Avanços e limites da política de crédito do PRONAF no Brasil ( ): uma reflexão crítica

Transcrição

1 1 AVANÇOS E LIMITES DA POLÍTICA DE CRÉDITO DO PRONAF NO BRASIL ( ): UMA REFLEXÃO CRÍTICA joaciraquino@yahoo.com.br Apresentação Oral-Agricultura Familiar e Ruralidade JOACIR RUFINO DE AQUINO. UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE - UERN, ACU - RN - BRASIL. Avanços e limites da política de crédito do PRONAF no Brasil ( ): uma reflexão crítica Grupo de Pesquisa: Agricultura Familiar e Ruralidade Resumo O presente artigo objetiva analisar e discutir os principais avanços e limites da política de crédito do PRONAF no período entre 1996 e Em linhas gerais, a pesquisa confirma que o PRONAF se transformou em um importante instrumento de apoio aos agricultores familiares brasileiros. Contudo, o modelo de distribuição dos recursos do programa ainda privilegia as regiões mais ricas do país (Sul e Sudeste) e os segmentos mais capitalizados da agricultura familiar. O estudo mostra, também, que a aplicação do crédito rural subsidiado tem sido eficaz para promover o crescimento agropecuário, mas pouco contribui para disseminar tecnologias menos agressivas ao meio ambiente e promover a diversificação econômica no meio rural. Após refletir sobre estas e outras questões, o trabalho conclui que a manutenção e elevação da oferta de crédito do PRONAF devem continuar sendo uma bandeira de luta dos movimentos sociais do campo. Entretanto, faz-se necessário intensificar o debate a respeito da qualidade da aplicação dos recursos liberados e definir a que tipo de modelo de desenvolvimento eles serão dirigidos. Palavras-Chave: Agricultura Familiar, PRONAF, Desenvolvimento Rural. Abstract This present article main analyzer and discuss the principal advances and limits of the credit politics of the PRONAF between the period of 1996 and Otherwise, the researches confirm that the PRONAF has been transformed in one important the support instrument for the Brazilian s families agricultures. Likewise, the model of the distribution of the resources of the program have privileged the richest regions of the country (South and Southeast) and the segments more capitalized of the family agriculture. The study still shows us, that the application of the rural credit subsidized has been efficacious to promote the agriculture development but less contribute to let technology less aggressive for the environment and promote the economical diversification in the rural area. After reflect about these and others questions, the work has been concluded that the maintenance and elevation of the credit offer of the PRONAF has to continue still one flag of the social rural movement contest.

2 2 However, has to be necessary intensify the dialogue about the quality of the application of the resources set free and define that kind of model development they will be managed. Key Words: Family Agriculture, PRONAF, Rural Development.

3 3 1. Introdução A agricultura familiar foi uma forma de produção e trabalho historicamente marginalizada no Brasil. Tal situação é fruto tanto da herança colonial do país, como do processo de modernização desigual da agricultura nacional, implementado com mais força a partir da segunda metade dos anos Esse processo social resultou no estabelecimento de um modelo de desenvolvimento agrícola extremamente privilegiador e excludente. Na verdade, foram os grandes e médios produtores ligados ao setor exportador, localizados fundamentalmente nas regiões Sul e Sudeste, os verdadeiros beneficiários dos estímulos governamentais para o meio rural. Com a pretensão de tentar reverter este quadro geral e compensar parte dos efeitos nocivos da política econômica levada a cabo sobre o setor rural, o Estado brasileiro, em 1996, criou o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). De acordo com o discurso governamental, essa política pública seria o principal instrumento utilizado para construir um novo modelo de desenvolvimento rural no Brasil. Sua missão fundamental seria combater as desigualdades (regionais, setoriais e pessoais) que marcaram as políticas estatais tradicionais voltadas para estimular a mudança da base técnica da agricultura brasileira. Contudo, há indicações de que esse programa apresenta entraves institucionais e de execução, opera de forma desarticulada e, por vezes, não alcança os objetivos a que se propõe. Neste sentido, na tentativa de contribuir com o debate em relação ao tema, o presente trabalho propõe-se a analisar os primeiros 12 anos de vigência do PRONAF no Brasil ( ), com o intuito de discutir os principais avanços e limites registrados na distribuição e aplicação do crédito rural do programa. Além disso, pretende-se demonstrar que grande parte das contradições em torno dessa política pública está associada às ambigüidades no seu desenho normativo e ao viés setorial e produtivista impregnado na sua estrutura de funcionamento. Para a consecução dos objetivos propostos, a estrutura do texto foi organizada em quatro seções, além desta breve introdução e das considerações finais. Na primeira seção, apresenta-se de forma sucinta o contexto socioeconômico em que veio à tona a primeira política pública de caráter nacional criada no Brasil para atender especificamente os agricultores familiares. A segunda seção discute de forma crítica os avanços e impasses do desenho normativo da política de crédito do PRONAF na sua versão original e no formato mais recente. A terceira seção, por sua vez, analisa a evolução e a distribuição dos recursos financeiros do programa por região e por tipo de produtor familiar. Por fim, a última seção dedica-se ao estudo dos impactos e dilemas dessa política governamental no meio rural brasileiro. 2. A criação do PRONAF e sua importância histórica Ao longo do processo de formação da economia brasileira a grande propriedade patronal despontou como modelo politicamente reconhecido. Foi ela também quem recebeu os maiores estímulos da política agrícola baseada no crédito rural farto e barato que, a partir da segunda metade dos anos 1960, procurou modernizá-la e assegurar sua reprodução social. Como bem demonstram Gonçalves Neto (1997) e Guanziroli et al. (2001), essa opção histórica resultou no estabelecimento de um modelo agrícola discriminador e excludente, que favoreceu fundamentalmente os médios e grandes produtores, o eixo Centro-Sul do país e as culturas de exportação. Em contrapartida, o maior segmento da população rural brasileira, formado pelos produtores que trabalham com suas famílias, ficou à margem dos benefícios oferecidos pelas políticas de financiamento rural, assistência técnica e preços mínimos, sobretudo nas regiões Norte e Nordeste. De fato, até o início da década de 1990 não havia nenhum tipo de política pública específica, com abrangência nacional, voltada ao financiamento do segmento social formado pelos produtores familiares no Brasil. Na realidade, não existia o próprio conceito de agricultura familiar. Conforme argumenta Belik (2000), o agricultor familiar era considerado mini-produtor para efeito de

4 4 enquadramento no Manual de Crédito Rural (MCR). Com isto, além do produtor familiar disputar o crédito com os demais produtores, era obrigado a seguir a mesma rotina bancária para obter um empréstimo que tinha o perfil voltado para o grande produtor. Schneider et al. (2004) destacam ao menos dois fatores que foram decisivos para mudar os rumos da política agrícola nacional na segunda metade da década de Por um lado, o movimento sindical dos trabalhadores rurais ligados à Confederação Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG) e ao Departamento Nacional de Trabalhadores Rurais da Central Única dos Trabalhadores (DNTR/CUT), especialmente nos três estados da região Sul (Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul), passou a direcionar suas reivindicações e lutas para exigir mais apoio e proteção estatal para os pequenos produtores familiares, que estavam sendo afetados pelo processo de abertura comercial da economia iniciado no governo Collor de Melo e levado adiante pelos seus sucessores. 1 Por outro lado, os estudos realizados conjuntamente pela Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO) e pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), publicados, respectivamente, em 1994 e 1996, trouxeram uma importante contribuição ao debate político da época ao definirem com maior precisão conceitual a agricultura familiar brasileira. E, mais ainda, esses estudos apresentaram um conjunto de diretrizes que apontava a expansão e fortalecimento deste segmento social específico como uma estratégia viável para construir um novo modelo de desenvolvimento rural no Brasil. Neste contexto, em 1994, respondendo às pressões do movimento sindical rural e dos organismos internacionais, o governo Itamar Franco criou o Programa de Valorização da Pequena Produção Rural (PROVAP). Dois anos mais tarde, em 1996, já no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, o PROVAP foi totalmente reformulado e substituído pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Para Schneider et al. (2004), a criação do PRONAF foi um dos acontecimentos mais marcantes que ocorreram na esfera das políticas públicas para o meio rural brasileiro no período recente. Nas palavras desses autores: O surgimento deste programa representa o reconhecimento e a legitimação do Estado em relação às especificidades de uma nova categoria social os agricultores familiares que até então era designada por termos como pequenos produtores, produtores familiares, produtores de baixa renda ou agricultores de subsistência (SCHNEIDER et al., 2004, p. 21). A inserção da agricultura familiar na política agrícola brasileira através do PRONAF ocorre, então, com quase um século de atraso em relação à experiência dos países desenvolvidos que, desde o início do século XX, optaram pelo incentivo ao modelo familiar de produção no campo (ABRAMOVAY, 1998; VEIGA, 2000). Mattei (2006, p. 13) ressalta que nesse processo os atores sociais rurais, através de suas organizações e suas lutas, desempenharam um papel decisivo na implementação do programa, considerado uma conquista histórica dos trabalhadores rurais, pois permitiria a estes o acesso aos diversos serviços oferecidos pelo sistema financeiro nacional, até então negligenciados aos agricultores familiares. O PRONAF aparece em cena, conforme essa perspectiva analítica, como um instrumento capaz de aumentar as possibilidades dos agricultores familiares, para que eles possam concretizar seus projetos (ou ambições para o futuro) rumo ao modelo ideal de funcionamento de suas unidades de produção. Desse modo, a utilização do crédito rural do programa enquadra-se entre as diversas 1 A adoção da categoria social agricultura familiar para designar o público prioritário do sindicalismo rural brasileiro tem como marco a 1ª Plenária Nacional do DNTR/CUT, realizada em Posteriormente, no congresso da CONTAG de 1995, quando ocorreu sua filiação à CUT, também as teses apresentadas pela CUT/Rural foram vitoriosas, fazendo com que a opção pela agricultura familiar viesse a renovar as bandeiras de luta da CONTAG. A partir desses acordos políticos, o discurso sindical passa a privilegiar a promoção de um desenvolvimento rural em novas bases, a partir do fortalecimento de um de seus agentes, a agricultura de base familiar. Trata-se, então, de buscar as alternativas dentro do quadro vigente, transformando-o (FAVERETO & BITTENCOURT, 2001, p. 387).

5 5 facilidades econômicas que, por sua vez, constituem um dos cinco tipos de liberdades instrumentais apontadas pelo economista indiano Amartya Sen. 2 De acordo com esse autor, a disponibilidade de financiamento e o acesso a ele podem ser uma influência crucial sobre os intitulamentos [títulos de acesso] que os agentes econômicos são efetivamente capazes de assegurar (SEN, 2000, p. 56). Diante deste cenário, é necessário ter em mente desde logo que a existência de uma política governamental específica para a agricultura familiar não é condição suficiente para garantir a redução das desigualdades sociais e muito menos construir um novo padrão de desenvolvimento no campo. Por mais que o PRONAF seja uma novidade histórica, ele ainda é um programa em permanente construção. Esse processo tem sido marcado por avanços e ambigüidades. É o que se abordará na seqüência do texto. 3. Avanços e impasses no desenho normativo da política de crédito do PRONAF 3.1. A estrutura normativa inicial e seus limites O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) foi instituído oficialmente através do Decreto Presidencial n.º 1.946, de 28 de junho de 1996, sendo concebido com a finalidade de promover o desenvolvimento sustentável do segmento rural constituído pelos agricultores familiares, de modo a propiciar-lhes o aumento da capacidade produtiva, a geração de empregos e a melhoria de renda (MA/SDR/DATER, 1996, p. 24). Desse ano em diante esse programa se firmou como a principal política pública adotada pelo governo brasileiro para apoiar as formas familiares de produção e trabalho no meio rural. Para realizar sua missão institucional, o PRONAF estruturou-se originariamente em quatro linhas de ação: 1) negociação e articulação de políticas públicas; 2) instalação e melhoria de infraestrutura e serviços nos municípios; 3) financiamento da produção da agricultura familiar (custeio e investimento); e 4) capacitação e profissionalização de agricultores familiares e técnicos. Dentre essas, tendo em vista que o elevado custo e a escassez de crédito eram apontados na época como um dos maiores problemas dos produtores rurais, o governo elegeu o financiamento da produção, ou melhor, o PRONAF-crédito, como o principal instrumento a ser utilizado para promover o desenvolvimento sustentável do segmento rural constituído pelos agricultores familiares. O PRONAF-crédito foi formulado inicialmente com o objetivo de fornecer apoio financeiro às atividades agropecuárias exploradas por agricultores familiares e suas organizações (MA/SDR/DATER, 1996, p. 16). Para isso, os recursos governamentais seriam repassados ao sistema bancário nacional (Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil, bancos estaduais e privados), que assumiria a responsabilidade de realizar os empréstimos a taxas inferiores às do mercado. Os custos operacionais e as diferenças nas taxas de juros em cada operação de financiamento deveriam ser cobertos pelo Tesouro Nacional (TN). 3 Ao definir quem seria beneficiado pela ação governamental, os gestores do programa seguiram a recomendação do estudo do Projeto FAO/INCRA (1994) a respeito do público-alvo a ser atingido pelas políticas públicas no campo (AQUINO et al., 2004; CORRÊA & ORTEGA, 2002; 2 Sen (2000) considera em particular os seguintes tipos de liberdades instrumentais: 1) liberdades políticas; 2) facilidades econômicas; 3) oportunidades sociais; 4) garantias de transparência; e 5) segurança protetora. 3 Vários estudos apontam que o PRONAF-crédito adotou, desde o início da sua operacionalização, uma sistemática de pagamento bastante branda e com alto percentual de subsídio (ABRAMOVAY & VEIGA, 1999; BELIK, 2000; BITTENCOURT, 2003; GUANZIROLI, 2007). Só para ter uma idéia, na safra 2007/2008, enquanto os juros cobrados na economia brasileira estavam entre os mais altos do mundo, os recursos dessa política pública eram ofertados a taxas que variavam de 0,5% a 5,5% a.a., dependendo da modalidade do empréstimo (custeio ou investimento). Além disso, em algumas modalidades de financiamento, os produtores que honrassem os seus compromissos nas datas previstas podiam obter descontos de 25% até 46% do valor emprestado (MDA/SAF/PRONAF, 2007).

6 6 FAO/INCRA, 1995). Dessa maneira, o PRONAF-crédito veio à tona para atender o conjunto dos agricultores familiares, porém, com prioridade para os agricultores familiares em transição, dado o risco dos produtores dessa modalidade regredirem para o estado de agricultores familiares periféricos e o seu potencial para serem promovidos para o modelo da agricultura familiar consolidada. Seguindo esta perspectiva foi estabelecido um parâmetro social para definir o tipo de produtor que seria favorecido pelas limitadas verbas públicas. O objetivo dessa medida era atender exclusivamente ao agricultor familiar mediante a comprovação de seis critérios. Como consta no primeiro manual operacional do programa, só poderiam pleitear os seus recursos os produtores que (MA/SDR/DATER, 1996): a) explorem parcela da terra na condição de proprietários, posseiros, arrendatários ou parceiros; b) mantenham até dois empregados permanentes, sendo admitido o recurso eventual a ajuda de terceiros, quando a natureza sazonal da atividade agropecuária o exigir; c) não detenham a qualquer título, área superior a quatro módulos fiscais, quantificados na legislação em vigor; d) obtenham, no mínimo, 80% (oitenta por cento) de sua renda bruta anual da exploração agropecuária e/ou extrativa; e) residam na propriedade ou em aglomerado rural ou urbano próximo; f) possuam faturamento máximo anual até R$ ,00. Assim sendo, somente os agricultores que se enquadrassem nesses parâmetros, aplicados uniformemente em todo o território nacional, poderiam se tornar beneficiários do PRONAF-crédito. Segundo Abramovay & Veiga (1999), essas medidas foram adotadas para evitar que os recursos do programa fossem carreados para indivíduos que não obtinham o grosso da sua reprodução social das atividades agropecuárias. Além disso, o limite de renda de R$ ,00 visava impedir que os segmentos mais capitalizados acessassem os limitados e valiosos recursos públicos. De posse dessas informações gerais, percebe-se que a versão original do PRONAF se propunha (ao menos teoricamente) a alterar os padrões convencionais que marcaram historicamente a intervenção do Estado no espaço rural do Brasil. Como comenta Carneiro (1997), eleger a agricultura familiar como protagonista da política orientada para o desenvolvimento rural, apesar de todos os impasses da ação pública, não deixa de ser um indicativo de mudança na orientação da política agrícola brasileira. Apesar disso, a autora enfatiza que a leitura do texto inicial do programa sugeria algumas questões que mereciam discussão e cuidados para que se evitasse novas ameaças à reprodução da agricultura familiar, principalmente a sua fração mais pobre. O primeiro ponto que merece ser considerado diz respeito à ambição do PRONAF em promover o desenvolvimento sustentável do segmento rural constituído pelos agricultores familiares. Mesmo que tal proposta seja bastante inovadora, a noção de sustentabilidade presente no primeiro texto do programa, em nenhum momento sugeria, ao menos explicitamente, a opção por tecnologias alternativas ao padrão convencional assentado no aumento do uso de máquinas e insumos químicos. Como afirma Carneiro (1997, p. 73), O estímulo do Pronaf ao uso racional de fatores ambientais não parece se sobrepor ao objetivo, este sim constantemente reforçado, de aumento da capacidade produtiva e da renda. Diante disso, a autora destaca que: Ainda que se chame a atenção para a diferença desta nova política em relação às anteriores, criticadas como produtivistas, ou seja, com ênfase na dimensão quantitativa do crescimento econômico em detrimento da dimensão qualitativa do bem-estar social, as metas anunciadas nos remetem à velha fórmula desenvolvimentista: aumento da capacidade produtiva = diminuição de preço no mercado = competitividade (CARNEIRO, 1997, p. 76). O segundo ponto crítico do PRONAF se refere ao viés setorial subjacente aos princípios que nortearam sua formulação inicial. Isso fica patente ao se observar seu principal eixo de ação, a vertente do crédito rural. Como foi comentado anteriormente, esta linha de financiamento foi criada com a finalidade de apoiar obrigatória e exclusivamente às atividades agropecuárias exploradas por

7 7 agricultores familiares e suas organizações. De acordo com Carneiro (1997), ao adotar esse viés setorial, o PRONAF ignorava completamente as mudanças que vinham ocorrendo no meio rural brasileiro, que além das atividades agropecuárias tradicionais, apresentava uma diversidade de novas atividades agropecuárias e não-agrícolas, tornando-o caracteristicamente pluriativo. Assim, o programa não conseguia atender às novas necessidades geradas pelas mudanças no campo, o que limitava o seu raio de ação. Por fim, um dos pontos mais ambíguos do PRONAF estava relacionado a delimitação do seu público-alvo. Ao estabelecer os parâmetros sociais para distribuir seus recursos, tal política assumiu na sua fase inicial um caráter seletivo e excludente. Segundo Carneiro (1997, 2000), os critérios de exclusão estavam fortemente sustentados na noção, em construção, do verdadeiro agricultor - profissional com capacidade empresarial apto para encontrar na atividade agrícola, no mínimo, 80% da renda familiar - como o tipo ideal de produtor rural a ser incentivado no país. Ao aplicar esse critério geral como norma para todo território nacional, o programa excluía automaticamente do apoio ao crédito a grande maioria dos agricultores familiares nordestinos que, por motivos variados (condições edafo-climáticas desfavoráveis, deficiências estruturais de terra, crédito, tecnologias adequadas etc.), não conseguiam sobreviver unicamente da exploração agropecuária, obtendo de outras fontes como aposentadorias e atividades não-agrícolas, mais de 20% do total da renda familiar. Nesse sentido, apesar da proposta inovadora de promover um novo modelo agrícola no Brasil baseado no fortalecimento da agricultura familiar e na gestão social, a concepção inicial da política de crédito do PRONAF repôs à cena agrária brasileira antigos vícios das políticas convencionais de desenvolvimento. Conforme se observou anteriormente, os princípios que nortearam sua formulação estavam fortemente assentados em um viés produtivista e setorial. Além disso, ao definir seu públicoalvo essa política assumia um caráter seletivo e excludente dos agricultores e das regiões mais pobres do país. Na tentativa de corrigir estas e outras questões operacionais, foram realizadas várias mudanças normativas no desenho inicial do PRONAF. Apesar disso, argumenta-se, em seguida, que a versão recente do programa ainda apresenta fortes ambigüidades que a aproximam em certos aspectos da sua concepção original A nova estrutura normativa 12 anos depois e suas ambigüidades Durante os seus primeiros 12 anos de existência ( ) a política de crédito do PRONAF sofreu profundas modificações e aprimoramentos normativos. Quando foi criada, em 1996, essa linha de ação financiava apenas atividades agropecuárias. Além disso, somente podiam acessar os recursos ofertados em condições diferenciadas os produtores familiares que ganhavam até R$ ,00 por ano e obtinham 80% desse rendimento de atividades estritamente agropecuárias. A partir do segundo governo do presidente Fernando Henrique Cardoso ( ) e, principalmente, nos primeiros seis anos da gestão do presidente Luiz Inácio Lula da Silva ( ) estes critérios foram totalmente reformulados, visando, segundo o discurso oficial, adequar a estrutura normativa do programa à diversidade da agricultura familiar e ampliar a sua capilaridade nacional. Em junho de 2007, no lançamento do Plano Safra da Agricultura Familiar 2007/2008 4, o PRONAF-crédito é apresentado como uma política pública completamente nova que tem a finalidade de apoiar com financiamento às atividades agropecuárias e não-agropecuárias exploradas mediante emprego direto da força de trabalho do produtor rural e de sua família. Em função disso, seu desenho normativo, antes limitado unicamente às atividades agropecuárias, passou a prever um leque bastante diversificado de linhas de ação (MDA/SAF/PRONAF, 2007): PRONAF Agroindústria, PRONAF Mulher, PRONAF Jovem Rural, PRONAF Semi-Árido, PRONAF Floresta, PRONAF Agroecologia, PRONAF Pesca, PRONAF Pecuária Familiar, PRONAF Turismo da Agricultura Familiar, PRONAF Máquinas e Equipamentos, e PRONAF ECO Sustentabilidade Ambiental. 4 O Plano Safra da Agricultura Familiar 2007/2008 deve ser entendido como uma síntese de todas as mudanças normativas sofridas pela política de crédito do PRONAF no período compreendido entre 1996 e 2008.

8 8 O público-alvo do programa também foi ampliado significativamente ao longo dos anos. Segundo as regras do Plano Safra 2007/2008, além dos produtores que já faziam parte da sua primeira versão, agora podem acessar os financiamentos do PRONAF as famílias de agricultores assentadas da reforma agrária e do crédito fundiário, extrativistas, pescadores artesanais, remanescentes de comunidades quilombolas e povos indígenas que pratiquem atividades produtivas agropecuárias ou não-agropecuárias no meio rural. Para tanto, eles precisam comprovar, mediante Declaração de Aptidão (DAP), que atendem aos seguintes requisitos (MDA/SAF/PRONAF, 2007): a) exploram a terra na condição de proprietários, posseiros, arrendatários, parceiros ou concessionários da reforma agrária; b) possuem entre 30 e 80% da renda familiar proveniente da atividade agropecuária; c) detêm ou exploram estabelecimentos com área de até quatro módulos fiscais, ou até seis módulos quando se tratar de atividade pecuária; d) residem na propriedade ou em local próximo; e) utilizam mão-de-obra predominantemente familiar; f) possuem renda bruta familiar de até R$ ,00 por ano. A versão recente da DAP, além de identificar a família como beneficiária potencial da política de crédito, classifica os agricultores familiares em seis grupos de beneficiários: A, B, A/C, C, D e E. 5 Como mostra o Quadro 1, os Grupos A e A/C são formados pelos assentados do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) e demais programas de crédito fundiário do governo federal (Cédula da Terra, Banco da Terra ou Programa de Crédito Fundiário e Combate à Pobreza Rural). Os quatro grupos restantes são divididos em função da renda bruta anual e da participação da mão-de-obra familiar nos trabalhos do estabelecimento. Quadro 1 Classificação dos agricultores pronafianos por Grupo na safra 2007/2008 GRUPO CARACTERÍSTICAS A Assentados da reforma agrária. Agricultores familiares com renda bruta anual até R$ 4 mil e que obtenham ao menos B 30% desse valor da atividade agropecuária. A/C Egressos do Grupo A. Agricultores familiares com renda bruta anual de R$ 4 mil até R$ 18 mil e que C obtenham ao menos 60% dos seus rendimentos da atividade agropecuária. Agricultores familiares com renda bruta anual de R$ 18 mil até R$ 50 mil e que D obtenham ao menos 70% dos seus rendimentos da atividade agropecuária. Agricultores familiares com renda bruta anual de R$ 50 mil até 110 mil e que obtenham E ao menos 80% dos seus rendimentos da atividade agropecuária. Fonte: MDA/SAF/PRONAF (2007). De acordo com Ferreira & Garcia (2002), os seis grupos definidos pelo PRONAF expressam razoavelmente a real estratificação existente no interior da grande categoria intitulada agricultores familiares. Entre eles o mais expressivo é o B, que, conforme os dados do Censo Agropecuário de 1995/1996 englobavam 53,4% do total de estabelecimentos familiares do Brasil; e o mais protegido/garantido é o A, sendo os integrantes dos grupos D e E os mais habilitados a transacionarem com o sistema bancário (SABBATO, 2000). Para os gestores do PRONAF, as novas normas adotadas conseguiram sintonizar o programa com a diversidade da agricultura familiar brasileira, pois, contrariamente a versão de 1996, a lista de possibilidades de crédito mostra uma maior abertura ao estímulo de atividades não-agrícolas e à proteção ambiental. Ademais, argumentam que a inclusão dos agricultores periféricos no públicoalvo do programa teria solucionado praticamente todas as questões que foram discutidas no tópico 5 A classificação dos agricultores familiares em diferentes grupos foi definida pela Resolução 2.629, de 10 de agosto de De acordo com Schneider et al. (2004, p. 26), essa medida foi adotada para que as regras de financiamento fossem mais adequadas à realidade de cada segmento social, sendo que os encargos financeiros e os rebates (descontos) visam auxiliar mais as parcelas com menores faixas de renda e em maiores dificuldades produtivas.

9 9 anterior. Comungando com essa visão, Tonneau & Sabourin (2007, p. 296) sentenciam: Parece, hoje, que o Pronaf conseguiu evoluir abandonando sua concepção inicial de apoiar apenas a agricultura familiar integrada às cadeias produtivas. Esse tipo de interpretação otimista, comum entre os analistas que estudam o PRONAF, esquece, porém, de considerar alguns pontos ambíguos implícitos no novo desenho normativo do programa que podem gerar efeitos inusitados e indesejados. O primeiro aspecto negligenciado pela maioria dos pesquisadores é o fato de que a classificação do público-alvo do PRONAF em diferentes grupos de renda, embora tenha o mérito de incluir os produtores mais pobres (Grupos A e B), é contaminada por uma visão determinista, linear e externalista da mudança social. Como bem apontam Ferreira & Silveira (2002, p. 69), está formalizada nas normas do PRONAF-crédito a crença na eficácia do programa e na evolução dos seus beneficiários, ao limitar o número de operações que os agricultores podem contratar em cada grupo e não permitindo a realização de empréstimos em grupos inferiores para quem já contratou financiamento. Portanto, a hipótese implícita no PRONAF é que os agricultores familiares, uma vez beneficiados pelo crédito, passarão de assentados, para agricultores com potencial e agricultores consolidados de A para C e, daí, para D e, por fim, porque não ao sucesso, à eficiência e aos mercados [Grupo E]. Partindo da perspectiva adotada por Long & Ploeg (1994), a objeção principal a este etapismo rostowiano 6 implícito no desenho do PRONAF é que ele se baseia em um modelo linear de evolução econômica, que, além de usar o aumento da produtividade e da renda agropecuária como os únicos critérios para medir o sucesso dos agricultores, ainda ignora o papel principal desempenhado pela ação e pela consciência humana no processo de mudança social. Ou seja, os atores sociais são vistos como recipientes passivos da intervenção governamental através do crédito subsidiado que, por sua vez, é encarada como determinante externo da mudança rumo aos objetivos planejados. Tal crença na evolução dos beneficiários mostra também que a versão recente do PRONAF continua marcada por uma forte ambigüidade. Ao mesmo tempo em que o programa se propõe a valorizar a diversidade, continua elegendo como tipo ideal de agricultor a ser buscado no país, um modelo de produtor altamente especializado em atividades agropecuárias integradas as cadeias do agronegócio (Grupos D e E). Um segundo aspecto crítico que tem sido desprezado na maioria dos estudos sobre a dinâmica recente da política de crédito PRONAF refere-se à influência que os segmentos mais capitalizados da agricultura familiar têm exercido sobre a estruturação do desenho normativo do programa. Como se discutiu no tópico anterior, apesar de todos os problemas da primeira versão dessa política pública, o limite de renda de R$ ,00 fechava as portas para os agricultores com níveis de renda superiores. No entanto, o que se percebe através do exame do Quadro 2, apresentado a seguir, é que, ao longo dos anos, os valores de enquadramento foram sucessivamente elevados, abrindo as portas do programa para os agricultores mais capitalizados. Quadro 2 Limite de renda bruta anual dos grupos de beneficiários do PRONAF-crédito nas safras que os definiram ou os alteraram GRUPOS A RENDA BRUTA ANUAL LIMITE Safra 1999/2000 Safra 2001/2002 Safras 2003/2004 e 2004/2005 Safra 2007/2008 Beneficiários da Reforma Agrária B R$ 1.500,00 R$ 1.500,00 R$ 2.000,00 R$ 4.000,00 C R$ 8.000,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 D R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 E Inexistente Inexistente R$ ,00 R$ ,00 Fonte: Plano Safra da Agricultura Familiar (vários anos). 6 A expressão etapismo rostowiano é utilizada aqui em referência a teoria do desenvolvimento por etapas, de Rostow (1974). Na visão desse autor, era possível enquadrar toda e qualquer sociedade em uma das cinco etapas sucessivas do desenvolvimento econômico: a economia tradicional, as precondições para o arranco, o arranco, a marcha para a maturidade e a era do consumo em massa.

10 10 A abertura das portas do PRONAF, verificada principalmente a partir da safra 2003/2004, com a criação do Grupo E e com a ampliação dos limites máximos de renda anual do público-alvo da ação governamental (de 30 mil para 110 mil reais), gera ao menos duas conseqüências importantes que põe em xeque o otimismo de Tonneau & Sabourin (2007). A primeira é que aumenta a participação do sindicalismo patronal na execução nacional e local no programa. A segunda é que se tornam candidatos aos financiamentos agricultores com capacidade de oferecer aos bancos garantias reais e contrapartidas, e que tenderão a absorver parte significativa dos recursos, sobretudo de investimento. Neste contexto, usando novamente como referência as idéias de Long & Ploeg (1994), depreende-se que no interior do PRONAF desenrolam-se verdadeiras lutas por classificação. Essas lutas não envolvem apenas uma questão normativa, mas, sim, uma disputa por reconhecimento, poder e, acima de tudo, recursos governamentais baratos. Em resumo, nos seus primeiros 12 anos de vida a política de crédito do PRONAF se transformou em uma alternativa concreta para diversos segmentos da agricultura brasileira. Como assinalou-se anteriormente, na sua curta trajetória, o programa passou por diversas mudanças normativas visando ampliar sua capilaridade nacional e estender os seus benefícios para os grupos de produtores até então excluídos do sistema financeiro convencional. No entanto, a versão recente do programa se apóia numa lógica evolucionista que elege os agricultores de maior renda como seu público preferencial. No tópico seguinte vamos verificar qual o reflexo prático desse desenho normativo na distribuição dos recursos financeiros do programa. 4. A evolução e a distribuição desigual do crédito do PRONAF Desde que foi criado, em 1996, o PRONAF vem consolidando-se ano a ano como a principal política pública de apoio à agricultura familiar no meio rural brasileiro. 7 Pelas informações constantes na Tabela 1, percebe-se facilmente que, entre 1996 e 2007, aumentaram sistematicamente tanto o número de beneficiários como o montante de recursos financeiros disponibilizados e aplicados em condições especiais pelo programa. Ao longo desse período foram realizadas operações de crédito. O volume de dinheiro emprestado para custeio e investimento através dessa modalidade de financiamento, por sua vez, superou a marca dos R$ 45 bilhões. Isto significa que houve um esforço orçamentário crescente do governo brasileiro objetivando ampliar o alcance do PRONAF-crédito durante os seus primeiros 12 anos de existência. Tabela 1 Número de contratos e montante do crédito rural do PRONAF por ano fiscal, 1996 a 2007 ANO N. CONTRATOS VALOR (R$ 1,00) , , , , , , , , , , , ,96 TOTAL ,14 Fonte: IPEA (2007a, 2007b Anexo Estatístico); MDA/SAF/PRONAF (2009a, 2009b, 2009c). 7 Na safra 2005/2006, o PRONAF estava presente (em maior ou menor grau) em dos municípios brasileiros (DIEESE/NEAD/MDA, 2006).

11 11 No que diz respeito especificamente às liberações anuais dos recursos do PRONAF, pode-se observar que o montante de crédito aplicado pelo programa apresentou um movimento ascendente principalmente entre 2002 e Conforme mostra a Tabela 1, passou-se de uma liberação de R$ 2,4 bilhões, em 2002, para mais de R$ 9,2 bilhões, em 2007, o que aponta para uma modificação da tendência anterior, visto que, a partir de 2000, o programa começou a apresentar certa estagnação na liberação de recursos. Então, analisando-se o desempenho da política de crédito do PRONAF apenas pelo ponto de vista da quantidade dos recursos liberados, chega-se a conclusão de que, especialmente de 2003 para 2007, vem-se apresentando uma inflexão para melhor. Essas evidências abrem espaço para a colocação de uma questão que não pode mais ser evitada: os recursos do PRONAF-crédito e os benefícios que vêm nele embutidos estão sendo repartidos de forma igual entre as regiões e os agricultores familiares brasileiros? Pelos dados expostos no Gráfico 1, pode-se observar que anualmente todas as regiões do Brasil estão recebendo mais recursos do PRONAF, visto que o programa como um todo apresentou forte expansão em termos do montante absoluto emprestado. Porém, ao se verificar a distribuição regional dos valores aplicados, percebe-se que a região Sul foi e continua sendo a maior beneficiária dessa modalidade de financiamento rural. Já a região Nordeste, que segundo a FAO/INCRA (2000) concentra praticamente metade dos 4,1 milhões dos estabelecimentos familiares do país, só consegue ganhar espaço na repartição do crédito subsidiado a partir de 2004, quando passa à frente da região Sudeste, mas, ainda em 2007, volta a perder novamente posição no ranking nacional. Gráfico 1 Distribuição regional do crédito do PRONAF de 1996 a 2007 (Valores correntes em R$ 1,00) , , , , , , , ,00 NO NE SE SUL CO ,00 0, Fonte: IPEA (2007a, 2007b Anexo Estatístico); MDA/SAF/PRONAF (2009a, 2009b, 2009c) De maneira geral, as informações disponíveis indicam que, embora haja um processo muito importante de desconcentração em curso, a lógica de distribuição do crédito do PRONAF de 1996 a 2007 foi marcada pela desigualdade. De acordo com os dados expostos na Tabela 2, neste período, mais da metade do montante de crédito emprestado se concentrou nos três estados da região Sul do país: Paraná, Santa Catarina e, principalmente, Rio Grande do Sul. A região Nordeste captou menos de 20% dos recursos emprestados em condições especiais.

12 12 Tabela 2 Distribuição regional do crédito do PRONAF de 1996 a 2007 (Em %) REGIÕES Norte 0,91 2,06 2,06 3,12 6,27 3,59 6,45 11,84 11,93 9,10 9,49 7,39 6,18 Nordeste 6,66 11,91 15,75 25,67 22,92 14,76 15,37 15,55 18,19 24,80 25,98 19,97 18,13 Sudeste 12,05 21,26 17,37 16,63 17,07 15,81 14,75 17,92 17,00 18,09 19,74 22,17 17,49 Sul 78,28 62,28 61,78 48,99 45,85 56,69 55,58 46,90 46,64 41,15 38,48 43,72 52,20 C.-Oeste 2,10 2,49 3,05 5,58 7,87 9,16 7,85 7,80 6,23 6,86 6,30 6,75 6,00 BRASIL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte: IPEA (2007a, 2007b Anexo Estatístico); MDA/SAF/PRONAF (2009a, 2009b, 2009c). É pertinente assinalar que a apresentação desses dados, denunciadores da existência de um viés pró-regiões abastadas, não significa que os resultados alcançados pelo programa são incoerentes com o seu objetivo geral. Isto porque não se pode escamotear o fato decisivo de que são agricultores familiares os produtores que conseguiram os financiamentos. Entretanto, o grande problema que se apresenta é que a concentração regional dos recursos não reflete a distribuição espacial dos beneficiários potenciais do crédito rural do PRONAF. Pelo contrário, ao confrontar no gráfico seguinte a distribuição regional do crédito rural com o percentual de estabelecimentos familiares potenciais beneficiários do programa, o que se observa é um nítido contraste. Em outras palavras, a distribuição dos recursos no período analisado ocorreu em sentido contrário à existência de uma maior demanda potencial pelos mesmos, penalizando as regiões mais pobres Gráfico 2 Distribuição regional dos agricultores familiares e dos recursos aplicados pelo PRONAF de 1996 a 2007 (Em %) ,7 52, ,2 6,18 18,13 15,3 17,49 21,9 3,9 6,00 0 Norte Nordeste Sudeste Sul C.-Oeste % Agric. Familiares % Crédito PRONAF Fonte: FAO/INCRA (2000); IPEA (2007a, 2007b); MDA/SAF/PRONAF (2009a, 2009b, 2009c). De fato, quando se observa mais de perto o Gráfico 2 constata-se que, entre 1996 e 2007, as regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste captaram proporcionalmente mais recursos do que o número de estabelecimentos familiares localizados em seus territórios. Inversamente, as regiões Norte e Nordeste obtiveram relativamente menos recursos do que a demanda potencial que dispõem. Além disso, chama a atenção o fato de que a região Sul captou sozinha mais de 52% dos recursos totais, dispondo de apenas 21,9% do público potencial do programa. Por outro lado, a região Nordeste, que contava com quase a metade dos potenciais beneficiários (49,7%), captou tão somente 18,13% do total de recursos aplicados. Estes resultados mostram-se de certa forma bastante incompatíveis com a racionalidade de uma política pública nacional. Vale destacar que essa mesma lógica concentradora também se verifica quando analisamos a evolução das liberações entre os diferentes grupos de beneficiários. Pela Tabela 3, é possível perceber que o Grupo D sempre foi o que recebeu mais recursos do PRONAF, o que se mantém até o período recente. No entanto, essa categoria de produtores vem diminuindo a sua participação relativa que passa

13 13 de 62,14%, em 1999, para 39,84%, em O Grupo C tem crescido em termos de participação. Em 1999, recebia 13,78% do total emprestado e, em 2007, essa participação sobe para 15,19%. O Grupo B, apesar do expressivo crescimento verificado a partir de 2003, ainda apresenta uma participação reduzida: 6,22% em Os grupos A e E, por sua vez, apresentam um comportamento bem distinto. Enquanto os assentados da reforma agrária reduziram substancialmente a sua participação, passando de 14,66%, em 1999, para 3,72%, em 2007, os agricultores do recém criado Grupo E quase triplicam sua participação passando de 6,95%, em 2003, para 19,99%, em Tabela 3 Participação dos Grupos no montante do crédito rural do PRONAF no período de 1999 a 2007 (Em %) GRUPOS A 14,66 21,30 15,33 17,35 14,22 7,83 8,0 6,84 3,72 B 0,00 1,09 2,47 3,51 3,53 6,79 7,3 7,72 6,22 A/C 0,00 0,09 0,37 1,00 1,29 0,83 0,6 0,43 0,34 C 13,78 21,96 26,72 28,97 27,62 25,16 24,3 20,72 15,19 D 62,14 47,58 41,26 43,09 45,55 37,30 37,6 39,28 39,84 E ,95 11,59 13,3 16,77 19,99 Outros 9,42 7,98 13,85 6,08 0,84 10,5 8,9 8,24 14,69 TOTAL 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte: IPEA (2007a, 2007b Anexo Estatístico); MDA/SAF/PRONAF (2009a, 2009b, 2009c). A evolução dos dados apresentados no parágrafo anterior permite identificar o caráter concentracionista e privilegiador que marca a política de crédito do PRONAF no período estudado. O Gráfico 3, apresentado logo a seguir, também retrata essa realidade ao mostrar como foram repartidos os R$ 33,37 bilhões aplicados nos primeiros cinco anos da gestão do presidente Lula da Silva ( ). Diante dessas evidências, fica claro que os maiores beneficiários do programa têm sido os agricultores mais capitalizados e capazes de oferecer garantias aos bancos (Grupos D e E) e os produtores em transição (Grupo C). A fração mais empobrecida da agricultura familiar brasileira (Grupos A e B), concentrada em sua maior parte nas regiões Norte e Nordeste, não consegue manter uma relação estável com o sistema financeiro. Gráfico 3 Participação dos Grupos no montante de crédito rural do PRONAF no período de 2003 a 2007 (Em %) 13,72 8,63 8,12 6,31 0,70 22,60 A B A/C C D E Outros 39,91 Fonte: IPEA (2007a, 2007b); MDA/SAF/PRONAF (2009a, 2009b, 2009c). As explicações para estes desequilíbrios já foram amplamente discutidas em outros trabalhos e se referem basicamente aos seguintes fatores: elevados obstáculos burocráticos impostos pelo sistema bancário aos agricultores familiares com níveis de renda inferiores; maior organização dos agricultores do Sul; pressões de empresas agroindustriais a qual estes produtores estão vinculados; e desarticulação e baixa inserção social dos produtores do Norte e do Nordeste. De fato, existem várias evidências de que a concentração dos recursos financeiros se dá exatamente onde há agricultores familiares mais

14 14 capitalizados, mais organizados e com maior apoio do Estado como, por exemplo, pela ação mais eficiente da assistência técnica e extensão rural pública (ABRAMOVAY & VEIGA, 1999; BELIK, 2000; BITTENCOURT, 2003; IBASE, 1999). No entanto, mesmo considerando o peso desses aspectos, defende-se, no presente artigo, a tese de que eles devem ser encarados como efeitos e não como pontos críticos do PRONAF. Isto porque as razões do privilegiamento dos agricultores e das regiões mais abastadas dizem respeito a uma questão distinta. Em outras palavras, embora existam razões operacionais para explicar o quadro apresentado anteriormente, é na própria lógica e estruturação normativa da política de crédito do PRONAF que estão os fundamentos para que se entenda a concentração dos recursos do programa, bem como a exclusão de milhares de agricultores, na sua maioria, nordestinos. Ou seja, é na própria lógica e estrutura normativa que se deve procurar entender seus impasses. Como se ressaltou anteriormente, na sua própria concepção o PRONAF-crédito apresenta um caráter seletivo e excludente fundamentado em um viés produtivista e setorial. Ademais, o programa não pode 8 e nem pretende atender a todos os agricultores familiares. Em conformidade com o estudo da FAO/INCRA (1994), ele foi elaborado para responder as necessidades de um tipo ideal de produtor - os agricultores familiares do tipo em transição - ou seja, aqueles que apresentariam potencialidades de serem transformados em empresas familiares viáveis, através da incorporação de tecnologia e de uma racionalidade econômica voltada para as demandas do mercado (CARNEIRO, 2000, p ). Segundo Carneiro (1997, 2000), esse privilegiamento ocorre na medida em que o programa incorporou uma visão naturalizada da agricultura familiar como atrasada, mas com potencialidade, levando à formulação de propostas que se limitam à modernização tecnológica e ao acesso a formas modernas de produção. Em outros termos, à medida que se atribui a utilização de tecnologias atrasadas como o grande entrave ao desenvolvimento da agricultura familiar, reduz-se o problema apenas a uma questão de ordem técnica. Desse modo, as propostas e políticas são orientadas ao segmento que apresenta melhores condições (objetivas e subjetivas) de superar esse atraso. Além dessas questões, é preciso lembrar que a estrutura normativa do PRONAF passou por várias reformulações que favoreceram a entrada dos grupos de renda superiores no público-alvo do programa (ver Quadro 2). Dessa maneira, como as normas de concessão dos créditos são aplicadas uniformemente em todo território nacional, termina não sendo nenhuma surpresa que a parcela mais significativa dos recursos esteja se concentrando nas mãos dos agricultores mais abastados, clientes preferenciais dos bancos. Portanto, boa parte das desigualdades mencionadas anteriormente é decorrência direta da ação dos próprios responsáveis pela concepção e execução do programa em Brasília, que, ao longo do tempo, cederam progressivamente à pressão dos segmentos mais organizados e estruturados do setor rural, os quais, repetimos, vêm ganhando nos últimos cinco anos (2003 a 2007) cada vez mais espaço na distribuição do crédito rural ofertado em condições especiais. Diante do exposto, não resta nenhuma dúvida que o PRONAF se consolidou como uma política pública fundamental para o meio rural brasileiro. No entanto, a maior parte dos recursos do programa tem sido carreada para os produtores que habitam as regiões mais ricas do país. Essas evidências sugerem que a política de crédito do PRONAF, ao invés de diminuir, pode estar contribuindo para aprofundar as desigualdades entre as regiões e no interior da agricultura familiar brasileira (AQUINO et al., 2004; CORRÊA & ORTEGA, 2002; IPEA, 2007a). Para muitos analistas essa situação é fruto da rigidez do sistema bancário nacional e da maior organização dos produtores do eixo Centro-Sul. Embora não possamos negar a veracidade dessas explicações, constatamos que elas são insuficientes, pois, como vimos anteriormente, o foco da política de crédito do PRONAF em nenhum momento foi os segmentos com maior incidência de pobreza rural (Grupos A e B). 9 Ademais, 8 Segundo o ex-secretário Nacional de Agricultura Familiar, Valter Bianchini, seria necessário algo em torno de R$ 21 bilhões anuais para universalizar o crédito entre os diferentes grupos de beneficiários do PRONAF. 9 Cabe registrar que os agricultores familiares com níveis de renda inferiores nem mesmo figuravam como público da primeira versão do PRONAF, dada a sua impossibilidade de se enquadrar no tipo ideal de produtor

15 15 verificamos que a lógica concentracionista de distribuição dos recursos foi acentuada no período recente, uma vez que o atual governo, ao invés de priorizar as camadas mais pobres do campo, abriu as portas do programa para os grupos de agricultores com renda superior. Mesmo diante destas importantes constatações, é preciso ter em mente, para não cair facilmente na lógica destrutiva do quanto mais melhor, que muitas dúvidas permanecem, principalmente quanto à capacidade da política de crédito do PRONAF em gerar mudanças efetivas nas condições de vida dos agricultores familiares e contribuir para a construção de um novo padrão de desenvolvimento no meio rural. Neste contexto, tendo em vista a necessidade de aprofundar esse debate, discuti-se na seção seguinte alguns resultados e dilemas do uso dos recursos desse programa governamental. 5. Impactos do crédito do PRONAF no meio rural: construindo novos caminhos ou fazendo mais do mesmo? As primeiras pesquisas de campo realizadas para aferir os impactos do PRONAF, de uma forma geral, mostraram que essa política pública apresenta um grande potencial socioeconômico. Segundo a avaliação pioneira promovida pelo IBASE (1999) 10 em oito estados da federação, o acesso a linha de crédito do programa foi um fator decisivo para estimular a criação e a manutenção de empregos no meio rural. Cada operação de crédito do PRONAF gerou em média 0,58 novas ocupações, a um custo médio de R$ 6.470,81 por nova ocupação gerada. Assim, a cada duas operações de crédito calcula-se a geração de um novo posto de trabalho. O IBASE (1999) destaca, ainda, que o aumento das ocupações não é o melhor indicador para medir os efeitos sociais causados pelo crédito do PRONAF. Na verdade, o maior impacto do programa refere-se a sua capacidade de estabilizar e manter empregos no meio rural. A cada operação de crédito foram mantidas 4,84 ocupações, a um custo médio de apenas R$ 775,24. Esses indicadores sinalizam que o financiamento dos agricultores familiares pode estar funcionando como um instrumento importante para conter o êxodo rural através do estímulo a criação e manutenção de ocupações produtivas no campo. O estudo da Fundação de Economia de Campinas (FECAMP, 2002) 11, por sua vez, detectou que os produtores que tiveram acesso aos recursos da política de crédito do PRONAF, em 2001, elevaram substancialmente o seu nível tecnológico e a produtividade agrícola dos seus estabelecimentos. Ou seja, os recursos do programa vêm contribuindo para que os agricultores familiares adotem técnicas agrícolas modernas, substituindo o crédito rural tradicionalmente destinado a a ser estimulado no país. Uma prova disso é que apenas a partir do mês de novembro do ano 2000, transcorridos mais de quatro anos da criação dessa política, é que foram liberados recursos (pela primeira vez) para financiar os agricultores classificados como periféricos, ou seja, aqueles com rendimentos até R$ 1.500,00 (Grupo B). O problema é que esse segmento específico representava a grande maioria dos estabelecimentos da região Nordeste. Só para se ter uma idéia, segundo dados do Censo Agropecuário de 1995/1996, de cada 100 explorações familiares dessa região, ao menos 76 se enquadravam nessa categoria (SABBATO, 2000). Isto quer dizer que mais de ¾ das famílias de agricultores que habitavam o semi-árido brasileiro ficaram completamente abandonada nos primeiros anos de vida do programa. 10 A avaliação realizada pelo Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (IBASE) abrangeu o período compreendido entre janeiro de 1995 e fevereiro de Foram pesquisados 896 municípios dos estados da Bahia (BA), Ceará (CE), Goiás (GO), Minas Gerais (MG), Paraná (PR), Rio de Janeiro (RJ), Rio Grande do Sul (RS) e Rondônia (RO). Os registros sobre os recursos aplicados através do PRONAF-crédito e seus beneficiários, foram fornecidos, na forma de banco de dados, pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) e pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). O levantamento das informações para verificar os resultados socioeconômicos dos investimentos realizados, ocorreu mediante a aplicação de questionários diretamente aos produtores. 11 O estudo da FECAMP (2002) buscou avaliar através de testes econométricos a existência de possíveis associações entre a presença do crédito do PRONAF e variáveis econômicas (renda, produtividade, tecnologia), sociais (nível de vida) e ambientais (uso de agrotóxicos, ações de conservação). Para tanto, foi realizada uma pesquisa de campo em 21 municípios de oito unidades da federação (AL, BA, CE, ES, MA, MG, RS e SC), a partir da seleção aleatória de domicílios rurais, sendo que destes 996 receberam crédito do PRONAF em 2001 e 998 não receberam (grupo de controle ou comparação).

16 16 comprar insumos químicos e máquinas. Nas palavras dos próprios avaliadores do programa: Todos os itens básicos da agricultura moderna mostram associações positivas com a presença do crédito do PRONAF (FECAMP, 2002, p. 12). Outras pesquisas efetuadas recentemente indicam que os resultados produtivos e econômicos do PRONAF não se resumem apenas ao interior das unidades produtivas, já que os recursos do programa também exercem forte influência no crescimento das economias locais. Mattei (2005), por exemplo, após analisar os 100 municípios brasileiros que mais receberam crédito do PRONAF entre 2000 e 2004, concluiu que em 69 das localidades estudadas ocorreu aumento do PIB agropecuário, em 86% delas aumentou a produção e em 83 municípios houve elevação da arrecadação de impostos. Isto significa que maiores aumentos na produção da riqueza agropecuária podem estar relacionados ao aumento dos recursos do programa. Todavia, é necessário sublinhar que a política de crédito do PRONAF, a despeito dos seus impactos positivos na esfera econômica, não tem sido capaz de estimular uma mudança efetiva no padrão de desenvolvimento agrícola que vigora no meio rural brasileiro. Pelo contrário, ao que tudo indica o programa mantém e incentiva entre os agricultores familiares o viés setorial e produtivista do modelo convencional, ou, em outros termos, está fazendo mais do mesmo. De fato, essa realidade pode ser evidenciada ao se comparar o uso dos recursos dessa política pública nas duas regiões brasileiras que concentram a maioria dos estabelecimentos familiares do Brasil: Nordeste e Sul. No caso da região Nordeste, segundo Magalhães & Abramovay (2006), há uma enorme monotonia na aplicação dos recursos do PRONAF. Na verdade, a maioria das operações de financiamento se limita simplesmente a ampliar a escala daquilo que os produtores da região timidamente já fazem há muito tempo e dedicam pouca atenção à diversificação dos meios de vida 12 e a inserção mercantil diferenciada das famílias beneficiadas com o crédito rural. Para ilustrar esse argumento, a Tabela 4 mostra que, em 2005, por mais que o desenho normativo do programa tenha sido alterado, possibilitando o financiamento de atividades não-agrícolas, quase metade dos contratos (43%) se concentrou em investimentos na bovinocultura e mais de 1/3 (35%) dos recursos foi utilizado em apenas quatro atividades: suinocultura, ovinocultura, avicultura e caprinocultura. Tabela 4 Principais atividades financiadas pelo PRONAF B na área de abrangência do Banco do Nordeste do Brasil (BNB), em 2005 ATIVIDADE FINANCIADA N. % OPERAÇÕES Bovinocultura % Suinocultura % Ovinocultura % Avicultura % Outras atividades agrícolas % Caprinocultura % Serviços Auxiliares da Agropecuária, Extrativismo e Silvicultura % Caça e Pesca % Outras atividades de produção animal % Atividades não agrícolas % Extração Vegetal % Atividades agrícolas não tradicionais 280 0% Não Identificadas 254 0% Silvicultura 82 0% TOTAL % 12 Conforme Schneider (2007, p. 21), à medida que as famílias conseguem ter um portfólio mais diversificado de opções de trabalho, tornando-se pluriativas, suas rendas tendem a se elevar e adquirir maior estabilidade. Partindo desse pressuposto, inspirado diretamente no trabalho de Ellis (2000), o autor defende que uma estratégia de diversificação das atividades ocupacionais, assim como das rendas, pode representar uma proteção às famílias em situação de risco, choques ou vulnerabilidades, tão freqüentes no meio rural, sobretudo nas regiões mais empobrecidas.

17 Fonte: Banco do Nordeste do Brasil (BNB), apud Magalhães & Abramovay (2006). Destarte, ainda pode-se acrescentar que os limites verificados na aplicação dos recursos do PRONAF-crédito no nordeste brasileiro não se resumem apenas a monotonia dos investimentos na criação de gado e pequenos animais. De acordo com Araújo et al. (2000), a questão principal e talvez mais essencial é que o programa continua a estimular a prática de atividades agropecuárias vulneráveis à seca que assola periodicamente a região, sem nenhum esforço paralelo no sentido de disseminar tecnologias de convivência com as condições do semi-árido. Portanto, pelo que se discutiu até o momento, não há como escapar à conclusão de que o PRONAF está contribuindo muito pouco para introduzir modificações na fisionomia econômica da região Nordeste e reduzir a vulnerabilidade climática dos agricultores familiares mais pobres. Já no que diz respeito ao Sul do Brasil, para onde tem sido carreada a maior parte dos recursos do PRONAF, também não há sinais de que essa política tenha sido capaz de gerar alguma mudança significativa na face da estrutura produtiva que predomina no espaço rural regional. Como mostram Gazolla & Schneider (2005), nos municípios do Rio Grande do Sul o crédito do PRONAF tem se orientado, predominantemente, para fomentar o padrão de desenvolvimento produtivista assentado no uso de insumos químicos e promover a especialização dos agricultores familiares na produção de grãos e commodities agrícolas como o milho, a soja, o trigo, o fumo e outras em menor volume. Assim, o programa está contribuindo para sustentar um modelo de produção agropecuária que, além de se basear no uso intensivo de insumos modernos cada vez mais caros, é altamente danoso ao meio ambiente. Na mesma direção analítica, a pesquisa de campo realizada recentemente pelo IBASE com 2400 agricultores dos Grupos C, D e E do PRONAF no Paraná, também constatou que, no interior de 95% das propriedades pesquisadas, desenvolve-se a agricultura tradicional, sendo insignificantes as outras práticas agrícolas, como a agricultura orgânica e a agricultura ecológica. Dessa forma, o referido estudo afirma que: o modelo de agricultura embasado nos insumos modernos também está fortemente consolidado no âmbito da agricultura familiar e o Pronaf está provocando poucos efeitos no sentido de mudar essa trajetória. Ao contrário, de certo modo o programa fortalece esse modelo de produção (...). (IBASE, 2006, p. 31). Tais constatações revelam que, na prática, a política de crédito do PRONAF está pouco conectada com a principal característica das formas familiares de agricultura, que historicamente conseguiram sobreviver e se reproduzir graças à sua capacidade de diversificação produtiva e convívio em ambientes socioeconômicos diversificados (MATTEI et al., 2007, p ). Isto significa que o programa ainda não combina instrumentos de estímulo às atividades agrícolas com outros que fortaleçam e permitam a expansão das atividades não-agrícolas e a pluriatividade das famílias de agricultores (SCHNEIDER, 2007, p. 30). Mas, afinal, por que o PRONAF, mesmo depois das várias mudanças normativas que foram realizadas, se limita a fazer mais do mesmo e não consegue ir além do viés setorial e produtivista que marcou sua primeira versão? Em outras palavras, por que o programa tem apresentado tanta dificuldade em diversificar os meios de vida das famílias rurais e promover inovações tecnológicas visando contrapor-se à lógica do modelo produtivista que vigora no campo brasileiro? Dada a complexidade dessas questões, não é possível fornecer uma resposta definitiva no curto espaço de um artigo. Porém, ao menos três pontos importantes podem ser levantados na tentativa de clarear o debate em relação ao tema. Inicialmente, convém destacar que o mero aporte de recursos do PRONAF não é suficiente para provocar mudanças profundas no padrão sócio-técnico de produção que vigora no meio rural brasileiro, tendo em vista que tal política não está efetivamente integrada a outras ações na área de redistribuição fundiária, educação, assistência técnica, apoio à comercialização, melhoria da infra-estrutura rural e difusão de tecnologias menos agressivas ao meio ambiente. Como argumenta González-Vega (1998, apud SCHRÖDER & SOUZA, 2007, p. 26): se equivocam aqueles que supõem que o crédito pode ser substituto de outros motores do desenvolvimento (a formação de capital humano, o desenvolvimento dos mercados, a adoção de políticas adequadas e a construção de infra-estrutura). O crédito só pode complementar esses outros ingredientes do desenvolvimento rural. 17

18 18 Em segundo lugar, deve-se atentar para o fato discutido nas seções anteriores de que o desenho normativo do PRONAF continua sendo fortemente influenciado pela idéia tradicional que insiste em associar o bem-estar dos habitantes do meio rural ao crescimento exclusivo de atividades agropecuárias. Este viés setorial é uma herança histórica da política agrícola adotada nos anos 1970 para promover a modernização da agricultura nacional e continua impregnado na mente dos mediadores sociais (órgãos de assistência técnica e bancos) encarregados de massificar a distribuição dos recursos do programa. Portanto, boa parte dos limites observados no uso do crédito do PRONAF pode ser creditada ao viés agrícola e monoativo que guia a ação dos atores responsáveis tanto pela elaboração dos projetos técnicos de financiamento, como pela liberação dos recursos do programa na esfera local. Nestes termos, convencer os técnicos, agentes e operadores de que a palavra de ordem não é mais a especialização agrícola (muitas vezes erroneamente confundida com profissionalização), mas a diversificação demandará um processo de aprendizagem de grande envergadura (SCHNEIDER, 2007, p. 29). Finalmente, há também de se considerar que a própria lógica e estrutura de incentivos do PRONAF-crédito têm sido orientadas muito mais para massificar o número de contratos assinados a cada ano, do que para promover o uso transformador dos recursos emprestados nas realidades sociais em que eles se inserem. Como é evidenciado com muita clareza no estudo de Magalhães & Abramovay (2006), a institucionalidade do PRONAF está voltada para fazer com que os recursos cheguem ao agricultor e que sejam usados conforme as regras formalmente existentes e não que dê lugar ao aumento das capacidades e a práticas econômicas sociais e inovadoras. Deste modo, o programa acaba sendo não o elo de um conjunto coerente destinado a erradicar a pobreza rural por meio da luta contra a desigualdade, mas um elemento isolado que, enquanto tal, tende a ser avaliado muito mais sob o ângulo quantitativo quantos agricultores receberam o crédito do que qualitativo o que ocorreu com a vida dos agricultores que receberam o crédito (MAGALHÃES & ABRAMOVAY, 2006, p. 18). Essas informações sugerem, de maneira conclusiva, que o PRONAF só conseguirá engendrar um verdadeiro processo de desenvolvimento no meio rural brasileiro quando tais impasses forem superados. Para tanto, é preciso romper urgentemente com a lógica do quanto mais melhor. A qualidade e a integração com outras políticas governamentais têm que nortear todas as ações envolvendo a operacionalização do programa. Se o poder público e a sociedade civil organizada não encararem tal desafio, provavelmente essa importante política pública corre o sério risco de se transformar em um mero instrumento de apoio às estruturas produtivas existentes no campo atualmente, sem gerar qualquer efeito transformador no interior da agricultura familiar nacional. 6. Considerações finais A criação do PRONAF foi um dos acontecimentos mais marcantes que ocorreram na esfera das políticas públicas para o meio rural brasileiro no período recente. Na sua curta trajetória de vida, esse programa se transformou em um importante instrumento de apoio à agricultura familiar de norte a sul do país. Uma prova disso foi o crescimento significativo registrado tanto no número de beneficiários atendidos, como no montante de recursos disponibilizados e aplicados em condições especiais. De 1996 a 2007, foram realizadas mais de 13 milhões de operações de crédito. O volume de dinheiro emprestado através dessa modalidade de financiamento, por sua vez, superou a marca dos R$ 45 bilhões. O maior acesso ao crédito barato tem contribuído para gerar e, acima de tudo, manter ocupações no meio rural. Apesar dos avanços, a política de crédito do PRONAF apresenta alguns limites críticos que ainda não foram devidamente equacionados. As estatísticas analisadas ao longo do texto mostram que os recursos estão bastante concentrados nas regiões mais ricas do país (Sul e Sudeste) e, principalmente, entre as categorias mais capitalizadas da agricultura familiar. Assim, a política de crédito, ao invés de diminuir as desigualdades regionais e sociais, pode está levando a um acirramento destas no interior da

19 19 agricultura familiar. O estudo evidenciou também que o PRONAF tem estimulado poucas mudanças nas estruturas produtivas e nas atividades econômicas tradicionais que são realizadas no interior dos estabelecimentos agropecuários. Se, no Nordeste, que é a região mais pobre do país, o programa não tem contribuído efetivamente no sentido de promover a diversificação econômica e disseminar tecnologias alternativas de convivência com o clima semi-árido, nos estados da região Sul, onde se concentram os produtores familiares mais integrados ao mercado, a maior parte do crédito tem sido usada para reforçar o modelo tradicional de modernização tecnológica e a especialização produtiva. A reduzida diversificação das atividades financiadas deixa os pronafianos expostos à variabilidade climática e a volatilidade dos preços que caracteriza os mercados de insumos e commodities agrícolas. Em resumo, depreende-se que a luta pela manutenção e elevação da oferta de crédito do PRONAF deve continuar sendo uma bandeira política dos movimentos sociais do campo. Entretanto, dificilmente esse programa conseguirá engendrar um verdadeiro processo de desenvolvimento no meio rural brasileiro enquanto os problemas apontados não forem devidamente superados. Para tanto, faz-se necessário intensificar o debate a respeito da qualidade da aplicação dos recursos liberados e definir a que tipo de modelo de desenvolvimento eles serão dirigidos. Ao que tudo indica esse caminho dificilmente será percorrido sem a superação do viés setorial e produtivista impregnado na estrutura de funcionamento do programa e de um amplo esforço paralelo visando promover a integração das ações públicas nos diferentes territórios rurais do país. 7. Referências ABRAMOVAY, R. Paradigmas do capitalismo agrário em questão. 2. ed. São Paulo/Campinas: HUCITEC/UNICAMP, ABRAMOVAY, R. & VEIGA, J. E. da. Novas instituições para o desenvolvimento rural: o caso do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Brasília: FIPE/IPEA, (Texto p/ Discussão N.º 641). AQUINO, J. R. de; TEIXEIRA, O. A.; TONNEAU, J. P. PRONAF: política agrícola discriminatória?! In: ENCONTRO NACIONAL DE ECONOMIA POLÍTICA, 9., 2004, Uberlândia/MG. Anais... Uberlândia/MG: SEP/UFU, (CD-ROM). ARAÚJO, T. P. de; LIMA, R. A. de; SOUZA, H. R. de. Políticas públicas de emprego: o PRONAF em Pernambuco. In: SAMPAIO, Y. (Org.). Ensaios sobre economia agrícola e meio ambiente no Nordeste. Recife: Ed. Universitária da UFPE, p BELIK, W. PRONAF: avaliação da operacionalização do programa. In: CAMPANHOLA, C. & GRAZIANO DA SILVA, J. (Eds.). O novo rural brasileiro: políticas públicas. Jaguariúna/SP: EMBRAPA Meio Ambiente, p BITTENCOURT, G. A. Abrindo a caixa preta: o financiamento da agricultura familiar no Brasil. Campinas, f. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento Econômico, Espaço e Meio Ambiente) - Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, CARNEIRO, M. J. Política pública e agricultura familiar: uma leitura do PRONAF. Estudos Sociedade e Agricultura. Rio de Janeiro, n. 8, p , abril Política de desenvolvimento e o novo rural. In: CAMPANHOLA, C. & GRAZIANO DA SILVA, J. (Eds.). O novo rural brasileiro: políticas públicas. Jaguariúna/SP: EMBRAPA Meio Ambiente, p CORRÊA, V. P. & ORTEGA, A. C. PRONAF: Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar: qual o seu objetivo e público alvo? In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ECONOMIA E

20 20 SOCIOLOGIA RURAL, 40., 2002, Passo Fundo/RS. Anais... Passo Fundo/RS: SOBER, (CD- ROM). DIEESE/NEAD/MDA. Estatísticas do meio rural. São Paulo: DIEESE, ELLIS, F. Rural livelihoods and diversity in developing countries. Oxford: Oxford University Press, 2000 FAO/INCRA. Diretrizes de política agrária e desenvolvimento sustentável. Resumo do Relatório Final do Projeto UTF/BRA/036, segunda versão. Brasília, Novo retrato da agricultura familiar: o Brasil redescoberto. Brasília, FAVARETO, A. S. & BITTENCOURT, G. L. Agricultura e sindicalismo nos anos 90: notas para um balanço. In: TEDESCO, J. C. (Org.). Agricultura familiar: realidades e perspectivas. 3. ed. Passo Fundo: UPF, p FECAMP. Estudos de caso em campo para avaliação dos impactos do PRONAF. Campinas, out (Convênio PCT/IICA-FECAMP). FERREIRA, B. & SILVEIRA, F. G. Financiamento da agricultura brasileira avaliação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf): público, alcance e limites. Brasília: IPEA, (Projeto BRA 97/013 Relatório Final). GAZOLLA, M. & SCHNEIDER, S. As duas caras do PRONAF: produtivismo ou fortalecimento da produção para autoconsumo? In: CONGRESSO BRASILEIRO DE ECONOMIA E SOCIOLOGIA RURAL, 43., 2005, Ribeirão Preto/SP. Anais... Ribeirão Preto/SP: SOBER, (CD ROM). GONÇALVES NETO, W. Estado e agricultura no Brasil: política agrícola e modernização econômica brasileira, São Paulo: Hucitec, GUANZIROLI, C. E. PRONAF dez anos depois: resultados e perspectivas para o desenvolvimento rural. Revista de Economia e Sociologia Rural. Brasília, v. 45, n. 2, p , abr./jun GUANZIROLI, C. et al.. Agricultura familiar e reforma agrária no século XXI. Rio de Janeiro: Garamond, IBASE. Avaliação dos programas de geração de emprego e renda. Democracia Viva. Editora Segmento, nov (Edição Especial).. Relatório PRONAF: resultados da etapa Paraná. Rio de Janeiro: IBASE, IPEA. Políticas sociais: acompanhamento e análise. Brasília: IPEA, 2007a. (Edição Especial N. 13). Políticas sociais: acompanhamento e análise. Brasília: IPEA, 2007b. (Edição N. 14) LONG, N. & PLOEG J. D. van der. Heterogeneity, actor and structure: towards a reconstitution of the concept of structure. In: BOOTH, D. (Ed.). Rethinking social development: theory, research and practice. England: Longman, p MA/SDR/DATER. Manual operacional do PRONAF. Brasília, MAGALHÃES, R. & ABRAMOVAY, R. Acesso, uso e sustentabilidade do PRONAF B. MDA/FIPE: São Paulo, p. (Texto Mimeo). MATTEI, L. Impactos do Pronaf: análise de indicadores. Brasília: MDA/NEAD, (NEAD Estudos, 11).