1 A ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA E OS FATORES POLÍTICO-INSTITUCIONAIS: UM ESTUDO COMPARATIVO SUMÁRIO

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1 1 A ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA E OS FATORES POLÍTICO-INSTITUCIONAIS: UM ESTUDO COMPARATIVO Por André Felipe Canuto Coelho SUMÁRIO Nos últimos 15 anos a América Latina apresentou um crescimento impressionante nas receitas tributárias. Malgrado algumas variações entre os países, a carga tributária na região elevou-se no início dos anos noventa e não parou de crescer até o final do ano fiscal de Havia um grande ceticismo acerca da capacidade desses países em melhorar, no curto prazo, sua capacidade de extração de recursos. Que fatores poderiam então explicar a elevação surpreendente da arrecadação de tributos na região em tão curto período de tempo? O objetivo deste trabalho é o de avaliar a contribuição dos fatores políticos e institucionais como também o papel da tax morale (definida como as atitudes dos indivíduos em relação à sonegação fiscal). INTRODUÇÃO Não é de hoje que a capacidade de um Estado em arrecadar tributos vem sendo considerada como essencial para o seu crescimento e desenvolvimento. Remonta ao início da década de 1960 a célebre pergunta de Kaldor (1963): Aprenderão os países subdesenvolvidos a tributar? Supunha o autor que uma das precondições para um país se tornar desenvolvido seria uma capacidade de extração de recursos tributários num valor superior à época observado (entre 10 e 15% do PIB). O nível das receitas tributárias de um país depende apenas parcialmente do seu potencial tributário, dos objetivos tributários almejados pelas autoridades e da habilidade dos governos em arrecadar tributos. Nesse sentido, o sucesso na extração do potencial tributário e no alcance de metas tributárias vai depender de uma série de outros fatores, tal qual a estrutura da economia, o nível geral de desenvolvimento (medido em termos do nível de renda per capita, de alfabetização, de urbanização), as restrições administrativas e políticas que atuam no sistema fiscal do país, os valores sócio-políticos, os arranjos institucionais, os desejos da população por gastos governamentais, além de outros que acabam por afetar a disposição geral em pagar tributos (ESHAG, 1983).

2 2 Os primeiros trabalhos empíricos acerca do tema enfatizaram os fatores de oferta - supply side factors, tais como a facilidade de taxação de certas atividades econômicas: o comércio exterior e a extração de recursos minerais. Inobstante, dizer a um país que deseja elevar seus recursos pecuniários disponíveis para que encontre petróleo não é o que podemos alcunhar de um promissor conselho de política pública (BIRD, 2004, p. 4). Nesse sentido, perguntamos se a recente literatura de economia política que envereda pela importância das instituições pode ser mais útil. Seriam as instituições sociais (ALM; MARTINEZ-VAZQUEZ, 2003) a chave para o crescimento da carga tributária desses países? Tais fatores parecem interagir de diferentes maneiras, em diferentes períodos, em diferentes regiões, determinando grandes disparidades em termos de receitas tributárias. Para responder a essa questão faremos uso de um estudo comparativo: o crescimento da carga tributária observada na América Latina desde o início da década de 1990 até Não é apenas o governo brasileiro que apresenta um grande apetite arrecadador. Com a exceção isolada do México, as nações latino-americanas apresentaram um crescimento bastante elevado da cunha fiscal, principalmente aquelas cuja receita tributária no início dos anos 90 mal atingia a casa de 10% do PIB. Observamos, nesse aspecto, um crescimento de 213% na Bolívia, 133% na Nicarágua, 107% na Colômbia, 72% na República Dominicana e 69% em El Salvador. Se a carga tributária média atribuída ao governo central na região era de 11% em 1990, em 2006 temos um número próximo de 17%, ou seja, um aumento de mais de 50% (Gráfico I). Dado que não houve desde o início da década passado nenhuma descoberta significativa de recursos minerais em nosso subcontinente, a ponto de modificar substancialmente a base produtiva de qualquer país, nem uma elevação considerável no seu nível de renda per capita, que no período acresceu em 25% 1, apenas poderíamos apoiar-nos numa melhora significativa do ambiente institucional para explicar esse apreciável esforço arrecadador. Objetivando investigar tal causação, faremos uso de algumas variáveis institucionais que poderiam estar diretamente associadas a esse maior apetite arrecadador de diferentes nações. O pequeno número de países estudados (18) associado às recentes séries temporais das variáveis institucionais colhidas, impede-nos de ir além de simples correlações até o momento, abrindo espaço para futuras investigações. 1 Consoante CEPAL (2007).

3 Gráfico I: Evolução da carga tributária do governo central na América Latina 3 Carga Tributária Ano 1 FONTES DE DADOS E METODOLOGIA Em primeiro lugar, prenotamos que a América Latina está integrada por países com as mais variadas organizações e histórias institucionais. Há aqueles que são uma federação Argentina, Brasil, México e Venezuela e unitários os restantes, com graus variados de descentralização da competência tributária. Isto resulta num mapa bastante variado no que se refere à distribuição de funções e de poderes tributários entre os diferentes níveis de governo. Tal diversidade institucional traduz-se numa séria limitação para se comparar os dados quantitativos, em especial quando se tem em consideração as grandes dificuldades para se obter informação dos governos locais em muitos países da região. Em alguns casos, o fato de se considerar apenas a arrecadação tributária do governo central pode refletir uma imagem incompleta e distorcida do nível e da estrutura de tributos. Para se ter uma idéia da importância da arrecadação dos governos subnacionais relativamente à carga tributária total, assinalamos que no Brasil os estados e municípios arrecadam mais de 30% desse total; na Argentina, Colômbia e Uruguai os entes subnacionais apropriam-se de 20% da carga total; enquanto que no Peru, Nicarágua e Honduras, cerca de 10%. No entanto, dois fatores permitiram que nos limitássemos apenas à cunha fiscal dos governos centrais. O primeiro deles diz respeito às variáveis institucionais utilizadas no presente trabalho, como a consistência do serviço público, a eficiência do sistema tributário, a existência de práticas meritocráticas na administração pública e cortes imparciais. Todos dizem respeito unicamente

4 4 ao universo existente na Administração central dos países, não abarcando, por exemplo, os serviços públicos locais. Ademais, o avanço da pressão tributária nos países da região foi feito quase unicamente pelos governos centrais, o que poderíamos até pensar numa tentativa de menor descentralização administrativa, principalmente nos países federados. Os dados da carga tributária foram obtidos junto ao Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) da CEPAL Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe, relativo aos anos de 1990 a As variáveis econômicas utilizadas foram: Peso da dívida: é o total da dívida externa e interna governamental mensurada em dólares norteamericanos dividido pelo PIB. Uma detalhada descrição do conjunto dessas informações pode ser encontrada no IADB Research Department Working Paper 577 intitulado Debt in the Americas: New Data and Stylized Facts de Kevin Cowan, Eduardo Levy Yeyati, Ugo Panizza e Federico Sturzenegger. IDH: trata-se de um índice composto que retrata o desempenho de um país em três dimensões básicas do desenvolvimento humano: uma vida longa e saudável, tal como medida pela expectativa de vida ao nascer; o conhecimento, tal como mensurada pela taxa de analfabetismo e o percentual de matrículas para as escolas primárias e secundárias; e um padrão de vida decente, medido pela renda per capita de acordo com a paridade do poder de compra (PPC) em dólares norte-americanos Os valores podem ir de 0 a A fonte é UNDP. Human Development Report. New York: United Nations Development Program. PIB per capita, PPC: é o PIB per capita baseado na paridade do poder de compra (PPC). GDP PPP é o produto bruto doméstico convertido em dólares internacionais usando taxas compatíveis com a paridade do poder de compra local. Os dados têm como referência o valor do dólar internacional em 2000 e foram obtidos dos Indicadores do Banco Mundial (World Development Indicators -WDI). Abertura ao comércio exterior: é o somatório das exportações e importações como percentual do PIB, com lastro nos Indicadores do Banco Mundial. Percentual de atividades primárias: participação da agricultura, caça, pesca e atividades florestais no PIB, em consonância com as Estatísticas das Nações Unidas (UN Statistics).

5 Já as variáveis institucionais e culturais são as que se seguem: 5 Eficiência no serviço público: trata-se de uma tentativa de mensurar a extensão em que políticas de administração de pessoal são capazes de otimizar o investimento em capital humano, sempre em consonância com a política fiscal. Os valores foram obtidos a partir de uma série de estudos de casos das administrações públicas de vários países, sob o auspício do Colóquio de Políticas Regionais sobre a Administração de Políticas Públicas e Transparência do Banco Interamericano de Desenvolvimento, baseado numa metodologia desenvolvida por Francisco Longo (ECHEBARRÍA, 2006). Consistência do serviço público: traduz-se numa mensuração da solidez e da integração sistemática dos serviços públicos, tais como verificar se as práticas gerenciais, os procedimentos e os processos estão coerentes entre si de forma a permitir o cumprimento dos objetivos do governo. É composto por 3 sub-índices: consistência estratégica, administrativa e processual. Também aqui o indicador originou-se do Colóquio de Políticas Regionais sobre a Administração de Políticas Públicas e Transparência do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Pagamentos irregulares na Administração Tributária: a média das respostas dos executivos entrevistados acerca da seguinte questão (escala de 0 a 7): no seu ramo de negócios, quão regularmente você estimaria que as firmas façam pagamentos irregulares à administração para reduzir o montante total de tributos devidos? 1 = comum; 7 = nunca ocorre. O indicador provém da mesma fonte de dados do Banco Interamericano de Desenvolvimento. Sub-índice de corrupção: está baseado na média das pontuações para questões relacionadas à permeabilidade do suborno em três importantes áreas do serviço público: comércio exterior, serviços de utilidade pública e a arrecadação de tributos. Tal estudo faz parte da Pesquisa Executiva de Opinião do Fórum Econômico Mundial, elaborado para o Relatório de Competitividade Mundial. Valores mais elevados são um indicativo de uma menor corrupção. Eficiência do sistema tributário: trata-se de uma média das respostas de executivos de empresas entrevistados para a seguinte questão (escala de 1 a 7): o sistema tributário de seu país é: 1 = altamente complexo, prejudicando as decisões nos negócios; 7 = simples e transparente. Essa questão igualmente integrou Pesquisa Executiva de Opinião do Fórum Econômico Mundial, elaborado para o Relatório de Competitividade Mundial. Práticas meritocráticas: mede o grau da existência de profissionalismo no serviço público e o grau em que os servidores públicos estão protegidos da arbitrariedade, da politização e do rent-

6 6 seeking. Os valores foram obtidos a partir de uma série de estudos de casos das administrações públicas de diferentes países, sob o auspício do Colóquio de Políticas Regionais sobre a Administração de Políticas Públicas e Transparência do Banco Interamericano de Desenvolvimento, baseado na metodologia desenvolvida por Francisco Longo. Rule of law: combina, num índice agregado, muitos dos indicadores disponíveis acerca do rule of law, incluindo aqueles ligados à proteção dos direitos de propriedade, ao grau de cumprimento dos contratos, à independência do judiciário, à efetividade do sistema legal, etc. O índice varia de 2,5 a -2,5. O valor 0 é a média mundial. Os dados e a metodologia foram de autoria de Kaufmann, Kraay e Mastruzzi (2006). Justificativa para sonegar tributos: esse indicador representa o percentual dos entrevistados pelo Latinobarómetro (uma pesquisa de opinião pública realizada anualmente em 18 países da América Latina) que responderam acreditar que é plenamente justificável ou razoavelmente justificável sonegar tributos. Cortes imparciais: originariamente baseado no seguinte indicador do Relatório Global de Competitividade do Fórum Econômico Mundial: Cortes imparciais uma moldura legal confiável para que os negócios privados possam confrontar a legalidade das ações governamentais ou sua regulação. Os valores omissos foram preenchidos pelos dados do indicador do Rule of law do banco de dados dos Indicadores de Governança do Banco Mundial. Valores mais elevados indicam cortes mais imparciais. Trata-se de um componente da Estrutura Legal e da Segurança dos Direitos de Propriedade do Índice de Liberdade Econômica (Index of Economic Freedom). Sub-índice de contrato e lei: foi construído a partir de uma média das respostas médias a quatro perguntas realizadas pela Pesquisa Executiva de Opinião do Fórum Econômico Mundial: 1) o Judiciário de seu país é independente da influência política dos membros do governo e das empresas? 2) Estão os ativos financeiros e a riqueza bem delineados e protegidos por lei? 3) É o seu governo neutro na escolha dos contratantes para obras e serviços públicos? 4) O crime organizado impõe um custo excessivo aos negócios?

7 2 RELACIONANDO A CARGA TRIBUTÁRIA 7 Na tabela que se segue, verificamos as correlações existentes entre a carga tributária de 18 países latino-americanos com as diversas variáveis explicitadas na seção anterior. Em sua primeira coluna de dados, a tabela acima prenuncia, entre as correlações que se mostraram significantes: a Eficiência no serviço público, a Consistência do serviço público, as Práticas meritocráticas no serviço público, o Sub-índice de corrupção, a Percepção de corrupção, o Rule of law, as Cortes imparciais e o Sub-índice de contrato. Podemos aglutiná-las em três subconjuntos: i) Serviço Público, para as três primeiras; ii) iii) Corrupção, incluindo o Sub-índice de corrupção e a sua Percepção; Rule of law, inserindo aqui também as Cortes Imparciais, por se traduzir como uma das facetas do efetivo império das leis.

8 8 Destacamos, por outro lado, que nenhuma das tradicionais variáveis econômicas mostrou-se estatisticamente significativa. Em uma delas, relacionada à integração do país ao comércio internacional, foi encontrada uma correlação negativa entre o grau de abertura do país com o exterior e o nível de carga tributária, em contrário ao esperado pela literatura para os países em desenvolvimento. O resultado nos sugere a pouca relevância da tributação sobre o comércio exterior na América Latina, o que é comprovado pela desagregação dos dados de arrecadação da CEPAL (2006). Foram também calculadas as correlações parciais justamente para isolar o efeito do nível de desenvolvimento do país sobre a relação entre duas variáveis. O desenvolvimento econômico foi definido como o PIB per capita médio entre 1990 e 2006, medido em dólares norte-americanos e avaliado de acordo com a paridade do poder de compra. Ainda assim, malgrado a perda de significância estatística nas correlações, merecem destaque os valores encontrados para o sub-conjunto denotador do Serviço Público. Mister se faz inclusive observar que, apesar de nossos indicadores referentes ao serviço público não ser um retrato unicamente das Administrações Tributárias, as variáveis que mensuram, por exemplo, a consistência e a eficiência no serviço público da América Latina estariam, na realidade, subestimando as Administrações Tributárias respectivas, vistas como uma ilha de excelência dentro das diversas administrações públicas (BIRD, 2004). A seguir, apresentaremos, mediante diagramas de dispersão, as correlações mais significativas: Diagrama I : Eficiência no serviço público x Carga Tributária Carga Tributária Venezuela Equador Paraguai Peru Honduras Costa Rica Rep. Dominicana Nicaragua Panama El Salvador Argentina Chile Colombia Bolivia Guatemala Mexico Brasil Eficiência Serviço Público Uruguai

9 9 Diagrama II: Consistência no serviço público x Carga tributária Carga Tributária Costa Rica Chile Argentina Colombia Mexico Venezuela Nicaragua Guatemala Bolivia Honduras Equador El Peru Salvador Panama Rep. Dominicana Paraguai Brasil Uruguai Consistência Serviço Público Diagrama III: Práticas meritocráticas x Carga tributária Brasil Carga Tributária Chile Costa Rica Colombia Mexico Venezuela Argentina Bolivia Paraguai Honduras Equador Peru Rep. Dominicana Guatemala Nicaragua El Salvador Panama Uruguai Práticas Meritocráticas

10 Diagrama IV: Rule of law x Carga tributária 10 Carga Tributária Peru Honduras Venezuela Brasil Mexico Bolivia Guatemala Colombia Argentina Nicaragua Panama El Rep. Salvador Dominicana Paraguai Equador Uruguai Costa Rica Chile Rule of law Diagrama V: Percepção da corrupção x Carga Tributária Carga Tributária Brasil Mexico Bolivia Guatemala Colombia Argentina NicaraguaPanama Rep. Dominicana Peru El Costa Salvador Rica Paraguai Equador Honduras Venezuela Uruguai Chile Percepção da corrupção

11 CONCLUSÃO 11 Na tentativa de se encontrar uma explicação preliminar para o apreciável esforço tributário da América Latina desde o início da década passada até hoje, elaborou-se um modelo em que não apenas as tradicionais variáveis econômicas figurassem como principais protagonistas. Muito pelo contrário, diante da constatação da pequena variação desses indicadores, em especial da renda per capita, buscou-se a inclusão de outros determinantes. Apoiando-se em recentes estudos sobre as estreitas relações entre a qualidade das instituições e a carga tributária de diferentes nações, procedemos a uma investigação preambular sobre o assunto. Apesar do reconhecimento de que a mera análise de correlações simples e parciais não podem ser consideradas decisivas para o estabelecimento de relações causais entre importantes variáveis, acreditamos ser esse um primeiro passo para investigações mais aprofundadas acerca dos condicionantes dos resultados das políticas tributárias. Nesse sentido, a principal contribuição do presente trabalho é justamente destacar que a perfeita compreensão da capacidade tributária de um país somente se dará caso investiguemos as diversas questões relacionadas à Administração Tributária. Foi o próprio Kaldor (1980) que estatuiu que a eficiência de um sistema tributário é determinada muito mais por uma Administração Tributária íntegra, consistente e eficiente que por uma regulação legal apropriada. BIBLIOGRAFIA ALM, J.; MARTINEZ-VAZQUEZ, J. (2003). Institutions, Paradigms, and Tax evasion in developing and transition countries, in: Martinez-Vazquez and J. Alm (eds.), Public Finance in Developing and Transitional Countries. Cheltenham, UK: Edward Elgar. BIRD, R. M.; MARTINEZ-VAZQUEZ, J.; TORGLER, B. (2003). Societal Institutions and tax effort in developing countries. ITP Paper 04011, University of Toronto. BIRD, R. (2004). Administrative Dimensions of tax reform. Asian Pacific Tax Bulletin. March, 200, p CEPAL. Anuario Estadistico de America Latina y el Caribe, Marzo, CHEIBUB, José Antonio. (1998). Political Regimes and the extractive capacity of governments: taxation in democracies and dictatorships. World Politics 50, COWAN, K; YEGATI, E. L.; PANIZZA, U.; STURZENEGGER, F. (2004) Debt in the Americas: New Data and Stylized Facts. IADB Research Department Working Paper 577. ECHEVARRIA, K. (ed.). (2006). Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. Washington, D.C.: Inter-American Development Bank.

12 12 ESHAG, E. (1983). Fiscal and Monetary Problems in Developing Countries. Cambridge University Press: Cambridge. FAUVELLE-AYMAR, C. (1999). The political and tax capacity of government in developing countries. Kyklos 52: KALDOR, N. (1963). Will Underdeveloped Countries Learned to Tax? Foreign Affairs, 41: KALDOR, N. (1980). The role of taxation in Economic Development. Essays in Economic Policy I, Duckworth, London. KAUFMANN, D.; KRAAY, A.; MASTRUZZI, M. (2006). Governance Matters V: Governance Indicators for The World Bank, WPS3630. LEVI, M. (1988). Of Rule and Revenue. Berkeley: University of California Press. LIEBERMAN, E. S. (2002) Taxation data as indicators of state-society relations: possibilities and pitfalls in cross-national research. Studies in Comparative International Development, Winter, v. 36, n. 4, p STEINMO, S Taxation and democracy. New Haven: Yale University Press. World Development Indicators (WDI). Online. Washington, D.C.: The World Bank.