O crédito rural do Pronaf e os recentes instrumentos de política agrícola para a agricultura familiar

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1 O crédito rural do Pronaf e os recentes instrumentos de política agrícola para a agricultura familiar Sidemar Presotto Nunes No início dos anos 90, que precedeu a criação do Pronaf, a agricultura brasileira passou por um processo que incrementou a abertura comercial, colocando os produtos brasileiros sob a concorrência do mercado internacional. Ao mesmo tempo em que o crédito rural se tornou escasso, foi desativada a Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural (Embrater) e a inflação apresentava uma curva crescente. Era um cenário diferente do período que foi até início dos anos 80, quando o Estado Nacional desenvolveu sua política de modernização agrícola, baseada em crédito abundante e em investimentos em pesquisa e assistência técnica. Os agricultores familiares tinham pouco acesso ao crédito em virtude de sua escassez. Alguns governos estaduais desenvolveram programas de financiamento com pagamento em equivalência-produto, mas, para a maioria dos que necessitavam de empréstimos para financiar a produção agrícola, restavam os financiamentos particulares em empresas cerealistas, cooperativas etc. A inflação e os juros altos que não estimulavam o aumento da produção por parte dos agricultores familiares e a intensificação do processo de abertura comercial (principalmente ao Mercosul) corroíam a renda agrícola. Com base nesse contexto, as organizações dos agricultores familiares (DNTR/CUT e Contag) reinvidicaram um programa de crédito específico, consolidando-se no Pronaf. O Fórum Sul dos Rurais da CUT realizou um seminário, em Chapecó, no ano de 1993, com o lema Crédito de investimento Uma luta que vale milhões de vidas. O seminário indicou que o crédito seria a bandeira central do movimento sindical naquele momento, que poderia desencadear a conquista de outras políticas: assistência técnica, crédito fundiário, pesquisa, educação e formação profissional, infra-estrutura e habitação. De acordo com as resoluções do seminário, a proposta de crédito de investimento subsidiado para os agricultores tinha como objetivos: recuperar e implementar a infra-estrutura necessária aos pequenos estabelecimentos rurais, redefinindo os seus sistemas de produção e capacitando-os para competirem com os produtores dos países do Mercosul; adequar o nível tecnológico utilizado, possibilitando a redução dos custos de produção e o aumento da qualidade e da produtividade agrícola; aumentar a produção de alimentos de forma a garantir a segurança alimentar do país; permitir o desenvolvimento de uma agricultura ecologicamente sustentável na conservação 1

2 dos solos, águas e demais recursos naturais; e fixar os agricultores familiares no campo, evitando o êxodo rural 1. Por parte do governo federal, que implementou o Pronaf, a justificativa estava muito próxima da colocada pelas organizações sociais, até porque foram as organizações sociais que forçaram e pautaram a agenda do governo, não somente a criação do programa, mas também parte das mudanças que ocorreram nos anos subseqüentes à implantação do Pronaf. O Pronaf se propõe a fortalecer a agricultura familiar como categoria social, mediante apoio financeiro (financiamento para custeio e investimento de atividades agrícolas), capacitação e apoio à infra-estrutura social e econômica dos territórios rurais fortemente caracterizados pela agricultura familiar. Embora seja um programa de fortalecimento da agricultura familiar, a maior parte de seus esforços e resultados estiveram concentrados no crédito desde a sua criação. Entretanto, cabe destacar que, nos três últimos anos, o governo federal passou a desenvolver novas ações, principalmente na área de comercialização (estoques, compras, garantia de preços mínimos), assistência técnica e extensão rural e seguro agrícola. Atualmente, o público-alvo do programa são os agricultores familiares que possuem as seguintes características: a) possuem parte da renda familiar proveniente da atividade agropecuária, variando de acordo com o grupo em que o beneficiário se classifica (30% no grupo B, 60% no grupo C, 70% no grupo D e 80% no grupo E); b) detêm ou exploram estabelecimentos com área de até quatro módulos fiscais, ou até seis módulos quando se tratar de atividade pecuária; c) exploram a terra na condição de proprietário, meeiro, parceiro ou arrendatário; d) utilizam mão-de-obra predominantemente familiar; e) residem no imóvel ou em aglomerado rural ou urbano próximo; f) possuem renda bruta familiar de até R$ 60 mil por ano; g) pescadores artesanais, pequenos extrativistas e pequenos aqüicultores se incluem no público-alvo do Pronaf. 1 Departamento de Estudos Sócio-Econômicos Rurais DESER. Cartilha do Pronaf. Curitiba,

3 Ao longo dos anos, foram criados novos grupos dentro do Pronaf, com o objetivo de melhor atender os diferentes contextos sociais e a heterogeneidade de público que pode ser apoiada pelo crédito do programa. Além disso, as rendas para enquadramento e os valores-limite de financiamento foram sendo atualizados. O Quadro 1 apresenta as condições de enquadramento ao crédito para custeio na atual safra agrícola (2006/07). Quadro 1 Limites de enquadramento e de financiamento para Custeio, de acordo com os grupos do Pronaf (Safra 2006/07) Grupo Renda enquadramento Limite financiamento Custeio A/C Primeiro crédito de custeio para assentados do Programa R$ 3.000,00 Nacional de Reforma Agrária e beneficiários do Programa de Crédito Fundiário C R$ ,00 R$ 4.000,00 D R$ ,00 R$ 8.000,00 E R$ ,00 R$ ,00 Considerando-se os limites de renda bruta e do valor financiado por grupo ou do valor do financiamento do Pronaf em relação ao VBP da agricultura familiar, verifica-se que o crédito do Pronaf financia parcialmente a agricultura familiar. Por exemplo, no grupo D, os limites da renda bruta variam entre R$ 16 mil e R$ 45 mil e o limite de financiamento para esse grupo é de R$ 8 mil. Considerando que o beneficiário tomaria o valor limite (R$ 8 mil), os custos de produção deveriam ser de, no máximo, 50% no caso de menor renda bruta e 17,7% no de maior. Como normalmente os custos variáveis de produção tendem a ficar bem acima desses percentuais, os agricultores lançam mão do autofinanciamento ou entram em outras fontes de financiamento. Quadro 2 Limites de enquadramento e de financiamento para Investimento, de acordo com os grupos do Pronaf (Safra 2006/07) Grupo Renda enquadramento Limite financiamento Investimento A Assentados do Programa Nacional de Reforma Agrária e beneficiários do Programa de Crédito Fundiário R$ ,00 R$ ,00 com ATER B Até R$ 3.000,00 Até R$ 4.000,00, com bônus de adimplência de 25% em cada operação de até R$ 1.500,00 C R$ ,00 R$ 1.500,00 a R$ 6.000,00 D R$ ,00 R$ ,00 E R$ ,00 R$ ,00 O crédito para investimento foi uma das primeiras demandas das organizações sociais do campo, pois se pressupunha que os agricultores não possuíam infra-estrutura produtiva 3

4 adequada. O crédito para investimento possui um nível de subsídio maior do que o de custeio, principalmente no grupo A, B e C. Nos primeiros anos do Pronaf, o financiamento para investimento foi pouco utilizado. A ampliação do número de contratos aconteceu nesses últimos anos, principalmente com a incorporação e ampliação do Pronaf B como uma linha de crédito destinada a investimento. Em virtude de que muitos projetos eram colocados em execução sem um devido planejamento, as organizações sociais passaram a cobrar que o governo dispusesse de assistência técnica aos projetos. A solução encontrada pelo governo foi ampliar o limite de crédito, sem reembolso, com vistas a possibilitar que a iniciativa privada cobrisse essa lacuna. Entretanto, a assistência técnica continua sendo um problema não inteiramente resolvido, já que muitos projetos não são acompanhados. O Grupo E do Pronaf é o mais recente, tendo sido criado na safra 2003/04, no início do governo Lula. Já o grupo A constituía um programa específico, o Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária (Procera), e foi incorporado ao Pronaf. Nos anos seguintes, os beneficiários dos programas de crédito fundiário também passaram a poder se utilizar dessa linha. Tabela 1 - Valores aplicados e Anunciados no PRONAF (R$ mil) a partir da safra 1999/2000 Ano-Safra Valor Aplicado/ Valor aplicado Valor Aplicado programado programado (%) deflacionado IGP-DI* 1999/ , / , / , / , / , / , / , Fonte: Ministério do Desenvolvimento Agrário Secretaria da Agricultura Familiar. * IGP-DI calculado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV). Considerou-se o índice do último dia do ano-safra (31/12/1996, por exemplo). Elaboração: Deser Após um período de ampliação do número de contratos e dos valores contratados, a partir da safra 1999/00, iniciou-se um processo de estagnação. Se forem deflacionados os valores aplicados, conclui-se que houve até uma redução. Isso aconteceu por dois motivos: a dificuldade do programa em ampliar para outras regiões, principalmente ao Nordeste do País e ao fato de que o financiamento da fumicultura passou a ser proibido, obrigando os 4

5 fumicultores e as indústrias fumageiras a buscar outras fontes a juros mais elevados. A Tabela 1 apresenta a evolução dos valores programados e efetivamente aplicados através do Pronaf, a partir da safra 1999/2000. Embora seja um programa nacional, nos primeiros anos a maior parte dos recursos do Pronaf foi aplicada no Sul do país, devido a um conjunto de motivos: os agricultores familiares eram mais integrados aos mercados e dependiam da aquisição de insumos agrícolas para garantir a produção; a estrutura de divulgação e operacionalização montada pela assistência técnica oficial e pelo movimento sindical; a pressão do movimento sindical junto ao governo e aos bancos; a existência de uma rede bancária bem mais distribuída pelos municípios em relação às demais regiões; a existência da assistência técnica pública na maioria dos municípios (Emater e Epagri); o surgimento do cooperativismo de crédito; a fonte de recursos (Tesouro Nacional) que garantia maior facilidade para operacionalizar os financiamentos e o fato das empresas integradoras de fumo (nos anos em que o Pronaf financiou essa atividade), avalizarem os financiamentos, facilitando as operações de crédito etc. Quadro 3 Brasil: Contratos de crédito rural contratados através do Pronaf por estado e regiões brasileiras, classificados de acordo com o nível de participação no total contratado na safra 2005/06 Estado/ região 2000/ / / / / /2006 RS MG PR BA SC MA PI CE PE RN PB SE AL PA GO ES SP RO MT TO RJ MS AC

6 AM RR AP DF Brasil Nordeste Sul Sudeste Norte Centro-Oeste O Rio Grande do Sul foi o estado brasileiro que na safra 2005/06 mais concentrou contratos do Pronaf, 343 mil, só menos que duas regiões brasileiras: o Sul, a qual pertence, e ao Nordeste. Entretanto, não se trata de uma posição conquistada recentemente, pois desde o início do Pronaf esse estado sempre liderou, tanto em número de contratos quanto em valores aplicados. Logo em seguida, com mais de 100 mil contratos aplicados na safra 2005/06, aparecem Minas Gerais (222 mil), Paraná (162 mil), Bahia (155 mil), Santa Catarina (124 mil), Maranhão (119 mil), Piauí (103 mil) e Ceará (101 mil). Quadro 4 Brasil: volume de crédito rural contratados através do Pronaf por estado e regiões brasileiras, classificados de acordo com o nível de participação no total contratado na safra 2005/06. Estado 2000/ / / / / /2006 RS MG PR SC BA MA PA GO SP CE MT PE ES PI RN RO PB SE

7 TO AL RJ MS AC RR AM AP DF Brasil Sul Nordeste Sudeste Norte Centro-Oeste Se, de um lado, a região Sul do Brasil ainda concentra a maior parte dos recursos, de outro lado, em termos de número de contratos, com 42% do total, a região Nordeste atualmente é a mais importante, contra 33% do Sul. Isso porque o Pronaf B, cujos valores são menores, evoluiu bastante nessa região, foram realizados aproximadamente 300 mil contratos somente na última safra em relação à que precedeu. O Sudeste, com pouco mais de 15%, ocupa a terceira posição nesse quesito. A região Norte concentra 5,1% dos contratos e o Centro-Oeste, 3,5%. A região Sul do Brasil ainda é a que recebe a maior quantidade de financiamento do Pronaf, 38,7% do total. No entanto, o Sul, que já respondeu por mais de 60% dos recursos do Pronaf nos primeiros anos do programa, tem perdido em importância relativa para outras regiões. A região Nordeste é a que mais tem crescido em importância, ocupando o segundo lugar em termos de valores contratados, com 25,7%. As demais regiões (Norte, Centro-Oeste e Sudeste) mantiveram-se praticamente estáveis no que se refere a esse quesito, mas a região Sudeste concentra bem mais recursos que as outras duas, 19,5% do total. A evolução dos valores contratados de cada estado brasileiro a partir da safra 2000/01 pode ser verificada no Quadro 4. A concentração dos recursos do Pronaf pode ser encontrada também internamente às regiões. Atualmente, na safra 2005/06, o Rio Grande do Sul foi o estado brasileiro que mais recebeu, R$ 1,4 bilhão. Essa quantidade é praticamente igual ao que receberam as regiões Norte e Centro-Oeste, juntas. Logo em seguida, com R$ 935 milhões, aparecem Minas Gerais, Paraná 7

8 (R$ 827 milhões), Santa Catarina (R$ 701 milhões), Bahia (R$ 435 milhões), Maranhão (R$ 369 milhões) e Pará (R$ 347 milhões). Verifica-se que, após três anos de ampliação do número de contratos, principalmente aos agricultores mais pobres e das regiões Norte e Nordeste do Brasil, não há muito mais que se avançar nessa direção. Na safra 2005/06 foram aplicados R$ 1,95 bilhão em 809 mil contratos na região Nordeste do Brasil, contra R$ 393 milhões e 285 mil contratos há três anos atrás. Os valores médios dos contratos ficaram em R$ 1,37 mil e R$ 2,41 mil, respectivamente (valores nominais, sem deflacionar). As garantias do governo federal ao Pronaf B, que assumiu os riscos dos financiamentos, foram fundamentais para isso. De outro lado, na região Sul do Brasil, os valores contratados na safra 2005/06 foram praticamente semelhantes aos da safra anterior (R$ 2,88 bilhões e R$ 2,92 bilhões, respectivamente). Já no que se refere ao número de contratos, houve uma pequena redução, passando de 678 mil para 630 mil. Isso pode ter acontecido devido a alguns motivos: as subseqüentes estiagens, a queda do preço das commodities agrícolas e o fato de que uma grande parte dos agricultores já contraiu financiamento para investimento, o que pode impossibilitar a contratação de um novo empréstimo por um certo período. Quadro 5 Brasil: número de contratos e valores do Pronaf, segundo o grupo de enquadramento Ano Agrícola Enquadramento Contratos Valor Número % R$ % Exigibilidade Bancária (sem enquadramento) , ,49 24,4 1998/1999 Grupo A , ,58 8,9 Grupo C , ,47 4,2 Grupo D , ,29 62,4 TOTAL , ,0 Exigibilidade Bancária (sem enquadramento) , ,64 1,6 Grupo A , ,45 19,4 2002/2003 Grupo A/C , ,72 0,8 Grupo B , ,76 2,9 Grupo C , ,18 29,1 Grupo D , ,32 46,1 TOTAL , ,0 2004/2005 Exigibilidade Bancária (sem enquadramento) , ,3 Grupo A , ,4 Grupo A/C , ,7 8

9 Agroindústria Familiar 4 0, ,0 Grupo B , ,8 Grupo C , ,7 Grupo D , ,3 Grupo E , ,4 Mini-produtores , ,3 TOTAL , ,0 Exigibilidade Bancária (sem enquadramento) , ,33 12,3 Grupo A , ,08 7,4 Grupo A/ C , ,31 0,6 2005/2006 Agroindústria Familiar 76 0, ,90 0,0 Grupo B , ,80 7,4 Grupo C , ,98 22,8 Grupo D , ,72 36,1 Grupo E , ,32 13,4 Identificado/ Não Registrado 51 0, ,47 0,1 TOTAL , ,91 100,0 No que se refere aos grupos de enquadramento no Pronaf, a maior parte dos contratos realizados na safra 2005/06 pertence ao grupo C (33,2%), seguido do grupo B (29,2%). Verifica-se que o Pronaf C sempre foi o mais importante em termos de números de contratos, mas tem perdido em importância para o grupo B, na medida em que esse foi sendo ampliado. Já no que se refere aos valores aplicados, o grupo D do Pronaf, que inclui os agricultores que possuem maiores níveis de renda, é o que ainda concentra a maior parte dos recursos do Pronaf (36,1%). Em seguida, aparecem o grupo C (22,8%), o grupo E (13,4%) e a exigibilidade bancária (sem enquadramento (12,3%). O grupo B, apesar da importância no número de contratos, responde por apenas 7,4% dos recursos aplicados, mesmo percentual do grupo A. Quadro 6 Brasil: evolução do número de contratos e valores do Pronaf, segundo a modalidade (custeio e investimento) Ano CUSTEIO INVESTIMENTO Contratos Valor Contratos Valor Número Var. % R$ Var. % Número Var. % R$ Var. % 1999/ , , / , ,70 6, , ,81-9,5 2001/ , ,03-8, , ,61 19,5 2002/ , ,56 4, , ,52 14,7 2003/ , ,46 84, , ,79 95,8 9

10 2004/ , ,15 48, ,25 21,2 2005/ ,36 7, , ,92 49,7 No que se refere à modalidade do crédito, verifica-se que na última safra houve uma ampliação bastante grande dos contratos de investimento, como o que ocorreu na safra 2003/04. Isso ocorreu devido às diferentes formas de estímulo ao crédito de investimento, como a assistência técnica, mas principalmente devido à ampliação do Pronaf B, que é considerado um crédito de investimento. Considerações finais Alguns avanços foram conquistados pelo Pronaf desde sua criação: a) o aumento do volume de recursos repassados aos agricultores familiares, que passou de R$ 89 milhões 2 em 1995 para R$ 7,5 bilhões em 2005/06; b) o número de contratos que no mesmo período passou de para mais de 1,9 milhão, c) a diminuição progressiva dos encargos e elevação dos níveis de subsídios, inclusive sobre o capital (os juros passaram de 16% ao ano para 4%, rebate nos grupos de baixa renda A, B e C); d) a criação do grupo B, que visa financiar o investimento a agricultores de baixa renda e a criação de mecanismos para efetivamente atendê-los; e) a nacionalização do Pronaf, ampliando a atuação ao Nordeste e Norte; f) a criação do seguro agrícola (Garantia-Safra e Proagro Mais); g) a criação do seguro de preços da agricultura familiar. Outros importantes avanços do programa podem ser considerados: a articulação do crédito a outras políticas (garantias de compra, aquisição da agricultura familiar, Programa Fome Zero, etc.); a estruturação de uma política de assistência técnica e extensão rural; a criação de linhas específicas de financiamento (jovens, mulheres, agroecologia, etc.), apesar das dificuldades de operacionalização; a identificação da estrutura das cadeias produtivas da agricultura familiar em nível nacional, no sentido de desenvolver ações específicas para apoiá-las na inserção no mercado. O Plano de Safra 2006/07 manteve, em linhas gerais, as condições de anos anteriores. Exceto para a comercialização, foram mantidas as taxas de juros aplicadas em anos anteriores. As novidades são a ampliação dos tetos de financiamento para os grupos C e D e dos limites de enquadramento nos diversos grupos. Isso permitirá que os agricultores possam financiar uma maior parte de seus cultivos com recursos públicos sem a necessidade de mudar de grupo de enquadramento, além de incorporar ao Pronaf mais um certo número de agricultores através do grupo E, que teve o limite de enquadramento ampliado para R$ 80 mil. 2 Referente ao ano fiscal. 10

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