IX Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política ABCP

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1 1 IX Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política ABCP Brasília DF AT 13 Comunicação política e imagem pública Difusão da política de acesso à informação e promoção da accountability: uma análise dos portais de acesso à informação nos municípios do Estado de Minas Gerais Fernando Filgueiras * Resumo: O objetivo central deste trabalho é compreender o processo de difusão da política de transparência e acesso à informação no Estado brasileiro, a partir da Lei de Acesso à Informação Pública (Lei 12527/2011). Analisaremos o caso dos municípios do Estado de Minas Gerais, compreendendo o efeito dos fatores estruturais e institucionais dos municípios na consecução dos Portais de Transparência. Argumentamos que os portais de transparência representam uma ferramenta central para a construção da publicidade e da inclusão nas democracias, bem como de instrumentos de governança democrática. Os portais de acesso à informação representam instrumentos para a consolidação do princípio da liberdade de informação nas democracias, além de possibilitar a consecução da accountability democrática. Porém, essa capacidade de fomento da accountability depende do processo de implementação da política de acesso à informação. A análise do processo de implementação dos Portais de Transparência possibilita compreender o processo de consecução da accountability no Brasil. O resultado esperado dessa pesquisa é compreender os desafios para a implementação dos Portais de Transparência e para a Política de Transparência do Estado brasileiro. Palavras-chave: governança democrática, transparência, accountability, Lei de Acesso à Informação, municípios. Brasília, junho de * Professor do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Coordenador do Centro de Referência do Interesse Público (Crip/UFMG). Autor de Corrupção, democracia e legitimidade (Editora UFMG, 2008). Organizou Dimensões políticas da justiça (Editora Civilização Brasileira, 2013).

2 2 Introdução O objetivo central desse texto é explorar a relação entre o desenvolvimento da governança democrática e a política de transparência. Este estudo exploratório baseia-se em uma análise de trajetória da política de transparência, tendo em vista o caso do Brasil. O elemento central de análise é compreender o processo de mudança institucional no qual se insere a política de transparência do Estado brasileiro e seu desempenho com base no processo de difusão dessa política. Compreendemos esse processo de difusão da política de transparência como o processo coordenado de mudança institucional conduzido por atores centrais no processo de decisão política. No caso do Brasil, esse processo de difusão se dá da União em direção aos atores estratégicos e responsáveis pela implementação das políticas públicas. No caso da política de transparência, estados e municípios. Do ponto de vista teórico, este estudo pretende relacionar a construção da política de transparência com o uso das tecnologias de informação na construção da governança democrática. Este estudo possibilita circunscrever o papel das tecnologias de informação na governança democrática e o modo de acordo com o qual a difusão de seu uso insere-se no contexto das instituições políticas. Problematizamos o modo de acordo com o qual o uso das tecnologias de informação na construção da política de transparência insere-se no contexto de escolhas institucionais. Do ponto de vista empírico, exploramos o desempenho do processo de difusão da política de transparência do Estado brasileiro por meio da análise dos portais de transparência dos municípios do estado de Minas Gerais. Analisamos os portais dos 853 municípios mineiros tendo em vista dados relacionados à infraestrutura disponível para o uso de tecnologias de informação nos processos de governança democrática e o desempenho no que diz respeito ao processo de transparência ativa e passiva. O objetivo central é explorar a relação entre governança democrática e transparência, tendo em vista o uso de tecnologias de informação. Na primeira seção deste estudo discutimos a relação entre transparência e accountability de acordo com o conceito de governança democrática. Na segunda seção do texto compreendemos o uso das tecnologias de informação na construção de políticas de transparência e accountability, enfocando os problemas políticos inerentes. Na terceira seção tratamos do caso brasileiro, tendo em vista o processo de mudança institucional que implicou na construção da política de transparência do Estado brasileiro. Por fim, na quarta

3 3 seção exploramos o desempenho da difusão dessa política entre atores estratégicos na implementação dessa política de transparência. Nesse caso, analisamos o desempenho dos processos de transparência ativa e passiva nos municípios do estado de Minas Gerais. A centralidade da accountability e da transparência para a governança democrática A consolidação dos regimes políticos democráticos fez avançar a esfera dos direitos políticos e um padrão de relações de poder que se estabelece por uma crescente participação do público. A democracia fez surgir outro modelo de autoridade política, em que a legitimidade não advém de uma característica endógena do líder carismático ou de aspectos de uma tradição pregressa, mas da livre vontade expressa pelo voto e nas condições sociais calcadas na igualdade. A igualdade é concebida, nos regimes democráticos, como a condição horizontal das relações de poder em uma sociedade, mediante a qual as hierarquias sociais não são justificáveis para que as relações de poder produzam exclusão. O caráter inclusivo da democracia envolve a perspectiva de constituição de uma vida comum, de acordo com a qual cada membro da comunidade política pode comunicar seus interesses, opiniões e perspectivas. O ideal normativo de democracia envolve, portanto, um processo de comunicação política entre cidadãos e governantes, processo este em que eles constroem mutuamente propostas e criticam um ao outro, tendo em vista um processo de persuasão que busca pela melhor solução dos problemas coletivos. 1 Esse processo de comunicação pública é central para a existência do regime democrático. A democracia deve assegurar que a comunicação pública seja inclusiva e que permita a todos os membros da comunidade política formularem livremente seus juízos a respeito do desempenho das autoridades e também livremente serem capazes de formular seus interesses e perspectivas a respeito do bem comum. Por ter essa natureza inclusiva, a democracia pressupõe que a autoridade política fundamental do regime seja o próprio povo, exercendo diretamente o poder, ou delegando poder a agentes constituídos para representá-lo. Como dissemos anteriormente, o regime democrático fez avançar os direitos e a inclusão de indivíduos e grupos sociais no processo de decisão pública. À medida da inclusão, o regime 1 Iris Marion Young. Inclusion and democracy, Oxford: Oxford University Press, 2002, pág. 52.

4 4 democrático fez avançar também uma gradativa democratização do Estado, a qual está sustentada na crescente participação dos cidadãos no processo de construção das políticas públicas e na administração. Esse processo é recente nos Estados contemporâneos e inaugura uma nova fase da história da democracia. 2 A democratização do Estado tem por significado romper o domínio político de tecnocratas e administradores sobre a máquina administrativa, configurando novo espaço de exercício da autoridade democrática por parte da cidadania. A administração das coisas, na dinâmica do poder estatal, desloca-se do papel comum de burocratas no exercício do poder administrativo para a participação da cidadania na administração da coisa pública. Este processo coadunou-se em ondas de reforma do Estado, que impulsionaram a consolidação da governança democrática. A administração do Estado apresenta um déficit democrático porquanto haveria uma negligência dos modelos de administração em relação ao papel da cidadania. 3 A administração diminui a publicidade dos serviços públicos erodindo a distinção entre o público e o privado. Frente a este déficit democrático da administração do Estado, as reformas buscariam reconciliar o domínio da administração com a democracia. A palavra governança, nesse contexto, busca reconciliar a administração das coisas com o ideal político de democracia. Como observa Mark Warren, o processo de desenvolvimento da democracia moveu-se para a administração e para as políticas públicas em função da incapacidade do Estado para promover a inclusão e a igualdade. 4 Primeiro, em função do hiato existente entre o desempenho das instituições democráticas e as aspirações dos cidadãos. Este hiato revela a incapacidade funcional do Estado para promover políticas inclusivas alicerçadas na vontade geral. Segundo, em função do desenvolvimento, nas democracias, da sociedade civil e seu papel central na esfera pública. Uma sociedade civil mais forte confronta o Estado e o desempenho das instituições, observando uma esfera pública onde a informação tem um papel relevante na construção da opinião e da vontade. A disjunção entre a administração do Estado e a democracia promove a desconfiança nas instituições como tônica da política contemporânea. 5 A ideia de governança, portanto, busca reconciliar a administração do Estado com o ideal da democracia. Esta ideia de governança requer que a administração seja equitativa e inclusiva dos interesses da sociedade, tendo em vista um serviço público 2 Mark Warren, Governance-driven democratization, Critical Policy Studies, vol. 3, nº 1, L. De Leon e R. Denhardt. The political theory of reinvention, Public Administration Review, nº 60, Mark Warren, ibidem. 5 Kenneth Newton, Trust and politics, in: Dario Castiglione, John.W. van Deth, and G. Wolleb, eds. The handbook of social capital. Oxford: Oxford University Press, 2008, p

5 5 competente, caracterizado pela accountability e por um processo de decisão responsivo e transparente. 6 A accountability, nesse contexto de expansão da autoridade da cidadania e nas reformas do Estado, é aspecto central para a consolidação da governança democrática. Tão mais democrático será o aparelho de governança que for mais accountable aos seus constituintes. O papel da comunicação pública é produzir uma vida comum por meio da inclusão de diversos atores na competição política. 7 A accountability, dessa forma, é central aos regimes democráticos, porque alimenta esse processo de comunicação pública e possibilita ao público deliberar sobre os problemas coletivos. No caso dos Estados e da administração, mais legítimos serão os instrumentos de governança, quanto mais accountable for o Estado em relação aos cidadãos. O contexto de reforma do Estado nas democracias contemporâneas confere ao conceito de accountability, portanto, um horizonte normativo para a ideia de governança democrática. 8 O fundamental para a institucionalização da accountability é reduzir o déficit de informação entre o cidadão e o Estado e propiciar a abertura dos segredos de Estado pela via da transparência. Como o conceito de accountability só se realiza mediante o aprimoramento da transparência, os dois termos muitas vezes se tornam intercambiáveis. De acordo com Stiglitz, o segredo tem uma série de efeitos adversos para a gestão pública e em especial para o mundo econômico, que demanda certezas nas relações contratuais e um processo racional de persecução dos interesses no mundo público. 9 A informação é central para a estabilidade dos mercados, por reduzir as incertezas de investimento e decisão. Por outro lado, funcionários públicos têm incentivos para buscar o segredo, uma vez que podem obter recompensas em esquemas de malversação de recursos públicos. Nesses termos, o segredo favorece o surgimento de interesses especiais na arena pública, desencoraja a participação pública no processo democrático e encobre a capacidade da imprensa de verificar os abusos cometidos pelo governo. Assim, o segredo é comum no âmbito da razão de Estado e faz com que o exercício de sua autoridade se torne pouco responsável às demandas do público. 6 Mark Bevir, Democratic governance, Princeton: Princeton University Press, Thomas Christiano, The rule of the many: fundamental issues in democratic theory. Boulder: Westview Press, Mark Bevir, ibidem. 9 Joseph Stiglitz, On liberty, the right to know, and public discourse: the role of transparency in public life. Oxford: Amnesty Lectures, 1999.

6 6 A informação é central para o desempenho da governança nas democracias contemporâneas. Como um princípio de legitimidade democrática, a accountability surge no contexto das democracias como um problema desafiador às reformas do Estado e ao desempenho das políticas públicas, tendo em vista padrões de governança dirigidos pelo processo de democratização da administração das coisas. Sendo a informação central para constituir um padrão de governança democrática, a legitimidade derivada do princípio de accountability depende da maior disponibilidade de informação a respeito dos negócios públicos. A transparência, nesse sentido, é ferramenta de accountability e preceito fundamental da governança democrática. 10 Transparência é conceituada como o princípio pelo qual os cidadãos devem obter informação sobre operações e estruturas dos Estados e das corporações, representando ela abertura, divulgação da informação e vigilância por parte do público. 11 A transparência não é sinônimo de accountability e significa o modo como a informação é disponibilizada ao cidadão. Envolve uma concepção ativa, em que o Estado e as corporações disponibilizam a informação, e uma concepção passiva, por meio da qual as organizações são demandadas pelos cidadãos e se veem obrigadas a respondê-los. A transparência significa o modo como as organizações Estados e corporações disponibilizam e lidam com as demandas do público por informação. A transparência não implica o processo deliberativo desencadeado pela informação, mas a redução das assimetrias informacionais. Por esta razão, a transparência é ferramenta de accountability e tem sido potencializada pelo gradativo uso das novas tecnologias de informação disponíveis nas sociedades democráticas. A promoção da accountability, a transparência e as tecnologias de informação Para mitigar os efeitos do segredo na ordem democrática, a ideia de transparência assumiu um papel importante na definição do conceito de accountability. De acordo com Stiglitz, transparência significa a redução das assimetrias informacionais entre cidadãos e agentes estatais, de maneira a reduzir as falhas de gestão e permitir maior controle sobre os atos ilícitos cometidos no setor público. Como aponta o autor, com mais informação, o público será capaz de discernir melhor o valor adicionado pela ação pública. 12 O conceito de transparência, nesse 10 Fernando Filgueiras, Além da transparência: accountability e política da publicidade, Lua Nova, nº 84, 2011, p David Heald, Transparency as an instrumental value. In: Christopher Hood; David Heald (Org.), Transparency: the key of better governance. Oxford: Oxford University Press, Joseph Stiglitz, ibidem.

7 7 sentido, surgiu como um valor fundamental da gestão pública contemporânea; a sua realização significa ampliar as informações da sociedade acerca das ações realizadas pelos agentes públicos e, por esta via, fomentar a accountability. Como assevera Roumeem Islam, governos transparentes governam melhor porque a ampliação da informação proporciona a existência de um mercado político com menos corrupção e, por sua vez, mais eficiência. 13 Dessa maneira, o conceito de transparência se liga ao problema da economia da informação, em que o cidadão é visto como um investidor e consumidor de bens públicos. A accountability é aprimorada com a ampliação da transparência, tendo em vista uma questão de retorno do investimento realizado pelos cidadãos na ação pública dos agentes. Por permitir a redução da assimetria de informação entre o cidadão e o Estado, a transparência maximiza a accountability e garante um sistema de responsabilização derivado da abertura dos segredos de Estado. Fornece ao conceito, assim, um sentido normativo ajustado à economia da informação, que vê o cidadão como um consumidor de bens públicos no mesmo patamar de outros bens de mercado. Esta noção, porém, não está incólume a objeções. Do ponto de vista conceitual, a economia da informação apresentou avanços importantes na defesa da transparência, porém passou ao largo dos processos de expansão da esfera pública e da cidadania. O papel crescente da sociedade civil e a ampliação da esfera pública nas democracias ampliou a demanda por maior transparência do Estado. Isto decorre de um fenômeno associado, que foi a expansão das tecnologias de informação. As tecnologias de informação potencializaram o empoderamento dos cidadãos e ajudaram a constituir um canal positivo para o fortalecimento da accountability e dos processos de governança democrática. 14 Ademais, fortaleceu o processo de pressões globais, tendo em vista estímulos, demandas e oportunidades que surgem de forças com escopo global capazes de colocar as burocracias de Estado sob pressão. 15 O fato é que as tecnologias de informação potencializaram os elementos de transparência, a qual tem sido implementada pelos Estados democráticos com o forte auxílio de portais e instrumentos de governo eletrônico. Websites de transparência equivalem a mapas das organizações públicas, pois revelam o desempenho do trabalho realizado nessas organizações, assim como processos e procedimentos de decisão. Em uma visão mais otimista desse processo, as tecnologias de 13 Roumeen Islam, Do more transparent governments govern better? The World Bank, jun. (Policy Research Working Paper 3077), Todd La Porte, Martin de Jong, Chris Demchak, Democracy and bureaucracy in the age of web. Administration and Society, nº 34, 2002, p Eric Welch, Wilson Wong, Public administration in a global context: bridging the gaps of theory and pratice between western and non-western nations. Public Administration Review, vol. 58, p

8 8 informação e o fomento da transparência potencializam a interação entre o Estado e a cidadania. Esta interação, motivada pela maior transparência, cria incentivos para que os cidadãos participem dos processos políticos pelo monitoramento constante do desempenho de políticos e burocratas. Contudo, não há apenas uma visão otimista a respeito do papel das tecnologias de informação na promoção da accountability. As tecnologias de informação nas organizações públicas oferecem ganhos de eficiência, mas desconectados com mudanças organizacionais significativas. As tecnologias de informação terminam por reforçar tendências existentes das organizações públicas, sem promover o processo de empoderamento do cidadão e accountability. 16 As estruturas de governo eletrônico tendem a exacerbar a natureza e os atributos das burocracias públicas, sem necessariamente representar ganhos no processo de governança democrática e accountability. Isto ocorre porque a possibilidade de sites abertos não depende da abertura econômica e da democracia, mas do próprio aparato burocrático. Em geral, onde as burocracias têm um forte senso de missão e dispõem de um aparato administrativo institucionalizado, as organizações dispõem mais a informação, mas possibilitam acesso restrito a elas. 17 As possibilidades abertas pelas tecnologias de informação para a promoção da transparência são muito amplas. Porém, a própria noção de transparência carece de um substrato mais firme no que tange aos problemas da produção da informação. O uso das tecnologias de informação, por si mesmo, não assegura que do processo de transparência resulte a produção da accountability. Além do uso das próprias tecnologias, é necessário pensar as variáveis políticas, institucionais e estruturais que organizam a produção da informação e o efetivo exercício da liberdade. A transparência, potencializada pelo uso da internet, amplia o grau de incerteza no âmbito da governança, não resultando, necessariamente, em ganhos de accountability. Para sua consolidação como regime político, a democracia pressupõe uma espécie de livre conhecimento por parte do cidadão. Nesse caso, para que esse conhecimento se torne possível, é fundamental que as instituições políticas sejam límpidas, informem e prestem contas ao cidadão, e tenham a ideia de transparência como um valor instrumental para o exercício da accountability. 18 Mesmo 16 Keneth Kramer, Jason Dedrick, Computing and public organizations. Journal of Public Administration, vol. 7, 1997, p Wilson Wong, Eric Welch, Does e-government promote accountability? A comparative analysis of website openness and government accountability. Governance: An International Journal of Policy, Administrations, and Institutions, vol. 17, nº 2, 2004, p David Heald, Transparency as an instrumental value, In: Christopher Hood, David Heald (Org.), Transparency: the key of better governance. Oxford: Oxford University Press, 2006.

9 9 que concebamos a transparência como um valor instrumental para a produção da accountability, os limites da concepção de transparência, bem como do próprio uso das tecnologias de informação, ressaltam na construção da liberdade de informação. O primeiro limite da concepção de transparência assinala a ausência de uma atenção à questão da produção da informação e aos aspectos cognitivos envolvidos no julgamento de escolhas de políticas e de seus resultados. A simples abertura de processos e informações à sociedade não significa que a audiência seja capaz de processá-los, denotando um problema cognitivo assentado no uso da linguagem. 19 O problema cognitivo da transparência está na margem que oferece ao uso instrumental da informação. Ao pressupor o cidadão como um mero consumidor de informação, a política da transparência não dá conta de produzir entendimento acerca das questões públicas, pois não possibilita perquirir o processo de construção da informação. 20 Ou seja, da simples transparência de dados e informações não resulta necessariamente um processo democrático deliberativo que alimente o julgamento da cidadania a respeito do desempenho de governos e instituições políticas. A transparência é condição necessária, mas não suficiente, para proporcionar processos de deliberação pública. Pode representar uma nova forma de vigilância e tecnologia disciplinar sobre os indivíduos, fomentando um processo muito mais próximo de formas autocráticas do que propriamente democráticas. 21 A transparência tem um compromisso normativo com a produção de informação verdadeira e faz com que o processo de construção da informação seja fundamental ao estabelecimento do entendimento público. Dessa forma, demanda uma instância de deliberação imparcial, que, pela lógica de um discurso voltado para os aspectos cognitivos da sociedade, possibilite esse entendimento. Um Estado plenamente transparente não significa entendimento e, por sua vez, julgamento imparcial no âmbito da sociedade. Sem essa instância imparcial de deliberação, o resultado da política da transparência é nutrir uma política do escândalo, em que os aspectos relacionados à vida privada e à reputação dos envolvidos importam mais do que as questões públicas propriamente. A política do escândalo não tem um compromisso com a verdade, mas com fins instrumentais de indivíduos ou grupos presentes na esfera pública David Heald, ibidem. 20 Amitai Etzioni, Is transparency the best disinfectant? The Journal of Political Philosophy, vol. 18, nº 3, 2010, pp Archon Fung, Mary Graham, David Weil, Full disclosure: the perils and promise of transparency. Cambridge: Cambridge University Press, Ian Shapiro, Moral Foundation of Politics. New Jersey: Yale University Press, 2003.

10 10 O segundo limite está na forma como a transparência lida com o problema da privacidade. A transparência significa a abertura sem um critério mais claro que separe as instâncias da vida privada daquelas da vida pública. A política do escândalo torna a privacidade uma instância aberta ao juízo da sociedade, fazendo com que razões não-públicas interfiram no julgamento social das políticas e de seus resultados. Dessa forma, a transparência faz com que o princípio da liberdade de expressão conflite com as liberdades individuais. Ao permitir que nas democracias liberais demandas por maior moralização da política resultem em um tipo de uso público de razões não-públicas, a transparência se torna uma nova tecnologia de vigilância e uma nova forma de opressão. Ao possibilitar que razões privadas sejam determinantes para o julgamento de instituições, a transparência pode infligir um dano à confiança do cidadão, o que, por sua vez, traz problemas para a fundamentação da accountability nas democracias liberais. 23 Por se concentrar na conduta de pessoas, a transparência produz um tipo de responsabilização pela reputação que submete os seus mecanismos ao aspecto da conduta individual. 24 O sistema de sanções atua sobre o indivíduo e não sobre sua ação no contexto das instituições, implicando, dessa forma, uma instrumentalização do discurso que não proporciona entendimento público. Por esta relação entre transparência e privacidade, o segredo deve ser uma questão levada em consideração nos processos de accountability, possibilitando evidenciar um terceiro limite da transparência. Como observa Dennis Thompson, há uma antinomia entre o segredo e o processo democrático que implica no dilema da accountability. 25 Esse dilema se evidencia quando a questão do princípio de publicidade das ordens democráticas é confrontado ao segredo requerido por algumas políticas. A democracia exige que as decisões sejam tomadas em público, mas algumas políticas, para serem eficientes, necessitam do segredo. O pressuposto da política da transparência é que políticas públicas mais transparentes são mais eficientes. Conforme afirma Thompson, no entanto, algumas políticas exigem segredo e nenhuma transparência: as investigações policiais, o combate ao tráfico de drogas e decisões econômicas sobre juros e política financeira são alguns exemplos. Uma vez que a transparência não significa necessariamente maior eficiência das políticas públicas, nem tudo pode ser transparecido na democracia. Para resolver o dilema da accountability, Thompson formula os seguintes princípios a respeito da questão do segredo na política democrática: 1 o segredo se justifica apenas quando promover a discussão democrática sobre os méritos de uma política pública; 2 o segredo se justifica desde que os cidadãos e seus representantes sejam capazes de deliberar sobre 23 Onora O Neill, A question of trust. Cambridge: Cambridge University Press, Mark Philp, Delimiting democratic accountability. Political Studies, vol. 57, n. 2, 2009, pp Dennis Thompson, Democratic secrecy. Political Science Quartely, vol. 114, n.2, 1999, pp

11 11 ele. O dilema é resolvido pela criação de um segredo de primeira ordem, acompanhado de uma publicidade de segunda ordem. Ou seja, a decisão sobre criar uma política ou processo que ocorra em segredo deve ser justificada publicamente. 26 Em função dos próprios limites da ideia de transparência, é fundamental pensar que o uso das tecnologias de informação também esbarra em problemas de ordem política, institucional e estrutural. O uso da tecnologia da informação para a produção da transparência é uma condição necessária, mas não suficiente, para produzir accountability. A produção de informação não significa simplesmente a disponibilização de mais dados, mas possibilitar a realização de processos deliberativos que solidifiquem uma perspectiva de accountability e governança democrática. Nesse caso, variáveis políticas e estruturais são fundamentais para se consolidar a accountability e, também, a transparência por via do uso da internet. Os problemas de ordem política circunscrevem o uso das tecnologias de informação para a produção de transparência no papel que a liderança política exerce nesse processo. Lideranças políticas podem apoiar ou defenestrar projetos relacionados à promoção da transparência e têm papel fundamental na disponibilidade de uso das tecnologias de informação para tal fim. Os aspectos institucionais também importam muito. O disciplinamento institucional da transparência e do uso da tecnologia de informação pode ressaltar os problemas de transparência e estabelecer regras amplas que proporcionem bons resultados. Por fim, é importante observar os aspectos estruturais do uso de tecnologia da informação, relacionados, especialmente, à questão do acesso inclusivo a essas tecnologias, bem como a disponibilidade da informação transparecida. O fomento à transparência tanto ativa, quanto passiva e, por sua vez, da accountability dependem de variáveis políticas centrais, que circunscrevem esse processo como política pública. Observar a trajetória institucional de construção da accountability, desse modo, pode revelar os limites que a transparência assume na consecução da governança democrática. Observar esta trajetória institucional permite compreender o modo de acordo com o qual uma política pública de transparência pode fracassar no que tange aos seus resultados. Isto decorre do modo como os implementadores criam estratégias para preservar o segredo, tendo em vista o processo mediante o qual as escolhas institucionais são feitas. Na próxima seção analisamos o caso brasileiro à luz da trajetória de construção da transparência desde o processo de 26 Dennis Thompson, ibidem.

12 12 democratização, de forma a compreender como as escolhas institucionais implicam os resultados da política. O caso do Brasil problema de pesquisa e Lei de Acesso à Informação A transição para a democracia no Brasil, nos anos 1980, implicou um processo de mudança institucional e política que recompôs o pacto de poder em direção à liberalização do regime político. Àquela altura, a recomposição do pacto político significou um acordo explícito a respeito das regras que estruturam e organizam o comportamento dos agentes com base em garantias mútuas de salvaguarda dos interesses dos participantes no pacto. Por meios não democráticos, a transição brasileira implicou um processo de negociação e renegociação das elites políticas que terminou por dar rumo à democracia. A transição foi um processo negociado na dimensão das elites políticas, com o objetivo de fazer as forças armadas retornarem aos quartéis, constituir uma coalizão de interesses que permitisse controle sobre as regras da competição política e mantivesse as bases de reprodução da economia. 27 A liberalização no Brasil implicou o reconhecimento das condições da poliarquia mediante uma liberalização gradativa do regime militar. De um modo geral, a democracia brasileira conseguiu institucionalizar eleições de governantes, a liberdade e a correção das eleições, a condição do sufrágio universal, o direito de todos a concorrer aos cargos eletivos, a liberdade de expressão, o pluralismo das fontes de informação e a liberdade de associação. 28 Estas condições da poliarquia são razoavelmente atendidas, configurando casos de maior ou menos institucionalização das regras fundamentais da democracia. 29 As teorias sobre a democratização da América Latina tributam profunda confiança no processo de institucionalização. A consolidação da democracia ocorreria à medida que as eleições para os cargos políticos sejam institucionalizadas. Ou seja, ao passo que as eleições sejam rotinizadas, que haja alternância entre as elites políticas e que as eleições sejam limpas, as condições para a democracia são estabelecidas e, ao passo que se reproduzam, a consolidação da democracia 27 Guillermo O Donnell, Philippe Schmitter, Transições do regime autoritário. Primeiras conclusões. São Paulo: Vértice, Robert Dahl. Poliarquia: participação e oposição. São Paulo: EDUSP, Guillermo O Donnell. Uma outra institucionalização: América Latina e alhures, Lua Nova Revista de Cultura e Política, nº 37, 1996, pp

13 13 ocorre. 30 A maior parte da literatura sobre democratização da América Latina considera que a democracia se realizaria por meio de condições minimalistas do regime político, assentadas, sobretudo, na existência de um processo eleitoral institucionalizado que conseguiria se reproduzir ao longo do tempo. Esta concepção minimalista das teorias sobre democratização não conseguem observar, no entanto, que a consolidação da democracia ocorre em dois graus: por um lado, a democratização demanda a universalização das condições da poliarquia, de acordo com regras institucionais que permitam a expressão dos interesses plurais presentes na sociedade, ou seja, que sejam dadas as condições do regime democrático; por outro lado, a democratização demanda que se consolide um processo de institucionalização do governo, a qual permita superar os particularismos históricos que ocorrem por meio do neopatrimonialismo, do clientelismo, do populismo e da corrupção. 31 No caso brasileiro, o processo de democratização permitiu universalizar as condições da democracia eleitoral competitiva. Entretanto, não possibilitou, ainda, a institucionalização de um governo democrático, o qual seja capaz de estabelecer mecanismos de governança que respeitem as condições da agency. 32 Ou seja, apesar de a democratização ter universalizado a questão das eleições, tornando-a um ritual político importante, competitivo e rotineiro, ela ocorre sem o pano de fundo das condições sociais pré-políticas, as quais permitam a presunção de autonomia e razoabilidade suficientes para que o sistema político possa tomar decisões cujas consequências acarretam obrigações de responsabilidade. A democratização ocorreu sem que sejam dadas as condições do Estado de Direito. 33 Em primeiro lugar, porque não há uma cultura política de fundo, centrada nos direitos dos cidadãos e nos deveres de responsabilidade do Estado. 34 Em segundo lugar, porque esta cultura política de fundo assenta-se em diversas formas de particularismo, as quais corroem um dos preceitos fundamentais da democracia: a distinção entre o público e o privado. Em terceiro lugar, porque a democratização ainda carece, profundamente, da institucionalização da accountability. 35 Apesar de hoje podermos considerar que no Brasil 30 Juan Linz. Transitions to Democracy. Washington Quarterly, 13, n.3, Guillermo O Donnell, ibidem. 32 Guillermo O Donnell. Teoria democrática e política comparada, Dados Revista de Ciências Sociais, vol. 42, nº 4, 1999, pp Guillermo O Donnell, ibidem. 34 Mitchell Seligson. The impact of corruption on regime legitimacy. A comparative study of four Latin American countries. Journal of Politics, vol. 64, nº 2, 2002, pp Scott Mainwaring. Introduction: Democratic Accountability in Latin America, in: Scott Mainwaring; Christopher Welna (eds.). Democratic accountability in Latin America. Oxford: Oxford University Press, 2003.

14 14 consolidou-se o primeiro nível da democratização, ou seja, a existência de eleições competitivas regulares, o processo da democratização no segundo nível, ou seja, o da governança democrática, ainda carece de institucionalização. A concepção de accountability fundamental para a institucionalização da governança democrática, tendo em vista o segundo nível da democratização, deve conceber as condições para que se estabeleça a publicidade das leis e das políticas públicas, indo além da noção de transparência. 36 A nosso ver, a incompletude do segundo nível da democratização no Brasil proporciona a continuidade dos particularismos existentes em um processo de institucionalização hoje ambivalente no que tange ao reconhecimento das regras da democracia. Isto é, o segundo nível da democratização demanda a construção de instituições que potencializem as condições da governança democrática. A potencialização da governança democrática ocorre por um processo que coadune a institucionalização de novas formas de participação e representação democrática com uma cultura política de fundo, tornando-a capaz de universalizar as obrigações de responsabilidade inerentes a um regime democrático, por meio das quais seja possível fazer reconhecer as fronteiras ente o público e o privado. Nesse sentido, desde 1988, o processo de transição negociado no plano das elites fez avançar o primeiro nível da democratização, porém estabeleceu limites para a consecução do segundo nível. O déficit de accountability tem sido uma tônica no processo da democratização brasileira. A solução transicional encarnada pela democracia brasileira manteve traços oligárquicos das relações de poder, implicando em déficits de legitimidade em função da baixa responsabilidade dos representantes diante da cidadania. O controle do processo de transição foi relativamente firme por parte das elites políticas no Brasil, tornando a probabilidade de mobilização popular e revolta confinada em locais e searas políticas específicas que não ameaçavam, então, o regime político. Por ter havido pouca pressão popular no contexto da transição brasileira, a democracia alcançada manteve traços oligárquicos, fomentando a desigualdade institucionalizada de participação e o déficit de accountability. A reprodução das iniquidades das desigualdades brasileiras, associada ao déficit de accountability, possibilitou a democratização pela via da liberalização do regime, mas com uma baixa inclusão da cidadania. 36 Fernando Filgueiras. Além da transparência: accountability e política da publicidade. Lua Nova Revista de Cultura e Política, nº 84, 2011, pp

15 15 A transição implicou na institucionalização do autoritarismo na dimensão do Estado, merecendo especial atenção a ausência de canais institucionais mais sólidos de relação com a sociedade. Também institucionalizou o segredo como regra e, por consequência, promoveu um profundo déficit de accountability. Esse processo de exclusão alimentou uma crescente desconfiança e uma espiral de reformas no sistema político que acompanha toda a trajetória da democracia brasileira depois de O processo de exclusão da cidadania fomentou, por sua vez, um processo de crescente desconfiança em relação às instituições democráticas, constituindo um conjunto de reformas sequenciais que pautam a lógica de mudança institucional. Estas mudanças institucionais no Brasil produziram transformações marginais e graduais das desigualdades políticas e econômicas, por um lado, e um processo de desencantamento derivado de uma enorme desconfiança com relação às instituições políticas, por outro lado. Ou seja, há uma situação em que o déficit de accountability e os problemas estruturais do Estado, que levam ao fracasso das políticas públicas e da qualidade do governo. Compreender a construção da accountability e da transparência no Brasil, dessa maneira, depende da compreensão dessas reformas tópicas introduzidas em diferentes conjunturas críticas. Nesse caso, as reformas que pautaram mudanças no sistema de accountability foram graduais, tópicas e mantidas sob forte controle e vigilância da burocracia do Estado brasileiro. A adoção de mecanismos de accountability e a constituição da transparência de informações públicas no Brasil democrático estão entranhadas nos processos de reforma e mudança institucional. Compreender esse processo significa absorver a mudança institucional em curso desde a Constituição de 1988, promovidos por conjunturas críticas. De acordo com Pierson, são três os tipos de mudanças institucionais derivados de conjunturas críticas. O primeiro tipo ocorre por superposição de instituições, em que as conjunturas críticas introduzem novos arranjos institucionais paralelos com aqueles em funcionamento. Superpõe-se, portanto, novas e velhas estruturas, de forma a produzir inovação institucional sem romper com os interesses do status quo. O segundo tipo de mudança institucional derivado das conjunturas críticas ocorre por meio da conversão funcional. Nesse caso, as instituições são redirecionadas em suas competências, tendo em vista a introdução de mudanças no funcionamento e nos papéis desempenhados pelos atores em seu interior. Por fim, o terceiro tipo de mudança institucional derivado das conjunturas críticas ocorre por difusão. Neste processo, instituições e organizações são copiadas e transplantadas para outros ambientes ou contextos, havendo, nesse sentido, a

16 16 inovação por meio da criação ou substituição de instituições, tendo em vista uma busca por maior legitimidade mediante a adoção da inovação. 37 A inovação institucional no que tange à questão da accountability no Brasil respeita ao processo ditado por conjunturas críticas específicas aliadas à agenda de reforma do Estado. No caso do Brasil, as conjunturas críticas que mobilizam esta inovação institucional são derivadas dos escândalos políticos e da alta percepção da corrupção na esfera pública. A corrupção introduz altos custos morais aos agentes políticos, que se veem compelidos a proporcionar mudanças no padrão de relações de poder. Do ponto de vista do enfrentamento da corrupção no Brasil, constituiu-se uma política do escândalo que tem sido permanente na agenda política. A recorrência de comissões parlamentares de inquérito, operações da Polícia Federal e a visibilidade dos esquemas de malversação de recursos públicos têm proporcionado uma cultura política crítica a respeito da corrupção e seu alcance na esfera pública, bem como um forte desencantamento com os resultados das políticas públicas e com o desempenho das instituições políticas. A corrupção foi alçada a tema fundamental da agenda política brasileira, representando um consenso na sociedade de que ela é um tema grave e que vem aumentando ao longo do tempo. 38 Neste sentido, o efeito imediato da corrupção é promover um custo moral associado à sua alta percepção. A alta percepção da corrupção implica no fato de os indivíduos promoverem escolhas em que a corrupção seja uma estratégia maximizada de relações entre o público e o privado, fazendo com que ela seja uma prática comum e corriqueira nas diversas transações políticas e econômicas. 39 Estes custos morais implicam na ambivalência que os cidadãos brasileiros terminam por tratar o tema da corrupção, em que, apesar de reconhecerem os seus efeitos negativos, estes mesmos cidadãos terminam por endossar determinadas práticas que implicam em corrupção. 40 O custo moral é fazer com que a corrupção se torne uma norma informal da sociedade e da política nas transações entre o público e o privado. 37 Paul Pierson. Politics in time. History, institutions and social analysis. Princeton: Princeton University Press, José Álvaro Moisés. Os significados da democracia segundo os brasileiros. Opinião Pública, vol. 16, nº 2, 2010, pp Donatella Della Porta; Alberto Vannucci. The hidden order of corruption. An institutional approach. Surrey: Ashgate Publishing, 2012.pp Fernando Filgueiras. Corrupção e cultura política: a percepção da corrupção no Brasil, in: Helcimara Telles, Alejandro Moreno (orgs.). Comportamento eleitoral e comunicação política na América Latina. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2013, pp

17 17 Os escândalos de corrupção, dessa forma, introduziram conjunturas críticas que proporcionaram, como efeito não necessariamente intencionado, inovações institucionais no plano da accountability. A reação dos presidentes da República ao alargamento da crescente corrupção no Brasil tem sido promover iniciativas de controle e reforma na máquina burocrática do Estado, de maneira a conter a escalada da corrupção. No contexto de transição para a democracia, por conseguinte, temos um processo de mudanças sequenciais, definindo uma trajetória de inovação das instituições que respeitam ao processo de superposição, conversão funcional ou difusão. No que respeita à transparência de informações para a opinião pública, esse processo se iniciou com a Constituição de 1988, ao reconhecer como direito fundamental no artigo 5º, inciso XXXIII, o acesso às informações públicas por parte da cidadania. A constitucionalização do direito de acesso à informação pública, no entanto, representou uma condição necessária, mas não suficiente para a consolidação da transparência e da accountability. Apenas em 2011 houve a regulamentação desse direito à informação pública, por meio da Lei de Acesso à Informação (Lei 12527/2011). Decorridos então 23 anos da democratização é que houve avanço no que tange à regulamentação do direito ao acesso à informação no Brasil. O status quo do processo transicional no Brasil impediu avanços nessa seara do acesso à informação como direito da cidadania, temendo tanto a abertura de segredos de Estado importantes, como a repressão e tortura do tempo da ditadura, quanto a constituição de mecanismos de transparência passiva mais sólidos, em que o Estado teria o dever de prestar informações ao cidadão. A primeira iniciativa de transparência no Brasil ocorreu apena com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) procurou coadunar as iniciativas de ampliação da eficiência estatal em conjunção com as iniciativas de responsabilização fiscal por meio do controle das finanças públicas. O aspecto mais saliente da Lei de Responsabilidade Fiscal, para além da questão do ajuste fiscal, foi estabelecer diversas iniciativas para o processo de transparência das contas públicas, tendo em vista seu artigo 48, e de controle, tendo em vista o artigo 59, estabelecendo as competências das instituições de controle. O contexto de emergência da Lei de Responsabilidade Fiscal foi a renegociação da crise da dívida dos estados da Federação, no governo Fernando Henrique Cardoso, bem como os esforços de reforma do Estado, de modelo gerencialista. O objetivo primordial foi estabelecer forte instrumento de controle sobre os custos da máquina pública, envolvendo não apenas o Poder Executivo, mas também o Congresso Nacional e o Poder Judiciário, além das três esferas da Federação (a União, os estados e os municípios).

18 18 As condições políticas pelas quais os esforços por implantar uma política de transparência no Estado brasileiro surgiram mais por iniciativas de ajuste fiscal do que propriamente para regulamentar o direito de acesso à informação no caso brasileiro. O paradigma gerencialista da reforma do Estado no Brasil produziu mudanças na máquina administrativa. Houve avanços nos mecanismos de gestão e uma mudança cultural no interior do serviço público brasileiro, de maneira que podemos perceber mudanças substanciais ocorridas a partir de As reformas, no entanto, encontraram barreiras para a sua extensão no contexto das mudanças institucionais. A reforma do Estado encontrou fortes entraves para a implementação das mudanças, porque houve uma preponderância da questão fiscal na formação das preferências dos atores estratégicos. Os atores estratégicos do processo decisório perceberam as reformas como ameaça ao controle burocrático sobre as políticas públicas, fazendo com que as mudanças parassem na questão do ajuste fiscal. 42 Ou seja, as mudanças foram implementadas, mas a construção das políticas públicas continuaram submetidas ao monopólio burocrático, sem haver, de fato, um processo de descentralização em direção à sociedade e a construção de mecanismos mais efetivos de controle na dimensão da sociedade civil. No que tange às iniciativas de transparência, em especial, os atores estratégicos do processo de mudança barraram iniciativas de maior acesso à informação pública temendo a abertura da razão de Estado e dos segredos da gestão pública. Àquela altura, a Lei de Responsabilidade Fiscal e o início da política de transparência no Estado brasileiro surgiu da necessidade de resposta à crise econômica do final dos anos 1990, mantendo sob forte controle da burocracia pública os termos dessa política nos processos de governança. No que tange às iniciativas de transparência, na sua primeira redação, a Lei Complementar 101 passou a disciplinar os processos de transparência, mas foi revisada pela Lei Complementar 131/2009, que especificou os meios pelos quais o processo de transparência das finanças públicas seria concretizada. A Lei de Responsabilidade Fiscal passou a disciplinar os processos de transparência e gestão fiscal, de acordo com os incisos incluídos pela Lei Complementar 131/2009, já no Governo Lula, que especificou a obrigatoriedade de todos os órgãos públicos do Estado de publicarem suas despesas e receitas em portais de transparência, que assegurem o acesso do cidadão aos gastos públicos. A Lei Complementar 131 estipulou o exercício da transparência ativa no Estado brasileiro, tendo em vista uma conjuntura crítica de escalada da 41 Fernando Luiz Abrucio. Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a renovação da agenda de reformas, in: Revista de Administração Pública, vol. 41, edição especial comemorativa, 2007, p Flávio da Cunha Rezende. Desafios gerenciais para a reconfiguração da administração burocrática brasileira, in: Sociologias, ano 11, nº 21, 2009, p

19 19 percepção da corrupção. Lei complementar 131, de 2009, surgiu na esteira de uma série de escândalos de corrupção no Brasil, associada às diretrizes de transparência e gestão apontadas pela Convenção das Nações Unidas Contra a Corrupção, a qual estabeleceu um receituário para o enfrentamento global da corrupção. Nesse caso, a Lei Complementar 131 representou, ao mesmo tempo, um processo de difusão de mecanismos de transparência somados aos de conversão funcional, ao passo que a Lei de Responsabilidade Fiscal se estende para todo o aparato do Estado brasileiro. Importante destacar também que a Lei Complementar 131 disciplinou e regulamentou os Portais de Transparência no Brasil, estendendo a iniciativa, de 2004, para todos os órgãos do governo e aos Poderes Legislativo e Judiciário. As condições políticas para a implementação de uma política de transparência no Estado brasileiro, portanto, foram dadas com a forte restrição da participação da sociedade nesse processo. Nos termos da lógica transicional da democracia brasileira, as iniciativas para a consecução de uma política de transparência no Estado surgiram no interior da burocracia estatal, tendo em vista um contexto de difusão de políticas dessa natureza, especialmente na seara internacional. Instituições internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional condicionaram seus empréstimos à existência de mecanismos de transparência das contas públicas. Dessa forma, no caso brasileiro, o início dessa política se dá com um processo de difusão, pela criação de novas instituições e regras, que têm na transparência seu elemento fundamental. No caso brasileiro, as condições políticas para a constituição de uma política de transparência eram mínimas, mas o contexto de difusão internacional dessas experiências facilitou o processo de tomada de decisão. A conjuntura crítica do ajuste fiscal, no final dos anos 1990, possibilitou a difusão de políticas de transparência, especialmente em seu caráter ativo. Associada a esta conjuntura, os escândalos de corrupção proporcionaram um forte custo moral à representação política, fomentando processos de tomada de decisão dirigidos para a construção da política de transparência do Estado brasileiro. Além do contexto político mais difícil, em que as políticas de transparência ameaçariam os segredos de Estado e poderiam comprometer elites políticas, as condições estruturais dadas a essa política de transparência foram mais difíceis para a consecução da accountability. A existência dos portais de transparência se tornou obrigatória e rotineira na administração pública brasileira. A extensão do uso das tecnologias de informação e a disponibilização de informações melhoraram muito no caso brasileiro. Porém, a geração da informação e a sua disponibilização continuam sob tutela e monopólio da burocracia estatal. Esse processo de difusão de políticas de

20 20 transparência no Estado brasileiro respeitou a uma característica forte do federalismo brasileiro, em que a União mantém domínio sob a agenda das políticas públicas e o maior volume dos recursos partilhados no âmbito do Estado. A União, nesse sentido, difundiu as experiências de transparência obrigando estados e municípios a constituírem seus portais de transparência e regular o exercício da transparência ativa e passiva. No que tange às iniciativas de transparência passiva, ela só se concretizou no ano de 2011, com a Lei de Acesso à Informação (Lei 12527/2011). A Lei de Acesso à Informação regulou o direito à informação pública, como definido no inciso XXXIII do art. 5º da Constituição, como citamos anteriormente. Ela disciplinou a transparência passiva no estado brasileiro e obrigou a existência dos portais de acesso à informação. A Lei de Acesso à Informação disciplinou o uso das tecnologias de informação para a promoção da transparência. No parágrafo 3º do art. 8º, a Lei especifica os seguintes termos: 3 o Os sítios de que trata o 2 o deverão, na forma de regulamento, atender, entre outros, aos seguintes requisitos: I - conter ferramenta de pesquisa de conteúdo que permita o acesso à informação de forma objetiva, transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão; II - possibilitar a gravação de relatórios em diversos formatos eletrônicos, inclusive abertos e não proprietários, tais como planilhas e texto, de modo a facilitar a análise das informações; III - possibilitar o acesso automatizado por sistemas externos em formatos abertos, estruturados e legíveis por máquina; IV - divulgar em detalhes os formatos utilizados para estruturação da informação; V - garantir a autenticidade e a integridade das informações disponíveis para acesso; VI - manter atualizadas as informações disponíveis para acesso; VII - indicar local e instruções que permitam ao interessado comunicar-se, por via eletrônica ou telefônica, com o órgão ou entidade detentora do sítio; e VIII - adotar as medidas necessárias para garantir a acessibilidade de conteúdo para pessoas com deficiência, nos termos do art. 17 da Lei n o , de 19 de dezembro de 2000, e do art. 9 o da Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, aprovada pelo Decreto Legislativo n o 186, de 9 de julho de Importante observar que no parágrafo 2º da Lei de Acesso à Informação consta a obrigatoriedade de divulgar as informações na internet e não em um portal específico para esse fim. O resultado é que os sites, de forma geral, representam repositórios de informações largamente dispersas, de difícil entendimento e, portanto, acesso. Além disso, manteve sob tutela da burocracia estatal o processo de classificação das informações. Apesar da Lei de Acesso à Informação estipular a transparência como regra e o sigilo como exceção, a classificação de sigilo é uma possibilidade disponível para os agentes da burocracia se ver livres da obrigação de prestar informações. No contexto de burocracias fortemente armadas do Estado brasileiro, especialmente aquelas que detêm uma forte característica de insulamento, o procedimento de sigilo e classificação secreta