uma referente a um curso distinto: a realização de curso de capacitação em informática, a realização de curso de capacitação em manutenção de equipamentos eletrônicos e a realização de curso de capacitação em panificação Metas Com base no conceito de objeto, pode-se definir uma meta como uma atividade que gera uma sub-entrega final durante a execução do projeto. No primeiro exemplo discutido na subseção anterior, cujo objeto é a construção de escola municipal no bairro Presidente Vargas, viu-se que o objeto é indivisível, isto é, não é possível identificar mais de uma entrega ao longo da execução do plano de trabalho. A única entrega que se espera é a entrega do próprio objeto a escola construída - ao final da execução do projeto, quando a obra tiver sido concluída. Desta forma, no momento de se elaborar o projeto, pode-se estabelecer um cronograma físico com uma única meta, que é executar a obra. Pode-se observar esta situação de forma esquemática na FIGURA FIGURA 3.1. Objeto e Meta(s) (exemplo 1) OBJETO CONSTRUÇÃO DE ESCOLA MUNICIPAL NO BAIRRO PRESIDENTE VARGAS SUB-ENTREGA CONSTRUÇÃO DE ESCOLA MUNICIPAL NO BAIRRO PRESIDENTE VARGAS elaboração: META executar a obra 14

25 No segundo exemplo, cujo objeto é a aquisição de veículos para o setor de manutenção de estradas rurais, há mais de uma entrega prevista ao longo da execução do projeto, permitindo definir, desta forma, mais de uma meta no cronograma físico. Por exemplo, pode-se ter as sub-entregas aquisição de caminhão e aquisição de pá carregadeira. Podem ser estabelecidas duas metas: adquirir um caminhão e adquirir uma pá carregadeira, que são as atividades necessárias para promover as sub-entregas, tal como ilustrado na FIGURA 3.2. abaixo. FIGURA 3.2. Objeto e Meta(s) (exemplo 2) OBJETO AQUISIÇÃO DE VEÍCULOS PARA O SETOR DE MANUTENÇÃO DE ESTRADAS RURAIS SUB- ENTREGAS AQUISIÇÃO DE UM CAMINHÃO AQUISIÇÃO DE UMA PÁ CARREGADEIRA elaboração: METAS adquirir um caminhão adquirir uma pá carregadeira Por fim, no terceiro exemplo, em que o objeto é a realização de cursos de capacitação de jovens para o mercado de trabalho, pode-se identificar três sub-entregas, que são a realização de curso de capacitação em informática, a realização de curso de capacitação em manutenção de equipamentos eletrônicos e a realização de curso de capacitação em panificação. Neste caso, podem ser definidas três metas no cronograma físico, isto é, três atividades a serem realizadas, cada qual relacionada à obtenção de uma sub-entrega: realizar curso de informática, realizar curso de manutenção de equipamentos eletrônicos e realizar curso de panificação. A situação está ilustrada na FIGURA FIGURA 3.3. Objeto e Meta(s) (exemplo 3) OBJETO REALIZAÇÃO DE CURSOS DE CAPACITAÇÃO DE JOVENS PARA O MERCADO DE TRABALHO SUB- ENTREGAS REALIZAÇÃO DE CURSO DE CAPACITAÇÃO EM INFORMÁTICA REALIZAÇÃO DE CURSO DE CAPACITAÇÃO EM MANUTENÇÃO DE EQUIPAMENTOS ELETRÔNICOS REALIZAÇÃO DE CURSO DE CAPACITAÇÃO EM PANIFICAÇÃO elaboração: METAS realizar curso de Informática realizar curso de manutenção de equipamentos eletrônicos realizar curso de panificação 15

26 Etapas Tendo definido uma meta como uma atividade a ser executada para a obtenção de uma sub-entrega do objeto, é possível definir uma etapa como uma sub-atividade em que se divide a meta. Em alguns casos, a execução de uma meta implica a realização de uma única atividade, em outros casos é necessário realizar várias atividades. Pode-se perceber isto utilizando os exemplos utilizados anteriormente: no caso do objeto construção da Escola Municipal Presidente Vargas : - para obter a sub-entrega associada à meta executar a obra (a obra pronta), é necessário realizar uma série de sub-atividades que são previstas no cronograma preparado pela engenharia, tais como executar serviços preliminares, construir a fundação, construir a cobertura, instalar a parte elétrica, instalar a parte hidráulica e realizar acabamento ; deve-se observar que nas planilhas de custos e nos cronogramas físico-financeiros de obras e serviços de engenharia, etapas costumam ser denominadas serviços ; e - estas atividades são necessárias para que seja realizada a sub-entrega (no caso, a única sub-entrega que é a construção da escola). para o objeto aquisição de veículos para o setor de manutenção de estradas rurais, a cada meta pode ser associada uma única etapa: - para obter a sub-entrega associada à meta adquirir um caminhão (o caminhão) é necessário realizar uma única atividade, que é realizar a sua compra; assim, pode-se definir uma única etapa, que pode, inclusive, ser denominada da mesma forma que a meta ( adquirir um caminhão ); e - para obter a sub-entrega associada à meta adquirir uma pá carregadeira (a pá carregadeira), também é necessário realizar uma única atividade (etapa adquirir uma pá carregadeira ). no caso do objeto realização de cursos de capacitação de jovens para o mercado de trabalho : - promover a sub-entrega de cada meta ( realizar curso de informática, realizar curso de manutenção de equipamentos eletrônicos e realizar curso de panificação ) também envolve realizar várias etapas; para cada meta pode-se estabelecer no cronograma físico etapas como: alugar sala para realização do curso, produzir material impresso para divulgação do curso, contratar profissionais para ministrar o curso, adquirir material permanente a ser utilizado no curso e adquirir material de consumo a ser utilizado no curso ; e - a realização dessas etapas permite gerar as sub-entregas que são os três cursos ELABORAÇÃO DE CRONOGRAMA FÍSICO Estrutura de Cronograma Físico Após definir os conceitos de metas e etapas de um cronograma físico, pode-se montar sua estrutura utilizando-se o modelo mostrado na FIGURA 3.4., na página ao lado. Na figura é utilizado como exemplo o objeto construção da Escola Municipal Presidente Vargas, em que há uma meta e seis etapas. 16

27 FIGURA 3.4. Estrutura de Cronograma Físico (exemplo 1) Meta / Etapa Meta 01 - Executar a obra Etapa 01 - Executar serviços preliminares Unidade de Fornecimento Quantidade Data de Início Data de Término Valor Unitário (R$) Valor Total (R$) Etapa 02 - Construir a fundação Etapa 03 - Construir a cobertura Etapa 04 - Instalar a parte elétrica Etapa 05 - Instalar a parte hidráulica Etapa 06 - Realizar acabamento elaboração: TOTAL Cada meta e cada etapa devem ser caracterizadas com as seguintes informações: Unidade de Fornecimento, que é unidade utilizada para medir a quantidade da meta ou da etapa; Quantidade, que é quantidade de atividades a ser realizada; Data de Início, que é a data em se pretende iniciar a execução da meta ou da etapa; Data de Término, que é a data em que se pretende terminar a execução da meta ou da etapa; Valor Unitário (R$), que é o valor unitário estimado para executar a meta ou a etapa; e Valor Total (R$), que é o valor total estimado para executar a meta ou a etapa, que resulta da multiplicação da Quantidade pelo Valor Unitário (R$). No segundo exemplo visto anteriormente, cujo objeto era a aquisição de veículos para o setor de manutenção de estradas rurais, havia duas metas: adquirir um caminhão e adquirir uma pá carregadeira, cada uma com uma etapa. O cronograma físico teria a estrutura como a reproduzida na FIGURA FIGURA 3.5. Estrutura de Cronograma Físico (exemplo 2) Meta / Etapa Meta 01 - Adquirir um caminhão Etapa 01 - Adquirir um caminhão Unidade de Fornecimento Quantidade Data de Início Data de Término Valor Unitário (R$) Valor Total (R$) Meta 02 - Adquirir uma pá carregadeira Etapa 01 - Adquirir uma pá carregadeira elaboração: TOTAL 17

28 No último exemplo (objeto realização de cursos de capacitação de jovens para o mercado de trabalho ), o cronograma físico teria uma estrutura como a que aparece na FIGURA FIGURA 3.6. Estrutura de Cronograma Físico (exemplo 3) Meta / Etapa Meta 01 - Realizar curso de informática Etapa 01 - Alugar sala para realização do curso Etapa 02 - Produzir material impresso para divulgação do curso Etapa 03 - Contratar profissionais para ministrar o curso Etapa 04 - Adquirir material permanente a ser utilizado no curso Etapa 05 - Adquirir material de consumo a ser utilizado no curso Meta 02 - Realizar curso de manutenção de equipamentos eletrônicos Etapa 01 - Alugar sala para realização do curso Etapa 02 - Produzir material impresso para divulgação do curso Etapa 03 - Contratar profissionais para ministrar o curso Etapa 04 - Adquirir material permanente a ser utilizado no curso Etapa 05 - Adquirir material de consumo a ser utilizado no curso Meta 03 - Realizar curso de panificação Etapa 01 - Alugar sala para realização do curso Etapa 02 - Produzir material impresso para divulgação do curso Etapa 03 - Contratar profissionais para ministrar o curso Etapa 04 - Adquirir material permanente a ser utilizado no curso Etapa 05 - Adquirir material de consumo a ser utilizado no curso Unidade de Fornecimento Quantidade Data de Início Data de Término Valor Unitário (R$) Valor Total (R$) elaboração: TOTAL 18

29 Mensuração de Quantitativos de Metas e Etapas As duas primeiras informações que caracterizam cada meta e cada etapa do cronograma físico são as colunas Unidade de Fornecimento e Quantidade. Indicar estas informações permite averiguar, após a execução do projeto, se as metas e as etapas foram executadas conforme previsto. Na maior parte dos casos, metas e etapas podem ser medidas simplesmente com a utilização da unidade de fornecimento unidade, sendo a quantidade igual a 1. Isto pode ser visto nos três exemplos que estão sendo utilizados neste capítulo: no caso do objeto construção da Escola Municipal Presidente Vargas (FIGURA 3.4.): - a meta executar a obra consiste em entregar a obra, que é medida por unidade, com quantidade 1 : existe uma atividade a ser realizada, que é a execução da obra; e - o mesmo acontece quando se analisa cada etapa desta meta ( executar serviços preliminares, construir a fundação, construir a cobertura, instalar a parte elétrica, instalar a parte hidráulica e realizar acabamento ), em que cada etapa deve ser realizada uma única vez, sendo portanto medidas também por unidade : uma atividade relativa à execução de serviços preliminares, uma atividade de construção de cobertura, e assim por diante. no caso da aquisição de veículos para o setor de manutenção de estradas rurais (FIGURA 3.5.): - cada meta ( adquirir um caminhão e adquirir uma pá carregadeira ) também pode ser mensurada pela palavra unidade : existem uma atividade relativa à aquisição de caminhão e outra atividade de aquisição de pá carregadeira; e - da mesma forma, cada etapa ( adquirir um caminhão e adquirir uma pá carregadeira ) também deve ser realizada uma vez. no último caso, com objeto realização de cursos de capacitação de jovens para o mercado de trabalho (FIGURA 3.6.): - existe uma unidade de cada meta a ser executada ( realizar curso de informática, realizar curso de manutenção de equipamentos eletrônicos e realizar curso de panificação ); - no caso das etapas, alugar sala para realização do curso, produzir material impresso para divulgação do curso, contratar profissionais para ministrar o curso, adquirir material permanente a ser utilizado no curso e adquirir material de consumo a ser utilizado no curso, cada atividade prevista em determinada meta será executada uma vez: a locação de sala, a produção de material impresso e assim por diante. Deve-se alertar, por fim, que não se deve confundir atividades a serem executadas, que constituem metas e etapas do cronograma físico, com bens a serem adquiridos e serviços a serem contratados, que devem ser discriminados de forma detalhada na planilha de custos e no plano de aplicação. Como discutido no capítulo 4, na planilha de custos e no plano de aplicação devem ser estabelecidos, para cada bem ou serviço: a especificação detalhada; a quantidade a ser adquirida ou contratada; e o preço unitário estimado. 19

30 Definição de Prazos para Execução de Metas e Etapas No cronograma físico também devem ser informadas as datas previstas de início e de término de execução de metas e etapas. Por exemplo, a meta executar a obra envolve realizar uma série de atividades que aparecem discriminadas na planilha de custos e no cronograma físico-financeiro preparados pela engenharia, tais como executar serviços preliminares, construir a fundação, construir a cobertura, instalar a parte elétrica, instalar a parte hidráulica e realizar acabamento. Cada etapa tem datas de início e de término definidas. Outras atividades, no entanto, não são explicitadas na planilha de custos e no cronograma físico-financeiro da obra, mas consomem tempo. Basicamente são atividades não diretamente associadas à execução da obra e que têm uma natureza administrativa: preparar o projeto básico da obra, elaborar o edital de licitação, publicar a licitação, aguardar o prazo legal para realizar a licitação, licitar, receber e julgar recursos, emitir a ordem de execução da obra, realizar as medições e realizar os pagamentos. Os prazos necessários para executar estas atividades devem ser somados aos prazos necessários para executar a obra em si, aquelas previstas explicitamente no cronograma físico-financeiro. O mesmo acontece em projetos que envolvem a aquisição de bens ou a contratação de serviços, em que também há atividades de natureza administrativa que não aparecem no cronograma físico, mas cujos prazos devem ser somados aos prazos necessários à execução. 20

31 3. 4 ORÇAMENTO DO PROJETO: PLANILHA DE CUSTOS E PLANO DE APLICAÇÃO 3.1. ORÇAMENTO DO PROJETO Orçamento e Execução de Projeto Estimar o custo envolvido na execução de um determinado projeto é a parte mais importante do trabalho de elaboração deste projeto. No caso específico de projetos elaborados para captar recursos financeiros federais, dois tipos de documentos devem ser elaborados: a planilha de custos; e o plano de aplicação Planilha de Custos A planilha de custos é o documento que contém a discriminação, para cada meta e para cada etapa do cronograma físico, das despesas a serem realizadas para: aquisição de bens; contratação de serviços; contratação de pessoas físicas; pagamento de tarifas alfandegárias e outras incidentes sobre a importação de bens ou serviços; pagamento de tributos e contribuições de outras naturezas, como contribuições previdenciárias (tópico abordado particularmente nas subseções e ); e outras despesas decorrentes da execução do projeto. 21

32 Para cada despesa prevista na planilha deve haver informações sobre: a quantidade; o valor unitário estimado; e o valor total estimado, que corresponde à multiplicação da quantidade pelo valor unitário estimado. Além das despesas a serem realizadas, no caso de projetos elaborados com a finalidade de buscar recursos federais devem ser discriminados, também, bens e serviços de propriedade do proponente que serão utilizados na execução do projeto e que são computados como contrapartida não financeira. Cada despesa discriminada na planilha de custos deve ser separada de acordo com a meta e a etapa devido ao nível de detalhamento exigido na prestação de contas a ser feita no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV): no momento de registrar dados de uma nota fiscal ou documento equivalente utilizado para pagar uma despesa (recibo, guia, etc.), o usuário do sistema deve informar, para cada item descrito na nota ou documento, a(s) meta(s) e a(s) etapa(s) ao qual se refere essa despesa.. As informações contidas na planilha de custos são utilizadas na elaboração de três outros documentos do projeto: cronograma físico, documento que utiliza as informações sobre as despesas previstas totais a serem realizadas em cada meta e em cada etapa; plano de aplicação, documento que resume as informações sobre as despesas previstas na planilha de custos; e cronograma de desembolso, documento que também utiliza as informações sobre as despesas previstas totais a serem realizadas em cada meta e em cada etapa Plano de Aplicação O plano de aplicação é um documento derivado da planilha de custos que também contém a discriminação das despesas a serem realizadas ao longo da execução do projeto, tendo como única diferença o fato de que não detalha as despesas por meta e por etapa do cronograma físico. Ele é abordado na seção No caso de projetos elaborados para captar recursos financeiros federais, inclusive aqueles que devem ser incluídos no SICONV, o documento que é exigido é o plano de aplicação. No entanto, devido ao mencionado detalhamento exigido na prestação de contas, órgãos e entidades que buscam recursos devem elaborar ambos os documentos, sendo a planilha de custos fundamental no momento de prestar contas Obediência à Planilha de Custos e ao Plano de Aplicação durante a Execução do Projeto A principal fonte de problemas na execução de um projeto que recebe recursos federais encontra-se na realização de despesas em condições diferentes das estabelecidas na planilha de custos e no plano de aplicação. Deve-se lembrar que ambos os documentos foram submetidos à análise e à aprovação prévias do órgão federal responsável pelo repasse dos recursos, em conjunto com os demais documentos e informações que compõem o 22