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1 """"'.. 0." -'... "",,- - ta. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL Secretaria de Política Regulatória de Aviação Civil Departamento de Regulação e Concorrência da Aviação Civil Nota Técnica n~33iderc/sprjsac-pr Assunto: Concorrência entre Aeroportos e Limitação à Propriedade Cruzada Data:.:2,Ode setembro de 2013, 1- INTRODUÇÃO I. A presente Nota Técnica visa analisar a restrição à participação dos acionistas das atuais concessionàrias de serviço público de infraestrutura aeroportuária no leilão de concessão dos Aeroportos Internacionais do Rio de Janeiro/Galeão - Antonio Carlos Jobim, no Rio de Janeiro/RI, e Tancredo Neves, na região metropolitana de Belo Horizonte/MG, tendo em vista o disposto no Acórdão N 2466/ TCU - Plenário, em que o Tribunal de Contas da União - TCU procedeu à análise do Estágio I do Processo de Desestatização dos referidos aeroportos, conforme previsto na Instrução Normativa TCU 27/ No referido Acórdão, o TCU condicionou a publicação do Edital de Concessão dos aeroportos em questão à apresentação de fundamentos legais e técnicos para a exigência de experiência em processamento de passageiros do Operador Aeroportuário e para a restrição à participação no leilão de acionistas das atuais concessionárias de serviço público de infraestrutura aeroportuária: 3. Passa-se à análise do pleíto aprovar, com ressalvas, o primeiro estágio de fiscalização da outorga para ampliação, manutenção e exploração do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/Galeão - Antonio Carlos Jobim e do Aeroporto Internacional Tancredo Neves/Confins; 9.2. condicionar a publicação do respectivo edital à adoção das seguintes providências pelo Conselho Nacional de Desestatização, pela Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República e pela Agência Nacional de Aviação Civil: em observância aos princípios da motivação, da isonomia e da seleção da proposta mais vantajosa, aos arts. 37, inciso XXI, da Constituição de 1988, 14 da Lei 8.987/1995, 3 e 30 da Lei 8.666/1993 e à súmula TCU 263/20 11, inclusão no processo de concessão, expressamente, dos fundamentos legais e técnicos (além daqueles constantes da Nota Técnica OOI/DERC/DEOUT/SPRlSAC-PR) da exigência de experiência em processamento de passageiros e da restricão à participacão no leilão de acionistas das atuais concessionárias de servico público de infraestrutura aeroportuária, de forma a demonstrar, tecnicamente, que os parâmetros fixados são adequados, imprescindíveis, suficientes e pertinentes ao objeto licitado; [grifo nosso] Página 1 de 65

2 4. Em 20 de dezembro de 2012, foram anunciadas, pela Exma. Presidenta da República, as concessões de dois importantes aeroportos do país: Aeroporto Internacional Presidente Tancredo Neves, localizado nos Municípios de Confins e Lagoa Santa, no Estado de Minas Gerais, e do Aeroporto Internacional Antonio Carlos Jobim, localizado no Município do Rio de Janeiro, no Estado do Rio de Janeiro. 5. A concessão pela União de infraestrutura aeroportuária, enquanto transferência para a iniciativa privada da execução de serviço público por ela explorado, é considerada como uma desestatização nos termos da Lei n" 9.491, de 09 de setembro de 1997, razão pela qual devem ser seguidos os procedimentos previstos na citada lei, dentre eles a recomendação, por parte do Conselho Nacional de Desestatização - CND, ao Presidente da República para aprovação da inclusão da infraestrutura aeroportuária no Programa Nacional de Desestatização - PND, conforme segue: "Art. 6 Compete ao Conselho Nacional de Desestatização: I - recomendar, para aprovação do Presidente da República. meios de pagamento e inclusão ou exclusão de empresas, inclusive instituições financeiras, serviços públicos e participações minoritárias, bem como a inclusão de bens móveis e imóveis da União no Programa Nacional de Desestatização; " 6. O artigo 8" da Lei n" , de 27 de setembro de 2005, confere à Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC, a competência para conceder ou autorizar a exploração da infraestrutura aeroportuária, no todo ou em parte. Contudo, preliminarmente ao processo de desestatização, faz-se necessária a realização de estudos técnicos, econômicos e ambientais para, inicialmente, verificar a viabilidade da delegação. 7. Para tanto, necessário se fez definir o órgão responsável pela condução e aprovação dos estudos, incluindo também projetos, levantamentos e investigações. 8. Neste sentido, em 16 de janeiro de 2013, foi editada a Resolução n" 2, do Conselho Nacional de Desestatização, que propôs à Excelentissima Senhora Presidenta da República a edição de Decreto autorizando não só a inclusão no PND dos aeroportos internacionais do Rio de Janeiro (SBGL) e de Belo Horizonte (SBCF), mas que a SAC-PR fosse designada como responsável pela condução e aprovação dos estudos prévios às concessões. 9. Destacam-se os artigos I" e 3" da mencionada Resolução que assim dispõem: "Art. 1º Recomendar, para aprovação da Excelentissima Senhora Presidenta da República, a inclusão no Programa Nacional de Desestatização - PND do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/Galeão - Antonio Carlos Jobim (SBGL), localizado no municipio do Rio de Janeiro, no Estado do Rio de Janeiro, e do Aeroporto Internacional Tancredo Neves (SBCF), localizado nos municipios de Confins e de Lagoa Santa, no Estado de Minas Gerais. " "Art. 3 Recomendar que a SAC-PR seja designada como responsável pela condução e aprovação dos estudos, projetos, levantamentos ou investigações que subsidiem a modelagem da desestatização dos aeroportos constantes do art. i". " (Grifou-se) 10. Ressalta-se que tais atribuições foram ratificadas no art. 3º do Decreto nº 7.896, de J2 de fevereiro de 2013, que dispõe sobre a inclusão no PND do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/Galeão e do Aeroporto Internacional Tancredo Neves, localizado nos Municípios de Confins e de Lagoa Santa, Estado de Minas Gerais.

3 formular, coordenar e supervisionar as políticas para o desenvolvimento do setor de aviação civil e das infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil; elaborar estudos e projeções relativos aos assuntos de aviação civil e de infraestruturas aeroportuária e aeronáutica civil; e elaborar e aprovar os planos de outorgas para exploração da infraestrutura aeroportuária, ouvida a ANAC. Logo, coube à SAC-PR a elaboração de normativo visando regulamentar o processo de seleção dos estudos técnicos e dar a publicidade necessária para que as empresas interessadas na realização dos mesmos pudessem se manifestar. 12. As empresas autorizadas submeteram seus estudos a esta Secretaria em 18 de abril de Em 8 de maio de 2013, por meio da Portaria no 71/2013, a SAC-PR indicou os estudos selecionados e, posteriormente, em atenção ao disposto no art. 2" do Decreto n 7.896, de 1 de fevereiro de 2013, encaminhou os estudos técnicos supracitados à ANAC, por meio do ofício I 15/SE/SAC-PR/ Como visto, com a criação da ANAC, por intermédio da Lei no , de 27 de setembro de 2005, foi incluído em seu rol de competências o poder concedente relativo à exploração da infraestrutura aeroportuária, bem como a responsabilidade pela sua regulação e fiscalização, nos termos do art. 3, inciso 11e art. 8, incisos XXI e XXIV. Esse mesmo artigo 3 dispõe que a ANAC deverá observar e implementar as orientações, diretrizes e políticas estabelecidas pelo governo federal, especialmente no que se refere ao estabelecimento do modelo de concessão de infraestrutura aeroportuária, a ser submetido ao Presidente da República. No que se refere à competência da ANAC para regular questões afetas à concorrência, destaca-se, primeiramente, o artigo 29, XI, da Lei no 8.987/95, (Lei de concessões), que prevê, expressamente, a incumbência do poder concedente em incentivar a competitividade quando da prestação de serviços públicos concedidos à iniciativa privada. Cita-se, também, o artigo 6 da Lei no 11.] 82/2005, que prevê, como competência da ANAC, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e infraestrutura aeronáutica e aeroportuária, assim como harmonizar suas ações institucionais na área de defesa e promoção da concorrência, bem como comunicar aos órgãos de defesa da concorrência sempre que tome conhecimento de fato que comprometa ou possa comprometer a concorrência. Já o Decreto no 7.624/2011, que regulamenta a exploração privada da infraestrutura aeroportuária, expressamente dispõe, no artigo 15, inciso I, que o poder concedente poderá estabelecer restricões quanto à obtencão e à exploracão da concessão, destacando-se, a imposição de regras destinadas a preservar a concorrência entre aeródromos '. Por fim, o Decreto no6780/2009, que aprova a Política Nacional de Aviação Civil, no item 2, que versa sobre os objetivos a serem perseguidos, especificamente em seu subitem "2.6 ~ a eficiência das operações da aviação civil", expressa que o marco regulatório da aviação civil, em todos os seus segmentos, deve ser desenhado de maneira a buscar maior eficiência econômica, sem prejuízo da segurança e observados os ínteresses estratégicos do País. 14. Em 29 de maio de 2013, a Diretoria Colegiada da ANAC aprovou a abertura de audiência pública para discussão da minuta do Edital de Leilão e do Contrato de Concessão dos citados Aeroportos. Trata-se da audiência pública no /ANAC, que teve início em 1Q de junho de 2013 e fim em 30 de junho de Cumpre informar ainda que as sessões presenciais ocorreram nos dias 17 e 18 de junho de 2013, em Belo Horizonte/MG e no Rio de Janeiro/RJ, respectivamente. 15. Nesse contexto, todas as contribuições relativas à concessão dos mencionados aeroportos foram encaminhadas à ANAC, para que, após a análise de todas as contribuições recebidas e consolidação das versões finais, a diretoria da ANAC publíque o Edital definitivo para a abertura do certame. Cabe acrescentar, que todas as contribuições recebidas durante a fase de audiência pública são respondidas quanto ao seu acatamento e o resultado final é consubstanciado em relatório a ser divulgado pela Agência em seu sítio eletrônico. I Ar!. 15. A fim de assegurar as condições de concorrência, o poder concedente poderá estabelecer as seguintes restrições quanto à obtenção e à exploração da concessão, dentre outras, observadas as atribuições do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência: I - regras destinadas a preservar a concorrência entre aeródromos; ti.- Página 3 de 65 -.i C -?

4 16. Como é de conhecimento comum, a operacionalização da concessão desses aeroportos à iniciativa privada é precedida de uma série de estudos e decisões sobre diferentes matérias. Uma das diretrizes mais importantes diz respeito à permissão ou à limitação à propriedade cruzada. Na prática, isso significa decidir se i) o vencedor da licitação por um dos dois aeroportos também poderá consagrar-se vencedor do outro; e ii) se os Concessionários dos Aeroportos de Brasília, Viracopos e Guarulhos, objeto do Leilão no02/2011, de 7 de fevereiro de 2011, poderão participar do processo de concessão dos Aeroportos de Confins e do Galeão. 17. A princípio, o Poder Público decidiu pela manutenção das diretrizes adotadas no processo anterior, vedando que o operador de um dos grandes aeroportos participasse/ganhasse a licitação por outro. A decisão pela continuidade da estratégia de limitação à propriedade cruzada foi motivada por dois motivos principais: garantir a concorrência real e potencial entre os aeroportos já concedidos e aqueles que serão concedidos na presente rodada e estimular a entrada de um maior número de operadores aeroportuários no país, visando à geração de benchmarking a respeito das melhores práticas de gestão aeroportuária. Essas mesmas razões motivaram, na primeira rodada de concessões, a vedação a que um Consórcio pudesse ganhar a concessão de mais de um aeroporto. 18. Tendo em vista a necessidade de análise desse importante tema sob a ótica da atual rodada de concessões, este Departamento de Regulação e Concorrência da Aviação Civil (DERC/SAC) realizou estudo com vistas a subsidiar a decisão quanto à manutenção ou à retirada da cláusula de vedação à propriedade cruzada. 19. Para isso, essa estudo está estruturado em 7 partes, sendo o primeiro deles esta Introdução. O capítulo 2 apresenta as principais caracteristicas e desafios da aviação civil brasileira, constituindo uma espécie de panorama geral do setor. No capítulo 3, discutem-se os principais argumentos teóricos com relação à existência ou não de competição entre aeroportos, com o foco em aeroportos localizados a grandes distãncias. No capítulo 4, analisa-se caso a caso a existência de competição entre os 5 aeroportos objetos desse estudo - Aeroportos de Brasília, Confins, Galeão, Guarulhos e Viracopos' - buscando responder três perguntas principais: quais desses aeroportos já concorrem, quais apresentam potencial de concorrência e em quais nichos essa competição - real ou potencial - existe. No capítulo seguinte, há uma discussão sobre a importãncia do benchmarking para a atividade regulatória e os benefícios associados à geração de informações a partir de operadores independentes. O capítulo 6 tem como objetivo a análise da experiência internacional da concessão de aeroportos, com o foco na existência/razões da limitação à propriedade cruzada. Para isso, analisa-se o caso do Reino Unido, do México e da Austrália. No capitulo 7, há um resumo das principais conclusões e recomendações do estudo. Há, ainda, o Anexo I que contém todas as referências bibliográficas utilizadas no presente estudo. 2- EVOLUÇÃO DO SETOR DE CARACTERÍSTICAS E DESAFIOS AVIAÇÃO CIVIL BRASILEIRO: 20. Primeiramente, cumpre abordar a importância do setor de transporte aéreo para o País, bem como sua evolução nos últimos anos. O setor de transporte aéreo é de fundamental importância para o desenvolvimento e crescimento sustentado do Brasil. Além de sua relevância para a integração nacional, o setor também desempenha importante papel na qualidade de indutor do desenvolvimento econômico, viabilizando o incremento dos negócios entre as regiões e representando importante insumo na cadeia produtiva. 21. O desenvolvimento do transporte aéreo contribui, dessa forma, para o bem-estar social, pois os voos impulsionam oportunidades para fatores importantes como trabalho, turismo e lazer, tratamentos de saúde, estudo, convivência com familiares e amigos, entre outros. Neste sentido, a ampliação da oferta de transporte aéreo a tarifas acessíveis contribui 2 Esclarece-se, assim, que qualquer futura referência aos "5 aeroportos" diz respeito a esses aeroportos..l ~Página 4 de 65 ~~

5 para a inclusão social dos brasileiros. No âmbito das contas externas, o transporte aéreo também exerce influência, uma vez que possibilita receitas e despesas em moedas estrangeiras por meio da exportação e importação de produtos e serviços, além de viagens internacionais. 22. Ao contrário de economias mais amadurecidas, em que a elasticidade renda da demanda por transporte aéreo declina, o Brasil possui grande potencial de crescimento no setor de aviação civil, conforme evidenciam números recentes referentes ao seu mais expressivo e sintético indicador: entre 2003 e 20 I2, o movimento de passageiros nos aeroportos no país cresceu, em média, 12% ao ano; em 2010, foram 155 milhões de passageiros transportados; em 201 1,180 milhões; e, em 2012, foram 193 milhões de passageiros Tal fenômeno de crescimento do mercado interno de aviação é fruto da conjugação de diversos fatores socioeconômicos e concorrenciais: os consecutivos aumentos de renda da população brasileira (efeito renda), a ascensão das classes sociais, a popularização do moda! aéreo, a redução de preços das passagens (efeito preço), a entrada de novas empresas no mercado, a comercialização de bilhetes por canais mais acessíveis, dentre outros, o que elevou o setor á condição de modal preferencial para o transporte de passageiros de longa distância no País. 24. Entretanto, esse forte crescimento da demanda não foi acompanhado por um crescimento equivalente da oferta de infraestrutura aeroportuária e de navegação aérea'. Para que esse sistema todo funcione adequadamente, os aeroportos são peça fundamental, uma vez que a oferta de serviços de transporte aéreo é limitada pela capacidade da infraestrutura aeroportuária. Como os investimentos em infraestrutura envolvem obras pesadas, cuja construção muitas vezes é demorada, os aeroportos correm riscos de se tornar gargalos para a aviação - especialmente em cenários de grande crescimento da demanda -, gerando perdas econômicas e de bem-estar relevantes para o País. 25. O investimento na infraestrutura aeroportuária, ao ampliar a capacidade dos diferentes componentes dos aeroportos, permite maior oferta de voos e empresas, resultando em maior concorrência, mais possibilidades de escolha para os passageiros e menores preços das passagens. Em função do forte crescimento do mercado de transporte aéreo no País, o Poder Público vem enfrentando dificuldades no sentido de acompanhar a pressão decorrente do crescimento da demanda por esse modal, o que tem tomado a infraestrutura aeroportuária do Brasil um fator critico para seu desenvolvimento. 26. A projeção de crescimento elevado da demanda por transporte aéreo no País somado aos entraves hoje existentes que dificultam uma resposta célere no tocante a investimentos públicos nos aeroportos brasileiros justifica a necessidade de se adicionar aos esforços públicos os privados em busca de soluções eficientes, rápidas e de qualidade para a infraestrutura do País. 27. Nesse contexto, ficam claros os grandes desafios a serem superados no setor aéreo: estimase que o mercado brasileiro de aviação civil venha a triplicar nos próximos 20 anos, tendo em conta as projeções de crescimento econômico para as próximas décadas, além da realização, no Brasil, da Copa do Mundo de Futebol, em 2014, e dos Jogos Olímpicos, em 20 16, os dois mais importantes eventos esportivos mundiais. 28. A participação da iniciativa privada nesses projetos revela-se como uma alternativa viável para desoneração do Estado, tanto no que se refere às obrigações financeiras quanto administrativas. Essa participação irá permitir que sejam atribuídas à iniciativa privada responsabilídades de investimento e gestão plenamente compatíveis com suas capacidades técnica, operacional e financeira. 3 Anuário Estatístico Operacional 2012 INFRAERO. 4 Estudo do Setor de Transporte Aéreo no Brasil: Relatório Consolidado (20 IO). Rio de Janeiro: Mckinsey & Company. Página 5 de 65

6 29. A complexidade inerente às operações e aos investimentos realizados no setor de transporte aéreo faz com que o Estado tenha dificuldades na gestão de seus diversos componentes, notadamente no componente aeroportuário. As premissas de contratação de serviços e aquisição de produtos a que é submetido o setor público brasileiro comprometem a gestão eficiente de um ativo aeroportuário, o qual depende fundamentalmente da agilidade nas tomadas de decisão, de modo a permitir que os gestores possam reagir prontamente aos constantes processos de modernização e avanços tecnológicos inerentes ao setor de transporte aéreo. 30. O anúncio da concessão dos Aeroportos Internacionais do Galeão e de Confins pelo Governo Federal, no âmbito do Plano de Investimentos em Logística para o setor de Aeroportos, concatenado a outras ações anunciadas no referido Plano, como a delegação de aeródromos públicos dedicados à aviação geral por meio do instituto da autorização e o plano de incentivos à aviação regional, objetiva enfrentar, de forma sistêmica, os desafios do setor, e reflete uma visão integrada com os sistemas de transportes terrestres e aquaviários. 31. O referido anúncio está em linha com as diretrizes do Programa Nacional de Desestatização - PND, bem como com os objetivos verificados na comparação com a experiência internacional em gestão aeroportuária, configurando mais um passo em direção à modernização da gestão aeroportuária brasileira, dinamizando o mercado de aviação civil em suas diversas frentes. 32. A parceria com a iniciativa privada induzirá a atração de investimentos produtivos para a expansão da infraestrutura aeroportuária, com a celeridade necessária para atender ao crescimento vertiginoso da demanda por transporte aéreo nas regiões metropolitanas do Rio de Janeiro e de Belo Horizonte. Por outro lado, trará ao Brasil novas experiências de modelos operacionais, gerenciais e tecnológicos para a gestão aeroportuária, incentivando o investimento em inovação por meio da concorrência entre aeroportos e da melhoria contínua da eficiência operacional. 33. Espera-se que a concessão dos aeroportos em tela contribua com a prestação de serviços de qualidade aos usuários aliada à gestão operacional sustentável, resultando em impactos positivos tanto para os passageiros como para a economia regional e nacional, funcionando assim como vetores de desenvolvimento e agregando qualidade de vida à população. Além disso, ao conceder estes aeroportos à iniciativa privada, o Poder Público poderá concentrar esforços no desenvolvimento de outros aeroportos menos consolidados, que necessitam maior atenção do Estado para proporcionar a oferta adequada de serviços à população. 34. Tem-se, assim, um arcabouço muito positivo para os investimentos e a gestão dos aeroportos brasileiros, unindo-se esforços públicos e privados onde cada um for mais adequado, com vistas a implantar, no setor, o ritmo de desenvolvimento proporcional ao desafio imposto pela crescente evolução da demanda por transporte aéreo no Brasil. 2.1 Oferta de transporte aéreo 35. Vigora, no Pais, a liberdade de oferta de transporte aéreo no mercado doméstico'- Assim, uma vez constituídas, as empresas aéreas são livres para explorar os mercados em que quiserem se estabelecer, observada a prestação de serviço adequado e a disponibilidade de infraestrutura. 36. Os dados de oferta de transporte aéreo apresentados a seguir consideram apenas os voos remunerados das empresas brasileiras e estrangeiras, incluídos os voos regulares, extras, 5 Lei n", JI.182/2oo5: Art, 48. (VETADO) ~ 10 Fica assegurada às empresas concessionárias de serviços aéreos domésticos a exploração de quaisquer linhas aéreas, mediante prévio registro na ANAC, observada exclusivamente a capacidade operacional de cada aeroporto e as normas regulamentares de prestação de serviço adequado expedidas pela ANAC..- Página 6 de 65 z;:::

7 cargueiros não regulares, charter e fretamentos, experiência e instrução. excluidos os voos de serviço, posicionamento, 37. A Figura 1 exibe a evolução da oferta do transporte aéreo em termos de Available Seat Kilometer - ASK (Assento Quilômetro Ofertado), tanto para o mercado doméstico quanto para o internacional (foram considerados dados de voos regulares e não regulares das empresas brasileiras concessionárias de transporte aéreo). Figura 1. Evolução da oferta do transporte aéreo, 2002 a Evolução da Oferta do Transporte Aéreo Empresas Aéreas Brasileiras ta 80 'o~ ~ Oferta Doméstica (ASK) Fonte: Dados estatlstfcos, Portaria ANAC n21189/sre/201l -Oferta InternacionallASK) Agência Nacional de Aviação Civil SREjGEAC 38. Já a Figura 2 exibe a variação percentual anual da oferta Available Seat Kilometer - ASK (Assento Quilômetro Ofertado), tanto para o mercado doméstico quanto para o internacional (foram considerados dados de voos regulares e não regulares das empresas brasileiras concessionárias de transporte aéreo). Figura 2, Variação da oferta do transporte aéreo, 2002 a 2012 Variação Anual da Oferta do Transporte Aéreo Empresas Aéreas Brasileiras 60.., ,.---- _., , ,..., ~ , ,3 t :;;;:"~"~~:~~~ s. (30) Oferta Doméstica (ASK - Variação %) Oferta Internacional (ASK - Variação %) estatísticos, Portaria ANACn21189/SRE/2011 AgênCiaNacional de Aviaçlio Civil SRE/GEAC 39. A série histórica revela uma tendência acentuada e ininterrupta de crescimento da oferta de transporte aéreo doméstico entre 2003 e Não obstante, a partir de 2011, a variação anual da oferta de transporte de passageiros começa a ser significativamente reduzida, culminando em um crescimento de oferta doméstica e internacional, em 2012, respectivamente, de 2,8% e de 0,0%, o que pode ser explicado tanto pelo expressivo crescimento da base de assentos ofertados (devido às fortes expansões verificadas em anos anteriores, principalmente para o e... ~ Página 7 de 65 ~,r

8 mercado doméstico) quanto pela recente redução do rilmo de crescimento da economia. Devese ressaltar, ainda, que as duas maiores empresa do pais, Tam e Gol, encontram-se em um período de reestruturação interna, o que tem ocasionado uma diminuição de sua oferta de voos. 2.2 Demanda por transporte aéreo 40. Da perspectiva da demanda, o transporte aéreo é considerado um bem intermediário, uma vez que os usuários se utilizam do transporte para atingir algum propósito de deslocamento. Desse modo, a demanda é qualificada como derivada. A Figura 3 apresenta a evolução da quantidade total de passageiros transportados pelas empresas aéreas brasileiras no periodo de 2002 a Figura 3. Evolução da quantidade de passageiros transportados, de 2002 a 2012 Passageiros Transportados Empresas Aéreas Brasileiras 20 J" " ".. " -, ,4<,",,:,,::"":,","3;5-"4;0-4; "0 """""'C"""'" "!'... """ '3;6--<3;8,-4?~_--..-4,;4, '"',5, ,9--5;9,...,... 'T... 'T' Ps!>Sageiros Doméstico fonte: o.odos estatrstico$, PortariaANAC nil 1189/SRE/20U -Passageiros Internacional Agência Nadonal de Aviaçllo Cívil SRE/GEAC 41. Com crescimento médio de 12,14%ao ano, a demanda quase triplicou nos últimos 10 anos. A demanda pelo transporte aéreo foi impactada tanto pela intensificação do uso do modal por aqueles passageiros que já o utilizavam quanto pela substituição de modal de transporte em decorrência dos efeitos renda e preço já mencionados (resultando em forte inclusão de novos passageiros, particularmente passageiros de nível de renda mais baixo, gerando inclusão social). 42. A Figura 4 apresenta a evolução da demanda por transporte aéreo em termos de passageiros quilômetros pagos transportados (Revenue Passenger Kilometers - RPK) das empresas brasileiras de transporte aéreo regular, no período de 2002 a Figura 4. Evolução da demanda do transporte aéreo, 2002 a 2012 ~~ g,. /./ Página 8 de 65

9 100 ~---_._ _...." Evolução da Demanda do Transporte Aéreo Empresas Aéreas Brasileiras :!l 60 ~ 50 ~ ~.87,O' ,l:~S..,,-,-_ ,;;;;.-'0;2.. 56; _ _..- --_... _._ ~,4S';9.,;.;.;.;.:;-.49;6" --_ _ _ _ ~ 4-9; _ _... _--,... 35;'5"...,,.,-~ '-..:291"~-' , ,. 27;1-_,~~.,"'--., _26;4-->64 20;8'.,20;.7.~.,21;O~:23;.5.,~.,' _.._ S~23,7..--.: ;3'-']:4,'8---,.. ' Demanda Doméstica(RPK) -Demanda Internacional (RPK) Agênda Nacional de Aviação Civíl Fonte: Dados estatísticos, Portaria ANAC n~ 1189/$RE/2011 SRE/GEAC 43. Já a Figura 5 apresenta a variação percentual da demanda por transporte aéreo em termos de passageiros quilômetros pagos transportados (Revenue Passenger Kilometers - RPK) das empresas aéreas brasileiras no período de 2002 a Figura 5. Variação anual da demanda do transporte aéreo, de 2002 a '* o~ ~ 10 ~ (lo) (20) (30) (40).<lA :5,9 -- VariaçãoAnual da Demanda do Transporte Aéreo Empresas Aéreas Brasileiras ,8 Demanda Doméstica (RPK - Variação %) Demanda Internacional (RPK Variação %) Fonte: Registro de Tarifas Aéreas Domésticas Comerdalizadas, Portaria ANAC n~ S04/SRE/ I, Agência Nacional de Aviação Civil I.. s..~.~!.~.~.~,~...i 44. A sene histórica revela o crescimento acentuado da demanda por transporte aéreo doméstico entre 2003 e Não obstante, a partir de 2011, o crescimento anual da demanda por transporte de passageiros reduz-se significativamente, culminando em uma variação da demanda doméstica e internacional, em 20]2, respectivamente, de 6,8% e de 0,3%. Assim como argumentado no caso da oferta, esse comportamento pode ser explicado tanto pelo expressivo crescimento da base de passageiros (devido às fortes expansões verificadas em anos anteriores, principalmente para o mercado doméstico) quanto pela recente redução do ritmo de crescimento da economia (efeito renda). 2.3 Oferta versus demanda 45. A flexibilidade conferida ao regime de exploração do transporte aéreo sob liberdade de oferta e liberdade de tarifa, sem a garantia de equilibrio econômico-financeiro da atividade, exige das empresas aéreas maior esforço de planejamento e agilidade de execução, de forma a e...../ Página 9 de 65 ~~

10 captar movimentos que alterem o comportamento da demanda e assim obter o desejado equilíbrio (risco privado). Incrementa-se, ainda, o potencial de concorrência entre as empresas. 46. Deve-se notar que o procedimento operacional de autorização de voas realizado pelo órgão regulador, após ouvidos o administrador aeroportuário e a autoridade aeronáutica, não constitui, de nenhuma forma, óbice à eficiência dessa dinâmica. As figuras 6 e 7 consolidam dados de oferta e demanda, respectivamente, no mercado doméstico e internacional e denotam a mesma tendência de comportamento. Figura 6. Oferta (ASK) e demanda (RPK) doméstica, de 2002 a 2012 Oferta (ASK) e Demanda(RPK) Doméstica Empresas Aéreas Brasileiras ' ' ' Oferta Doméstica {ASK) -Demanda Dom'éstíca (RPK) Fonlt-: Oado\ e~t<lti~tj(o\, Portaria AliAi i.~1189/sr(f20ü Agê'll(la, N~(IO)nal de Avlaç~o Civil SRE/GEAC Figura 7. Oferta (ASK) e demanda (RPK) internacional, de 2002 a 2012 ~ ~ Página 10 de 65 ~r=

11 40 Oferta (ASK)e.Demanda(RPK) Internacional Empresas Aéreas Brasileiras l I c r , ' Oferta Internacional (ASK) -Demanda Internacional (RPk) \ Agêlltia Ihdollal de AdaçSo Clvll I Fonte: Dado~ estatísti(05, Portariiil ANA(Il~ 1189/~RE/2011 SREiGEAC, ~ "." 2.4 Tarifas aéreas e Yield 47. As tarifas aéreas que compõem as receitas das empresas são livremente fixadas, conforme assegura a Lei n , de 27 de setembro de A evolução das tarifas aéreas domésticas comercializadas entre 2002 e 2011 revela uma redução de, aproximadamente, 50% em termos reais, o que denota o grande sucesso do regime de liberdade tarifária no país. No ano de 2012, contudo, nota-se uma leve elevação de preços, de forma que a redução em todo o período ficou em 43%. Ressalta-se, ainda, que, em 2012, o passageiro pagou menos da metade do valor que pagava há 10 anos para voar 1 km, conforme apresentado pelo yield. Figura 8. Evolução das tarifas aéreas domésticas comercializadas, 2002 a 2012 Evolução das Tarifas Aéreas.Domésticas Comercializadas Empresas Aéreas Brasileiras 1,000,00 800,00 600,00 ~. 400,00 200,00 l- 0,8S...,0; ,88_ O,.;. [. '.00 "" , , ,80.[..::569;.4~59.; ~57S.47:..."'.;S~ "". à.s7! 0.60E I 515,17" 526,Sº 5.31;4 "" ~ :. :~.5:6~.: ~.3,54.~3~;~:3~:,:~~2::~:.~ t -..: :. ::.... L :::: 0,00 -Tarifa Aérea Média Doméstica Real -Yield Tarifa Aérea Médio Doméstico Real Fonte: Registro de Tarifus Aéreas Domésticas Coml!rcializadas, Portaria ANAC n~ S04/SRE/2010 Agência Nacionalde Aviação Civil SRE/GEAC Figura 9. Variação anual das tarifas aéreas domésticas comercializadas, 2002 a Art. 49. Na prestação de serviços aéreos regulares, prevalecerá o regime de liberdade tarifária No regime de liberdade tarifária, as concessionárias ou permissionárias poderão determinar suas próprias tarifas, devendo comunicá-jas à ANAC, em prazo por esta definido. &?../ Página 11 de 65 ~e=:

12 Variação Anual das Tarifas Aéreas Domésticas Comercializadas Empresas Aéreas Brasileiras ~,O. ~ 10 ~ (10) ('O) (30) (40) 4'.". _. _ 37,8 _..0.' _.. "-"' , _ - ".3, _._.. _-_ o-o _._." ,.. -, ,1 '00' ZOOS Font~; Reclnro de Tulfu A6rns Ooml!stk:u COmerclatl.ladas, POftarl, ANACnl S04/SRU2010 A 6ncIaNaclon.t de "'~çlo Civil SRUGEAC I 2.5 Características dos aeroportos a serem concedidos 48. Segundo dados da lnfraero', no ano de 2012, o Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/Galeão (SBGL) foi o 2 aeroporto que mais processou passageiros, representando 9,1% dos passageiros transportados da Rede Infraero, processando cerca de 17,5 milhões de viajantes. Já o Aeroporto Internacional Tancredo Neves (SBCF) foi o 50 aeroporto mais movimentado, processando 10,3 milhões de passageiros, o que corresponde a 5,4%. Os dois aeroportos juntos processaram cerca de 27,9 milhões de passageiros, o que equivale a 14,5% de todos os passageiros transportados pela Rede Infraero. Tabela I - Movimento de Passageiros nos 10 Principais Aeroportos do País Movimento ~e Passageiros em 2012, Posição Aeroporto Doméstico % Internacional % Total % 1 Guarulhos ,2% I ,0% ,0% (; -~, _- _._--_._ Galeão (SBGL) ,6% ,7% ,1% 3 Congonhas ,6% O 0,0% ,7% (SBSP). I I 4 Brasília.(SBBR) ,9% ,2% _.. "0 o o,,~"lu " "O/~ """ ".~ ~ "OL./l.... 8;2o/~ " "OL Santos Dumont ,2% O 0;0% (SBRJ).- 9:002:863. 4,7% 7 Viracopos (SBKP) ,0% ,4% ,6% Salvador (SBSV) ,9% ;6% 8: _. 4,6% Porto Alegre ,4% ,5% ,3% (SBPA) 7 Anuário Estatístíco Operacional 2012 INFRAERO. dos.aeroportos.html &../. Página 12 de 65 ~~

13 o _ 10 Curitiba (SEleI) ,9% ,5% Iotallnfraero % % J % Fonte:lnfraero I I 49. Ainda de acordo com dados da Infraero, o Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/Galeão (SBGL) foi o 4 do País em números de movimentos de aeronaves em 2012, com movimentos, correspondendo a 5,1% do total da Rede Infraero. Já O Aeroporto Internacional Iancredo Neves (SBCF) foi o 8 aeroporto em número de movimentos de aeronaves, contando com movimentos, ou seja, 4% do total da Rede Infraero. Os dois aeroportos juntos foram responsáveis por cerca de 274 mil movimentos, o equivalente a 9,1% do total da Rede Infraero. Tabela 2 - Movimento de Aeronaves nos 10 Principais Aeroportos do País Ii}~ll 'lli ~)í!lill íl!ffi I Posição Aeroporto Doméstico % Internacional % Total % -- l Guarulhos ,8% ,4% ,1% (SBGR), I 2 Congonhas ,5% (SBSP), ,6% ,1% 3 Brasília (SBBR) ,5% ,0% ,3% -- -_... 4 Galeão (SBGL) ,3% ,9% ,1% I 5 Campo de Marte ,1% 164 0,1% ,8% (SBMI) _._- 6 Santos Dunioni (SBRJ) ,8% O;i% ,5% 7 Salvador (SBSV) ,2% ,5% ,1% I r --li',--,--;t.",.7.:' " '\,,'\ '\.-0/ "" iar I I 9 Viracopos (SBKP) ,8% ,3% ,8% 10" Porto Alegre ,1% --9:943 -_ ,7% ,2% (SBPA)... Total Infraero % % % A I\oi I. Obs.: Movimento de AerOllaVeS de pousos e decolagens i Com relação ao movimento de carga, no ano de 2012, O Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro/Galeão (SBGL) atingiu a 4' posição, representando 8,7% da carga movimentada em toda a Rede Infraero, enquanto que o Aeroporto Internacional Tancredo Neves (SBCF) foi o 13, movimentando O equivalente a 1,2% do total lnfraero. Juntos, os dois aeroportos movimentaram 9,9% de toda carga da Rede Infraero. Página 13 de 65 2

14 Tabela 3 - Movimento de Carga Aérea + Correios (Kg) nos 15 Principais Aeroportos do País Movimento de Carga Aérea + Correios (Kg) em 2012 Posição Aeroporto Doméstico % Internacional % Total % l Guarulhos ,4% ,4% ,4% (SBGR) r.._-_. -- Viracopos ,4% 243:153:328 31;9% (SBKP) ;1%.-,_o Manaus ,2% ,5% ,6% I... ~, - 4 Galeão I5 5,9% ,0% ,7% (SBGL) - -._ Brasília ,0% ,1% ,8% (SBBR) 6 Congonhas ,9% (SBSP) 0,0% ,7% Curitiba ,2% ,3% ,2% (SBCT) -._-.. 8 Fortaleza :097 5;6% 2:095:617 0,3% (326)14 3;1% (SBFZ) 9 Salvador ,8% ,7% ,9% (SBSV) 10 Recife (SBRF) ,0% ,4% ,9% 11 Belém (SBBE) ,2% ,0% ,3% Ir Porto Ãlegre 24)oil03 2;8% 5: ;8% :547 1,9% (SBPA) I no 1 '70/_.,n ~'" n J;.O/_ 10.,,,., ""., 1.,01- I (SBCF) ; ; 14 Vitória (SBVT) ,2% ,4% ,9% -- IS Cuiabá ,6% (SBCY)... _- 0,0% ,8% I Total Infraero % % 1.63Ü % --! Obs.: Movimento em Kg (Carregada + Descarregada) 2.7 Dados de Conexão 51. Com relação ao percentual de passageiros em conexão em relação ao total de passageiros movimentados nos aeroportos já concedidos e a serem concedidos à iniciativa privada, em 2012, tanto o Aeroporto Internacional de Confins quanto o Aeroporto Internacional do Galeão apresentaram movimento significativos de passageiros de conexão: 12,2% e 14,1%, respectivamente. Não obstante, ao comparanmos esses dados com O percentual de passageiros ~ _ Página 14 de 65 ~.-~

15 de conexão de Brasília (42,1%) e Viracopos (37,1%), percebe-se o grande potencial de crescimento desse tipo de tráfego em ambos os aeroportos, confornle mostrado na Tabela 6. Tabela 6 - Dados sobre a evolução da participação de passageiros em conexão no total de passageiros nos 5 aeroportos Percentual de passageiros em conexão (transferência) SBBR 37,7% 41,1% 39,9% 42,1%, SBCF.. 6,6% 8,1% 9,6% 12,2% I I,~'ro tj,l'ro IL,~'ro 14,1% SB'GR... 18,3% 15,8% 15,1% 19,7% SBKP 14,2% 19,5% 30,3% 37,1% 2.8 Distância entre os Aeroportos 52. A tabela a seguir mostra a distância aproximada entre os cinco aeroportos já concedidos á inciativa privada. Os Aeroportos Internacionais de Guarulhos e Viracopos são os mais próximos entre si, enquanto que os Aeroportos Internacionais de Brasília e de Galeão são os mais distantes entre si. Como veremos nos próximos capítulos, a distância entres os aeroportos é fator importante para se analisar a competição entre eles, ainda que o raciocínio não seja tão simples como pareça á primeira vista: uma maior distância entre aeroportos não significa que eles não competem, mas que o nicho de competição entre eles é distinto. Tabela 7 - Distância entre os 5 aeroportos Distância entre os aeroportos (km) I SBBR SBCF SBGL SBGR SBKP SBBR SBCF _. " o_o SBGL I SBGR SBKP Fonte: Google Maps (menor distância rodoviária) 3. A COMPETIÇÃO ENTRE AEROPORTOS: UMA ANÁLISE TEÓRICA 53. Pelo menos até a década de 1980, aeroportos eram comumente vistos - tanto pela academia, quanto por governos - como exemplos de "monopólios naturais". Como tal, em sua grande maioria, eram construídos e operados pelos governos de diversos países sob a premissa de que não havia competição no mercado aeroportuário. " /" Página 15 de 65 ~

16 54. Essa visão começou a mudar a partir de meados da década de Essa década foi marcada por dois movimentos que contribuiram, de forma direta, para conferir um viés mercadológico à operação aeroportuária, deixando evidente a possibilidade de competição inter-aeroportos. O primeiro deles foi a desregulamentação no mercado de empresas aéreas que, ao estimular a competição no setor eliminando reservas de mercado, forçou as empresas a buscarem uma operação cada vez mais eficiente, o que incluía a negociação com operadores aeroportuários de modo a diminuir as tarifas cobradas e aumentar a qualidade do serviço prestado. Essa desregulamentação possibilitou, ainda, o surgimento das empresas de baixo custo (Low Cost Carriers - LCCs) que, por lidarem com passageiros com menor disposição a pagar - e, portanto, com maior elasticidade-preço da demanda - acirraram a competição entre aeroportos ao escolher como hubs aeroportos secundários, mais distante dos grandes centros e dispostos a cobrar menores tarifas (Barret!, 2000; Starkie, 2010). 55. O segundo movimento teve início em 1987 com a privatização de sete aeroportos britânicos - três na região de Londres (Heathrow, Gatwick e Stansted), além de Glasgow, Edinburgh, Aberdeen e Southampton'. A privatização britânica foi importante, principalmente, por deixar evidente que a operação de aeroportos poderia ser um negócio lucrativo para o setor privado. Desde então, vários paises - Austrália, Nova Zelândia, Argentina, México e, mais recentemente, o Brasil - seguiram caminho semelhante ao do Reino Unido, embora adotando formas diferentes de inserção do setor privado no setor aeroportuário' (O um et ai., 2004). 56. Tretheway e Kincaid (2005:2) utilizam dados da evolução da equipe de marketing por passageiro em aeroportos regionais britânicos para demonstrar como a natureza competitiva do mercado aeroportuário tomava-se cada vez mais evidente para operadores no inicio da década de Há casos como o aeroporto de Norwich e o Aeroporto e Boumemouth (ambos no Reino Unido) nos quais as equipes de marketing cresceram 298% e 510%, respectivamente. Esses dados vão de encontro à visão de aeroportos como monopólios naturais, uma vez que, se assim fosse, não faria sentido o crescente investimento em marketing aeroportuário. 57. Vários trabalhos recentes buscaram identificar potenciais nichos nos quais a competição entre aeroportos pode ser significante (ACI, 1999; Forsyth et ai., 2010; Starkie, 2002; Tretheway e Kincaid, 2005). Com base nesses trabalhos, podem-se identificar os seguintes nichos de competição aeroportuária: i) Competição para servir um mercado local compartilhado; ii) Competição por tráfego de conexão; iii) Competição por tráfego de carga; iv) Competição por destino; v) Competição por serviços não aeronáuticos (lojas, praças de alimentação, etc.); e vi) Competição com outros modais de transporte. 58. Neste capitulo, discutiremos mais detalhadamente as quatro primeiras formas de competição entre aeroportos, uma vez que as duas últimas não dizem respeito à competição entre aeroportos, mas à competição de aeroportos com outros modais de transporte ou outros serviços/lojas/alimentação (ex. shopping centers). Discutiremos, ainda, outra forma de competição entre aeroportos identificada por Starkie (2010): a competição por contratos. 8 Inicialmente, a BAA foi privatizada com os seguintes aeroportos: Heathrow, Gatwick, Stansted, Glasgow, Edinburgh, Aberdeen e Prestwick. Posteriormente, a empresa adquiriu o aeroporto de Southampton (1990) e desfez-se do aeroporto de Prestwick (1992). 9 Vide Capitulo 6. ~ &- Página 16 de 65

17 3.1 Competição por mercado local compartilhado 59. A competição por um mercado local compartilhado é, sem dúvida, o tipo mais intuitivo e mais intenso de competição entre aeroportos. Trata-se do caso em que dois ou mais aeroportos encontram-se relativamente próximos um do outro, tendo parte de sua área de influência compartilhada. 60. Nesse caso, esses aeroportos competem tanto por passageiros como por serviços aéreos. Inúmeras cidades no mundo possuem dois ou mais aeroportos, como, por exemplo: Londres: Heathrow, Gatwick, Stansted, London City, Luton Nova York: John F. Kennedy - JFK, Newark, La Guardia, Islip (Long Island) e Westchester County; Paris: Charles de Gaulle - CDG e Orly 61. A maioria desses exemplos tem em comum o fato de existir uma espécie de segmentação de mercado pelos aeroportos. Assim, aeroportos maiores (Charles de Gaulle e Heathrow, por exemplo) especializam-se no atendimento do mercado de longa distância e de conexão, enquanto aeroportos menores (Orly e London City) focam sua estratégia em voos regionais, voos de curta duração e empresas de baixo custo. Isso significa que passageiros poderão optar por um aeroporto ou outro dependendo de fatores que não estão sob administração direta do aeroporto (por exemplo, distáncia) ou de fatores que estão sob administração direta do aeroporto (preço, qualidade do serviço, opções de comércio - ex. duty free - entre outros), o que confere ao setor certo potencial competitivo. 62. Há, na literatura, um diagrama comum para se analisar a competição por mercado local compartilhado entre aeroportos, que traz a ilustração dos aeroportos e das respectivas áreas de influência: Figura 10 - Concorrência por mercados locais compartilhados: aeroportos e áreas de influência..b, / / / 63. Como se percebe no diagrama acima, os aeroportos A e B possuem uma sobreposição em suas áreas de influência, caracterizando um potencial de competição entre eles. Conforme destaca Starkie (2010:300), como não há possibilidade de discriminação de preço em função da localidade de origem, mesmo uma área de sobreposição relativamente pequena pode ter efeitos significativos nos preços cobrados. Dessa forma, em alguns casos, mesmo passageiros localizados fora das áreas de influência, podem ser beneficiados da competição - e da consequentemente redução de preços - entre os aeroportos A e B pelos passageiros localizados dentro da área de influência. 64. Há grande discussão na literatura sobre as distâncias máximas que determinariam a área de influência de um aeroporto. A Civil Aviation Authority (CAA) - órgão regulador do Reino Unido -, ao analisar as áreas de influência de aeroportos situados na região sudeste (Londres) e noroeste (Manchester) do Reino Unido, baseou-se em dois limites: uma hora de distância de ~~ t ~. Página 17 de 65

18 carro, no caso de voos de curta distância, e duas horas de distância de carro, no caso de voos de longa distância lo 65. Se tomannos esse parâmetro, teríamos como exemplo de aeroportos que competem por mercados locais no Brasil:. São Paulo: Aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Congonhas Rio de Janeiro: Aeroportos do Galeão e Santos Dumont Belo Horizonte: Aeroportos de Confins e Pampulha 66. Esses exemplos são reflexos das condições de infraestrutura atuais do pais. Não se deve ignorar, contudo, a dinâmica do mercado de infraestrutura. Confonne destaca Starkie (2010:301): "(... ) no longo prazo, melhorias na infraestrutura de transporte também mudam a fonna e o tamanho das áreas de captação" ". Assim, se aplicannos esse raciocinio ao caso brasileiro, a construção do Trem de Alta Velocidade (TAV) ligando as cidades de São Paulo, Campinas e Rio de Janeiro, por exemplo, poderia alterar significativamente a estrutura das áreas de influência de cada aeroporto a partir da próxima década. 3.2 Competição por tráfego de conexão 67. Na maioria dos grandes aeroportos, o tráfego de conexão responde por parcela significativa do total de passageiros operados. Como vimos na seção 2.7, no caso dos 5 aeroportos analisados, a porcentagem de tráfego de conexão varia de 12,2% no Aeroporto de Confins a mais de 40% no caso do Aeroporto de Brasília, indicando a importância do tráfego de conexão para as receitas dos grandes aeroportos brasileiros. 68. Ao contrário da competição por mercado local, a competição por tráfego de conexão é possível mesmo em aeroportos separados por grandes distâncias. A título de exemplo, pode-se notar que, em estudo desenvolvido por Hancioglu (2008:20) sobre a competição entre aeroportos alemães, o aeroporto de Dusseldorf, ao ordenar seus principais competidores, destacou outros grandes hubs europeus antes de aeroportos localizados na sua vizinhança (como o aeroporto de Dortmund e o aeroporto de Munster-Osnabruck, situados a 50 e 80 quilômetros, respectivamente), o que deixa evidente a importância do tráfego de conexão para esse aeroporto. Assim, os aeroportos de Frankfurt, Paris CDG, Amsterdã e Bruxelas foram apontados como os principais competidores do Aeroporto de Dusseldorf, ainda que se situassem entre 250 e 450 quilômetros de distância. Ademais, o Aeroporto de Dusseldorf apontou como seu competidor doméstico em voos de longa distância o Aeroporto de Munique, situado a mais de 700 quilômetros de distância. 69. Nesse mesmo sentido, baseado na análise dos preços das passagens e do tempo de viagem, Malina (2006) coloca que os dois aeroportos alemães, Frankfurt e Munique, enfrentam uma considerável competição por passageiros em trânsito provenientes de outros hubs europeus, tais como Paris Charles de Gaulle, Amsterdã, Londres Heathrow ou Madrid. 70. Essa percepção não é restrita aos aeroportos alemães. Em estudo do Air Transport Group da European Comission (EU, 2002), quando questionado a respeito dos seus principais competidores, vários aeroportos apontaram contrapartes situadas a grandes distâncias: O Aeroporto de Lisboa apontou como competidor mais relevante em todas as categorias de tráfego o Aeroporto de Madrid, situado a cerca de 650 quilômetros de distância; 10 O tamanho da área de influência varia, principalmente, segundo o tamanho da viagem (trecho curto ou trecho longo) e o perfil de passageiros (negócios ou turismo). II No original em inglês: "(...) in lhe longer term, improvements in transpor! infrastructure a/so change lhe shape and size of catchment areas". ~ z::: e. Página 18 de 65

19 o Aeroporto de Munique apontou como principal competidor nas categorias "transporte regular de longa distância e conexão", "transporte regular de curta distância" e "voos charter" o Aeroporto de Frankfurt, situado a cerca de 400 quilômetros; O Aeroporto de Vienna assinalou como principal competidor nas categorias "transporte regular de longa distância e conexão", "transporte regular de curta distância" e "voos charter" o Aeroporto de Munique, situado a cerca de 450 quilômetros; O Aeroporto de Heathrow (Londres) apontou como principal competidor na categoria "transporte regular de longa distância e conexão" o Aeroporto Charles De Gaulle (Paris), situado a cerca de 500 quilômetros; e como principal competidor na categoria "transporte regular de curta distância" o aeroporto de Manchester (Reino Unido), situado a 300 quilômetros. 71. Esses exemplos são elucidativos no sentido de que, não somente a teoria defende a existência de potencial de competição entre aeroportos situados a grandes distâncias para configuração de hubs e atração de passageiros de conexão, mas os próprios responsáveis pela operação desses aeroportos enxergam como principais competidores contrapartes localizados fora das áreas de influência desses aeroportos para atração do mercado local. 72. Alguns autores defendem que o principal agente no estabelecimento de um hub não é o aeroporto, mas a empresa aérea. Contudo, isso não vai de encontro ao argumento de que aeroportos competem por tráfego de conexão. Isso porque, por mais que empresas aéreas tenham uma demanda relativamente inelástica ao preço dos serviços aeroportuários quando já instaladas (em virtude da baixa representatividade desse custo no custo total das empresas), no momento em que escolhem um novo destino ou no momento em que escolherão uma nova base de operações para configuração de um hub, as empresas aéreas são muito mais sensíveis ao preço dos serviços e á qualidade oferecida. Nesse sentido, mesmo que as empresas aéreas sejam, de fato, os principais agentes no estabelecimento de hub, ainda assim a competição inter-aeroportos mostra-se presente dada a maíor elasticidade-preço das empresas no momento pré-instalação. 73. Além disso, o operador aeroportuário depende diretamente que companhias aéreas tragam voos até o aeroporto como forma de gerar receitas. Ao aumentar as tarifas aeroportuárias ou diminuir a qualidade dos serviços, o operador de um aeroporto hub enfraquece a competitividade da companhia aérea que explora suas instalações (hub carrier). Isso leva a uma menor demanda pela companhia aérea na medida em que o passageiro passa a utilizar outras linhas aéreas que utilizam outros hubs que ofereçam preços menores ou melhores serviços, o que, por sua vez, levam a uma menor demanda por serviços no aeroporto hub. 74. Ademais, como destacam LCA (2013), um típico aeroporto hub opera em ondas: Uma onda de voos tende a aterrissar no aeroporto dentro de um periodo de tempo entre minutos, conectando-se com uma onda de partidas 60 minutos mais tarde. Esta coordenação permite combinações máximas de pares de voo de chegada e saida, dando aos passageiros uma maior escolha de deslinos com menor tempo de conexão. Tal lógica oferece uma maior frequência de voos e uma maior quantidade de destinos para passageiros em conexão. É dizer, os passageiros que tem acesso a um hub beneficiam-se de uma ampla gama de serviços de transporte aéreo e frequências de voos. Os passageiros em trânsito no aeroporto também complementam a demanda local por viagens aéreas, permitindo ao hub oferecer uma elevadafrequência de voos locais. Não por outra razão, sob o ponto de vista do aeroporto, tornar-se um hub significa ter acesso a uma elevada demanda consistente. Este fato incentiva a concorrência entre aeroportos para alrairem as operações de longa distância de companhias aéreas, seja por meio de menores preços e/ou melhores serviços. Essa mesma lógica pode ser identificada, guardadas as devidas proporções, no caso de aeroportos de menor porte, que buscam consolidar-se como hubs regionais (LCA, 2010:20). Página 19 de 65 ~

20 75. O mercado de avlaçao civil brasileiro ofereceu, recentemente, um excelente exemplo de potencial de concorrência para formação de um hub. A Azul Linhas Aéreas, antes de começar a operar no Brasil, chegou a cogitar vários aeroportos como hubs (Santos Dumont, Confins, Viracopos, entre outros). Para a Infraero, único grande operador aeroportuário do pais, a ida da Azul Linhas Aéreas para um ou outro aeroporto era indiferente, uma vez que, independentemente da escolha da empresa, a opção só poderia ser um aeroporto da Infraero. Contudo, em um cenário com diferentes operadores aeroportuários, seria de ser esperar uma grande concorrência para atração da Azul Linhas Aéreas, com todos os beneficios ao consumidor associados a esse processo - menores preços e maior qualidade de serviço. Basta acompanhar o crescimento do Aeroporto de Viracopos nos últimos anos" para entender a importáncia da instalação do hub de uma empresa aérea para um aeroporto. 76. Assim, sob a perspectiva do tráfego de conexão, não resta dúvidas de que pode existir potencial de competição - tanto no tráfego doméstico como no tráfego internacional - entre os aeroportos de Brasília, Confins, Galeão, Guarulhos e Viracopos. Esse tipo de competição se expressa tanto na atração de novas rotas como também de instalação de um hub (que não deixa de ser um tipo de competição por contrato, como veremos na seção 3.5). No capítulo 4, analisaremos, caso a caso, a real existência desse potencial de competição. 3.3 Competição por tráfego de carga 77. Em vários casos, o tráfego de carga representa uma parcela significativa das receitas de um aeroporto. No caso do aeroporto de Viracopos, conforme aponta a Nota Técnica no 24/DEOUT/SPRlSAC-PR, a receita de armazenagem e capatazia chegou a representar 72,6% da receita total do aeroporto em Segundo a Airports Council International (ACI), o tráfego de carga corresponde a, aproximadamente, 17% da receita anual média de um aeroporto (Tretheway e Kincaid, 2005:5). 78. No caso brasileiro, a carga doméstica tem uma representatividade muito baixa nas receitas dos aeroportos!'. É a carga internacional que corresponde à parcela significativa das receitas. Trata-se de um tipo de tráfego com alta elasticidade-preço" e para o qual o conceito de "aeroporto próximo" não é o mesmo que para o tráfego de passageiros (PC, 2002:127). Isso porque o tráfego internacional de carga tem, muitas vezes, como objetivo principal trazer produtos a um país ou a uma região e não necessariamente a uma cidade em específico". 79. Nesse sentido, distâncias que parecem grandes o suficiente para dificultar uma competição por mercado local no tráfego de passageiros - como os 473 quilômetros que separam Galeão de Confins ou os 499 quilômetros que separam Galeão de Viracopos - não são, de nenhuma forma, impeditivas para a competição pela atração do tráfego de cargas. Isso porque, se uma empresa tem interesse em trazer carga da Europa para o Brasil ou mesmo para a Região Sudeste brasileira e se as vantagens oferecidas pelo aeroporto de Confins são superiores àquelas oferecidas pelo Galeão - seja por questões de preço, de qualidade do serviço ou de estrutura logistica para o escoamento da carga - não é difícil imaginar a empresa optando pelo aeroporto mineiro. 12 Em 2008, o Aeroporto de Viracopos movimentou pouco mais de 1 milhão de passageiros. A Azul Linhas Aéreas iniciou suas operações no país em 15 de dezembro de 2008, adotando o Aeroporto de Viracopos como seu principal hub. Já em 2009, o Aeroporto operou cerca de 3,3 milhões de passageiros, um crescimento de mais de 200% em apenas um ano. Três anos depois, em 2012, o Aeroporto de Viracopos movimentou 8,9 milhões de passageiros, o que representa um crescimento acumulado de 780% em pouco mais de 4 anos de operações de Azul Linhas Aéreas. 13 Para mais sobre esse assunto, vide Nota Técnica n 24/DEOUT/SPR/SAC-PR. 14 Tretheway e Kincaid, 2005:5. ls Sobre esse ponto, vide o exemplo australiano na seção 6.3. t- ~. Página 20 de 65 ~

21 80. Conforme destacam Tretheway e Andriuaitis (20 lo), em uma das mais conhecidas análises sobre competição aeroportuária no mercado de cargas, a habilidade de se mover carga de modo econômico e rápido por meio de caminhões e trens entre diferentes aeroportos potencializa a competição entre eles: A habilidade de caminhões em mover bens de forma rápida e econômica entre concorrentes também significa que pequenas variações de preço entre serviços aéreos em diferentes aeroportos irão resultar em mudanças de tráfego, muitas vezes com uma frequência diária. A utilização de pontos de acesso mais distantes para o transporte de bens irá depender do preço/serviço oferecido em relação ao ponto de acesso local. Diferenças relativamente pequenas em preços de carga aérea podem justificar embarques consolidados em caminhões para um aeroporto alternativo. (Tretheway e Andriuaitis, 2010: 143) Além disso, como empresas aéreas cargueiras possuem menores custos operacionais que empresas aéreas de passageiros, a representatividade das tarifas aeroportuárias no total de custos da empresa é maior. Por conseguinte, o valor total dessas tarifas tem um impacto significativo nas decisões de rotas dessas empresas, o que aumenta a capacidade de o aeroporto atrair empresas diminuindo tarifas e aumentando a qualidade dos serviços prestados - ou seja, aumenta a competição entre aeroportos. 82. Interessante notar que esse tipo de pressão competitiva pode ter impacto não só em termos dos serviços oferecidos diretamente pelo aeroporto, mas também na própria estrutura logística de escoamento de carga nos aeroportos brasíleiros (por exemplo, conexão intermodal). Essa é justamente a conclusão de Tretheway e Andriulaitis (2010:141). Segundo os autores, historicamente, os aeroportos tiveram como foco atrair novas empresas aéreas cargueiras. No entanto, evolução recente no mercado de carga aponta para a necessidade de o aeroporto atuar também em outra frente, buscando atrair a cadeia logística de frete para distribuição de mercadorias a partir do aeroporto. 83. Consequentemente, na presença de competição entre diferentes operadores aeroportuários, além de o aeroporto atuar no desenvolvimento da própria estrutura cargueira, críar-se-á um incentivo para que pressione ou mesmo atue como parceiro do governo municipal e/ou estadual na construção de uma estrutura logistica que o faça ter um diferencial competitivo em relação aos demais. Esse incentivo estava, logicamente, ausente no caso da lnfraero, uma vez que para ela era indiferente á escolha da empresa por Confins ou pelo Galeão, por exemplo. Já no caso de operadores independentes, essa indiferença certamente não existirá. 84. No caso do Aeroporto de Confins, já se sabe da existência de planos ambiciosos do governo do estado de desenvolver o aeroporto como um importante hub logistico da região. A permissão da propriedade cruzada pode ser fator relevante para determinar se o futuro Concessionárío trabalhará ou não juntamente com o estado na consecução desses planos. Isso porque caso, por exemplo, o Concessionário do Aeroporto de Viracopos - o segundo mais importante aeroporto de cargas do país - ganhe a concessão pelo Aeroporto de Confins, é possível que a decisão maximizadora de lucros para a empresa passe por desenvolver uma estrutura relevante de carga em somente um dos dois aeroportos (e, nesse caso, a escolha óbvia seria o Aeroporto de Viracopos), limitando o desenvolvimento do Aeroporto de Confins e a possibilidade futura de competição entre os doís aeroportos nesse tipo de tráfego. 16 Original em inglês: "The ability of trucks to move goods quickly and economical/y between competing gateways a/so means lha! minor price variations between air services ai diflerent airports will result in traffic shifis, often on a day-io-day basis. Goods will move to/from more distant gateways if they ojjer services ai lower prices Ihan lhe local gateway. Relative/y small differences in air cargo rates can JustifY forwarders trucking consolidated shipments to an alternate airport n. (Tretheway e Andriuaitis, 2010: 143). ~ Página 21 de 65

22 3.4 Competição por destino 85. A competição por destino é, provavelmente, o tipo de competição menos intuitivo entre aeroportos. Por "competição por destino" quer-se dizer, simplesmente, que aeroportos desempenham um papel importante na atratividade de uma determinada localidade - seja sob o ponto de vista turistico, seja sob o ponto de vista de negócios. Em outras palavras, aeroportos fazem parte do pacote de turismo de uma cidade ou região. Nesse sentido, a qualidade, custo e escopo de serviços oferecidos por um aeroporto impactam diretamente na atratividade geral do destino servido por aquele aeroporto. 86. Trethewaye Kincaid (2005:5) citam, por exemplo, o mercado de convenções: "planejadores de convenções consistentemente ranqueiam serviços aéreos prestados a uma comunidade como um dos dois principais critérios de escolha de um lugar para uma convenção" 17 Outro exemplo trazido pelos autores é o mercado de cruzeiros - cuja decisão sobre o ponto de embarque depende, em larga medida, da integração entre o aeroporto e o porto - ou mesmo o mercado de turismo em geral - uma vez que a decisão por visitar determinada localidade pode passar pela qualidade/preço dos serviços do aeroporto da região. 3.5 Competição por contratos 87. Starkie (20 IO) identifica, ainda, um quinto tipo de competição entre aeroportos: a competição por contratos. Segundo o autor, no período pós-liberalização do mercado europeu de transporte aéreo, um novo e inesperado tipo de competição surgiu entre os aeroportos do continente: a competição para atração de empresas de baixo custo (Low Cost Carriers - LCC), o que, por um lado, aumentou a concorréncia entre aeroportos e, por outro, aumentou o poder de barganha das empresas aéreas. 88. O principal instrumento de manifestação dessa competição foi a assinatura de contratos de longo prazo entre aeroportos e LCCs. Esses contratos vão muíto além de um simples acordo de preços: regulam também a qualidade dos serviços prestados (por exemplo, tempo máximo de espera em filas ou tempo mínimo de tumaround), a divisão dos custos de marketing ou ainda compromissos detalhados de investimentos futuros pelo aeroporto'. Segundo Starkie, as tarifas acertadas pelas empresas aéreas nesses contratos são, em média, muito inferiores às tarifas regularmente cobradas pelos aeroportos, o que demonstra um aumento significativo do poder de barganha das empresas aéreas em relação ao que antes se pensava serem "monopolistas naturais": o contrato negociado levou a uma mudança fundamental na natureza e na intensidade da competição entre a maioria dos aeroportos do Reino Unido. Embora aeroportos ainda compitam para atrair serviços aéreos vinculados oferecidos por linhas aéreas baseadas em oulros aeroportos, O foco primordial da competição passou a ser encorajar linhas aéreas (e entidades associadas como empresas aéreas de frete expresso) a estabelecer uma base de operação em que cada aeronave seria posicionada durante a noite, e para desenvolver, a parlir dessa base. uma nova rede. O efeito disso tem sido um grande aumento do poder de barganha de muitas linhas aéreas vis-à-vis o aeroporto. (..) O ponto é exemplificado pela prálica frequente da Ryanair em anunciar uma pequena lista de aeroportos nos quais a companhiapode estabelecer uma base para seu próximo grupo de aeronaves e, então, constituir um "concurso de beleza" para assegurar melhores condições. Dessa forma. a competição entre aeroportos não é mais simplesmente uma questão de competição entre aeroportos espacialmente adjacentes; a competicão no novo regime se dá em um amplo mercado geográfico. 17 Original em inglês: "Convenlion planners consistent/y rank air service to a community as one Df lhe top tv.10 cri/eria in choosing a site/or a convention". 18 Há também obrigações por parte das empresas aéreas, como, por exemplo, o compromisso em operar um número minimo de voas ou de passageiros a partir do aeroporto. ~ ~ Página 22 de 65 ~~

23 que reflete. em particular. a disposicão de uma LCC (companhia de baixo custo) em abrir novas bases pela Europa ". (Grifo nosso) (Starkie. 2010:297) O autor cita como exemplo o aeroporto de Manchester (Reino Unido) que, a principio, recusou-se a negociar contratos com LCCs que implicassem reduções tarifárias, preferindo continuar a atender empresas maiores (por exemplo, British Airways) e rotas de longa distância. Com o tempo, essa estratégia levou a uma diminuição da taxa de crescimento do aeroporto e uma estagnação de sua participação no total de passageiros operados no Reino Unido. Isso levou o aeroporto a alterar sua estratégia, passando a negociar contratos que traziam reduções tarifárias e, até mesmo, grandes contribuições em campanhas de marketing das empresas. 90. Ainda sobre esse ponto, Barret! (2000) analisou dezessete casos de competição entre aeroportos na Europa tendo com base a experiência da Ryanair, uma das empresas de low cost mais tradicionais do mundo. Os casos analisados consideraram aeroportos na Irlanda, no Reino Unido, na França, na Itália, na Suécia, na Noruega, na Bélgica e na Alemanha. A conclusão geral do autor foi que, por um lado, a competição entre aeroportos foi um instrumento fundamental de competição da empresa e, por outro lado, a presença de uma empresa de baixo custo foi essencial para o surgimento da competição entre aeroportos. Segundo Barret!, antes da desregulação do transporte aéreo na Europa, "o mundo de companhias aéreas não concorrentes era espelhado em aeroportos não concorrentes" (Barret!, 2000: 13)20. Esse cenário mudou drasticamente com o desregulação do mercado de aviação e da forte concorrência representada por empresas de baixo custo, o que estimulou a concorrência entre aeroportos. 3.6 Competição em um regime de regulação por tarifa teto (price cap) 91. Por mais que, conforme colocado nas seções anteriores, existam nichos nos quais os 5 aeroportos competem, poucos argumentariam que essa competição é suficiente para dispensar totalmente a regulação. Assim, não há dúvidas de que esses aeroportos estariam competindo em um ambiente regulado e que, consequentemente, essa regulação irá afetar a forma como competem. Uma discussão importante que se coloca nesse contexto é se a existência de regulação - particularmente regulação tarifária e de qualidade - não eliminaria o potencial de competição entre aeroportos. Particularmente no caso brasileiro, dada a existência de um regime de regulação por preço teto (price cap), da definição de requisitos mínimos de qualidade e da existência de investimentos obrigatórios, haveria espaço para a competição entre aeroportos concedidos? 92. Uma análise do caso brasileiro, assim como da literatura, mostra que sim". Em primeiro lugar, porque o teto não significa um preço fixo e não é inconcebível um cenárío em que os aeroportos pratiquem preços inferiores àqueles determínados como máximo pelo regulador. Essa estratégia poderia ser implementada tanto por meio de uma redução generalizada nas 19 Original em ingles: "The negotiated contract has Ied to afundamento! change in lhe nalure and intensity of competition between most UK airports. Although airports sti/l compete to attract linking air services provided by airlines based ai olher airports, lhe prime competitive focus has shifted to encouraging airlines (and associated entities such as express freight carriers) to establish an operating base at which aircrafi would be positioned overnight, and to developfrom this base a route network. The effect of Ihis has been to great/y increase the bargaining power ofmany air/ines vis-à-vis the airport. (...)The point is exemplified by Ryanair 's frequent practice of announcing a short/ist of airports at which it might base its next tranche of aircraft and lhen to ho/d a 'beauty parade' in arder to secure best terms. Thus, competition between airports is no longer simp/y and only a matter of competition between spatially adjacent airports: competition in lhe new regime takes place over a very wide geographic markel, which reflects, in particular, the willingness of the LCCs to open new bases throughout Europe." (Starkie, 2010:297). 20 Original em inglês: "the world of non-competing Airlines was mirrored in non-competing airports" (Barret!,2000: 13) 21 No capítulo 6, a análise da experiência internacional aponta na mesma direção. &- Página 23 de 65 ~

24 tarifas ou, o que seria mais provável, por meio de discriminação de preços (por exemplo, reduzindo tarifas para alguns horários do dia menos frequentados ou como parte de um acordo com empresas de baixo custo). De fato, Forsyth e Niemeier (2010:331) notam que o aeroporto de Stansted, na época de propriedade da British Airports Authority (BAA), " (...) cobrou menos do que o permitido, dado o preço teto. O aeroporto fez isso porque possui ampla capacidade e tem sido capaz de captar tráfego de outros aeroportos da região, tal como o de Luton, ao fazer isso."n 93. Nesse caso, tem-se um exemplo de competição pelo mercado local. Traçando um paralelo com o caso brasileiro, não seria de se surpreender se o aeroporto do Galeão, por exemplo, diminuisse suas tarifas de embarque internacional como forma de atrair tráfego internacional do aeroporto de Guarulhos, uma vez que as receitas comerciais de passageiros internacionais constituem rubricas bastante significativas. 94. O mesmo argumento pode ser usado para o caso da qualidade: os níveis definidos como mínimos na regulação por qualidade no caso brasileiro são, em muitos casos, baseados em pesquisas de qualidade. Exige-se, assim, por exemplo, que o aeroporto tenha uma nota míníma de 3,8 em critérios como "limpeza e disponibilidade de banheiros" ou "Qualidade das informações: sinalização, informações de voo, sistema sonoro de aviso aos passageiros e outros" ou ainda "Disponibilidade de carrinhos de bagagens" 23. Contudo, entre o 3,8 e o 5 (nota máxima das pesquisas) há grande espaço para incremento adicional de qualidade, caso o aeroporto entenda que os beneficios provenientes desse aumento superem os custos incorridos. 95. No caso da regulação de qualidade, deve-se notar ainda outro aspecto: a penalização por não atingimento de determinada meta de qualidade em um ano se dá por meio de uma dimínuição do reajuste tarifário a que o aeroporto teria direito no ano seguinte. Contudo, i) nem todas as medidas de qualidade implicam, caso não alcançadas, uma diminuição do reajuste (somente 15 das 30 métricas tem potencial de impacto tarifário), sendo, portanto, potenciais beneficiárias da competição; ii) mesmo para aquelas cujo não-atingimento implicam impactos na tarifa, a competição seria incentivo adicional para a manutenção de altos níveis de qualidade. Assim, para determinada meta especifica - por exemplo, O "Custo benefício das lojas e praças de alimentação" que, se não alcançada a nota mínima (3,2), tem um impacto de -0,30% no reajuste tarifário do ano seguinte - a competição pode funcionar como um incentivo adicional para o atingimento ou superação das metas. 96. Há, ainda, a competição por aumento da capacidade, ou seja, pela realização de investimentos. Se as receitas esperadas de um investimento adicional - em um regime de preço-teto - forem superiores aos custos, um aeroporto maximizador de lucro tenderá a realizar esse investimento. Isso vale tanto para um aeroporto que compete quanto para um que não compete (aeroportos em regime de propriedade comum, por exemplo). Contudo, em relação à propriedade comum, em um contexto de propriedade separada com competição, o tamanho do mercado aumenta para ambos os aeroportos: um aeroporto agora tem interesse em "capturar" tráfego do outro. Um maior investimento aumenta as chances de captura, enquanto um sub-investimento aumenta as chances de o aeroporto ter seu tráfego capturado. Assim, mesmo em um regime que regule investimentos mínimos (tal como o brasileiro), em um contexto com potencial de competição, aeroportos com operadores independentes têm maiores incentivos para realizar investimentos adicionais não obrigatórios do que aeroportos com integração horizontal. 97. Se tomarmos o caso do Aeroporto de Guarulhos como exemplo, veremos que a construção de uma terceira pista é um investimento facultativo sob o atual contrato de concessão. Caso o operador de Guarulhos ganhe a licitação pelo Aeroporto do Galeão, poderá optar por não realizar esse investimento, atendendo à demanda adicional por voos internacionais a partir da capacidade existente no Aeroporto do Galeão (como a propriedade é comum, é indiferente para 22 Original em inglês: " (...) has charged less Ihan il has been permitted lo do so, given lhe price capo 11has dane this because it has ample capacity and it has been able to win trajjicfrom other airports in lhe regian, such as Lulon, by doing Ihis ". 23 Vide Anexo 2 do Contrato de Concessão dos Aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos. ~ fv Página 24 de 65

25 o operador se o tráfego for atendido por Guarulhos ou por Galeão). Contudo, em um contexto sem propriedade cruzada, a decisão ótima para o operador de Guarulhos pode ser investir na construção da terceira pista para poder competir pela atração do tráfego internacional com o Aeroporto do Galeão. Dessa forma, a decisão por vedar ou não o operador de Guarulhos de participar da concessão do Aeroporto do Galeão pode ser fundamental no desenvolvimento futuro de ambos os aeroportos. Como afirmam Forsyth e Niemeier (20 I0:334): "A separação, sob uma regulação bem desenhada, tornará os aeroportos mais propensos a aumentar a produção e em investir para permitir que isso aconteça, quando comparada com a propriedade conjunta dos ativos" É evidente que a existência de potencial de competição entre esses aeroportos coloca também um desafio adicional ao regulador. Quanto mais rígida a regulação, menor o espaço para a competição. Por outro lado, quanto menor a competição, maior a necessidade de regulação. Caberá, assim, ao regulador acompanhar o mercado ao longo dos anos de forma a determinar a necessidade de uma regulação mais ou menos intrusiva. A limitação á propriedade cruzada, em qualquer dos cenários, tem uma nítida vantagem sobre sua permissão: facultar o desenvolvimento de um mercado competitivo que, no limite, pode levar a uma regulação mais leve (Iight-handed regulation) ou, até mesmo, a desnecessidade de regulação tarifária''. A permissão á propriedade cruzada inviabilizaria, de partida, esse potencial de desenvolvimento. 99. Adicionalmente, conforme consagrado pela literatura econômica, a entrada e a saída são elementos chave na configuração de um mercado competitivo. O mercado aeroportuário é caracterizado por grandes barreiras à entrada e por grandes barreiras à saída (custos afundados). Trata-se, portanto, de um mercado, em tese, pouco contestável. É por essa razão que o momento da concessão de um aeroporto é de fundamental importância para definir quão competitivo será esse mercado no futuro. Permitir a propriedade cruzada pode significar a limitação da competição no mercado aeroportuário brasileiro pelas próximas décadas. Como defende Forsyth (2010:431): "Quando se espera que a demanda por um aeroporto existente ultrapasse sua capacidade, governos, às vezes, emitem a autorização de um novo aeroporto. Nesse estágio, eles podem facilitar a competição ao exigir a propriedade separada do aeroporto existente e do novo aeroporto. Alternativamente, eles podem limitar a realização dando ao aeroporto incumbente o direito de construir o novo aeroporto."" No caso brasileiro, poderíamos desenvolver raciocínio similar: a concessão de um novo aeroporto com potencial competitivo com aeroportos já concedidos é o momento em que o governo deve optar por i) permitir a propriedade cruzada e limitar o desenvolvimento do potencial de competição entre esses aeroportos; ii) facilitar a construção de um ambiente competitivo vedando a propriedade cruzada. 4. A COMPETIÇÃO ENTRE AEROPORTOS: UMA ANÁLISE EMPÍRICA 100. Como vimos no capítulo 3, ao contrário da visão que prevaleceu até meados da década de 1980, aeroportos não são mais vistos pela literatura como monopólios naturais. Isso não significa, logicamente, que aeroportos não detenham poder de mercado - afinal, se assim fosse, não haveria a necessidade de regulação -, mas que esse poder é enfraquecido pela presença de competição com outros aeroportos. 10 I. Essa competição está presente não somente entre aeroportos localizados a distâncias próximas. Como vimos, esse é apenas um dos tipos de competição possíveis entre aeroportos. 24 Original em inglês: "Separation, under well-designed regulation, wi/l make lhe airports keener lo increase output, and lo invest to enable this to happen, Ihan single ownership", 25 Vide o caso australiano na seção Original em ingles: "When demand for an existing airport is expected lo outstrip tis capacity, governments sornetirnes give lhe go-ahead for a new airport. AI this stage, they can choose to facilitate competi/ion by requiring separale ownership of lhe new and existing airport. Alternative/y they can limit complelion by giving the existing airport the right to develop the new airporl." Página 25 de 65 ~

26 Há uma sene de outros: competição por tráfego de conexão (doméstico e internacional), competição por tráfego de carga, competição por destino e competição por contratos Logicamente, essa competição só é efetiva em um ambiente no qual não haja propriedade cruzada, ou seja, concentração de propriedade na mão de poucos - ou mesmo um - operador. Dessa fonna, ao analisannos se esses aeroportos competiam no passado, é natural que encontremos poucos indícios de competição: como a Infraero era, até um passado recente, a gestora de todos os grandes aeroportos do pais, não faria sentido esperar uma forte competição entre aeroportos no Brasil. É dificil imaginar a racionalidade de promover a competição entre, por exemplo, os aeroportos de Galeão e Guarulhos para atração do tráfego internacional se ambos os aeroportos são operados pela mesma empresa Dessa fonna, dada a existência do monopólio público, a análise do potencial de competição fica muitas vezes dificultada pela ausência de competição pretérita. Assim, é praticamente impossível provar a existência atual de competição por contratos e/ou competição por destino se o monopol ista não tinha nenhum interesse, até então, em promover esse tipo de competição. Nesses casos, o que se pode fazer é i) amparar-se nas experiências internacionais descritas na literatura para concluir que, uma vez que não existisse propriedade cruzada, haveria escopo para competição e ii) basear-se em experiências recentes - como a vinda da Azul Linhas Aéreas para o Brasil ou a busca dos Correios por um hub logístico - para conjecturar sobre o que ocorreria em um cenário de desconcentração do mercado aeroportuárío É evidente que cenário de concentração vem mudando desde 20 li com a concessão de aeroportos à iniciativa privada. Nesse contexto, como vimos, uma das principais questões que se coloca é: o governo permitirá a propriedade cruzada entre aeroportos com potencial de concorrerem entre si? Como destaca Forsyth (2010:430), Para que aeroportos compitam, é necessário que eles estejam sob propriedades distintas. Isso é reconhecido nas propostas para forçar a EEA a se desfazer de um ou dois de seus aeroportos em Londres (..) Em particular, existem exemplos de formação de alianças de aeroportos, tais como aquela proposta entre Amsterdan Schipol e Aéroports de Paris. Um dos motivos para alianças é o alinhar os objetivos de entidades separadas umas com as outras e. deste modo. remover o escopo para competicão. Ações minoritárias podem ser utilizadas para reforçar O alinhamento de objetivos e diminuir a competição, Fusões de aeroportos independentes eliminarão a competicão entre eles - frequentemente esse é o objetivo primário da fusão. (Grifo nosso) (Forsyth, 2010:430) Fica claro, assim, que, muitas vezes, uma das principais motivações para empresas desejarem implementar a pennissão à propriedade cruzada é, justamente, limitar o espaço existente para competição - espaço esse que já não é grande, dada a existência de grandes barreiras à entrada no setor Vimos, ainda, que, ao contrário do que muitos acreditam, a regulação por tarifa teto (pricecap) não constitui obstáculo intransponivel à competição no setor Parece prudente, portanto, ao se detectar a existência de potencial competitivo entre os 5 aeroportos ora em análise, que o governo opte pelo caminho de pennitir que esse potencial se desenvolva no futuro, Resta necessário, contudo, antes de concluinnos pelas vantagens da vedação à propriedade cruzada, analisarmos a existência de competição real ou potencial entre esses aeroportos. O objetivo desse capitulo é, justamente, aplicar a teoria vista no capítulo 3 ao 27 Original em inglês: "For airports to compete, they need to be under separate ownership. This is recognised in lhe proposals to force BAA to divest Use/[ of one Dr two ofits London airports (...) In particular, there are instances Df airport alliancesforming, such as Ihat proposed between Amsterdam Schiphol and Aéroports de Paris. One rnotivation of al/iances is to align lhe objectives of separare entities with one another, and to thus remove lhe scope for competition. Minority shareho/dings may be used to strengthen the alignment of objectives and lessen competition.,mergers of independent airports will eliminate competition between them - ofien this is the primary objective ofthe merger."(forsyth, 2010:430).

27 caso brasileiro, realizando uma análise empmca sobre a existência e a possibilidade de competição entre os 5 aeroportos - Brasília, Confins, Galeão, Guarulhos e Viracopos. 4.1 Mercado relevante Mercado relevante produto 108. Por se tratar de um mercado regulado, o fomento à concorrência no setor aeroportuário diminui a necessidade de atuação do órgão regulador. Como mostra o exemplo britânico, analisado no capítulo 6, na ausência de competição, a tarefa do regulador de mimetizar um ambiente de efetiva concorrência se mostra ainda mais complicada Para analisar o potencial de competição entre dois aeroportos deve-se, primeiro, identificar o mercado em que estes atuam, avaliando seus produtos e serviços comercializados. Isso é chamado, na análise concorrencial, de definição do mercado relevante produto. Nesse caso, a abordagem mais comum na literatura é defini-lo em termos de um mercado único de "serviços aeronáuticos" ou "transporte aéreo", sendo o produto/serviço oferecido por cada aeroporto a "infraestrutura para pousos, decolagens e processamento de passageiros" (MMC, 1996; CAA, 2006; Competition Comission, 2009) Como sabemos, os aeroportos prestam diversos serviços que podem ser segmentados em atividades aeronáuticas e não aeronáuticas. As primeiras envolvem serviços relativos à navegação aérea, pouso, decolagem, estacionamento de aeronaves e serviços auxiliares (abastecimento, manutenção e limpeza de aeronaves, processamento de bagagens de cargas, etc.). O operador aeroportuário é o responsável direto pela provisão e manutenção da infraestrutura do aeroporto, o que inclui pistas de pouso e decolagem e terminais de embarque e desembarque, e pelos serviços necessários ao pouso, decolagem, operação e movimentação de aeronaves, cargas e passageiros (Fiuza e Pioner, 2009:37). Já as atividades não aeronáuticas envolvem, grosso modo, as atividades comerciais do aeroporto, tais como lojas, bares, restaurantes, bancos, aluguel de veículos e etc (Fiuza e Pioner, 2009:35-42). A inclusão de ativídades não aeronáuticas (comerciais) no mercado relevante não é usual, tendo em vista que ela não afeta significativamente a demanda por serviços aeronáuticos, configurando, assim, um mercado à parte, que, no caso do Brasil, é desregulado De um modo geral, pode-se dizer que os aeroportos competem por tráfego aéreo. Todos os produtos e serviços ofertados em um aeroporto estão relacionados ao tráfego de aeronaves e, consequentemente, ao influxo de passageiros e cargas que este recebe. Quanto mais vôos um aeroporto operar, mais empresas aéreas, passageiros e volumes de cargas utilizarão os produtos e serviços por ele prestados, o que propiciará um maior volume de receitas aeronáuticas e não aeronáuticas, diretas ou indiretas Em análise recente do poder de mercado do aeroporto de Schipol, Muller et ai (2010) optaram por subdividir o mercado relevante sob o ponto de vista do produto em quatro mercados: provisão de infraestrutura para i) passageiros em voos de origem/destino, ii) passageiros em voos de conexão, iii) voos cargueiros e iv) voos de instrução. Baseando-se nessa classificação e seguindo a metodologia já adotada nas concessões passadas29, iremos considerar três tipos de tráfego aos quais os aeroportos em análise ofertam sua infraestrutura e demais serviços: (i) Tráfego de passageiros, (i.a) doméstico; e (i.b) internacional; (ii) Tráfego de carga, (ii.a) doméstico; e (ii.b) internacional; e (iii) Tráfego de conexão de passageiros (quando o tráfego utiliza o aeroporto apenas como ponto de conexão), (iii.a) doméstico; e (iii.b) internacional. "A esse respeito. vide a Nota Técnica 24/DEOUT/SPR/SAC-PR. 28 Nota Técnica 24/DEOUT/SPR/SAC-PR. Página 27 de 65 &~~ ~ ~-----

28 113. Esses três tipos de tráfego, para fins da análise concorrencial, podem ser considerados como sendo os mercados relevantes produto nos quais os aeroportos competem. Todos os 5 aeroportos atendem a esses três tipos de tráfego, sendo quase a totalidade das receitas desses aeroportos, certamente, dependente dos mesmos Assim, ê trivial concluir que, no tocante á dimensão produto do mercado relevante, há sobreposição horizontal entre as atividades dos aeroportos objeto da análise nos três mercados citados. Ou seja, há potencial de concorrência entre os aeródromos nos seus serviços prestados, necessitando-se definir, agora, a dimensão geográfica em que esses serviços estão inseridos Mercado relevante geográfico 115. Para definir o mercado relevante geográfico e avaliar se há efetiva competição entre dois agentes, deve-se aplicar o "teste do monopolista hipotêtico". Esse teste busca avaliar qual ê a menor área em que uma suposta firma monopolista pode exercer seu poder de mercado, consubstanciado por um aumento pequeno, porém significativo e não transitório, nos preços de um determinado produto ou serviço sem que os consumidores possam deslocar sua demanda para outra localidade No caso de aeroportos, a pergunta a ser feita é: no caso de um pequeno aumento, porém significativo e não transitório, nos preços dos serviços prestados pelo aeroporto A, as empresas aéreas, seus passageiros e carga, passariam a utilizar o aeroporto B? Esse questionamento, particularmente no caso do mercado de aeroportos, apresenta grande dificuldade de ser respondido, pois não há literatura abundante sobre o tema e nem jurisprudência farta das autoridades internacionais de defesa da concorrência. A autoridade britânica, na fusão entre os dois aeroportos da cidade de Belfast - Irlanda do Norte, argumentou não ser necessário definir rigidamente esse mercado. Posteriormente, para análise do potencial de competição entre aeroportos na região sudeste (Londres) e Noroeste (Manchester), a mesma autoridade adotou o critério da distância por rodovia entre dois aeroportos". Por sua vez, o órgão regulador australiano posicionou-se pela possibilidade de definir o mercado de uma forma estreita (municipal), no caso de voos domésticos, e de uma forma mais abrangente (regional), no caso de vôos internacionais. Entretanto, voltou sua análise apenas para o tráfego de passageiros (Monteiro, 2010:6). 1I 8. Uma vez que a definição do mercado relevante não é um fim em si, não há vantagens nesse caso em se definir de forma rígida e exaustiva o mercado geográfico para aeroportos, dada sua complexidade e as incertezas sobre essa definição (Monteiro, 2010:5). Dessa forma, é mais apropriado analisar as características dos três tipos de tráfego aéreo (passageiros, cargas e conexão) para avaliar, a partir de um caso concreto, as possibilidades ou não de substituição entre os aeroportos". 30 Nota Técnica 24/DEOUT/SPRlSAC-PR,pp A esse respeito, vide seção 3.1 deste estudo. 32 Em verdade, deve-se notar que essa abordagem é bastante comum. Ao discutir o caso do Aeroporto Internacional de Birmingham, por exemplo, a Comissão Européia afirmou que "(...) sob o ponto de vista da competição em termos de dominância, a questão da mercado relevante geográfico pode ser deixada em aberto uma vez que, em qualquer dos mercados geográficos alternativos, a concentração não levará à criação ou ao fortalecimento da posição dominante de modo a impedir significativamente a competição efetiva na Comunidade Européia ou em qualquer parte substancial da região" (Tradução livre) (EC, 1997:4). Já a Competition Comission britânica, na análise acerca do potencial de competição entre aeroportos da BAA, afirmou que: "Como já evidenciado, nossas diretrizes determinam que a definição do mercado relevante não é um fim em si mesmo. Em virtude dos fatores descritos acima, nesse estágio, não vemos qualquer vantagem de se definir rigidamente o mercado relevante geográfico para aeroportos" (Tradução livre)(competition Comission, 2009:36). Mueller et ai (2010:66), por sua vez, afirmaram que uma definição Página 28 de 65 ~

29 119. Dadas as diferentes características dos tráfegos aéreos, é razoável considerar um escopo geográfico distínto pra cada um. Isso implíca que, por exemplo, dois aeroportos podem competir pelo posto de hub de conexão, mas não no tráfego de passageiros ou cargas. Assim, para avaliar a possibilidade de substituição tendo como referência cada tipo de tráfego aéreo será questionado se os aeroportos: (i) são vistos pelos passageiros que saem e chegam em determinada localidade, como substitutos possiveis; (ii) são vistos por empresas que desejam entregar ou receber cargas em determinada localidade, como substitutos possíveis; e (iii) são vistos pelas empresas aéreas que voam de determinado ponto a outro, como pontos de conexão possivelmente substitutos." 120. Para avaliar um caso concreto, tais questionamentos serão aplicados, inicialmente, nos aeroportos do Galeão e de Confins, os dois objetos da segunda rodada de concessões. 4.2 Da concorrência entre os aeroportos do Galeão e de Confins 121. A seguir será analisada a possibilidade de concorrência, entre os dois aeroportos mencionados, quanto às três possibilidades de tráfego: i) passageiros (doméstico e internacional); ii) carga (doméstica e internacional); e iii) ponto de conexão. Os questionamentos a serem feitos são: i) Tráfego de passageiros: no caso de um aumento pequeno, porém significativo e não transitório, nos preços das tarifas (e das passagens) dos vôos saindo ou chegando do Galeão, um número relevante de passageiros passaria a utilizar, como ponto de saída ou chegada, o aeroporto de Confins, e vice-versa? ii) Tráfego de carga: no caso de um aumento pequeno, porém significativo e não transitório, nos preços das tarifas do Galeão, uma parcela relevante dos transportadores de carga passaria a utilizar, como ponto de saída ou chegada, o aeroporto de Confins, e vice-versa? iii) Tráfego de conexão: no caso de um aumento pequeno, porém significativo e não transitório, nos preços das tarifas de conexão do Galeão, uma parcela relevante das companhias aéreas passaria a utilizar, como ponto de conexão, o aeroporto de Confins, e vice-versa? 122. Essa mesma metodologia será adotada na seção 4.4, quando analisarmos a competição entre os aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasilia e os aeroportos de Confins e Galeão Ao final desse capítulo, dedicaremos, ainda, uma seção à discussão acerca da possibilidade de competição por destino e por contrato entre esses 5 aeroportos. muito rígida do mercado relevante provavelmente iria "(...)from a campetilive paint of view in terms af daminance, the questian af the exact geagraphic market con be lefi open as, in any af the alternative geographic markets, the concentration wijinot lead to the creation ar strengthening Df a dominant position which wauld significontly impede effective competition in the Cammunity ar in the EEA ar any substantial part af that area." (EC, 1997:4). Já a Campetitian Camissian britânica, na análise do potencial de competição entre aeroportos da BAA, afirmou que: "As already nated, our guidelines state that market definitian is not an end in itself In the light of the factars outlined abave, at this stage we see no advantage in defining rigid geographic markets for airports" (Competition Comission, 2009:36). Muller et ai (2010:66), por sua vez, afirmaram que uma definição muito rígida do mercado relevante provavelmente iria "induzir ao erro na avaliação de poder de mercodo" (Tradução Livre). 33 NT 24. SAC, p.lo f" Página 29 de 65 ~?

30 4.2.1 Da concorrência quanto ao tráfego de passageiros 124. Para estimar o nível de substituibilidade, quanto ao tráfego de passageiros, entre os aeroportos do Galeão e de Confins, deve-se, em suma, detenrtinar a área de influência de cada um desses aeroportos. Isso significa auferir qual seria a região (usualmente determinada por um raio com o centro no aeroporto) em que seus habitantes utilizam o aeroporto como ponto de chegada e saida das viagens aéreas Considera-se que há substituibilidade entre dois aeroportos quando a área de influência' dos mesmos for razoavelmente sobreposta. Ou seja, parte considerável da população da região pode utilizar tanto um quanto outro aeroporto como alternativa de embarque ou desembarque de seus voas Morrel (2003) assinala que o tamanho dessa área de influência depende do tipo de voa. Em voas de curta e média distância, a área de influência tende a ser menor do que em voas internacionais de longa distância, quando os passageiros estariam dispostos a percorrer maiores distâncias até o aeroporto Como visto, estudo do órgão regulador da aviação civil britânica, quando da análise da concentração aeroportuária no Reino Unido, concluiu que uma proxy de mercado relevante geográfico para aeroportos englobaria as áreas localizadas a até uma hora do aeroporto, no caso de voas de curta distância, e a até duas horas do aeroporto, no caso de voas internacionais ou de longa distância Ao utilizar a definição acima para o caso em análise, é razoável auferir que os aeroportos do Galeão e de Confins não são possiveis substitutos quanto ao tráfego de passageiros, tanto domésticos quanto internacionais. A distância entre os dois aeroportos, por meio rodoviário, é de quase 500 km 34, o que torna pouco factivel a um consumidor médio a possibilidade de escolha entre esses aeroportos como ponto de embarque ou desembarque. Não seria plausivel, por exemplo, que um passageiro que mora na capital fluminense se deslocasse, por algum meio terrestre, para Confins com o intuito de embarcar num voa para Fortaleza ou Londres, por exemplo. O contrário também é valido, considerando Confins como um ponto de desembarque para um residente da cidade do Rio de Janeiro Da concorrência quanto ao tráfego de cargas 129. A análise quanto ao potencial competitivo entre dois aeroportos em relação ao tráfego de cargas é semelhante à do tráfego de passageiros. Entretanto, em linha com a literatura do setor (Tretheway e Andriulaitis, 20 lo) e com a experiência internacional (PC, 2002), pode-se considerar que a área de influência de um aeroporto no caso de cargas é consideravelmente maior. A depender da carga transportada, o percurso de origem ou destino da mesma pode abarcar distâncias maiores, uma vez que é mais factivel que uma parte grande do trajeto seja feita por via terrestre A titulo de exemplo, Mueller et ai (2010), ao analisar o poder de mercado do Aeroporto de Schiphol, afirmam que, apesar de a abordagem mais adequada seja deixar a definição de mercado relevante geográfico em aberto, há fortes indicias de que, no caso do tráfego de. cargas, esse mercado abranja toda União Europeia: A definição de mercado geográfico para o fornecimento de serviços de infraestrutura para companhias aéreas cargueiras será deixada em aberto nesse estágio do estudo pelas mesmas razões dadas acima. Existem fortes indícios de que o mercado relevante geográfico é da extensão da União Europeia. O transporte de cargas não é sensível ao tempo, os contratos são de curta duração e as linhas 34 Vide seção 2.8. ~~ «.- ~ Página 30 de 65

31 aéreas possuem maior flexibilidade em ajustar suas redes como uma reação às mudanças de preço em comparação com as companhias aéreas de passageiros (...) Essa argumentação também está em linha com a prática da Comissão Europeia. Em muitos casos, a definição de mercado relevante geográfico é deixada em aberto, uma vez que não é essencial para determinar o mercado para avaliação acerca da competição em um caso específico. No entanto, em vários casos, a Comissão dá indicações de como é seu entendimento da deflnição de mercado geográfico na área de cargas (...) Conforme visto no caso de fusão da KLM / Martinair, a Comissão dá seu entendimento de que o mercado para o transporte de cargas tem como extensão a União Europeia, no caso de transporte de cargas de dentro da Europa. (Mueller et al,2010:68) Ademais, como vimos na seção 3.3, o tráfego de cargas, em comparação com outras modalidades, é mais sensível às tarifas e custos aeroportuários, sendo que as tarifas de armazenagem e capatazia são mais significativas do que as de pouso e decolagem (Air Transport Group, 2002). Há também outros fatores que influenciam na atratividade de um aeroporto, tais como horários mais amplos de operação, procedimentos de alfândega mais ágeis e eficiência no carregamento e descarregamento das cargas (Tretheway e Kincaid, 2005). Todos esses elementos conferem maior elasticidade à demanda das empresas aéreas nesse mercado por infraestrutura aeroportuária Atualmente, em um cenário de não competição em que os dois aeroportos são geridos pela INFRAERO, Galeão (SBGL) apresenta-se como o quarto maior aeroporto do Brasil em relação ao movimento de carga aérea. Por sua vez, Confins (SBCF) encontra-se apenas na décimaterceira posição. A tabela a seguir apresenta os volumes movimentados. Tabela 8 - Movimento de Carga Aérea no Brasil (2012) Posição Sigla Doméstico Internacional Total Partic. 4 SBGL ,74% 13 SBCF ,21% Fonte: TNFRAERO 133. Observa-se que o volume de cargas processado no aeroporto do Galeão é substancialmente maior que em Confins, cerca de 7 vezes maior. Enquanto o primeiro representa 8,74% do total movimentado no Brasil, o segundo movimenta apenas 1,21%. Além disso, quase 75% da carga de Confins é doméstica, enquanto que, no Galeão, esse percentual é de cerca de 35% Por conta da estrutura tarifária atualmente vigente no pais, uma mesma quantidade de carga transportada gera receitas bem mais elevadas ao aeroporto quando a carga é advinda do tráfego internacional em comparação com o doméstico. Assim, o tráfego internacional de cargas tende a ter um impacto bem mais significativo nos incentivos à concorrência dos aeroportos. Isso 35 No original em ingles: "The geographic market definition for the provision of infrastructure services for cargo airlines will be lefi open ai this stage of lhe study for lhe same reasons given above. There are strong indications lha! lhe relevan! geographic market is EU-wide. Cargo transpor/afion is no! time-sensitive, conlracts are of shorf duration and airlines have a greater flexibility to adjust lheir networks as a reaction to price changes compared to passenger airlines (...) This argumentation is also in Une with lhe practice ofthe European Commission. in many cases, the geographic market definition is left open, since it was not crucial to precisely define the market for the competitive assessment in a particular case. However, in several cases the Commission gives indications as to how it understands the geographic market definition in the cargo business (...) As seen in the KLM I Martinair merger case, the Commission gives its understanding that the marketfor air cargo transport is EU-widefor an intra-european cargo transport". (Mueller el al,2010:68) Página 31 de 65 ~

32 fortalece ainda mais a posição atual de supremacia do Galeão como ponto de movimentação cargas em comparação a Confins. de 135. Entretanto, uma vez que a distância rodoviária entre os aeroportos do Galeão e de Confins é de cerca de 500 km, não se deve descartar a hipótese de que, em um cenário futuro de gestão privada independente de cada aeródromo, haja um acirramento da competição, com ambos os aeroportos buscando se fortalecer como ponto receptor e de escoamento de cargas. Nesse caso, diferenciais nas tarifas, nas condições de processamento das cargas e nas facilidades de escoamento (integração intermodal, por exemplo) influenciariam diretamente na decisão das empresas aéreas transportadoras a escolher entre um e outro, principalmente em relação ao transporte de cargas internacionais Da concorrência quanto ao tráfego de conexão 136. Antes da edição da Medida Provisória no 551, em novembro de 2011, os operadores aeroportuários que abrigavam um voo em conexão doméstica ou internacional não poderiam auferir ganhos com uma tarifa de embarque (captada no aeroporto de origem) ou uma tarifa de conexão. Os ganhos dos aeroportos com os voos em conexão vinham de receitas comerciais indiretas geradas pelo aumento do fluxo de passageiros A ausência de uma tarifa de conexão diminui os incentivos e a capacidade dos operadores aeroportuários de adotar estratégias competitivas mais agressivas para atrair as conexões das companhias aéreas." Dessa forma, a MP no551 ofereceu um mecanismo importante para os aeroportos criarem incentivos para se tomar um hub de conexões É importante ressaltar, ainda, que há uma tendência mundial de se concentrar o tráfego de longa distância em poucos aeroportos, geralmente localizados em grandes cidades, já que as empresas aéreas são pouco sensiveis às alterações tarifárias nesse mercado. No Brasil, é possível observar essa situação uma vez que há uma alta concentração de voos internacionais de passageiros em poucos aeroportos, notadamente Guarulhos e Galeão Para que uma empresa aérea tome a decisão de alterar o hub de um aeroporto pra outro, os incentivos devem ser maiores quando comparados aos outros dois mercados (tráfego de passageiros e de carga). Entretanto, a área geográfica que possibilita essa escolha é bem maior, o que aumenta significantemente o mercado relevante geográfico do tráfego de conexão. Isso permite que, num cenário futuro, haja competição para se tomar um hub entre aeroportos que, atualmente, não apresentam essa característica A análise da substituibilidade no tráfego de conexão entre os aeroportos do Galeão e de Confins é dificultada por não haver dados exatos sobre a origem e o destino real dos passageiros em conexão. Entretanto, é possivel avaliar, ao menos, se os dois aeroportos podem ser classificados atualmente como hubs importantes O quadro a seguir apresenta os dados referentes a passageiros totais, origem/destino e em conexão dos aeroportos analisados: Tabela 9 - Passageiros O&D e em Conexão (2012) Confins Galeão Fonte: INFRAERO ,9% 86,0% 12,2% 14,1% 37 Nota Técnica 24IDEOUT/SPRlSAC-PR,pp. 23. ~~. ~ _ Página 32 de 65

33 142. Observa-se que, em 2012, cerca de 12% do fluxo de passageiros no aeroporto de Confins foi oriundo de conexões, enquanto que no aeroporto do Galeão esse percentual foi ligeiramente superior, 14%. Isso representa um total de 1,26 milhão de passageiros no primeiro, e cerca de 2,45 milhões no segundo aeroporto Esses percentuais e valores não são despreziveis, principalmente ao se considerar que, somente a partir de novembro de 2011, foi possivel cobrar taxas de conexão, o que tende a estimular os aeroportos a atrairem esse tipo de passageiro. Assim, pode-se concluir que ambos os aeroportos teriam interesse em absorver cada vez mais passageiros em conexão Ao analisar a posição geográfica desses aeroportos, localizados na região Sudeste do pais, é possivel que ambos sejam pontos de conexão substitutos para algumas rotas. É plausivel considerar, por exemplo, que as rotas que ligam o Norte/Nordeste ao sul do pais ou rotas que tenham origem/destino o Continente Americano poderiam utilizar ambos os aeroportos como hubs, o que geraria incentivos aos mesmos para atrair as companhias que operam esses voos Assim, em um cenário competitivo em que esses aeroportos sejam geridos por operadores diferentes, há claros incentivos para que esses operadores tentem captar voos de conexão um do outro, ou seja, para que eles concorram pelo tráfego de conexão Como vimos na seção 3.3., é justamente esse o caso quando analisamos aeroportos europeus. Mesmo localizados a grandes distâncias, os operadores aeroportuários entrevistados consideram-se inseridos em um ambiente de competição com demais aeroportos da região. Veremos, ainda, na seção 6.3, que, na concessão dos aeroportos australianos, um dos fatores que motivaram á limitação à propriedade cruzada entre os grandes aeroportos do pais foi a existência de potencial de competição pelo tráfego internacional de passageiros entre eles, embora esses aeroportos estivessem situados a distância muito superiores aos 5 aeroportos brasileiros aqui analisados". 4.3 Da concorrência entre os aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília 147. Outra questão importante que deve ser respondida é se os concessionários privados vencedores da primeira rodada de concessão devem participar ou não dos leilões dos aeroportos do Galeão e de Confins. As regras do primeiro leilão estabeleceram que cada grupo poderia concorrer por todos aeroportos, mas poderia ser o vencedor em apenas um deles. Estabeleceu-se, portanto, uma regra de restrição á propriedade cruzada Para subsidiar essa decisão, foi elaborada Nota Técnica no24/deout/sprlsac-pr que, dentre outras coisas, analisou o potencial de concorrência entre os três aeroportos a serem concedidos As conclusões da análise concorrencial elaborada foram as seguintes: Tabela 11 - Resumo da Análise de Concorrência entre Guarulhos, Viracopos e Brasília 38 Videcapitulo6. 39 Definiu-se como "peso significativo sobre os incentivos concorrenciais" a importância que cada tráfego representa em tennos de receita para o aeroporto. Página 33 de 65 ~

34 ... - Sim ~. ~_L ~~_~ _.}J.ão I ~ I I Peso significativo sobre os incentivos [ Concorrem? concorrenciais? =======~ ============== I~0RJL Sim ll Sim.~ ~l Não 11 Não I I~!IDJIID l[ Não _ JL Não =:J I ~~ I I I.pesos.ignifi.cativo sob~e.os incen.tivos :[ Concorrem? I ~ concorrenci3is?:.. ~t ~rt-;;-----~ii:::::::::j:nc:e:rto:::::::::1 I-Q&'!DDD IL ~I._._lncerto _JL... Incerto.. Incerto 11 I_.I1c_e_rto J 1 Fonte: Nota Técnica no24/deout/spr/sac-pr 150. Observa-se da tabela acima que, para os três pares possíveis de aeroportos, há incentivos concorrenciais em pelo menos um dos mercados analisados, dentre tráfego de passageiros, cargas e conexão. Dessa forma, somado a outros argumentos, particularmente aos beneficios associados á atração de diferentes operadores ao país, decidiu-se que cada consórcio privado poderia operar apenas um aeroporto. 4.4 Da concorrência entre os aeroportos de Guarulhos, Vira copos e Brasília e os aeroportos de Confins e Galeão 151. Uma vez analisada a possibilidade de substituição entre Confins e Galeão, somadas ás conclusões concorrenciais apresentadas no tópico anterior, falta ainda analisar se há incentivos á competição entre o Aeroporto de Confins e o Aeroporto do Galeão e os aeroportos da primeira rodada de concessão Da concorrência quanto ao tráfego de passageiros 152. A tabela abaixo apresenta dados sobre a distância aproximada entre os aeroportos analisados, elemento necessário para se avaliar a possibilidade de substituição. Tabela 12 - Distância entre Confins c Galeão c os aeroportos analisados I Dis~ncia entre os aeroportos (km) SBBR SBCF SBGR SBKP SBGL SBBR SBCF SBGR SBKP I; SBGL Fonte: Google Maps (menor distância rodoviária) - ~ ~ t Página 34 de 65 ~

35 153. Ao observar o quadro, verifica-se que a distância entre Confins e os aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília é maior que a distância daqiiele em relação ao Galeão, que é de 473 km. Uma vez que a análise de Galeão e Confins considerou baixa a possibilidade de substituição entre eles em relação ao tráfego de passageiros, com base em uma análise simplesmente geográfica, pode-se concluir que a possibilidade de substituição entre os aeroportos da primeira rodada e Confins também é baixa nesse mercado Observa-se, ainda, que a distância entre o aeroporto do Galeão e o de Brasília é muito grande, passando de km. Com base na proxy de mercado relevante geográfico utilizada na análise concorrencial do tráfego de passageiros, mesmo para voos internacionais, os deslocamento é deveras longo para que haja possibilidade de substituição entres esses aeroportos. Já Guarulhos e Viracopos, por sua vez, apresentam-se bem mais próximos do aeroporto carioca, a uma distância que não ultrapassa 500 km. Entretanto, essa não é uma distância curta o suficiente de forma a conferir aos passageiros que utilizam o Galeão mais uma possibilidade de escolha aeroportuária. O mesmo também é válido para os passageiros de Guarulhos e Viracopos. O deslocamento entre o município de São Paulo (ou Campinas) e do Rio de Janeiro, por um modal que não seja o aéreo, é, além de dispendioso, muito demorado de forma a viabilizar a substítuição entre os aeroportos pela ótica da demanda Como já ressaltado, o mercado relevante geográfico em relação ao tráfego de passageiros é reduzido, uma vez que o tempo de deslocamento dos passageiros é uma limitação importante. Deve-se, portanto, continuar a análise em relação à possibilidade de concorrência quanto aos tráfegos de cargas e conexão Da concorrência quanto ao tráfego de cargas 156. Vimos que a dimensão geográfica do mercado relevante do tráfego de cargas é substancialmente maior que o de passageiros. Isso tende a aumentar a possibilidade de escolha de aeroportos, por uma empresa aérea transportadora, a serem utilizados para o processamento de cargas O quadro abaixo apresenta a movimentação de carga, em 2012, nos quatro aeroportos em análise. Tabela 13 - Movimento de Carga Aérea no Brasil (2012) 33,38% ,08% üii iii!i "8,74% ,80% ;.i\h...iirl.' :'i'lili'i 'itati-::> _. JiLI<';1 I,.:::1,' 21 'o.'jili... /( 5. Observa-se que o volume de cargas processado pelo aeroporto de Confins é muito baixo quando comparado aos demais, sendo 27 vezes menor que Guarulhos, 12 vezes menor que Viracopos e um pouco mais de 3 vezes inferior a Brasília Entretanto, é sabido que o mercado brasileiro de aviação civil ainda está em desenvolvimento, apresentando altos índices de crescimento que, ao que tudo indica, deve continuar nos próximos anos. Até meados de 2012, os principais aeroportos do país ainda se encontravam todos sob a gestão de um único operador - a empresa pública Infraero. Assim, a 40 ~ Página 35 de 65 ~;?::

36 pergunta a ser feita é: com o desenvolvimento do mercado nos próximos anos e a entrada de novos operadores privados nesse mercado, é possivel que Confins venha a se tornar um importante centro de movimentação de cargas, absorvendo parte do movimento dos outros três aeroportos? 159. A resposta a essa questão não é trivial. Na análise feita na rodada anterior de concessões, chegou-se a conclusão que apenas Guarulhos e Viracopos possuem incentivos concorrenciais relevantes e, de fato, já são concorrentes nesse mercado. Para Brasilia, situada a cerca de km desses aeroportos, foi considerada baixa a possibilidade de substituição no tráfego de cargas Por sua vez, o aeroporto de Confins possui certas peculiaridades. Sua localização é central em relação aos outros três aeroportos e sua distância é menor. Este dista 712 km de Brasilia, 623km de Guarulhos e 633km de Viracopos Voltando ao cenário de alto crescimento e desenvolvimento do setor, não se pode excluir a possibilidade de que Confins, sob a gestão de um operador distinto, possa captar parte das cargas que seriam direcionadas aos outros três aeroportos. Assim, pode-se concluir que, apesar de incerta, é factivel considerar que possa haver competição em relação ao tráfego de cargas entre Confins e os aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasilia Já no tocante ao Galeão, em primeiro lugar, cumpre notar que a distância entre esse e o Aeroporto de Brasilia é tão grande que, mesmo em relação ao transporte de cargas, não é provável a substituição entre eles. Já Guarulhos e Viracopos apresentam condições mais favoráveis, já que, entre outros fatores, há uma proximidade bem maior entre esses e o aeroporto do Galeão. Cabe, portanto, para concluir quanto a possibilidade de concorrência entre eles, analisar se o tráfego de carga é relevantes nesses aeroportos A tabela acima mostra que o movimento de carga nos três aeroportos é substancial, notadamente nos aeródromos paulistas, estando entre os quatro mais movimentados do pais. Juntos, os três representam quase 60% do transporte aéreo de carga nacional. Galeão ainda encontra-se num estágio inferior aos outros dois, representando um pouco mais que a metade do volume de carga processado em Viracopos Porém, por estar localizado no segundo maior município do país e pela proximidade dos outros aeroportos, o Galeão apresenta um potencial grande de concorrência no processamento de cargas em relação a Guarulhos e Viracopos. Podendo, inclusive, em um cenário em que este ofereça estímulos substanciais às empresas aéreas transportadoras, captar parte do tráfego direcionado anteriormente aos aeródromos paulistas Da concorrência quanto ao tráfego de conexão 165. Primeiramente, seguindo a metodologia aplicada na análise de substituibilidade entre Confins e Galeão, deve-se avaliar se, atualmente, esses aeroportos já são hubs importantes nos pais O quadro abaixo apresenta os dados referentes a passageiros totais, origem/destino e em conexão nos aeroportos analisados: Tabela 14 - Passageiros O&D e em Conexão (2012) Confins Gal~ão;;~;;iF; GiIarulhos. rpágina 36 de 65

37 Fonte: INFRAERO ,9% 62,9%. 42,06% 37,09% 167. Os dados apresentados mostram que Brasília e Guarulhos são hubs importantes no pais, sendo o primeiro majoritariamente doméstico e o segundo internacional. No aeroporto de Brasília, mais de 40% do movimento de passageiros é fruto de conexões, enquanto em Guarulhos esse percentual é de quase 20% Viracopos também apresenta um alto volume de passageiros em conexão, cerca de 40%, porém o número absoluto é mais baixo, cerca de 2 vezes menor que os anteriores. Não obstante, pela proximidade de Guarulhos e o potencial de expansão da infraestrutura e crescimento do setor, há a possibilidade de este vir se tomar um importante hub, captando parte da demanda que seria direcionada a Guarulhos e outros aeroportos Em relação a Confins, é improvável que este venha a disputar com Guarulhos o posto de hub internacional. A grande maioria dos voos internacionais que chegam e saem do Brasil concentram-se em Guarulhos e, secundariamente, no Galeão. Ainda, a proximidade de Viracopos em relação a esses dois aeródromos e sua capacidade de expansão enfraquece ainda mais a possibilidade de que Confins venha a disputar o mercado de conexão internacional Por sua vez, é factível que Confins venha a se tomar, no futuro, um hub nacional de voos domésticos, concorrendo, inclusive, por parte da demanda que seria direcionada a Brasilia e a Viracopos. Dois pontos reforçam essa possibilidade: i) o aeroporto é sediado na região metropolitana de Belo Horizonte, uma das grandes capitais do pais; e ii) sua localização central no território brasileiro, guardando certas semelhanças em relação a Brasília, que permite a diversas rotas utilizar o aeródromo como ponto de conexão Galeão também entra na lista de importante hub no país, notadamente em relação a conexões internacionais. Este apresenta cerca de 15% de seus passageiros como fruto de conexões, somando um volume absoluto menor que os outros pares, porém não menos importante. Por suas características e localização, O aeroporto é um potencial concorrente nesse mercado de Guarulhos e Viracopos Como os três aeroportos já atuam como relevantes hubs nacionais, e dada a proximidade entre os mesmos, é factivel que ocorra competição por tráfego de conexão entre eles no futuro Destaca-se, ainda, o significativo potencial de competição entre os Aeroportos de Guarulhos e do Galeão como hubs para o tráfego internacional de passageiros. Como vemos na Tabela 15, Guarulhos e Galeão são responsáveis por, atualmente, 83,7% do tráfego internacional de passageiros no país. Esses aeroportos são responsáveis, ainda, segundo Oliveira et ai, 2013:26), por mais de 50% da carga internacional transportada no país. Tabela 15 - Passageiros Internacionais nos principais Aeroportos Internacionais do país. (2012) Fonte: lnfraero "'m: ,5% 2,4% 2,2% 100% Página 37 de 65 r

38 174. A pennissão da propriedade cruzada desses dois aeroportos significaria consentir que uma única empresa privada fosse responsável por mais de 80% de um mercado de importância crucial para o transporte aéreo brasileiro. Além de impedir o surgimento de uma saudável competição entre aeroportos por esse nicho de mercado no pais, facultar a constituição de uma estrutura extremamente concentrada no transporte internacional de passageiros no país vai de encontro ao inciso Xl do art. 29 da Lei n o 8.987/1995, que estabelece como um dos encargos do Poder Concedente (ANAC) "incentivar a competitividade" e ao espírito do inciso 1 do art. 15 do Decreto n o 7.624/2011, que faculta ao poder concedente estabelecer restrições a fim de "preservar a concorrência entre aeródromos" Raciocínio semelhante se aplica a Viracopos, pois, apesar desse aeroporto ainda não se mostrar um forte concorrente do aeroporto carioca, ele possui grande potencial de vir a se tornar um aeroporto com características semelhantes a Guarulhos, principalmente devido a sua localização e potencial de crescimento. Como pode-se verificar nos Estudos de Viabilidade Técnica, Econômica e Ambiental (EVTEAs) que embasaram a primeira rodada de concessão, restrições no desenvolvimento 4.5 Da competição por destino e da competição por contratos entre os Aeroportos de Guarulhos, Viracopos e Brasília e os aeroportos de Confins e Galeão 176. A existência de competição por destino e de competição por contratos entre aeroportos é bastante intuitiva. No entanto, como se trata de dois tipos de competição de difícil mensuração empirica, sua análise na literatura é normalmente feita de fonna qualitativa, abordagem que adotaremos no presente estudo No caso da competição por destinos, como vimos na seção 3.4, Tretheway e Kincaid (2005) apontam que a disponibilidade/qualidade do serviço aéreo é considerada por organizadores de convenções um dos dois fatores mais importantes na escolha de um lugar para realização de um evento. No caso brasileiro, poder-se-ia pensar, por exemplo, nos Aeroportos de São Paulo ou do Rio de Janeiro trabalhando junto aos governos locais e entes do setor privado para atrair uma conferência para sua respectiva cidade ou para alavancar seu potencial turístico. Ou ainda, no caso dos Aeroportos de Brasília e de Belo Horizonte aliandose aos esforços das respectivas cidades para se tomar sede de uma importante feira de negócios. Nesses exemplos, aeroportos podem se tomar fonte de diferencial competitivo de suas respectivas localidades ao oferecer, por exemplo, nível superior de qualidade de serviço para a recepção dos participantes ou uma estrutura diferenciada para o atendimento de turistas O mercado de competição por contratos é ainda mais amplo. Vimos com Starkie (2010) e Barrett (2000) identificaram um grande potencial de competição nesse mercado principalmente para a atração de empresas aéreas de baixo custo. A evolução do mercado de aviação civil brasileiro certamente tomará o pais cada vez mais atrativo para a operação desse tipo de empresa, o que potencializa as vantagens advindas de um mercado aeroportuário competitivo A flexibilização do limite de capital estrangeiro nas empresas aéreas seria, certamente, uma medida bastante impactante nesse mercado. Esse limite é hoje definido pelo Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA) em 20%, mas já existem várias propostas em tramitação no Congresso Nacional no sentido de aumentá-lo para 49% ou, até mesmo, extinguir a limitação. Essa liberalização, ao criar estímulo adicional para a atração de empresas aéreas para o país - particulannente empresas aéreas de baixo custo -, aumentaria significativamente o potencial de competição entre os 5 aeroportos em análise. Basta recordannos o já comentado exemplo da Azul Linhas Aéreas no Aeroporto de Viracopos para entendennos o potencial de geração de receitas para um aeroporto que advém de sua adoção como hub por uma nova empresa aérea Deve-se notar, ainda, que tanto Starkie (20 IO) quanto Barrett (2000) focam grande parte de seus argumentos na atração de empresas de baixo custo, o que é compreensível dada sua representatividade no mercado britânico. No entanto, a competição por contratos não se resume a esse caso. Pode significar, por exemplo, a atração de centros de manutenção de empresas ~ Página 38 de 65 9':

39 aéreas. Recentemente, a Gol Linhas Aéreas demonstrou interesse em instalar seu centro de manutenção no Aeroporto de Brasília, mas acabou decidindo pelo Aeroporto de Confins, em grande medida, pelo esforço do governo de Minas Gerais em atrair a empresa. Sob o ponto de vista do operador aeroportuário, a escolha era indiferente, uma vez que os dois aeroportos eram da Infraero. Contudo, em um cenário com operadores independentes, tenderia a haver uma forte concorrência dos operadores na negociação para atração do centro de manutenção. E esse mercado não se restringe a empresas aéreas: grandes empresas de entregas de correspondências (por exemplo, Correios) e mercadorias (ex. UPS, DHL ou FedEx41) também podem negociar com diferentes aeroportos para implantação de seus hubs logísticos. Nesse caso, como os preços não são regulados, o potencial de concorrência é ainda maior. 5. A IMPORTÂNCIA DO BENCHMARKING 181. A regulação econômica em diversos momentos mostra-se instrumento fundamental para tentar equilibrar as forças de mercado e propiciar uma elevação do bem-estar social. Empresas em geral - não seria diferente com operadores aeroportuários privados - têm como objetivo a maximização de lucros e, na ausência de um mercado perfeitamente competitivo, suas ações podem ir de encontro á maximização do bem-estar social Esse comportamento é constatado, por exemplo, em um contexto de monopólio natural, quando a estrutura de custo de um setor proporciona menores preços ao consumidor caso haja a presença de uma única empresa em detrimento de várias. Vimos, nos capitulos anteriores, que aeroportos, há mais de vinte anos, não são mais concebidos como monopólios naturais, ainda que preservem poder de mercado significado, o que pode dar ensejo a comportamentos prejudiciais ao bem-estar social. Nesse caso, a competição na oferta acaba sendo prejudicada e cabe ao Governo tomar medidas para regular o mercado de forma a tentar maximizar o bemestar social. Dessa forma, percebe-se que a regulação econômica não está presente apenas em situações de monopólio naturais, mas quando há certo desequilíbrio das forças de mercado de tal forma que um dos lados poderá se impor mais facilmente em relação ao outro É importante ressaltar que a regulação econômica pode ser feita de diversas formas e regular não é apenas controlar o preço das mercadorias, apesar de essa ser uma das formas mais recorrentes de regulação. Como pode ser observado nos Contratos de Concessão que regulam a concessão de aeroportos nacionais, a regulação pode abordar, por exemplo, desde o controle de qualidade até a realização de investimentos vistos como obrigatórios pelo poder público A economia da regulação constituiu-se, nas últimas décadas, como uma das áreas mais férteis da ciência econômica. Vários modelos regulatórios foram desenvolvidos na literatura e, muitos deles, aplicados ao caso concreto: regulação por taxa de retomo, regulação baseada em custo, regulação por teto de receitas, regulação por teto de preços, entre outros. Um dos modelos que vem despertando maior interesse nos últimos anos é o chamado yardstick competition/regulation ou regulação por comparação Dedicaremos os dois próximos capitulos ao estudo desse tipo de regulação e de como o benchmarking pode contribuir para a atividade regulatória. Como veremos no capítulo seguinte, grande parte da experiência internacional no sentido de controle da propriedade cruzada tem como argumento acessório a importância do benchmarking no setor aeroportuário. 41 A grande participação dessas empresas em aeroportos é, por exemplo, bastante comum no mercado norte-americano. Página 39 de 65 ~

40 5.1. Yardstick Competition 186. Um aspecto central na atividade regulatória é a comparação entre os varios agentes envolvidos no sistema. Com base nessa percepção, a literatura desenvolveu o que ficou conhecido como Benchmark Regulation ou Yardstick Competition. A lógica por trás desse modelo é que o regulador pode utilizar as características da firma mais eficiente de determinado setor como parâmetro para a regulação. Assim, a tarifa ou o reajuste tarifário a ser permitido para as empresas atuantes em um setor são calculados levando-se em consideração, por exemplo, os custos médios da firma mais eficiente. Dessa forma, as demais firmas ver-seiam obrigadas a perseguir a estrutura de custos da firma mais eficiente. Trata-se de uma forma bastante criativa de se introduzir um grau de competição entre, por exemplo, aeroportos geograficamente distantes Uma das principais características do processo de regulação é a existência de assimetria informacional entre o agente regulado e o regulador. Por essa razão, esse último pode optar por conceber parâmetros que irão auxilíar na comparação entre os mais diversos agentes dentro de um mesmo setor ou entre um agente interno com outros agentes que estão inseridos no mesmo setor de outros paises. Dessa forma, estar-se-ia criando uma forma de regular os agentes com base na atividade prestada por outros agentes semelhantes Para isso, uma das opções à disposição do regulador é criar parâmetros que poderão lhe fornecer informações importantes e que permitirão a comparação entre os mais diferentes agentes, inclusive no que tange à comparação da qualidade do servíço que está sendo prestado. Com isso, o regulador pode reduzir a assimetria de informação com relação ao ente regulado, principalmente sobre o custo da firma. A ide ia central é de que o custo da firma pode ser comparado com o custo de outras firmas, inclusive em mercados com áreas geograficamente diferentes, que se utilizam de tecnologia semelhante para dispor de seu produto A minimização da assimetria informacional é de fundamental importância para o regulador, uma vez que esse constitui, por vezes, grande obstáculo uma regulação eficiente. O agente regulado, em geral, não tem incentivo para conceder todas as informações necessárias para o regulador e este tem receio de arbitrar esses dados de forma muito rígida e montar uma estrutura regulatória que pressione excessivamente o agente regulado a ponto de que este último vir a desistir do negócio em questão. Segundo Laffont & Tirole (1993), de uma forma geral, por causa da assimetria de informação entre o regulador e o agente regulado, há uma redução da eficácia da regulação, e o regulador deveria usar todas as informações disponíveis para reduzir essa assimetria. Como vimos, uma das formas de compreender melhor a tecnologia utilizada pelo agente regulado - bem como a natureza de seus custos - é comparando a performance da firma com a de outras firmas que produzem um bem/serviço semelhante No texto citado, os autores desenvolvem um modelo em que supõem que o regulador é responsável pela regulação de duas empresas localizadas em áreas geográficas diferentes. Cada empresa possui uma função de custo que depende de uma parcela comum às duas empresas e outra parcela independente para cada uma delas e decorrente de algumas de suas características. Nesse caso, o regulador tem interesse apenas em observar os custos das empresas e não a função bem-estar da mesma. O regulador, em princípio, possui menos informação a respeito da tecnologia do que as próprias firmas. Eles concluem que tal fato é suficiente para que o regulador ofereça a ambas as firmas um contrato de preço fixo com yardstick competition. Em outras palavras, o regulador observa as firmas e define o preço com base naquela que é mais eficiente. Um exemplo desse tipo de regulação trazido pelos autores é o mercado de seguro de saúde dos Estados Unidos (Medicare), no qual o reembolso recebido pelo hospital em um dado tratamento está baseado no custo médio deste tratamento em hospitais similares Nessa mesma linha de raciocinio, Joskow & Schmalensee (1986), ao analisarem a regulação no setor elétrico, argumentaram que custos baseados em noções de estatística de ~ Página 40 de 6S ~ g,%::

41 comparação podem ser desenvolvidos com a aplicação de técnicas econométricas com dados de mais de uma centena de plantas semelhantes junto com Índices de salários locais e preço de matéria-prima bruta. Esse tipo de abordagem pode ser incorporado com normas de performance e de preço de combustível para prover um sistema de incentivos mais abrangente que operaria com custos totais, excluindo o custo de capital. Tal experimento foi aplicado no mercado de energia americano Um dos principais problemas nesse tipo de modelo é que frequentemente as firmas não são comparáveis. Assim, a comparação entre de ativos heterogêneos, caso feita de uma forma equivocada, pode resultar em uma regulação ineficiente. Apesar disso, os autores esperam um crescimento na utilização desse método de regulação por comparação nos segmentos de indústrias reguladas É importante observar que a regulação por comparação e a regulação por tarifa teto não são mutuamente excludentes, podendo ser usadas de forma a se complementarem. Para a definição e a redefinição do Fator X, por exemplo, é comum fazer uma avaliação que compara os ganhos de produtividade futura com os passados dentro da indústria em questão. A aferição comparativa da eficiência das diferentes firmas inseridas em determinado contexto regulatório pode ser de fundamental importância na determinação de um Fator X que, de fato, reflita o ganho de produtividade do setor Assim, segundo a PC (2002), o objetivo do benchmarking sob um regime de tarifa teto é aumentar os incentivos à maior eficiência em cada uma das firmas. Isso porque, dada a maior quantidade de informações à disposição do regulador, esse dependerá menos das informações fornecidas pela firma "A" para a definição do seu teto tarifário - ou do reajuste de tarifas permitido -, podendo se valer, agora, das informações de diversas outras firmas do setor. Isto daria incentivos para a busca de eficiência de custos e de investimentos adequados Por fim, deve-se notar que o benchmarking não é importante somente sob o ponto de vista da atividade reguladora, mas tem potencial de gerar externalidades positivas em todo o sistema aeroportuário. Conforme destacado em Scotti apud Pavlyuk (2012:123), diferentes atores podem se beneficiar de um processo de benchmarking: A gestão de aeroportos exige a comparação, em termos de eficiência, com outros negócios semelhantes de forma a melhorar suas operações e, consequentemente, a posição do aeroporto em um ambiente competitivo; A gestão de empresas aéreas está interessada na identificação de aeroportos eficientes para suas atividades operacionais; Municípios exigem aeroportos eficientes para atração de negócios e turismo à sua região; Formuladores de políticas necessitam do benchmarking entre aeroportos de forma a criar programas de melhoramentos do setor e para a tomada de decisões ótimas sobre a alocação de recursos No original em inglês: Airports management require efficiency comparison between airports to improve airport operations and enhance its standing in a competitive environrnenl. Air/ines management is interested in identifying of ejjicient airports for lheir operational activities. Municipa/ities require ejjicient airportsfor attracting businesses and lourists info a region. Po/icy makers needfor benchmarkingfor airport improvement programsfor making optimal decisions about resource allocation. -p= Página 41 de 65

42 5.2. O caso dos aeroportos brasileiros 196. Nessa seção, faremos uma análise do sistema aeroviário nacional tomando como pano de fundo o processo regulatório, principalmente, no que diz respeito à metodologia de comparação (benchmarking) Toma-se importante ressaltar que os mais diversos aeroportos do País (estamos analisando, basicamente, aqueles que são ou eram operados pela Infraero) possuem características distintas tanto no que diz respeito ao público que os frequenta quanto aos interesses das empresas aéreas. Alguns deles servem como porta de entrada internacional (destaca-se Guarulhos e Galeão), o que faz com que tenha um público mais exigente e que passa mais tempo no aeroporto. Outros como Brasília, Confins e Viracopos seguem tendo um papel cada vez mais importante como hubs nacionais, principalmente após a entrada da Azul Linhas Aéreas, no caso de Viracopos. Por outro lado, Congonhas e Santos Dumont são aeroportos cuja demanda por voos está centrada na ponte aérea e, portanto, tem a presença de muitos passageiros com perfil executivo (caracterizados pela menor elasticidade-preço da demanda e pela maior exigência de níveis de serviço) Nesse cenário, fica evidente que, para que a metodologia de comparação seja adotada há a necessidade de se criar uma forma de comparar os mais diversos aeroportos do País, que como vimos possuem algumas caraterísticas que os diferenciam entre si. Inicialmente, dada a falta de parámetros internos de comparação, poder-se-ia buscar referências internacionais com o objetivo de avaliarmos nossos ativos e os serviços prestados Não obstante, mesmo em um modelo de regulação por tarifa teto, toma-se de fundamental importância a criação parâmetros internos próprios, de forma a se desenvolver uma estrutura regulatória aderente ao mercado brasileiro. Todavia, este ponto só se toma viável com a existência de uma diversificação de agentes concessionários, permitindo ao regulador ter acesso a dados distintos e comparáveis. O caso britânico que analisaremos a seguir mostra bem os limites que a propriedade comum dos ativos impõe à utilização do benchmarking e, consequentemente, à uma regulação eficiente Ao verificarmos o modelo para o mercado de energia proposta em Joskow & Schmalensee (1986) e fazendo uma analogia para o mercado aeroportuário nacional, a presença de um maior número de concessionárias poderia tomar possível a criação de um modelo econométrico padrão que, no futuro, permitiria comparar as mais diversas empresas e produtos oferecidos mesmo trabalhando em condições diferentes. Assim, ao efetuar-se essa comparação poder-seia, por exemplo, fazê-ia levando em consideração o diferente salário que pode estar sendo pago por uma concessionária em uma região mais rica do País e onde a mão de obra é mais escassa daquele pago por outra que está presente em um local mais pobre e com elevada oferta de mão de obra. Observe que variáveis locais, conforme os autores apresentam, podem ser extirpadas do modelo com o objetivo de tomar empresas que possuem estruturas de custos diferentes (por causa, principalmente, do fato de trabalharem em regiões diferentes) comparáveis e, assim, sanar um dos grandes problemas apontados pelos especialistas no tema Entretanto, para que se possa sequer cogitar o desenvolvimento de um modelo como esse no futuro, há a necessidade de que existam vários diferentes agentes comparáveis. A necessidade de informações geradas a partir de fontes distintas é uma condição fundamental nesse processo. 6. A COMPETIÇÃO ENTRE AEROPORTOS E A LIMITAÇÃO À PROPRIEDADE CRUZADA: A EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL 202. A partir de meados da década de 1980, tem-se início o movimento de privatização e comercialização de aeroportos no mundo. A primeira iniciativa nesse sentido foi adotada pelo e- Página 42 de 65 r

43 Reino Unido durante o governo Thatcher. Desde então, a tentativa de atrair investimentos privados para a construção e modernização de aeroportos deixou de ser uma exceção, constituindo uma espécie de tendência global (Walsh, 2007) É evidente que a inserção do setor privado no setor aeroportuário não se deu de modo uniforme, assumindo diferentes características ao redor do mundo. Esse estudo se propõe a analisar a experiência de 3 países: Reino Unido, Austrália e México. A escolha desses países não foi aleatória, sendo justificada pelo fato de representarem um amplo espectro de formas de inserção do setor privado no setor aeroportuário: desde a privatização total dos ativos em um único bloco (Reino Unido), passando pela concessão de aeroportos em diferentes blocos reunidos em tomo de um aeroporto lucrativo (México) até a concessão individual de aeroportos (Austrália). No caso de México e Austrália, tem-se a vantagem adicional de se estar lidando com países com grandes dimensões territoriais e que, por isso, guardam certa semelhança com o caso brasileiro Após um breve histórico do processo de privatização/concessão nesses países, seguida de uma exposição das principais características do modelo adotado, prosseguiremos à análise do controle sobre a propriedade cruzada em cada um deles. Como veremos, nos três casos, os processos de privatização/concessão de aeroportos ocorreram há mais de dez anos, tomando possível uma análise crítica das características adotadas a curto e médio prazo. 6.1 Reino Unido 205. O Reino Unido foi pioneiro no processo de privatização de aeroportos no mundo. A British Airport Authority (atualmente, BAA) foi privatizada, em julho de 1987, com base no Airports Act (1986). As principais características do modelo britânico de privatização são: i) tratar-se de uma venda definitiva dos ativos para o setor privado (ou seja, uma privatização strictu sensu) e ii) ter vendido em bloco sete dos maiores aeroportos da Inglaterra e da EscócÍa para o mesmo operador. Assim, além dos aeroportos de Londres (Heatbrow, Gatwick e Stansted), a BAA era proprietária dos aeroportos de Glasgow, Edinburgh, Aberdeen e Southampton O principal objetivo alegado pelo Governo Britânico na ocasião para privatizar a BAA como uma empresa única foi a necessidade de torná-la um ativo atrativo para o investimento privado, permitindo que esses aeroportos provessem uma infraestrutura que acompanhasse o crescimento esperado da demanda e a crescente competição entre empresas aéreas 44 Não se deve ignorar que, por se tratar da primeira privatização de aeroportos no mundo, havia, de fato, dúvidas sobre a atratividade do negócio para o setor privado, o que toma compreensível o esforço do governo de tomar o negócio o mais rentável possível. Contudo, maís de 20 anos depois, segundo relatório da Competition Comission (CC) 45 britânica, verifica-se que o objetivo não foi plenamente alcançado, havendo uma oferta inadequada de infraestrutura aeroportuária (principalmente pista de pouso) na região sudeste do país - onde está localizada Londres Na ocasião do relatório, notou-se que os 7 aeroportos da BAA eram responsáveis por mais de 60% do total de passageiros que utilizaram aeroportos britânicos naquele ano. Além disso, 43 Inicialmente, a BAA foi privatizada com os seguintes aeroportos: Heathrow, Gatwick, Stansted, Glasgow, Edinburgh, Aberdeen e Prestwick. Posteriormente, a empresa adquiriu o aeroporto de Southampton (1990) e desfez-se do aeroporto de Prestwick (1992). 44 O mercado de empresas aéreas vinha sendo deseregulamentado na União Europeia durante a década de Para uma explicação sobre o que é a Competirian Comission, vide nota de rodapé "Um dos principais objetivos de se privatizar a BAA como urna única empresa/oi estimular o investimento em expansão de capacidade, mas, em lermos de capacidade de pista, isso não aconteceu" (Tradução livre) (Comission Competition, 2009:11). Página 43 de 65 ~

44 os aeroportos de Heathrow, Gatwick, Stansted e Southampton foram responsáveis por 90% do tráfego na região sudeste da Inglaterra e os de Edinburgh, Glasgow e Aberdeen por 84% dos passageiros na Escócia. É evidente, assim, que a BAA desfrutava de um grande poder de mercado, principalmente na região de Londres e na Escócia Essa posição monopolista da BAA, para muitos analistas", inibiu a competição entre aeroportos na região, o que seria uma das causas para o sub-investimento em infraestrutura. Segundo a CC, "(...) a evidência que temos visto sugere uma considerável substituibilidade de demanda de passageiros entre os aeroportos da BAA em Londres, com significantes sobreposições entre suas áreas de captação, embora em uma extensão que varia entre diferentes categorias de passageiros: evidência de que, na falta de uma propriedade comum, haveria competição entre eles. A propriedade comum previne qualquer probabilidade de tal competicão. (Grifo nosso) (Competition Comission, 2009: 10) Assim, ao analisar o desempenho da BAA, a Comissão chegou à conclusão de que a propriedade de ativos com potencial de competição tendia a limitar investimentos em infraestrutura, diminuir a qualidade dos serviços, além de não prover incentivos adequados á redução dos custos de operação''. Com essa avaliação em mente, em análise concluída em 2009, a CC decidiu impor à BAA a venda dos aeroportos de Stansted e Gatwick, além de um dos aeroportos da Escócia (Glasgow ou Edimburgo'o) No caso em análise, o principal foco de competição verificado pela CC foi pelo fato dos aeroportos de Londres e da Escócia apresentarem uma grande "área de captação" (catchment areal em comum, deixando evidente o foco da análise na competição pelo mercado local compartilhado. Essa característica, como vimos no capítulo 4, não é evidente na relação entre Galeão e Confins ou dos dois com os três aeroportos já concedidos Deve-se atentar, contudo, para o fato de que a análise da CC não se limita à análise da competição por mercado local. A CC ampara suas conclusões, também, na relação perversa que considera existir entre a propriedade comum dos ativos e a regulação. Segundo a CC, há uma relação direta entre falhas/dificuldades verificadas no processo de regulação desses aeroportos e o fato de serem propriedade de uma única empresa, a BAA Isso porque, sob propriedade comum, a Civil Aviation Authority (CAA) - órgão regulador britânica - fica presa à necessidade de uma análise bottom-up da eficiência operacional e de capital da BAA, o que envolve um escrutínio detalhado dos custos da companhia. Além disso, o órgão regulador se vê obrigado a fazer julgamentos de valor - por vezes arbitrários ou dependentes da discricionariedade do regulador ou do aconselhamento de empresas de consultoria externas - sobre o nível de serviços (qualidade) e a eficiência de determinadas " Vide, por exemplo, Starkie (20 IO)e Forsyth e Niemeier (20 IO). 48 No original em inglês: "(...) lhe evidence we have seen suggests signifieant substitutability ojpassenger demand between lhe BAA London airports, with signifieant overlaps between Iheir catchment areas, although to an extent lha! varies between different categories of passenger: evidence that, in lhe absence of common ownership, there would be competition between /hem. Common ownership prevents any prospect of such competition."(competition Comission, 2009: lo). 49 Interessante notar que o órgão regulador britânico, a Civil Aviation Authority, concorda com essa avaliação: " A CAA concorda com a avaliação da Comissão de que a propriedade conjunta de Stansted e Heathrow pode afetar negativamente os incentivos da BAA para expandir a capacidade em ambos os aeroportos, reduzir a diversidade de abordagens gerenciais de aeroportos e a informação disponível tanto para o regulador como para o Governo acerca da eficiência da operação e da expansão desses aeroportos" (Tradução livre) (CAA, 2009:9). 50 A BAA optou pela venda do Aeroporto de Edimburgo, concluída em abril de 2012: em 05/ ). e.. Página 44 de 65 r

45 despesas de capital. Esse processo é ainda mais dificultado pela assimetria de informação existente entre o órgão regulador e a BAA Caso os aeroportos regulados estivessem sob diferentes propriedades, a CAA seria capaz de coletar informações produzidas por operadores independentes tomando possível algum grau de regulação por comparação por meio do benchmark. Esse mecanismo, a depender da forma como venha a ser implementado, pode permitir, ainda, uma espécie de "competição por comparação" entre diferentes operadores. Dessa forma, a CC evidencia a expectativa de que, de posse desse mecanismo, o regulador conseguiria reduzir custos regulatórios - seja por pennitir a redução do nível de escrutínio necessário ao regulador, seja por aumentar as chances de desenho de um mecanismo regulatório adequado - e, consequentemente, aumentar o nível de serviço e a eficiência de despesas de capital Logo, o benchmarking com informações geradas a partir de diferentes operadores aeroportuários aumentaria a probabilidade de a CAA definir metas apropriadas de melhorias de eficiência na operação, bem como de níveis de qualidade do serviço. Isso porque essas decisões se baseariam em um conjunto mais completo e diversificado de informações. Inicialmente, segundo a CAA, seria de se esperar uma maior divergência de desempenho entre os operadores, uma vez que equipes gerenciais distintas possuem diferentes formas de abordar problemas similares. Essa diferença é importante não somente para o processo regulatório, mas para a própria indústria, uma vez que as melhores práticas tenderão a ser copíadas pelas demais empresas Deve-se notar que uma regulação por tarifa teto (price cap), tal como adotada no Brasil, não exime o regulador de levantar essas informações, uma vez que a revisão periódica do Fator X" dá-se justamente com base em parâmetros de eficiência dos aeroportos e, quanto maior o número de informações, maior a chance da revisão do Fator X, de fato, refletir os ganhos de produtividade do setor/empresa. Além disso, a definição de metas de qualidade (aferição de 51 Nas palavras da CC: "Um dos atuais custos da regulação é o grau de minúcia das conlas e desempenho da BAA que a CAA deve aceitar no início de cada período de revisão quinquenal com o objetivo de determinar o provável escopo para melhorias nos custos de operação e resultados de qualidade de serviços dos cinco anos em questão. Nós reconhecemos que a propriedade separada pode não resultar em Índices suficientes para estimativas robustas de níveis de custo eficiente, ou mesmo o uso significativo de tabelas comparativas e, por isso, não irá remover a necessidade de escrutínio regula/ária. No entanto, permitirá que a CAA identifique e desafie os aeroportos regulados em muitas áreas, nas quais aeroportos rivais submetam estimativas de menor custo ou apresentem desempenho superior em termos de qualidade do serviço ou introduzam elementos de inovação em processos e serviços. Isso tem o potencial de reduzir os custos de regulação de forma significativa, já que é provável que reduza o fardo da CAA em estabelecer que um aeroporto esteja desempenhando abaixo do exigido, caso acredite-se que esse seja o caso. Isso também aumentará a probabilidade de que a CAA estabeleça metas apropriadas para melhorias de eficiência e padrões de qualidade de serviço por meio da melhoria da informação em que baseia suas decisões. Nós reconhecemos que um benchmarking dos custos entre os aeroportos da BAA já ocorre sob o status quo [propriedade cruzada], mas, no entanto, consideramos que a propriedade separada melhoraria tanto a quantidade quanto a qualidade da atividade atual de benchmarking para as razões seguintes. Em primeiro lugar, esperamos ver uma maior diferença inicial no desempenho dos aeroportos sob propriedades separadas porque é provável que diferentes equipes de gestão tenham diferentes abordagens para problemas similares. Isso torna mais provável que qualquer escopo para melhoria seja identificado e subsequentemente adotado por toda a indústria. Em segundo lugar, é provável que informações fornecidas por aeroportos independentes sejam mais úteis que iriformações fornecidas por aeroportos que sejam de propriedade do mesmo operador. Isso acontece porque proprietários independentes possuem menos incentivo a distorcer o desempenho em relação ao proprietário de mais de um aeroporto, que irá considerar o efeito da melhoria no desempenho de um aeroporto nos demais aeroportos do grupo'.. (Competition Comission, 2008: J ). 52 O Fator X é o instrumento regulatório previsto no Contrato de Concessão que busca auferir ganhos de produtividade e eficiência e impacta no reajuste periódico das tarifas aeroportuárias. Para mais infonnações sobre a regulamentação do Fator X, vide o Anexo 4 dos Contratos de Concessão. ~ Página 45 de 65

46 diversos indicadores aeroportuários pela ANAC) também pode se aproveitar de modo direto do fato de as informações/ações advirem de operadores independentes, ao invés do mesmo operador Ainda que se possa argumentar a possibilidade de benchmarking internacional, não se pode desconsiderar as inúmeras vantagens associadas a informações produzidas por aeroportos em um contexto político, econômico e regulatório semelhante. Por mais que os 5 aeroportos sob análise estejam localizados em cidades diferentes, pelo simples fato de estarem localízados no mesmo país - e, em alguns casos, na mesma região - aumenta o grau de comparabílidade das informações recebidas, aumentando possibílidade de uso do benchmaking Nessa direção, a CC britânica conclui sua análise sobre a relação entre propriedade comum e regulação no sentido de que a primeira pode ser bastante prejudicial à segunda e defendendo que uma concorrência potencial entre aeroportos reforça a atividade regulatória: "Em nossa visão, a propriedade comum exacerba as inadequações do sistema regulatório, reduzindo os beneficios da regulação e, consequentemente, distorcendo a competição entre empresas aéreas (trata-se de mais um mercado afetado adversamente pela presença de propriedade comum). Sob o regime de separação da propriedade entre aeroportos, a adoção de diferentes regimes de regulação pode se mostrar apropriado na medida em que se desenvolva a competição entre os aeroportos (Competition Comission, 2009: 158) A experiência britânica é, assim, bastante elucidativa das vantagens associadas à atração de operadores independentes para operação de aeroportos no pais. A concessão à BAA de 7 dos principais aeroportos do Reino Unido em meados da décadas 1980 certamente teve como pano de fundo a ideia, até então majoritariamente aceita, de que aeroportos eram exemplos de monopólios naturais e, como tal, não competiam entre si. Esse diagnóstico não é de todo insensato em um contexto no qual praticamente todos os aeroportos do mundo estavam sob direção pública. Nesse caso, há, de fato, pouco incentivo à competição. Contudo, com o passar dos anos e a crescente liberalização do mercado aeroportuário e aéreo europeu, esse diagnóstico mostrou-se equivocado. O desenvolvimento do transporte aéreo no Reino Unido deixou evidente a existência de competição potencial entre os aeroportos da BAA que atendiam a região de Londres e dois dos aeroportos escoceses. Essa competição potencial não se transformava em competição real, em grande medida, pela existência de propriedade comum dos ativos Não se pode ignorar o alto custo político - e, quem sabe, em outro contexto institucional, juridico - da decisão de um órgão governamental de forçar uma empresa privada a se desfazer de 3 dos seus principais ativos por argumentos concorrenciais. 6.2 México 220. Em 1965, o Governo do México criou a Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA) - uma empresa pública federal de capital próprio e identidade legal - com a finalidade de assumir a gestão de todos os aeroportos mexicanos, previamente operados pela Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC). Seu objetivo era planejar, construir e operar a infraestrutura aeroportuária do país, que, por determinação constitucional, era de propriedade do Estado Mexicano. O setor aeroportuário mexicano guardava, assim, algumas semelhanças com o caso brasileiro, sendo a ASA, guardadas as devidas diferenças, uma espécie de "Infraero mexicana". 53 No original em inglês: "In our view, common ownership exacerbates lhe inadequacies of lhe regulatory system, reducing lhe benefits of regulation and therefore distorting competition between air/ines, a further respect in which we have found that common ownership is a feature of the market adverse/y aflecting competition. Under separate ownership of lhe airports, alternative approaches to regulation could be appropriate as eflective competition deve/oped between them" (Competition Comission, 2009: 158). Página 46 de 65.~..

47 221. A decisão de conceder a infraestrutura aeroportuária do pais ao setor privado teve como marco inicial a publicação da Ley de Aeropuertos, em 22 de Dezembro de Esse processo culminou na concessão, em 1998, de 34 dos 58 aeroportos da ASA á iniciativa privada em um modelo BOT (Build-Operate-Transfer - Construir, Operar e Transferir)S4. O processo foi regulamentado por documento intitulado Lineamento Generales para la Apertura a la Inversión em el Sistema Aeroportuario Mexicano, no qual se definiram as principais características do modelo de concessão mexicano Para o processo de concessão foram formados quatro grupos de aeroportos, com suas respectivas Sociedades Controladoras: Grupo Aeroportuario Ciudad de México (GACM) - aeroporto da Cidade do México; Grupo Aeroportuario dei Sureste (ASUR) - 9 aeroportos, sendo o principal o Aeroporto de Cancún; Grupo Aeroportuario Centro-Norte (GACN) - 13 aeroportos, sendo o principal o Aeroporto de Monterrey; Grupo Aeroportuario dei Pacifico (GAP) - 12 aeroportos, sendo o principal de Guadalaraja Para cada um dos grupos foi criada uma empresa e a ela foi outorgada uma concessão de 50 anos para a exploração dos respectivos aeroportos. A participação acionária dessas empresas foi, então, comercializada em duas etapas: i) venda, mediante licitação pública, de 15% das ações representativas das Sociedades Controladoras a um "Sócio Estratégico"; ii) venda dos 85% restantes ao público geral, por meio de uma ou mais ofertas públicas no mercado nacional e internacional de ações Os aeroportos vendidos ao setor privado foram selecionados, em grande medida, por seu nível de tráfego e suas perspectivas de crescimento. Os aeroportos menores continuaram a cargo da ASA. Cada grupo aeroportuário foi agrupado em tomo de um aeroporto com movimento superior a 5 milhões de passageiros por ano, prevalecendo, ainda, um critério regional. Segue abaixo o movimento de passageiros nos aeroportos mexicanos em 2012 Tabela 17 - Movimento nos 35 principais Aeroportos Mexicanos em 2012 <W~ ~ Aeroportos Passageiros Aeroportos Passageiros Monterrey Guadalajara Culiacán Tijuana Chihuahua Los Cabos Mazatlán Puerto Vallarta Ciudad Juaréz Hermosillo Tampico Bajio Acapulco La Paz Zihuatanejo Mexicali Os demais aeroportos do pais eram administrados por estados (lo), municípios (5), particulares (4) ou dependências do governo Federal (6) (CFC, 2007:6). Pá~de65

48 Torreón Morelia Reynosa Aguascalientes San Luis Potosí Los Mochis Zacatecas Manzanillo Durango Aeroportos Passageiros Aeroporto Passageiros Cancún Ciudad de Mexico Mérida VilIahermosa Veracruz Huatulco Oaxaca Cozumel Tapachula Miuatitlán Fonte: Site dos quatro grupos aeroportuários. Elaboração própria Pela análise da Tabela 17, percebe-se que uma das principais caracteristicas do sistema aeroportuário mexicano é sua concentração em poucos grandes aeroportos55. Os cinco maiores aeroportos do pais movimentam, anualmente, em torno de 70% do tráfego de passageiros, sendo que o maior, o Aeroporto Internacional da Cidade do México, é responsável por 36%. Além disso, a concentração também se verifica dentro de cada grupo, com os maiores aeroportos sendo responsáveis por 75,15 % (Cancun - ASUR), 48,48% (Monterrey - GACN) e 34,93% (Guadalaraja - GAP) do total de passageiros operados por cada grupo. Por fim, devese notar que a distribuição do tráfego entre grupos não é tão equânime em função da grande participação do GACM e da pequena participação do GACN. S5 Consideramos, para fins dessa análise, somente os dados dos 34 aeroportos concedidos e do Aeroporto Internacional da Cidade do México. Página 48 de 65 r

49 Gráfico 10 - Movimentação por Grnpo de Aeroportos Mexicanos em 2012 Fonte: Site dos quatro grupos aeroportuários. Elaboração própria Os leilões dos grupos foram realizados em 1998, 1999 e 2000 (ASUR, GAP e GACN, respectivamente) e seguiram o critério de maior outorga entre as empresas que atenderam os requisitos técnicos mínimos. Para evitar abusos de poder de mercado, a abertura foi acompanhada de regulação tarifária e de outras regras de competição. Entre essas, destaca-se a proibição de o Sócio Estratégico de cad'a um dos grupos detenha qualquer participação em outro grupo aeroportuário (limitação à propriedade cruzada) Em que pese não tennos encontrado documentos do Governo do México com a justificativa oficial para a limitação à propriedade cruzada, pode-se especular sobre as razões que teriam levado a essa decisão. Em primeiro lugar, deve-se notar que, dada a distância entre os principais aeroportos de cada grupo, é pouco provável que um critério de competição pelo mercado local tenha embasado essa decisão (vide Tabela 18). Tabela 18 - Distância entre os principais aeroportos mexicanos em KM.. I ~ ~ ID-li:Íij;u ~!lfto1it!u'iiy ~ Aeropuerto de Ciudad de Mexico Aeropuerto Cancún Aeropuerto Monterrey Aeropuerto Guadalajara de de de Fonte: Google Maps (menor distância rodoviária) 228. Assim, sob o ponto de vista estrito da concorrência, o que poderia justificar a restrição à propriedade cruzada seria a possibilidade de competição real ou potencial entre esses aeroportos nos seguintes nichos: i) tráfego internacional de passageiros (conexão internacional); ii) tráfego de conexão doméstico (fonnação de hubs); e iii) tráfego de carga. A discussão sobre se esse tipo de competição de fato existe ou poderá existir entre aeroportos mexicanos foge ao escopo dessa nota. Percebe-se, contudo, qne, pelo argumento da concorrência, as únicas justificativas possíveis que encontramos para a restrição à propriedade t Página 49 de 65 ~E

50 cruzada são semelhantes aos argumentos concorrenciais utilizados nessa nota para se apontar a necessidade de vedação dos atuais concessionários de aeroportos brasileiros (Brasília, Guarulhos e Viracopos) de participarem do processo de concessão dos aeroportos de Galeão e Confins Restaria, ainda, o argumento do benchmarking. Sobre esse ponto, vale destacar que, ao se decidir pelo modelo de concessão dos aeroportos no México, aventou-se a possibilidade da concessão dos 35 aeroportos em um único bloco. Um dos motivos que levou à opção pela concessão em blocos distintos foi que esse modelo "facílita a comparação no tocante à qualidade dos serviços e dos indicadores de desempenho tanto para o grupo de forma conjunta como para os aeroportos de maneira individual" 56. Nesse caso, fica evidente que tanto a escolha por conceder em blocos distintos como a decisão de restringir a participação cruzada teve como um dos motivadores principais a importância de se gerar informações que permitam a comparação entre operadores distintos sobre a qualidade de serviço e o desempenho desses operadores, ou, em outras palavras, a importância de se permitir o benchmarking entre operadores aeroportuários distintos e independentes Vale destacar, por fim, que a Comisión Federal de Competencia (CFC) 57, em relatório divulgado no final de 2007 (CFC, 2007), chamou a atenção para a necessidade de se buscar formas de estimular a maior competição no sistema aeroportuário mexicano. Esse objetivo ficou evidente na análise da situação do Aeroporto Internacional da Cidade do México, para o qual a CFC recomendou que o órgão regulador aplicasse regulação tarifária nos mesmos moldes da aplicada para aeroportos privatizados (CFC, 2007:20). Além disso, a CFC recomendou retirar a participação do Governo Federal dos aeroportos situados na região metropolitana da Cidade do México (aeroportos de Toluca, Cuernavaca, Querétaro e Puebla), sob o argumento de que tais aeroportos poderiam competir, em alguns nichos, com o Aeropuerto Internacional Ciudad de Mexico, estimulando, assim, uma maior eficiência econômica, menores custos ao usuário e maior qualidade do serviço (CFC, 2007:31). Ademais, a CFC trouxe como uma das recomendações assegurar que a concessão de novos aeroportos seja pró-competitiva. Com isso em mente, em decisão recente sobre a concessão greenfield do aeroporto de Riviera Maya, a CFC decidiu vedar a participação da ASUR, administradora do aeroporto de Cancún 58 Demonstra-se com essas decisões uma grande preocupação do Governo mexicano em garantir um ambiente competitivo no sistema aeroportuário do pais, não somente com o objetivo de estimular a concorrência, mas também de permitir a comparação no que diz respeito à qualidade de serviço e ao desempenho de cada um dos diferentes operadores. 6.3 Austrália 231. Em 1988, foi criada a Federal Airports Corporation (FAC) - empresa pública australiana responsável pela operação de aeroportos - que passou a ser responsável pela administração dos 22 maiores aeroportos australianos. Antes disso, todos os grandes aeroportos australianos eram de propriedade do Governo Federal, que os operava diretamente. Em meados dos anos 1990, 56 No original em espanhol: 'facilita una comparación en cuanto a la ealidad de los servi cios e indicadores de desempeno tanto para los grupos en su conjunto, como para los aeropuertos de manera individual" Informação retirada da descrição do processo de reestruturação do Sistema Aeroportuário Mexicano no portal do Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México (AICM): (Acessado em 27/06/20 13). 57 A CFC é o órgão mexicano encarregada de proteger o processo de competição e livre concorrência no México: "No cumprimento de seu mandato legal, a Comissão aplica rigorosamente a Lei Federal de Concorrência Econômica (LFCE) para sancionar práticas monopolistas, concentrações proibidas e demais restrições ao funcionamento eficiente dos mercados de bens e serviços" (Tradução Livre) ( - Acessado em 05/07/2013). No Brasil, essa função é exercida pelo Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência - SBDC /cfc% II.pdf (S.. Página 50 de 65 ~

51 houve um forte movimento pró-privatização no país, que culminou na concessão para o setor privado de praticamente todos os aeroportos sobre administração da FAC Na tabela 19, ternos o movimento dos principais aeroportos no ano imediatamente anterior ao início das concessões (1996/1997). Segundo Hooper et ai (2000:183), o fato de as maiores cidades australianas estarem localizadas na região sudeste do país dificulta o desenvolvimento de um sistema de rede hub-and-spoke no mercado doméstico. Assim corno no caso mexicano, o transporte aéreo australiano também era - e continua a ser - bastante concentrado em 5 grandes aeroportos, que juntos são responsáveis por 87% do tráfego aéreo no pais, sendo o aeroporto de Sydney o principal, movimentando 34% do tráfego. Tabela 19 - Movimento nos aeroportos australianos no ano anterior ao inicio das concessões (199617) ~~ lj:\.lid<lli.~ ~ ~.mll\~'j,jjjtljmtll,'j) (JmIDmNi) Sydney Internacional 20,76 275,6 Melbourne Internacional 13,48 152,3 Brisbane Internacional 10,26 157,1 Perth Internacional 4,59 95,2 Adelaide Internacional 3,69 103,1 Coolangatta (Gold Doméstico 1,94 86,0 Coast) Darwin Internacional 1,01 81,1 Canberra Doméstico 1,76 107,2 Bankstown (Sydney) Aviação Geral 0,00 621,0 Hobart Doméstico 0,85 15,0 Townsville Doméstico 0,68 59,9 Alice Springs Doméstico 0,80 44,3 Launceston Doméstico 0,59 45,5 Essendon (Melbourne) Aviação Geral o.a. 68,9 Parafield (Adelaide) A viação Geral o.a. 292,1 Moorabbin Aviação Geral 0,03 342,1 (Melbourne) Jandakot (perth) Aviação Geral o.a. 378,0 Archerfield (Brisbane) Aviação Geral o.a. 254,5 Mount Isa Doméstico 0,10 6,7 '1JJmíl ~3.- e.. Página 51 de 65 ~r

52 Fonte: FAC, Annual Report 1996/97.Elaboração própria Após um estudo que levou aproximadamente 16 meses, o governo australiano optou por um modelo de concessão individual dos aeroportos da FAC. Decidiu-se, então, por conceder os principais aeroportos australianos em duas etapas. Por conta de problemas relacionados à expansão da terminal aeroportuária de Sydney - principalmente a questão de onde construir um novo aeroporto - a concessão do aeroporto mais importante do país foi relegada a um segundo momento A primeira rodada de concessões foi concluída em maio de 1997, sendo composta pelos aeroportos de Melbourne, Brisbane e Perth. Já a segunda, concluída em março de 1998, contemplou os aeroportos de Alice Springs, Canberra, CooJangatta, Darwin, Hobart, Launceston e Townsville. Outros sete aeroportos foram concedidos individualmente em momento posterior e o Aeroporto Internacional de Sydney foi transferido à iniciativa privada somente em Entre as principais caracteristicas das concessões australianas, destacam-se o leilão por maior outorga, a regulação por tarifa teto (price cap) e possibilidade de aumentos tarifários acima do previsto no caso de investimentos necessários e não previstos. A propriedade cruzada foi restringida para os aeroportos da Fase I e permitida para os aeroportos da Fase 2 (o que levou a algumas combinações societárias entre esses aeroportos e os da primeira fase). As restrições à propriedade cruzada foram estipuladas para os chamados "pares de aeroportos" (Sydney, Melbourne, Brisbane e Perth) 59. Nesse caso, a participação cruzada estava limitada a 15% Novamente, cabe indagar o que teria levado a essa limitação à participação. Assim como no caso mexicano, ao analisarmos a distância entre os quatro grandes aeroportos australianos podemos descartar imediatamente a possibilidade de que haja qualquer grau de competição pelo mercado local (ou seja, qualquer área de captação em comum). Tabela 20 - Distância entre os principais aeroportos australianos (em km),~ ~ ~ ~ I I ~ Aeroporto Sydney de Aeroporto de Melbonrne Aeroporto Brisbane de Aeroporto de Perth Fonte: Google Maps (menor distância rodoviária) 237. Assim, resta-nos a possibilidade de que algum grau de competição real ou potencial em outros nichos de mercado - particularmente carga, tráfego internacional de passageiros e. atração de companhias de baixo custo (low cosi carriers) - possa ter justificado a restrição à propriedade cruzada no caso australiano. 59 Foram definidos os seguintes pares de aeroportos pela legislação australiana: Sidney/Melbourne, SidneyfBrisbane e Sidney/Perth (PC, 2011:22).. rgina 52 de 65

53 238. Relatório da Productivity Comission (PC) australiana'o divulgado em ano da concessão do aeroporto de Sydney - destaca, por exemplo, o maior "potencial de substituição de aeroportos" do tráfego de carga em relação ao tráfego de passageiros (PC, 2002:126). Destaca, ainda, que a definição de um "aeroporto próximo" para carga não é a mesma que a definição de um "aeroporto próximo" para passageiro: "Por exemplo, conforme apontado acima, os aeroportos de Melbourne e Sydney são substitutos viáveis para o Aeroporto de Adelaide em certas circunstâncias" (PC, 2002: 127).61 Destaca-se que, em pesquisa no Google Maps, a menor distância rodoviária entre o Aeroporto de Sydney e o Aeroporto de Adelaide é de 1.373km e entre o Aeroporto de Melbourne e o Aeroporto de Adelaide é de 73Skm, o que mostra a predisposição da PC em admitir a possibilidade de competição no mercado de carga mesmo em aeroportos muito distantes entre si, o que parece ser particularmente verdadeiro no caso do tráfego internacional de carga (que tem como foco trazer produtos para o país e não para uma região em específico). Os gestores do Aeroporto de Melbourne, por exemplo, compartilham dessa opinião. Segundo eles, "Os operadores de serviços de frete parecem estar bastante dispostos a mudar os aeroportos, o que é um reflexo de que seus negócios são guiados, principalmente, pela tarefa de entregar importações à Austrália - e não levar exportações e/ou importações de/para um local especifico do país. Isto porque o que realmente impulsiona o fornecimento de serviços de frete aéreo é a disponibilidade de carga de alto valor agregado. É justamente essa disposição de mudar sua base de operações aliada à disponibilidade geral de capacidade aeroportuária que confere aos aeroportos pequeno poder de mercado em relação aos serviços de frete. (PC, 2002: 127) Admite-se, ainda, a possibilidade de competição pelo tráfego internacional de passageiros entre esses aeroportos: "A competição por tráfego internacional entre esses aeroportos modem moderar, embora não eliminar, esse último efeito [existência de poder de mercado] 63" (PC, 2002:144). Segundo a Comissão, é comum que grandes aeroportos ofereçam incentivos e, por vezes, entrem em verdadeiras "guerras de preço" para atração de novas empresas/rotas. Novamente, os próprios gestores aeroportuários parecem concordar com essa avaliação. Segundo o Aeroporto de Sydney: "na situação em que um novo mercado está sendo aberto, para ajuda no primeiro ano, dois, três anos, você pode oferecer incentivos para construir o mercado" (PC, 2011:79).64 Esse raciocínio vale tanto para atração de tráfego internacional, quanto para atração de novas empresas de baixo custo. Isso porque o fato de ter como públicoalvo passageiros com alta elasticidade-preço da demanda possibilita à empresa maior margem de manobra na escolha do aeroporto e de suas rotas Nesse sentido, por todos os motivos acima elencados, a PC (2011) reconhece que os grandes aeroportos permanecem com um poder de mercado elevado, mas não ignora que esse poder de mercado seja restringido por conta dos diferentes graus de competição nesses três nichos: cargo, tráfego internacional de passageiros e atração de empresas aéreas de baixo custo. Ainda que tenhamos nos amparado de documentos oficiais posteriores à Fase 1 e 2 de,o Sobre a Productivity Comission, vide Nota de Rodapé no No original em inglês: "For instance, as noted ahove, Melbourne and Sydney airports are viable substitutesfor Adelaide Airport in certain circumstances" (PC, 2002: 127). 62 No original em inglês: "Freight service operators seem to be quite willing to change airports, which is a rejlection lha! their businesses are driven primari/y hy lhe task o/ de/ivering imports to Australia ralher than to any particular location ar lhe carriage of expor! freighl from a speeifie location. This is hecause what real/y drives the provision of freight services is the known availability of high value cargo. It is this preparedness lo move coupled with a general availability of airport capacity Ihat gives airports little market power in relation tofreight services". (PC, 2002: 127). 63 No original em inglês: "Competition among those airports for internationa! trajjic may moderare, though not eliminare, this /auer efject", 64 No original em inglês: "for things such as a new market being opened to help it for the first year. two, three years. you mlght oifer incentives to build the market" (PC, 2011: 79). Página 53 de 65 - y- ~

54 concessão - e, em um caso, concomitante à concessão de Sydney - para apresentar a opinião do governo australiano sobre a questão da competição entre seus grandes aeroportos, não seria desarrazoado supor que poderia estar aí uma das razões para a limitação da propriedade cruzada entre operadores imposta pelo modelo de concessão do país Chama atenção, ainda, o fato de que, entre os objetivos anunciados pelo governo australiano antes da concessão dos aeroportos, havia o seguinte: "estabelecer diversidade suficiente de propriedade de aeroportos com vistas a estimular a inovação e o benchmarking competitivo" (Hooper et ai, 2000:196).65 Dessa forma, assim como nos casos britânico e mexicano, a Governo australiano demonstra a preocupação de que não haja concentração no mercado de operadores aeroportuàrios na Austràlia. Fica evidente a preocupação em gerar um maior volume de informações produzidas por agentes independentes que facultem, no futuro, algum grau de regulação/competição por benchmarking. Sobre esse mesmo assunto, afirma Hooper et ai: "Mesmo que a FAC tenha melhorado o desempenho dos aeroportos da Austrália. havia a crença de que o setor privado aplicaria novas idéias e métodos de gestão. Com o novo marco regulatória, o governo se colocou numa posição em que seria capaz de observar diferencas de performance entre diversas estruturas societárias. Essa capacidade de realizar um "benchmarking competitivo" será um fator decisivo na análise sobre eficácia da regulacão (...) A experiência inicial com a fase 1 é que cada um dos novos operadores trouxe novas idéias para a gestão do aeroporto. Seus relatórios anuais. por exemplo. refletem uma forte orientação para o marketing, particularmente em relação aos serviços não aeronáuticos e de propriedade. Também é dada ênfase às estruturas organizacionais, controle de custos e equipes de gestão, com fortes ligações com a comunidade local. A abordagem australiana de privatização exige a divulgação de informações financeiras e operacionais para ajudar a ACCC em seu monitoramento. O primeiro relatório anual emitido pelos novos proprietários dos aeroportos de Melbourne, Brisbane e Perth revelam iriformações detalhadas sobre os planos e nlveis de desempenho. Este tipo de informação é importante na prescirção de Beesley e Littlechild (1989). Eles recomendam quebrar o setor de aeroportos em unidades individuais e, em seguida. usar a informacão obtida a partir de análises comparativas para promover uma maior eficiência. Embora possa haver um limitado espaco para a concorrência direta entre os principais aeroportos, um benchmarking competitivo oferece ao regulador uma maneira de vincular futuros aumentos da tarifas e esforcas para reduzir custos.,,66 (Grifo nosso) (Hooper et ai, 2000: ) 65 No original em inglês: "to establish sufficient diversity of ownership of the airports in the interests of innovation and competitive benchmarking" (Hooper et ai, 2000:196). 66 No original em ingles: "Even though the FAC improved the performance of Australia 's airports, there was a belief that the private sector would apply new management ideas and methods. Within the new regulatory framework, lhe Government pu! Uself in lhe position where it wou/d be able to observe differences in performance under diverse ownership arrangements. This abilitv to undertake 'competitive benchmarking' wil/ be an influential factor in lhe review ofthe effectiveness ofthe regulations (...)The early experience with the Phase J airports is that each of the new operators brought new ideas to airport management. Their annual reports, for example, rejlect a strong marketing orientation, particularly in relatian to nanaeronautical and property services. Emphasis also is given to organisational structures, cost contrai and management teams with strong links to the local community. The Australian approach lo privatisalion requires disclosure of financiai and operating information to assisl the ACCC in its on-going monitoring, and the first annuai report issued by lhe new owners of Melbourne, Brisbane and Perth airports reveal detailed information about plans and performance leveis. This type ofinformation is important in the Beesley and Littlechild (J 989) prescription in which they recommend breaking the airports sector up into individual units and lhen using lhe information gained from comparative ana/yses to promole greater ejjiciency. Though there might wel/ be limited scooe (or direcl comoetition between major airoorls, comoetitive benchmarking offers the regulator a way to link future rate increases and efforts to reduce costs, N e.. ~ Página 54 de 65 ~ ~

55 242. Hooper et ai destacam, assim, a importância de se atrair grupos de propriedade distintas, de modo a se observar diferenças de performance e se captar novas ideias e métodos de gestâo. As informações geradas por meio da individualização de aeroportos para operadores distintos são destacadas por Hooper et ai como um componente fundamental para estruturação da regulação do setor. A limitação da competição direta entre grandes aeroportos poderia ser, assim, compensada - ainda que de forma imperfeita - pela utilização do mecanismo de comparação Essa visão da importância do benchmarking para regulação é compartilhada pela Productivity Comissiono Em relatório produzido em 2011 sobre a regulação econômica de serviços aeroportuários, a PC destaca: "Realizar o benchmark de um aeroporto em relação a aeroportos no exterior e na Austrália é uma maneira útil de se avaliar o desempenho do mesmo. Isso pode demonstrar o desempenho de aeroportos australianos em relação a uma amostra de aeroportos com semelhanças e fornecer insumos sobre os fatores que impulsionam o desempenho absoluto e relativo de um aeroporto,,6' (PC, 2011 :41). Mais adiante, ao tratar das dificuldades envolvidas na utilização do ferramental do benchmarking - por conta de todas as dificuldades envolvidas na comparação de ativos heterogêneos - a PC destaca importância do benchmarking entre aeroportos que operam dentro do mesmo contexto regulatório: "Um benchmarking eficaz envolve comparações 'apples-to-apples " razão pela qual é comum que os estudos sejam realizados tomando por base ativos submetidos a uma mesma jurisdição ou sistema regulatório,,68 (PC, 2011:43). Dessa forma, fica evidente a importância de uma amostra de aeroportos dentro de um mesmo contexto regulatório para a utilização desse instrumento de comparação. O próprio órgão de concorrência australiano - Australian Consumer and Competition Comission - publicou, em 2013, relatório intitulado Airport monitoring report (ACCC, 2013) no qual realiza uma análise comparativa da performance dos aeroportos de Adelaide, Brisbane, Melbourne, Perth e Sidney (comparando, por exemplo, a performance desses aeroportos em termos de qualidade de serviço e receitas por passageiro l. Por fim, ao tratar da importância do benchmarking para a atividade regulatória, a PC destaca sua utilidade em dois campos69: Como indicador de performance comparativa entre os aeroportos em um contexto regulatório particular - no caso das concessões brasileiras, poderíamos traçar um paralelo com a definição das métricas/metas dos níveis de qualidade do serviço; Como mecanismo para determinação de tarifas aeroportuárias - no que se pode traçar um paralelo com as revísões do Fator X Por fim, a PC australiana conclui a discussão sobre esse tópico afirmando que: "Embora reconheça as dificuldades envolvidas em um efetivo benchmark, o departamento concluiu que comparar os resultados dos aeroportos australianos em relação a aeroportos no exterior no que diz respeito a preços, custos, despesas de 67 No original em inglês: "Benchrnarking an airport against comparable overseas and Australian airports is a use/ui way of appraising an airport's performance. 11 can demonstrate lhe performance of Australian airports re/ative lo a samp/e of Iheir counterparts and provides insight inlo lhe factors lha! drive both absolute and re/ative performance". 68 No original em inglês: "Effeelive benchmarking invo/ves app/e-to-apple comparisons, 50 it is often lhe case that studies are undertaken within a single jurisdiction ar regulatory system ". 6' Na consulta pública conduzida pela PC antes da publicação do seu relatório, Forsyth e Niemeier destacam as seguintes possibilidades de utilização do benchmarking: "Benchmarking de produtividade (se os serviços estão sendo produzidos a um custo minimo); Benchmarking de preços e lucros (se os aeroportos estão usando seu poder de mercado) e Benchmarking de qualidade" Disponivel em: pdulle/0015/l07520/sub006.pdf Acessado em 05/07/2012). Percebese, assim, um amplo espectro de importância do benchmarking, que pode ser usado para a comparação da produtividade, preços, lucros e qualidade dos serviços prestados pelo aeroporto. ~ Página 55 de 65 ~-9?

56 capital e outras medidas ao longo de um periodo de varlos anos pode oferecer informações valiosas para a ACCC e ajudar a contextualizar o desempenho dos aeroportos australianos"'o (PC, 2011:45) 245. Nessa mesma linha, Forsyth e Niemeier destacam que: "(...) muitas das questões realmente importantes sobre o desempenho dos aeroportos só podem ser respondidas por uma rigorosa tentativa de benchmark,, Ainda a respeito da existência de competição entre aeroportos e da necessidade de regulação do setor - como decorrência da possibilidade de exploração de poder de mercado - um aspecto que chama atenção da experiência australiana foi a evolução de uma regulação por tarifa teto (price cap) para um modelo de monitoração de preços (ou light handed regulation). Em 2002, após a forte redução na demanda por aviação mundial decorrente dos atentados de 1l/9 e a detecção de problemas nos incentivos para investimento do modelo de tarifa teto australiano (vide Forsyth, 2000), o governo do país decidiu abolir a regulação tarifária de todos os principais aeroportos do pais Na análise do processo que levou a essa decisão (PC, 2002), percebe-se que essa foi tomada independente do fato de a Comissão considerar que os principais aeroportos detinham um alto grau de poder de mercado". Isso porque a PC concluiu que uso - ou abuso - de poder de mercado pelos aeroportos poderiam ser limitados por três fatores principais: Pressões e oportunidades comerciais - principalmente devido ao alto grau de importância das receitas não tarifárias, que estimula a necessidade de atrair passageiros. Estratégias de crescimento a longo prazo - aeroportos têm interesse em trabalhar juntamente com outros provedores de serviço (indústrias de turismo e de aviação) de modo a promover a atratividade de determinada localidade. Poder compensatório das empresas aéreas - a tentativa de exercer poder de mercado pelos aeroportos pode ser limitada pela atuação em direção oposta das empresas aéreas Essa abordagem regulatória ficou também conhecida na literatura como "regulação por ameaça". Isso porque, apesar de não haver qualquer controle de tarifas, está sempre presente a ameaça da volta da regulação: caso o órgão regulador se depare com indicios de que há abuso de poder de mercado, tem a faculdade de reestabelecer a regulação tarifária. Segundo a PC, "O monitoramento promoveria relações comerciais mais produtivas entre aeroportos e companhias 70 No original em inglês: "While acknowledging lhe difficulties involved in e.!feclive benchmorking. lhe department conc/uded lha! comparing lhe ou/comes of Australian airports against comparable overseas airports wifh regard to prices, costs, capital expenditures and olher measures aver a period of several years may o.!fer voluable information lo lhe ACCC and help lo conlexlualise lhe performance of Auslralian airports ". 71 No original em inglês: "many O/lhe really criticai questions about how lhe airports are performing can on/y be answered by a serious attemp a1 benchmarking", Disponível em: assets/pdf file/ /sub006.pdf. Acessado em 05/07/ "Brisbane, Melbourne, Perth and Sydney airports possess a high degree of market power in domestic markets due to high proportions of business and VFR travel/ers, and their status as the main internationa! ports of arrival and deparlure in the country" (PC, 2002: 144) t. ~ ~ Página 56 de 65 ~ep

57 aéreas, oferecendo ainda a disciplina de uma eventual reintrodução de uma regulação mais forte depois de cinco anos" (PC, 2002: XVI)" As próprias características do modelo deixam evidente a necessidade de haver operadores independentes para que seja sequer cogitada sua adoção. Isso porque, na ausência de operadores independentes, dois dos "mitigadores" do abuso de poder de mercado pelos aeroportos identificados pela Comissão ficam comprometidos: i) sob o ponto de vista do aeroporto, o estímulo para atratividade de uma localidade específica fica comprometido, uma vez que para o operador passará a ser indiferente se uma ou outra localidade é mais atraente (já que é proprietário do aeroporto de ambas) ; ii) por um lado, o poder compensatório das empresas aéreas fica severamente limitado e, por outro lado, o poder de mercado do operador aeroportuário, acentuado. Além disso, a ausência de produção de informações por firmas diferentes pode comprometer a habilidade do regulador de detectar se há ou não abuso de poder de mercado por um aeroporto específico. Dessa forma, na ausência de operadores aeroportuários independentes, fica praticamente impossível ao órgão regulador sequer cogitar a transição para um modelo de light-handed regulation (regulação leve) Interessante notar que, ao discutir a continuidade do modelo de regulação por tarifa teto, a PC discute algumas vantagens/instrumentos de aperfeiçoamento desse tipo de regulação, dentre os quais destaca a importância do benchmarking para o modelo: "(...)0 uso do benchmarking, sempre que possível, pode ajudar a sustentar os efeitos dos incentivos positivos gerados por um regime de price-cap e evitar a conversão para uma regulação da taxa de retorno" (PC, 2002:354). Mais adiante, ao discutir outras formas possíveis de regulações, apesar de descartar a adoção da yardstick regulation - principalmente por uma questão de dificuldade de comparação de ativos heterogêneos - a Comissão volta a destacar a importância do benchmarking em um modelo de regulação com tarifa teto: "Benchmarks podem ser usados dentro de um regime de regulação price-cap para várias tarefas. Isso inclui a avaliação do custo eficiente da estrutura da empresa para determinar o nível de preços e avaliar o valor do patrimônio liquido na determinação do custo de capital. Ao definir ou redefinir o fator X, é comum. dentro de uma indústria, utilizar ganhos de produtividade passados como benchmark para ganhos de produtividade no futuro. Ainda. o benchmarking é utilizado para avaliar padrões de qualidade e também comumente é usado dentro da empresa (ao invés do regulador) para avaliar o desempenho da mesma em uma gama de atividades. O objetivo da análise de benchmark em um regime de price-cap é melhorar os incentivos para a empresa ao reduzir a dependência do regulador de informações sobre os custos da própria empresa para definir os parâmetros do price-cap. Isso poderia fornecer incentivos para eficiência de custos e para investimentos,,74 (PC. 2002: 292). 73 No original em ingles: "Monitoring would promote more productive commercial relationships between airports and airlines, while providing lhe discipline O/lhe possib/e reintroduction ofstronger regulation afierfive years ". 74 No original em inglês: "Benchmarks can be used within a price-cap regulatory regime for various tasks. These include assessing lhe efficient cosl slructure of lhe firm to determine lhe levei of prices and assessing the value of equity in lhe determination O/lhe cosi of capital. In setting or resetting lhe Xfaclor, il is common lo benchmark fulure produclivity gains againsl pasl produclivity gains wilhin an induslry. As we/l, benchmarking is used lo assess quality performance and commonly is used within the jirm (ralher than by lhe regulalor) to assess lhe jirm 's performance across a range of aclivilies. The aim of benchmarking under a price-cap regime is lo improve lhe incentives for a jirm by reducing the regulalor 's reliance on lhe jirm 's own cosls to sei lhe price-cap paramelers. This could provide incenlives for cosi elflciencies and lo invesl approprialely". e. ~ Página 57 de 65 ~r

58 251. A Productivity Comission australiana parece, assim, compartilhar da visão apresentada nessa nota sobre a importância do benchmarking no contexto de regulação por tarifa teto - tal como adotada no Brasil -, particularmente nos momentos de revisão do Fator X e do Fator Q Nesse contexto, fica evidente a importância que o Governo Australiano conferiu no seu modelo de concessão à atração de operadores independentes para os principais aeroportos do país, bem como a relevância adicional adquirida pela limitação da propriedade cruzada na transição de um modelo price cap para um modelo de monitoramento de tarifas. Assim como no caso brasileiro, a vedação à participação cruzada parece ter sido justificada por dois fatores principais: i) a possibilidade de competição entre aeroportos em alguns nichos de mercado, particularmente no tráfego internacional de passageiros; ii) a importância de se gerar informação a partir de operadores aeroportuários independentes de modo a subsidiar o processo regu latório. 75 Fator que determina o impacto sobre o reajuste tarifário decorrente da performance das empresas com relação às metas de qualidade estabelecidas.

59 7 CONCLUSÃO E RECOMENDAÇÕES 253. Nesse estudo, analisou-se a pertinência da manutenção da limitação á propriedade cruzada entre os vencedores dos aeroportos de Galeão e Confins e entre esses e os aeroportos já concedidos (Brasília, Guarulhos e Viracopos). Para isso, foram avaliados os fundamentos econômicos - teóricos e empíricos - acerca da existência de competição entre aeroportos localizados a média e longa distância e a importância do benchmarking para a criação de um ambiente saudável de competição no país Vimos que a percepção de aeroportos como exemplos típicos de monopólíos naturais prevaleceu até meados da década de Essa visão deu amparo, por exemplo, a privatização em um único bloco de 7 aeroportos no Reino Unido em Desde então, inúmeros estudos foram produzidos, tanto pela academia como por autoridades de defesa da concorrência no sentido de se demonstrar a existência de competição entre aeroportos. Percebeu-se, então, que a ausência de competição era fruto não de características intrínsecas ao setor, mas da existência predominante de propriedade pública em praticamente todos os países Essa mudança de percepção atingiu, inclusive, aeroportos localizados á média e longa distância. Vários trabalhos analisados no capítulo 3 identificaram uma série de nichos de mercado nos quais há efetiva competição entre aeroportos localizados em cidades, regiôes e, até mesmo, países diferentes: competição por tráfego de conexão, competição por tráfego de carga, competição por destíno e competição por contratos Essa realidade é reconhecida não só por acadêmicos estudioso do setor, mas também pelos executivos responsáveis pela administração de diversos aeroportos. Em pesquisa conduzida pela Comissão Europeia, vários aeroportos apontaram como seus principais concorrentes contrapartes situados a grandes distâncias. A título de exemplo, o Aeroporto de Lisboa apontou como competidor mais relevante em todas as categorias de tráfego o Aeroporto de Madrid, situado a cerca de 650 quilômetros de distância; o Aeroporto de Munique apontou como principal competidor nas categorias "transporte regular de longa distância e conexão", "transporte regular de curta distância" e "voas charter" o Aeroporto de Frankfurt, situado a cerca de 400 quilômetro; vários outros exemplos podem ser encontrados na seção deste estudo Logo, a existência de competição entre grandes aeroportos situados á média e longa distância não se trata de mera especulação teórica ou de simples expectativa com relação ao futuro, mas de realidade constatada e documentada em diversos aeroportos do mundo Vimos, ainda, que parte relevante da literatura destaca a importância do benchmarkingparticularmente daquele realizado com inforrnações geradas a partir de diferentes empresas submetidas ao mesmo contexto politico, econômico e regulatório - para a tomada ótima de decisões do regulador dentro do modelo regulatório escolhido. Essas inforrnações são particularmente importantes em um modelo de regulação por tarifa teto (price cap), tal como adotado no Brasil. Várias agências reguladoras e autoridades de defesa da concorrência (CAA, Competition Comission, Productivity Comission, Comisión Federal de Competencia) destacaram como, na ausência desse instrumental, a qualidade e eficiência da regulação ficam seriamente comprometidas. Além disso, a competição por comparação, que poderia se desenvolver em um cenário de ausência de propriedade cruzada, fica seriamente comprometida Dessa análise, ficou evidente que a atuação de grandes operadores aeroportuários privados distintos no país contribuiria para forrnação de referenciais de qualidade (benchmarking), até então pouco expressivos no Brasil, melhorando a qualidade dos serviços prestados, incentivando o surgimento de inovações tecnológicas, operacionais, melhores práticas do setor, entre outros. Isso potencializaria o trabalho do órgão regulador, uma vez que perrnitiria que o próprio mercado encontrasse as soluções mais eficientes para seus problemas e dificuldades. Diminui-se, assim, as possibilidades de perda de bem-estar social. ~ Página 59 de 65

60 260. De fato, a relação entre regulação e competição é uma das mais interessautes da economia e, sob esse ponto, vale relembrar as palavras de Littlechild, criador da regulação por tarifação teto, no artigo no qual propõe, pela primeira vez, sua utilização: A competição é indiscutivelmente o meio mais efetivo - talvez o único meio realmente efetivo - de proteger os consumidores contra o poder de mercado. A regulação é essencialmente um meio de prevenir os piores excessos do monopólio; não é um substituto para a competição. É um meio de "defender a fortaleza" até que a competição se desenvolva. Consequentemente, o nosso principal foco de atenção deve ser garantir a existência das melhores condições possíveis para que a competição possa emergir, protegendo-a contra o abuso. É importante assegurar que a regulação no geral, e o esquema de controle de lucros em particular, não comprometam a realização dessa estratégia globa!, Como se nota, há uma recomendação clara do autor para que o desenho do ambiente regulatório não ignore e/ou impeça o desenvolvimento da competição. De fato, a regulação deve ser encarada não como uma forma de substituir o processo de mercado, mas de facilitá-lo Com base nesse pano de fundo teórico, a presente Nota realizou uma análise empírica da possibilidade de competição entre os 5 aeroportos em questão: Galeão, Confins, Brasília, Guarulhos e Viracopos. Dessa análise fica evidente a existência de potencial de competição entre eles, principalmente no que tange aos tráfegos de conexão (doméstico e internacional) e de carga (doméstica e internacional). Essa conclusão é consoante tanto com a literatura teórica acerca da competição entre aeroportos localizados à média e grande distância quanto com a experiência internacional Nesse particular, chama atenção o caso de Galeão e Guarulhos. Esses dois aeroportos são responsáveis por, atualmente, 84% do tráfego internacional de passageiros no país, o que denota uma estrutura extremamente concentrada no mercado internacional de aviação civil brasileiro. Logo, a permissão de que os sócios da concessão de Guarulhos detenha também participação relevante nas decisões e acesso as informações relevantes do aeroporto de Galeão significaria consentir que uma única empresa privada acumulasse mais de 80% de um mercado de importância significativa para a sociedade brasileira. Um cálculo simples de HHI revela que o Índice de concentração desse mercado atingiria cerca de 0,70 77 Para que se tenha uma ideia da magnitude desse valor, segundo o Horizontal Merger Guidelines (DOJ/FTC, 2010), um HHI superior a 0,25 já é indicativo de um "alto grau de concentração de mercado" Nesse sentido, vale a pena reproduzir as conclusões da seção 4.4.3: Além de impedir o surgimento de urna saudável competição entre aeroportos por esse nicho de mercado no país, facultar a constituição de urna estrutura extremamente concentrada no transporte internacional de passageiros no país vai de encontro ao inciso XI do art. 29 da Lei n o 8.987/1995, que estabelece corno um dos encargos do Poder Concedente (ANAC) "incentivar a competitividade" e ao espírito do inciso I do art. 15 do Decreto n o 7.624/2011, que faculta ao poder concedente estabelecer restrições a fim de "preservar a concorrência entre aeródromos ". 76 No original, em inglês, "Competition is indisputab/y lhe mos! e/fective means ~ perhaps u/timate/y lhe on/y ejjeetive means - of protecting consumers against monopoly power. Regulation is essential/y a rneans of preventing lhe worsf excesses of monopo/y; it is not a substitute for competition. lt is a rneans Df 'ho/ding lhe forl' unli! competition arrives. Consequent/y, lhe main focus of attention has to be on securing lhe mos! promising conditions for competition to emerge, and protecting competition from abuse. Jt is important to ensure that regulation in general, and the profit control scheme for BT {British Telecommunications} in particular, do not prejudice the achievement of this overall strategy"(littlechild, 1983) 77 O Índice de HHl reflete a concentração de um mercado e pode variar entre O e 1, sendo O o mais desconcentrado e 1 o mais concentrado (monopólio). t ~ ~Página 60 de 65 ~ 7

61 265. Dessa forma, se a presença de potencial de competição entre esses 5 aeroportos no tráfego de conexão (doméstico e internacional) e no tráfego de carga (doméstico e internacional) pode ser prevista, no caso de Galeão e Guarulhos, trata-se de uma competição já existente e empiricamente verificável. Essa realidade não pode/deve ser ignorada pelo Poder Público O passo seguinte foi a análise da experiência internacional que demonstrou como vários países do mundo trataram da questão da propriedade cruzada de aeroportos com potencial de competição tendo como norte os mesmos critérios expostos nesse estudo No caso do Reino Unido, a concessão em bloco único de 7 (sete) aeroportos com potencial de competição em 1987 culminou, quatro anos atrás, na decisão da Competition Comission (CC) 78 britânica de obrigar a empresa detentora dos aeroportos a se desfazer de 3 (três) deles. Na sua decisão, a CC destacou não só o prejuízo à competição entre aeroportos decorrente da propriedade comum dos ativos, como também as dificuldades regulatórias geradas pelo fato de as informações que o órgão regulador obtinha advirem de somente uma empresa (limitação do benchmarking) Já no caso do México, os principais aeroportos do país foram divididos em 4 (quatro) blocos, sendo 3 (três) deles concedidos à iniciativa privada com limitação à propriedade cruzada (o ganhador de um dos blocos não poderia ter participação nos demais). O potencial de competição em alguns nichos, além da importância do benchmarking entre operadores distintos, foram as justificativas adotadas pelo governo mexicano para essa limitação No caso da Austrália, o modelo adotado foi semelhante ao que vem sendo adotado no Brasil: concessão individual de aeroportos. O modelo de regulação tarifária inicialmente implementado foi o de tarifa teto (price cap). Houve, ainda, restrição à propriedade cruzada para os principais aeroportos do país (a propriedade comum foi limitada a 15% sem controle), embora a menor distância entre esses aeroportos fosse de 855km. Também no caso australiano, essa decisão parece ter sido motivada pelo potencial de competição em alguns nichos e pela importância do benchmarking Como se percebe, a experiência internacional corrobora a ideia de que é necessarla a preservação da concorrência entre aeroportos localizados a grandes distâncias. Pela análise dessa experiência, vê-se como as razões expostas nessa Nota Técnica para motivar a limitação à propriedade cruzada foram adotadas por diversos países como justificativa para decisões de políticas semelhantes. Deixa, ainda, bastante evidente a importância do benchmarking como insumo do processo regulatório, particularmente em um regime por tarifa teto (price cap) Com base nessas conclusões, o Departamento de Regulação e Concorrência da Secretaria de Aviação Civil (DERC/SPRlSAC-PR) recomenda que: Os Editais de Concessão do Aeroporto Internacional de Confins e do Aeroporto Internacional do Galeão mantenham cláusula de vedação que impeça que o vencedor da licitação por um aeroporto possa vencer a do outro. Os Editais de Concessão do Aeroporto Internacional de Confins e do Aeroporto Internacional do Galeão mantenham cláusula de vedação à participação dos atuais Concessionários dos Aeroportos de Brasília, Guarulhos e Viracopos no processo de licitação. Caso se opte por flexibilizar a vedação, deve-se limitar a propriedade cruzada a uma participação minoritária, com garantias contratuais efetivas de modo a que o detentor de um dos aeroportos não possua qualquer influência nas decisões relevantes do outro; 7& A Competition Comission é a instituição pública responsável pela investigação de fusões e aquisições e pela investigação de concentração de mercado em setores regulados submetidos à lei de concorrência do Reino Unido. No Brasil, essa função é exercida pelo Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência - SBDC (deve-se notar que, à primeira vista, a Competition Comission parece ter poderes mais amplos que o SBDC). t Página 61 de 65 ~~~

62 272. Recomenda-se, ainda, que, no caso em que a participação cruzada minoritária seja permitida, vede-se a possibilidade de participação do sócio privado minoritário que detenha participação em um dos aeroportos concedidos objeto de análise da presente Nota Técnica no Conselho de Administração de outro aeroporto. Isso porque, por se tratar do principal componente do sistema de governança corporativa de uma organização, é inevitável que os membros do Conselho detenham um grau significativo de influência nas decisões, podendo atuar deliberada e reiteradamente de modo a comprometer a criação de um ambiente competitivo Além disso, a simples participação no Conselho faculta ao sócio acesso a informações relevantes do aeroporto, que poderiam ser utilizadas de modo a conferir vantagem competitiva ao seu concorrente. Como destaca o inciso III do art. 142 da Lei 6.404/1976, compete ao Conselho de Administração "fiscalizar a gestão dos diretores, examinar, a qualquer tempo, os livros e papéis da companhia, solicitar informações sobre contratos celebrados ou em via de celebração, e quaisquer outros atos". Um membro do Conselho tem, portanto, à sua disposição, todas as informações relevantes da empresa. É impensável, para a criação de um ambiente competitivo saudável, que o representante de um dos concorrentes tenha acesso, por exemplo, aos contratos comerciais celebrados ou em via de celebração do outro A participação no Conselho também permite que o sócio tenha acesso à estratégia de atração de companhias aéreas e outras prestadoras de serviços relevantes para os aeroportos, dificultando assim a disputa entre aeroportos pelas empresas e serviços, sendo tal disputa importante fator de aumento de qualidade de serviços e redução de preços observados em infraestruturas que competem Deve-se notar que solução semelhante já foi adotada no Edital de Concessão, que, embora permita a participação de Empresas Aéreas com até 4% no Consórcio, veda a possibilidade de sua participação na administração do Acionista Privado, impossibilitando-as de eleger membros para o Conselho de Administração: Em qualquer hipótese, com exceção das situações previstas no item anterior, a participação das entidades indicadas no item 3.18 estaró sujeita à vedação à previsão, por qualquer forma, inclusive acorda de acionistas, de participação na administraçõo do Acionista Privado e da Concessianória, ficando impossibilitado de eleger membros do Conselho de Administração ou da Diretoria Pela leitura do artigo 3.20, fica evidente a preocupação do regulador de que a permissão de participação de empresas aéreas nos Consórcios, ainda que limitada a 4%, impacte negativamente a concorrência no mercado. Nesse caso, a vedação à participação no Conselho de Administração tem, claramente, o objetivo de prevenir-se contra os efeitos negativos que poderiam advir de uma potencial integração vertical. A lógica de raciocinio aqui adotada é semelhante e o objetivo análogo: prevenir-se contra os efeitos negativos que poderiam advir de uma potencial integração horizontal no mercado. Para isso, sugere-se que, caso a participação cruzada minoritária seja permitida, seja incluído nos Editais de Concessão cláusula semelhante à já adotada para as Empresas Aéreas Os beneficios da livre concorrência são amplamente conhecidos e divulgados pela literatura econõmica 79 Em suma, a concorrência entre agentes privados, incluindo aeroportos, que, dito de modo símples, se esforçarão para atrair mais demanda e recursos, aos menores custos possíveis, se traduz em uma pressão por preços maís baixos, maior qualidade dos serviços, inovações, investimentos e maior eficiência, dentre outros beneficios AssÍm, fica demonstrada na presente nota como a limitação à propriedade cruzada entre os aeroportos contribuí para a críação de um ambíente no qual os benefícios da livre concorrência, 79 Vide, por exemplo, MOTTA (2004). Massimo. Competition policy: theory and practice. New York: Cambridge University Press, 2004, dentre outros. (!" ~ Página 62 de 65 ~~

63 em todo seu potencial, sejam transmitidos à população brasileira, garantindo assim, na medida do possivel, o desenvolvimento de um mercado aeroportuário competitivo no pais. À consideração superior. ~~) ~RESEN~~ Coordenador-Geral de Políticas Regulatárias Aprovo. Encaminhe-se à Secretaria de Política Regulatária da Aviação Civil. ~?#~ MARTHA SEILLIER Diretora do Departamento de Regulação e Concorrência da Aviação Civil De acordo. Encaminhe-se à Secretaria-Executiva para providências. Brasília/DF, 20 de setembro de (} l._ ~~ RO~~IXEIRA COIMBRA Secretário de Política Regulatária de Aviação Civil Página 63 de 65

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65 ANEXO I REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ACI - Airports Couneil Internacional (1999). European Airports: A Competitive Industry. Poliey paper submitted by the ACI Europe Policy Committee, ACI Europe, October 22nd. Air Transport Group (2002). Study on Competition hetween Airports and the Application of State Aid Rules. European Commission. Directorate-General Energy and Transport. Cranfield University. Cranfield, United Kingdom. Airports Council Internacional - ACI (1999). European Airports: A Competitive Industry. October 22"d. Australian Consumer and Competition Comission - ACCC (2013). Airport Monitoring Report Commonwealth of Australia. Barrett, S. D. (2000). Airport competition in the deregulated European aviation market. Journal of Air Transport Management, Vol. 6, No. I, Dublin, 2000, pp Beesley, M.E. (2005). Privatization, Regulation and Deregulation. 2' edição. Routledge: 496pp. Civil Aviation Authority - CAA (2006). Airport Regulation: Price Control Review. Initial pro posais for Heathrow, Gatwick e Stansted Airports, Supporting Paper 11. London. December, 2006 Civil Aviation Authority - CAA (2009). The Competition Commission's Market Investigation of BAA Limited. The Civil Aviation Authority's response to the Competition Commission's Provisional Decision on Remedies. Comision Federal de Competencia - CFC (2009). Opinion sobre los servicios aeroportuarios mexicanos. Presidencia. Mexico. Competition Comission (2009). BAA Airports Market Investigation. A report on the supply of airport serviees by BAA in the UK. EC - European Comissiono REGULATION (EEC) No 4064/89 MERGER PROCEDURE. Article 6( I)(b) NON-OPPOSITION. Disponível em: deeisions/m786 _ en.pdf. Março, Fiuza, E. P. e Pioner, H. M. Estudo econômico sobre regulação e concorrência no setor de aeroportos. Rio de Janeiro: ANAC, 2009, v.l, p ) Forsyth, P. (2010). Airport Competition: A Perspective and Synthesis. In: Forsyth, P. et ali (2010). Airport Competition. The European Experiencie. Ashgate: 442 pp. Forsyth, P. e Niemeier, H. (2010). Competition and the London Airports: How Effective WiIl It Be? In: Fosyth, P. et ali (2010). Airport Competition. The European Experiencie. Ashgate: 442 pp. Forsyth, P., Gillen, O., Muller, J., Niemeier, H. Airport Competition: The European Experience. England: Farnham: Ashgate Publishing Limited. 20 IO. Hooper, P. el ai (2000). The privatisation of Australia's airports. Transportation Research Part E 36 (2000) Página 64 de 65

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