PERÍMETROS PÚBLICOS DE IRRIGAÇÃO: PROPOSTAS PARA O MODELO DE TRANSFERÊNCIA DA GESTÃO

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1 Fundação para a Pesquisa e Desenvolvimento da Administração, Contabilidade e Economia Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba MBA GESTÃO PÚBLICA PERÍMETROS PÚBLICOS DE IRRIGAÇÃO: PROPOSTAS PARA O MODELO DE TRANSFERÊNCIA DA GESTÃO Almiro Dourado Edval Freire Júnior Frederico O. Calazans Machado Marcos Moreira Ramon Gonçalves de Lima Ricardo Luiz F. dos Santos BRASÍLIA - DF Fevereiro 2006

2 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO ANTECEDENTES OBJETIVOS DO TRABALHO Objetivo Geral Objetivos Específicos Formulação do Problema REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO Experiência da CODEVASF na gestão de perímetros públicos de irrigação Experiência Internacional em Programas de Transferência da Gestão Visão Global da Transferência de Gestão na Irrigação Motivações para a transferência Estruturas Organizacionais Estratégias e alcance dos programas de transferência Processo de Implementação e legislação de suporte Tendências Emergentes Aspectos Legais no Brasil Emancipação Transferência da Gestão Indicadores Conceito Princípios gerais para a escolha de indicadores Indicadores para perímetros irrigados Indicadores de performance do serviço de operação e manutenção Indicadores de Performance da Atividade Agrícola Indicadores Socio-Econômicos METODOLOGIA RESULTADOS E DISCUSSÕES Indicadores de Desempenho Processo Formal da Transferência de Gestão CONCLUSÕES REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...48 Anexo - A...53 Anexo - B...63 Anexo - C...69 Anexo - D...70 i

3 SIGLAS AUA - Associacón de Usuários del Água BOT Built Operate Transfer BUREC - Bureau of Reclamation CBP - Projeto do Vale do Rio Colúmbia CONIRD - Congresso Nacional de Irrigação e Drenagem FAO - Food and Agriculture Organization of the United Nations FEDERRIEGO Federación de las Associaciones de Riego IILRI - International Institute for Land Reclamation and Improvement INPIM - International Network on Participatory Irrigation Management IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IWMI - International Water Management Institute LRS - Sociedades de Responsabilidade Limitada MI - Ministério da Integração Nacional PIM - Participatory Irrigation Management PPP - Parceria Público-Privada TGI - Transferência de Gestão na Irrigação ii

4 TABELAS E GRÁFICOS Tabela 1. Indicadores de desempenho de 16 perímetros irrigados da CODEVASF - ano Tabela 2. Matriz de correlação dos indicadores de desempenho dos perímetros irrigados da CODEVASF - ano Tabela 3. Valores da função emancipação (f (E) ), das variáveis e da constante (K) para 16 Perímetros Irrigados da CODEVASF - ano Tabela 4. Valores da função emancipação (f (E) ) em ordem decrescente; previsão de agrupamento; e probabilidade em percentual de pertencer ao grupo 1 ou 2, após análise discriminante, para 16 Perímetros Irrigados da CODEVASF - ano de Gráfico 1. Dinâmica do Processo de Transferência da Gestão...44 iii

5 RESUMO O presente trabalho é resultado de investigação bibliográfica sobre diversas experiências, no Brasil e no exterior, que visam aprimorar o processo de transferência da gestão dos perímetros públicos irrigados da CODEVASF para os respectivos usuários. A investigação inclui também o arcabouço legal brasileiro sobre o assunto. A partir de 1985, em razão de dificuldades orçamentárias e também objetivando atender aos ditames da Lei de Irrigação Lei n 6.662/79, no que se refere à emancipação dos perímetros de irrigação, a CODEVASF iniciou um amplo processo de transferência da gestão dos perímetros para os usuários, organizados sob a forma de cooperativas e, posteriormente, associações civis sem fins lucrativos, denominadas Distritos de Irrigação. Em que pese aos êxitos obtidos envolvimento dos produtores na gestão, redução de custos e de subsídios tarifários há ainda a necessidade de aprimoramento do processo, em especial no que se refere aos aspectos gerenciais e de manutenção da infra-estrutura de irrigação de uso comum. A investigação da experiência de vários programas de transferência da gestão adotados em outros países permitiu concluir que não há diferenças substanciais entre si nem entre eles e o modelo adotado pela CODEVASF. Da mesma forma, os problemas ainda pendentes de solução, em geral, são os mesmos: manutenção deficiente, deterioração da infra-estrutura e baixa recuperação dos custos de investimentos efetuados pelos governos. A diretriz atual do governo brasileiro consiste em concluir o processo de emancipação de forma a desonerar o Estado de quaisquer despesas operacionais com a gestão dos perímetros de irrigação. Existem 25 perímetros de irrigação na CODEVASF, todos já administrados por organizações de produtores, mas em diferentes estágios de maturidade e de desenvolvimento, o que demanda uma sistemática de avaliação dos mesmos com vistas à emancipação. Para tal, foi proposta uma metodologia que permite avaliar os perímetros em função das suas peculiaridades, em especial, a eficiência na administração, operação e manutenção da infra-estrutura, adimplência dos produtores, rentabilidade da atividade agrícola e uso dos solos. Os indicadores representativos desses itens foram tratados estatisticamente, com utilização do aplicativo SPSS, para definir um modelo que permita identificar quando um perímetro reúne condições para ser emancipado. Finalmente, à luz da legislação brasileira, são pesquisadas as várias formas legais de proceder à transferência da gestão dos perímetros irrigados da CODEVASF, e é indicada a mais adequada, que vem acompanhada dos respectivos instrumentos contratuais e atos administrativos necessários. iv

6 ABSTRACT This present work is the result of a bibliographical inquiry about diverse experiences, occurred in Brazil and abroad, aiming to improve the transference of the management of the public perimeters irrigated by CODEVASF to the respective users. The inquiry also analyses the Brazilian laws about the essay. Since 1985, on account of budgetary difficulties and looking to respect Law of Irrigation n 6.662/79, what concerns to the emancipation of the perimeters of irrigation, CODEVASF has worked hardly on a transference process of the management of the perimeters to the users, organized under cooperatives and civil associations without profits named Districts of Irrigation. Despite the benefits of the project the engagement of the producers in the management and the reduction of costs and subsidies there is still the need of improvement, specially in what refers to the managerial aspects and to maintenance of the common use irrigation infrastructure. The inquiry of several programs of management transference adopted abroad allows one to conclude that there are not substantial differences between them and the model adopted by CODEVASF. Indeed, the problems are still the same: the deficient maintenance, the deterioration of the infrastructure and the decrease recuperation of the investment costs made by the governments. The actual Brazilian government initiative is the conclusion of the management transference in order to exonerate the State of any operational expenses with the management of the perimeters of irrigation. There are 25 perimeters of irrigation in the CODEVASF; all of them have been already administered by producers organizations, in different levels of training and development, urging a systematic evaluation of their emancipation process. For such, a methodology evaluating the perimeters by their peculiarities - specially, their efficiency in the administration, operation and maintenance of the infrastructure, the engagement of the producers, and profit values of the agricultural activity - was proposed. The representative data for this methodology were statistically treated, with SPSS to establish a model that identifies the perimeter unites conditions to be emancipated. At last, under the Brazilian legislation, several laws to proceed the management transference of the perimeters, irrigated by CODEVASF, were studied in order to present the best contractual instruments and necessary administrative acts concerned to the subject. v

7 1. INTRODUÇÃO A implementação do programa de irrigação pública no Brasil teve início na década de 60, caracterizando-se pela implantação de projetos públicos de irrigação como fator de dinamização da economia regional, geração de empregos, retenção de migrantes e redução da pobreza. A CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e Parnaíba e o DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra a Seca foram os principais órgãos públicos federais encarregados da implantação e do gerenciamento desses projetos na região semi-árida do nordeste e norte de Minas Gerais. A CODEVASF, dentro das suas atribuições na implementação do programa de irrigação pública, atua em três fases distintas: 1ª) identifica a área, elabora os estudos básicos e o projeto; 2ª) adquire as terras e implanta o projeto - a infra-estrutura de irrigação de uso comum; 3ª) aliena os lotes agrícolas para os futuros produtores e transfere a administração, operação e manutenção do projeto (perímetro de irrigação) para os usuários. O processo de transferência da gestão dos perímetros de irrigação da CODEVASF evoluiu da seguinte forma: a) De 1970 a 1985, a CODEVASF operava e mantinha a infra-estrutura de irrigação, cobrando dos produtores tarifas de água, que eram subsidiadas pelo Governo. b) A partir de 1985, visando à emancipação dos Perímetros, conforme preconiza a Lei de Irrigação, a gestão dos Perímetros foi delegada às cooperativas de produtores já existentes nos Perímetros. Apesar do significativo aporte de recursos públicos, os resultados dessa delegação ficaram muito aquém das expectativas, o que foi atribuído à incompatibilidade do modelo e da finalidade desse tipo de organização para a nova missão que lhes foi conferida. c) Por último, a partir de 1988, foi concebido um novo tipo de organização para os irrigantes, na forma de associação civil de direito privado sem fins lucrativos, denominada Distrito de Irrigação a quem foi delegada a administração dos Perímetros. Com esse modelo de gestão, em vigor atualmente, lograram-se importantes avanços na busca da emancipação, embora alguns problemas ainda persistam, notadamente a precariedade da manutenção da infra-estrutura de irrigação coletiva. Como essa infra-estrutura pertence à União, nos termos da lei, o Estado se vê obrigado a continuar aplicando recursos públicos em sua conservação, além de outras despesas relacionadas à assistência técnica agrícola, meio ambiente, pendências fundiárias. 1

8 A diretriz atual do Governo é de que se conclua o processo de transferência da gestão de forma a desonerar completamente o Estado de qualquer responsabilidade financeira na administração dos Perímetros. O cumprimento dessa diretriz vem esbarrando em problemas de diversas naturezas: legal, instabilidade econômica da atividade agrícola, sedimentação do paternalismo original e vida útil avançada dos sistemas de irrigação. 2. ANTECEDENTES Ao final da década de 60, foi estruturado pelo Governo Federal o Programa Plurianual de Irrigação, visando à implementação de estudos, projetos e obras de irrigação e drenagem, particularmente na região semi-árida do País. No contexto das estratégias nacionais para o desenvolvimento, a irrigação representa um conjunto de ações que tem por finalidade o desenvolvimento sócio-econômico de determinada região, o aumento da produção e produtividade agrícola, a geração de emprego e renda no meio rural e a redução dos fluxos migratórios para as cidades. No semi-árido nordestino, o programa vem desempenhando papel fundamental no equacionamento do amplo conjunto de problemas e de deficiências estruturais, que é agravado pelo fenômeno das secas. A Companhia Desenvolvimento dos Vales São Francisco e Parnaíba CODEVASF, empresa pública, vem desde sua criação implementando um vasto programa de irrigação no vale do São Francisco, abrangendo o norte de Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Sergipe e Alagoas. Sua atuação no vale do Parnaíba é recente, abrangendo os Estados do Piauí e Maranhão, tendo iniciado a implantação de projetos-piloto de irrigação. Os projetos em andamento no âmbito da CODEVASF podem ser divididos em três grupos a saber: a) O primeiro grupo refere-se aos projetos com a infra-estrutura de uso comum concluída e em funcionamento, independentemente do seu estado de conservação. As áreas irrigáveis podem estar total ou parcialmente ocupadas. b) O segundo grupo inclui os projetos com infra-estrutura parcialmente implantada. Esses projetos estão sendo oferecidos para fins de Parceria Público-Privada - PPP. c) O ultimo grupo inclui projetos novos em fase de estudos de viabilidade ou de projeto básico. Até meados dos anos oitenta, os perímetros eram administrados, operados e mantidos diretamente pela CODEVASF, que dispunha de unidades orgânicas e quadro de pessoal com funções próprias para operação e manutenção dos sistemas de irrigação, cobrando tarifas de água dos produtores que, em princípio, deveriam remunerar esses serviços. No entanto o que 2

9 se verificava na prática é que os recursos arrecadados com as tarifas eram mínimos se comparados com as despesas governamentais relativas aos serviços de administração, operação e manutenção da infra-estrutura de irrigação. Além do paternalismo, que implicava subsídios nas tarifas e passividade frente à inadimplência dos produtores, a gestão dos perímetros de irrigação realizada diretamente pelo Governo era ineficiente, em grande parte devido aos entraves próprios da burocracia pública. A percepção dessa situação teve início nos anos 80, com o ápice da crise da estrutura burocrática de gestão pública e esgotamento dos recursos do Estado com a chamada crise do Estado de Bem-Estar Social - Welfare State. As duas décadas anteriores haviam revelado o esgotamento deste Estado, a internacionalização do sistema financeiro (provocada pela desregulamentação dos investimentos nas bolsas européias como uma tentativa de captar recursos externos para manter o Estado de Bem-Estar Social Europeu), a recessão mundial instalada a partir do aumento da taxa de juros norte-americana e o choque do aumento do preço do barril de petróleo (em 1974 e no final da década de 70). Este movimento desencadeou várias proposições de reforma da estrutura do Estado Moderno, em especial no que se referia ao seu modelo de gestão. Na mesma década, o programa neoliberal sobressaiuse aos demais, formatando a estrutura de Estado Mínimo. Paralelamente, foi tomando corpo um segundo modelo de gestão pública, desenvolvido fundamentalmente no Reino Unido, que foi cunhado de Nova Administração Pública, apelidada no Brasil de Estado Gerencial. (Osborne e Gaebler, 1993; Sotero, 2002) Todos esses novos modelos partiam de uma premissa fundamental: o Estado deveria adotar os princípios de gestão empresarial. Deveria transferir para o mercado todos os mecanismos de controle econômico e até mesmo alguns serviços que se consagraram na modernidade como fundamentalmente públicos (assistência social, saúde, educação e pesquisa & desenvolvimento), cabendo ao Estado o estabelecimento de contratos de parceria, com o mercado, para realização das suas funções. Nesse novo cenário, começava a se tornar inviável a alocação de recursos públicos na quantidade necessária para cobrir os subsídios (de praticamente 100%) até então concedidos aos produtores, o que fez com que a CODEVASF, a partir de 1985, buscasse um novo modelo de gestão para os Perímetros de Irrigação, modelo esse que assegurasse a participação dos agricultores, visando à emancipação dos Perímetros, conforme preconiza o art. 9º do Decreto n /84, que regulamentou a Lei de Irrigação Lei n 6.662/79. 3

10 No vale do São Francisco, os perímetros de irrigação em funcionamento são em número de 25, totalizando uma área irrigável de 105 mil hectares, ocupados com lotes agrícolas destinados a irrigantes familiares e lotes destinados à exploração empresarial. Os perímetros que se encontram em funcionamento apresentam diferentes estágios de maturidade e desenvolvimento, resultantes de diversos fatores: razão da implantação, tamanho, perfil dos irrigantes, características da infra-estrutura, estrutura de produção e renda dos agricultores. Essa situação impõe a necessidade de se estabelecerem procedimentos estruturados para hierarquização dos perímetros, visando à priorização do processo de emancipação. Segundo o IWMI - International Water Management Institue (1999), indicadores de performance comparativos permitem observar o desempenho da agricultura irrigada e podem ser utilizados como ferramenta para medir o desempenho relativo ou para acompanhar a performance dos perímetros irrigados. 3. OBJETIVOS DO TRABALHO 3.1 Objetivo Geral Propor diretrizes, critérios e procedimentos para aprimorar a transferência da gestão de perímetros públicos de irrigação da CODEVASF. 3.2 Objetivos Específicos a) Estabelecer critérios para avaliação dos perímetros em função de suas peculiaridades, relativas à administração, operação e manutenção, produção agrícola, ocupação da área e perfil dos agricultores; b) Propor, com base na legislação vigente sobre o tema, conceitos, formas e procedimentos para a transferência da gestão e para emancipação. 4

11 3.3. Formulação do Problema O programa de emancipação dos projetos públicos de irrigação, atualmente denominado transferência da gestão, passou por diretrizes diversas, fruto das constantes trocas ministeriais a que o programa esteve afeto. Entre 1986 e 2003, esteve a cargo dos seguintes órgãos: Ministério Extraordinário para Assuntos de Irrigação; Ministério da Agricultura e Reforma Agrária; Ministério da Integração Regional; Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal; Secretaria Especial de Políticas Regionais SEPRE/PR e Ministério da Integração Nacional. Essas mudanças de comando e também a descontinuidade administrativa que ocorriam dentro dos ministérios, fez com que o programa transferência da gestão não se consolidasse. As prioridades alternavam de acordo com as políticas de cada ministro ou ministério. Constata-se que a transferência da responsabilidade pela administração dos perímetros não foi plenamente absorvida pelos usuários. Percebe-se que eles preferem continuar sendo permanentemente assistidos pelo poder público, uma vez que se cristalizaram vínculos de dependência e de paternalismo. Como os produtores resistem em assumir os investimentos para reabilitação dos sistemas de irrigação, o Governo Federal, na condição de proprietário dessa infra-estrutura, continua assumindo esse encargo. Diante deste contexto, o trabalho proposto consiste em estudar e apresentar diretrizes para que a transferência de gestão em curso seja aprimorada, de forma que, sem a tutela e o apoio financeiro do Estado, a administração dos perímetros, conduzida pela própria organização de produtores ou outra organização privada, se processe de forma segura, autônoma e sustentável, nos aspectos técnico, econômico e financeiro. Cabem, então, respostas às seguintes questões: a) Quando um perímetro público de irrigação reúne condições efetivas para ser emancipado? b) Como será concluído o processo de transferência da gestão de um perímetro público de irrigação sob as óticas legal e contratual? 5

12 4. REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO 4.1. Experiência da CODEVASF na gestão de perímetros públicos de irrigação O Programa de Emancipação dos Perímetros de Irrigação da CODEVASF foi concebido com o fim de promover o profundo e institucionalizado envolvimento dos usuários na administração, operação e manutenção da infra-estrutura de irrigação de uso comum dos perímetros. A idéia central do programa era criar e habilitar, técnica e gerencialmente, associações de usuários para assumirem, com responsabilidade e segurança, o papel desempenhado pelo poder público na administração dos perímetros. Os principais fatores que motivaram a criação do programa de emancipação (Anais do VII CONIRD Congresso Nacional de Irrigação e Drenagem, 1986) foram: a) redução dos recursos governamentais para o setor; b) percepção de que a performance ruim dos perímetros se devia em parte à rigidez das normas que regem a burocracia pública; c) expectativa de que os usuários, devidamente organizados e assistidos, pudessem manejar corretamente e com vantagens econômicas seus próprios sistemas coletivos de irrigação. A sistemática adotada para a emancipação de perímetros irrigados prevê as seguintes etapas (CODEVASF, página da internet : a) Co-gestão - etapa em que os irrigantes, em conjunto com a CODEVASF, se organizam para assumir a administração do perímetro. Nessa etapa são verificados e analisados os problemas relativos à infra-estrutura, à capacitação dos agricultores, ao apoio à produção e à regularização fundiária. É o caso dos perímetros em fase inicial de funcionamento, os parcialmente em operação, mas ainda em processo de implantação de obras, e aqueles em que, embora antigos, a organização de irrigantes criada para assumir as atividades de administração do perímetro é recente. b) Autogestão - etapa em que a CODEVASF mantém o apoio técnico e financeiro à organização de produtores, para solução dos problemas de sua responsabilidade relacionados na etapa anterior. Mantém-se ainda presente com voz e veto nas decisões dos conselhos de administração. Nessa etapa devem ser resolvidos todos os problemas fundiários, e o apoio financeiro da CODEVASF restringe-se, em geral, a obras complementares e de melhoramento, sendo o custo operacional do perímetro assumido integralmente pela organização de irrigantes. 6

13 c) Emancipação - etapa em que a organização de produtores assume de forma ampla a administração do perímetro, reservando-se ao Estado o acompanhamento das atividades, com vistas à preservação dos recursos naturais e à manutenção dos objetivos básicos do projeto. Inicialmente, o modelo adotado foi o de delegar a administração, operação e manutenção da infra-estrutura de irrigação de uso comum, por meio de contrato, às cooperativas existentes nos Perímetros. Eram organizações cuja criação havia sido estimulada pela CODEVASF e que congregavam, numericamente, boa parte dos produtores dos Perímetros. A experiência foi negativa, tendo como causas principais as seguintes: a) As cooperativas tinham outras prioridades, voltadas para produção e comercialização, relegando a segundo plano as atividades delegadas. b) Os cooperados eram basicamente constituídos de pequenos produtores, o que alijava do processo decisório aqueles detentores de lotes empresariais, resultando em fonte permanente de conflitos. c) A estrutura de comando presidencialista, que as caracterizava, favorecia práticas condenáveis na gestão de recursos públicos como nepotismo e clientelismo. d) Por serem organizações mercantis, estavam sujeitas a falência, o que representava risco para a administração delegada pelo Governo. Com o fracasso dessa primeira experiência, a CODEVASF, após realizar estudo sobre o assunto (HECTA, 1987), adotou outro modelo de gestão, que também incluía a participação dos produtores, mas desta vez organizados sob a forma de associação civil de direito privado sem fins lucrativos, criada com a finalidade específica de desenvolver atividade de interesse coletivo - administrar, operar e manter a infra-estrutura de irrigação de uso comum de um perímetro público de irrigação. Essa organização foi denominada Distrito de Irrigação e, de forma precursora, constitui-se numa organização típica do que, posteriormente, veio a ser conhecido com terceiro setor. No Brasil, como em outros países, o Terceiro Setor coexiste com dois outros setores: Primeiro Setor, representado pelo governo, cumprindo uma função administrativa dos bens públicos, tanto no âmbito municipal, estadual como federal, e o Segundo Setor, representado pelo mercado, ocupado pelas empresas privadas com fins lucrativos. O conceito do que se denomina Terceiro Setor não é consensual por quem pesquisa o assunto. Para FERNANDES (1994, p.21), o Terceiro Setor pode ser definido como: (...)um conjunto de organizações e iniciativas privadas que visam à produção de bens e serviços 7

14 públicos. Este é o sentido positivo da expressão. Bens e serviços públicos, nesse caso implicam uma dupla qualificação: não geram lucros e respondem a necessidades coletivas.. A implementação do modelo de Distrito de Irrigação proporcionou grande avanço na gestão dos Perímetros na busca da emancipação. Enumeram-se as seguintes conquistas: a) maior envolvimento dos usuários na administração, operação e manutenção da infraestrutura de irrigação de uso comum dos Perímetros; b) agilização nos procedimentos de compras e contratações; c) redução de custos operacionais dos sistemas de irrigação; d) redução significativa e até mesmo eliminação de subsídios no custeio operacional dos sistemas de irrigação. Em que pese aos êxitos alcançados com o atual modelo de transferência de gestão, persistem ainda alguns problemas. Recente estudo elaborado pelo Ministério da Integração Nacional (Relatório de Diagnóstico dos Perímetros Públicos Irrigados, 2004) concluiu que, mesmo em Perímetros que apresentam bom nível de administração e desenvolvimento agrícola, onde os produtores são auto-suficientes, as ações de gerenciamento referentes à manutenção da infra-estrutura não vêm acompanhando esse desenvolvimento, o que compromete profundamente as obras e equipamentos da infra-estrutura de irrigação de uso comum. Por sua vez, a deterioração da infra-estrutura pode implicar o colapso do fornecimento de água no Perímetro e, conseqüentemente, do processo produtivo, com enorme reflexo sócioeconômico para os atores envolvidos. Como os produtores resistem em assumir os investimentos para reabilitação dos sistemas de irrigação, o Governo Federal, na condição de proprietário dessa infra-estrutura, continua assumindo esse encargo, até mesmo por uma obrigação legal. Segundo Johnson (1997), por mais de 40 anos tem-se comprovado a incapacidade dos governos para cobrar dos usuários dos perímetros de irrigação as despesas efetuadas com as atividades de operação e manutenção (OM), sem mencionar o reembolso dos custos de investimento, como também a escassez de recursos governamentais para execução dessas atividades. Esta situação contribui para a deterioração da infra-estrutura, encontrando-se casos em que os sistemas de irrigação foram construídos para uma perspectiva de vida útil de 50 anos, mas tiveram que ser reabilitados em menos de 10 anos. O Banco Mundial (2004) reconhece que a experiência com desenvolvimento de áreas irrigadas mostrou que os resultados não são imediatos. Após a construção da infra-estrutura requerem de 10 a 15 anos para atingirem o seu pleno desenvolvimento. Acrescenta ainda que 8

15 as fases de engenharia e de construção normalmente constituem a parte mais fácil da implementação de novos projetos. Os maiores desafios situam-se no assentamento dos produtores, na atração de aportes empresariais e no desenvolvimento de clusters do agronegócio e de mercado capazes de viabilizar os empreendimentos. 4.2 Experiência Internacional em Programas de Transferência da Gestão A questão gerencial dos sistemas de irrigação em praticamente todo o mundo é crucial e tem despertado o interesse de especialistas em identificar as causas de insucessos e os estudos de caso de projetos bem sucedidos. O problema central se refere às possibilidades e dificuldades de transferir a gestão de sistemas de irrigação de órgãos governamentais para os usuários ou outras formas de gestão com participação privada. Para Johnson et al. (1995), nas últimas três décadas vários países adotaram programas de emancipação de sistemas públicos de irrigação, também denominados programas de transferência de gestão, nos quais órgãos governamentais foram substituídos por organizações de usuários de água ou outras entidades do setor privado na gestão dos perímetros irrigados. No Brasil, o programa Transferência da Gestão de Perímetros Públicos de Irrigação, gerenciado pelo Ministério da Integração Nacional, encontra-se dentro deste contexto. De acordo com a Sagardoy (1994), a transferência da gestão é um fenômeno generalizado, que vem ocorrendo tanto em países mais desenvolvidos como menos desenvolvidos, sendo o processo desencadeado pelos governos e órgãos interessados na solvência das finanças públicas e no uso mais eficiente dos recursos. Também é uma condição que vem sendo exigida pelas instituições de financiamento internacionais para concessão de empréstimos para o setor. Em 2001, a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação (Food and Agriculture Organization of the United Nations - FAO) e a Rede Internacional para a Gestão Participativa na Irrigação (International Network on Participatory Irrigation Management - INPIM) organizaram uma conferência sobre a Transferência de Gestão na Irrigação, que teve como objetivos específicos iniciar trocas de experiências e conceitos básicos no mundo relacionados com a Transferência de Gestão na Irrigação (TGI) para associações de usuários da água (AUA) ou outras organizações do setor privado e identificar vários fatores que levaram ao seu sucesso ou fracasso. Uma série de estudos de caso e experiências dos países foi desenvolvida e um documento denominado Transferência de Gestão na Irrigação Compartilhando Lições da Experiência Global 9

16 Conforme consta nesse documento sobre a Transferência de Gestão na Irrigação Compartilhando Lições da Experiência Global, depois de um período de rápida expansão da superfície mundial de irrigação, de 1950 até o início de 1980, muitos governos encontraram dificuldades para financiar os custos recorrentes da irrigação e de arrecadar as tarifas de água dos usuários. As administrações financiadas pelas instituições governamentais perderam a capacidade efetiva de prestar o serviço de fornecimento de água para os usuários. Esses fatores levaram à rápida deterioração da infra-estrutura e da redução da área irrigada, resultando em má distribuição e desperdício de água e incremento dos problemas de salinização dos solos. Empurrados em grande parte por pressões financeiras, muitos governos estão tentando transferir a responsabilidade da gestão dos sistemas das agências governamentais para as associações de usuários de água Visão Global da Transferência de Gestão na Irrigação Como ponto de partida, a Conferência Internacional promovida pela FAO e INPIM em 2001, define a Transferência de Gestão na Irrigação como a transferência de responsabilidade e da autoridade sobre a gestão de um sistema de irrigação público das agências governamentais para associações de usuários da água ou outras entidades do setor privado. Considera como questões chaves para ocorrência do processo de transferência da gestão de irrigação, os seguintes aspectos: - mobilização para apoio à transferência; - políticas de transferência e legislação de suporte; - mudanças organizacionais; - processo de implementação; - distribuição de água, manutenção e modernização da infra-estrutura; - financiamento para o setor de irrigação Motivações para a transferência Segundo a Conferência Internacional promovida pela FAO (2001), os programas de transferência de gestão são implementados por diferentes motivos, e dependem fundamentalmente do ponto de vista dos principais atores envolvidos governos e usuários. Alguns governos adotam programas de transferência para melhorar a sustentabilidade física e financeira dos sistemas de irrigação (Chile); outros para melhorar a gestão da água e a 10

17 produtividade agrícola (Índia) ou para se ajustar a restrições orçamentárias (Filipinas). Os principais objetivos do Programa de Transferência de Gestão na Irrigação foram: 1. assegurar a sustentabilidade dos perímetros de irrigação; 2. reduzir a carga financeira sobre o governo; 3. passar a responsabilidade de operação e de manutenção para os usuários; 4. aumentar a eficiência no uso da água; 5. melhorar e dar sustentabilidade à performance do sistema. No México, de acordo com Trava (1994), o programa de transferência foi concebido para promover mudanças institucionais no setor da irrigação com o fim de diminuir para o governo o peso dos custos decorrentes dos serviços de operação e de manutenção dos 82 perímetros públicos de irrigação do país. Segundo Vermillion et al. (2001), os agricultores por sua vez buscam a transferência de gestão de sistemas de irrigação para melhorar a qualidade dos serviços de fornecimento de água (EUA e Austrália); para ter controle do uso das receitas de tarifa d água ou para impedir o aumento de custos da irrigação (Colômbia e República Dominicana). Na Colômbia, em 1975, os usuários da água do perímetro Coello-Saldaña, descontentes com a qualidade do serviço de operação e de manutenção que era oferecido pelo Governo e com os altos custos do gerenciamento, constituíram duas associações de usuários (AUA) - Coello e Saldaña - e decidiram solicitar oficialmente ao governo a transferência de gestão dos sistemas para as suas novas associações (FAO, 2001). Argumentavam que o projeto deveria tornar-se legalmente de sua propriedade porque os produtores já haviam pago ao governo sua parcela nos custos da construção. O governo concordou em transferir o gerenciamento do perímetro para as associações de usuários no prazo de um ano (Vermillion e Garcés-Restrepo, 1994). A transferência dos projetos Coello e Saldaña foi o primeiro caso de transferência do gerenciamento de irrigação na Colômbia. A partir daí, estabeleceram-se os passos para futuras transferências. Assim, de forma contrária às abordagens conduzidas pelo governo de outros lugares, a TGI na Colômbia foi levada a efeito a pedido dos produtores, que se propuseram a assumir o gerenciamento de seus projetos de irrigação, desde que fossem reabilitados, no que houve a concordância do Governo. Entretanto, a falta de recursos para financiar a reabilitação das infra-estruturas e para a capacitação das organizações de produtores impediu a continuidade do programa (Garcés-Restrepo, 1992). 11

18 Estruturas Organizacionais Segundo Garcés-Restrepo (2001), os programas TGI diferem nos tipos de organizações que assumem o gerenciamento após a transferência. O tipo mais comum é a associação dos usuários da água (AUAs). No México, as AUAs são reconhecidas como associações civis sem fins lucrativos com personalidade jurídica e patrimônio próprio, para quem a agência de irrigação delega a concessão de uso da infra-estrutura por um período de 50 anos. Mas há também os distritos de irrigação que são dos governos semi-municipais (USA, Taiwan e México). Existem empresas de sociedade limitada onde os usuários da água possuem ações na companhia de gerenciamento (Estados Unidos, México e Shandong, província da China). (FAO, 2001) Na Colômbia, com a Lei de Desenvolvimento da Terra (Ley de Adecuación de Tierras N 41, de 1993) determinou-se que a transferência do gerenciamento ocorreria diretamente para as AUAs, após elas terem o pleno controle sobre as finanças dos perímetros de irrigação e dos procedimentos de operação e de manutenção. Os acordos referiam-se a contratos de concessão e não delegação da administração. Este foi um incremento significativo na transferência. Entretanto, mesmo sob a nova lei, as AUAs somente tiveram direito de uso, e não de propriedade sobre a infra-estrutura da irrigação. (Vermillion e Garcés-Restrepo, 1998). Com a política de irrigação instituída pela Lei n 41/93, as AUAs -Associações de Usuários da água dos perímetros públicos de irrigação formaram uma federação nacional chamada FEDERRIEGO - Federação das Associações dos Irrigantes -, uma associação sem fins lucrativos, reconhecida como uma entidade legal pelo Governo Colombiano. Tinha como principal objetivo preparar as Associações dos Usuários da Água para a transferência e darlhes apoio após a transferência. Os principais objetivos da Federriego podem ser assim resumidos (Vermillion e Garcés-Restrepo, 1998): - consolidar e representar as AUAs filiadas em todos os assuntos pertencentes ao desenvolvimento da terra no país; - favorecer a troca de experiências técnicas e administrativas com o objetivo de promover o desenvolvimento e o uso mais eficiente das áreas irrigadas; - encorajar o uso de novos sistemas de produção para proteger os recursos naturais e prevenir a poluição ambiental ou mitigar seus impactos; - promover o estabelecimento de novas AUAs. Uma experiência considerada bem sucedida, no oeste americano, de transferência da gestão - o Projeto do Vale do Rio Colúmbia - CBP, foi objeto de avaliação do processo de transferência do seu gerenciamento (Svendsen e Vermillion, 1994). O CBP é um projeto de 12

19 irrigação de hectares, implantado pelo Bureau of Reclamation (BUREC) e foi selecionado em razão de que os Estados Unidos têm tido uma política de transferência da administração dos projetos públicos de irrigação para os usuários há mais de 100 anos e o CBP possui uma boa base de dados que permite avaliação consistente de sua performance, além do fato de que a referida transferência ocorreu há mais de 20 anos, tempo suficiente para possibilitar a estabilização da transferência e, também, para emergirem os problemas de longo prazo. O BUREC, órgão governamental, implantou e operou o projeto CBP de 1951 até 1969, quando a gestão foi transferida para três organizações de produtores (Distritos) do projeto de irrigação, cada uma delas com cerca de a membros. Estes Distritos são organizações civis e sem fins lucrativos cujo propósito é administrar, operar e manter a infraestrutura de irrigação coletiva que lhes foi transferida pelo BUREC e são obrigados a cobrir seus próprios custos operacionais, por meio da cobrança de tarifa d'água dos usuários. O principal interesse dos agricultores em assumir a administração do projeto foi a de ter mais controle sobre a distribuição proporcional d'água e das despesas com operação e manutenção, e, com isso, minimizar o preço da água. (Svendsen e Vermillion, 1994) Pelos contratos de transferência firmados entre o BUREC e os Distritos, esses passam a ter ampla autonomia no que se refere à administração da infra-estrutura de irrigação coletiva, compreendendo: operar e manter o sistema hidráulico; fixar o valor da tarifa de água; cortar o fornecimento de água aos usuários inadimplentes; aplicar multas e sanções; vender excedentes de água a produtores não pertencentes ao Distrito. Em contrapartida, são responsáveis por: efetuar o reembolso ao BUREC pelo custo de implantação do projeto de acordo com um cronograma acordado; efetuar a operação e a manutenção do sistema de acordo com padrões estabelecidos pelo BUREC; manter um fundo de reserva de 30% do custo de operação e manutenção anual, para substituir obras e equipamentos deteriorados; submeter ao BUREC, antecipadamente, os planos anuais de operação e manutenção. O BUREC efetua a fiscalização das atividades delegadas e tem o direito de reassumir a administração do sistema quando os Distritos falharem com suas obrigações. As negociações que culminaram com a celebração dos contratos foram complexas e levaram vários anos, o que resultou num relativo equilíbrio entre direitos e responsabilidades dos Distritos. Como principais resultados da transferência são enumerados os seguintes (Svendsen e Vermillion, 1994): a) Adoção de tecnologia a transferência de administração para os Distritos acelerou a adoção de novas tecnologias, com a mudança dos sistemas de irrigação parcelares 13

20 gravidade para aspersão e instalação de estações automáticas de medição de água e telemetria. b) Desempenho hidrológico inicialmente houve um pequeno declínio na eficiência de condução e distribuição de água que foi recuperada ao longo de 5 a 6 anos. Foi necessário esse período de aprendizagem para que os novos administradores alcançassem o mesmo nível de eficiência do BUREC. c) Desempenho financeiro no início os Distritos reduziram os custos de administração, operação e manutenção em 22%, ou seja, a tarifa de água foi reduzida nesse mesmo percentual. As despesas encontram-se estabilizadas desde então, quando, de fato, deveriam estar crescendo com o envelhecimento da infra-estrutura. Este fato poderá acarretar a necessidade futura de reabilitação das obras. d) Rentabilidade das áreas irrigadas o valor médio da renda bruta por acre cresceu nos últimos 30 anos, de US$ 300 para US$ 600. Para os países em desenvolvimento, os autores Svendsen e Vermillion (1994) sugerem duas categorias de lições decorrentes da experiência do Projeto do Vale do Rio Colúmbia políticas/institucionais e processuais. A primeira inclui as seguintes: o governo deve estabelecer um programa consistente e obrigatório de transferência de gestão para os agricultores dos projetos públicos de irrigação; não deve exigir a total recuperação dos custos de investimento efetuados pelo Estado; pode ser concedido algum subsídio nas despesas operacionais, desde que criterioso de modo que não haja margem para seu incremento; investir na reabilitação da infra-estrutura de irrigação de uso comum, de modo a torná-la em condições boas de funcionamento. Na categoria de processos os seguintes pontos são ressaltados: envolver os agricultores desde o início do planejamento da transferência, pois um profundo espírito associativista no processo, por parte dos agricultores, é essencial para o sucesso da transferência; utilizar contratos entre a organização de irrigantes e a agência governamental para definir papéis e responsabilidades, pois o instrumento contratual implica em uma voluntária relação entre iguais e cria obrigações e direitos mútuos; capacitar a organização de produtores e, em especial, seus dirigentes nas atividades de gerenciamento; proporcionar treinamento a técnicos da agência governamental na área de relações humanas, capacidade esta importante para trabalharem em um ambiente de administração delegada a associações civis. 14

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