DA CENTRALIZAÇÃO À DESCENTRALIZAÇÃO, DA MUNICIPALIZAÇÃO À TERCEIRIZAÇÃO

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1 DA CENTRALIZAÇÃO À DESCENTRALIZAÇÃO, DA MUNICIPALIZAÇÃO À TERCEIRIZAÇÃO ISSN Vol. 1 N. 1 Ano 2012 Bruna Carvalho Mestranda no Programa de Pós- Graduação em Educação Escolar (UNESP Araraquara) Áurea de Carvalho Costa Professora Dra. Depto de Educação e Programa de Pós-Graduação em Educação (UNESP Rio Claro) A quem compete a escolarização da criança brasileira hoje? 1 RESUMO Neste artigo problematizamos a municipalização do ensino no Brasil levantando a hipótese de que ela está acarretando a privatização da escola pública, já que muitas prefeituras aderiram ao processo de municipalização sem, no entanto, terem recursos físicos, humanos, administrativos, entre outros, realmente capacitados para gerir sua própria rede de ensino e buscaram a solução para tal problema nas Parceiras Público-Privadas transformando a escola em espaço de comercialização de produtos diversos: desde os serviços educacionais, de natureza imaterial até os produtos materiais: kits, uniformes, mídias, material didático. Para apreendermos tal fenômeno, identificamos e analisamos as influências da simples associação entre os termos descentralização, desconcentração e municipalização na gestão do público no Brasil, a partir de Para depois, descrever, analisar e compreender: os princípios históricos, políticos, econômicos e sociais que induziram a implantação do da municipalização do ensino; e como e por quais motivos tal processo está acarretando a privatização da escola pública no Brasil. Palavras-chave: Educação. Políticas Públicas. Municipalização. Privatização. ABSTRACT Correspondência/Contato Secretaria Municipal da Educação Departamento de Planejamento, Projetos e Pesquisas Educacionais Rua Padre João, 8-48, Altos da Cidade CEP Fone (14) Editores responsáveis Carlos Alberto Gomes Barbosa Wagner Antonio Junior This article discusses the municipalization of education in Brazil, raising the possibility that she is leading the privatization of public schools, since many local governments have joined the municipalization process without, however, have physical, human, administrative, and other really skilled to manage its own school system and sought a solution to this problem in the Public-Private Partnerships transforming schools into marketing of various products: from educational services, to the intangible nature of material products, kits, uniforms, media, material didactic. To grasp this phenomenon, identify and analyze the influence of mere association between "decentralization", "devolution" and "municipalization" of the administration of the public in Brazil since To then describe, analyze and understand: the historical principles, political, economic and social, which led the implementation of the municipalization of education, and how and for what reasons this process is leading to the privatization of public schools in Brazil. Keywords: Education. Public Policy. Municipalization. Privatization. p.3

2 Da Centralização à Descentralização, da Municipalização à Terceirização: a quem compete a escolarização da criança brasileira hoje? 1 INTRODUÇÃO Privatizaram sua vida, seu trabalho, sua hora de amar e seu direito de pensar. É da empresa privada o seu passo em frente, seu pão e seu salário. E agora não contente querem privatizar o conhecimento, a sabedoria, o pensamento, que só à humanidade pertence. Bertolt Brecht No período de 1964 a 1985, o governo do Brasil foi caracterizado pelo Regime Militar e tal período resumiu-se em cerceamento de pensamentos, bipartidarismo e exclusão dos direitos políticos. Nesta fase os governantes militares priorizavam políticas que acelerassem o desenvolvimento tecnológico no mercado industrial. Ao longo das décadas de 1960 e 1970 o governo militar firmou o crescimento econômico do país, entretanto, esse crescimento imprimiu uma nova mudança no comportamento e na representação de vários segmentos sociais. Surgiram centenas de associações de moradores, de trabalhadores, assim como, de empresários, constituindo uma teia de organizações que articularam e deram identidade coletiva aos agentes sociais, moldaram seus comportamentos e veicularam suas demandas (SANTOS NETO, 2008). O período, pós 1974, caracterizou-se pela política de transição, que almejava soluções para a saída do regime totalitário. Durante esse processo ainda nos encontrávamos no Estado Militar, mas alguns passos importantes foram dados em direção à redemocratização, cujo processo culminou em 1984, quando houve uma grande discussão sobre os conceitos autonomia, descentralização, gestão democrática, controle social e outros aspectos da gestão democrática dos órgãos públicos, a qual não pode ser apreendida sem a compreensão de dois conceitos: a Descentralização do poder e a Desconcentração de tarefas. Do ponto de vista do direito administrativo, entende-se Descentralização do poder como [...] um conjunto de procedimentos que inclui todas as fases do processo de administração, desde a concepção de diretrizes de política educacional, passando pelo planejamento e definição de programas, projetos e metas educacionais, até suas respectivas implementações e procedimentos avaliativos (MENDONÇA, 2000, p. 96). No setor da Educação, ao analisar a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDBEN) aprovada em 1996, bem como ao se definir com maior clareza a distribuição de responsabilidades sobre a Educação entre entes federados, a descentralização assume um sentido diferente do exposto acima, pois se trata da transferência de responsabilidade sobre a gestão de sistema de ensino para municípios, Estados e Distrito Federal, ao mesmo tempo em que a União controla os resultados da mesma gestão, por meio das avaliações nacionais. Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 4

3 CARVALHO, Bruna; COSTA, Áurea de Carvalho Dessa forma, a autonomia da escola é monitorada pela União, que estabelece os resultados desejáveis para os processos de ensino, por meio das avaliações (OLIVEIRA, 2001). Entende-se a transferência de responsabilidade estabelecida na LDBEN como desconcentração de tarefas, sem, no entanto, se efetivar a devida descentralização do poder decisório, no que tange à autonomia financeira, bem como para a normatização e planejamento de políticas públicas para a educação, pois, descentralizar é delegar poderes e desconcentrar é dividir tarefas. 2 DESCENTRALIZAÇÃO DO PODER NA GESTÃO DO PÚBLICO NO BRASIL O Estado Militar foi marcado por seu caráter centralizador, na área financeira e administrativa. Tratava-se de relações intergovernamentais próprias de Estados unitários, nos quais o poder político no plano local é controlado pelo governo central, fonte exclusiva da autoridade política (RIKER, 1987). A partir de 1988, em qualquer federação do Brasil, a autoridade política de cada nível de governo é soberana e independente das demais. [...] e os municípios foram declarados entes federativos autônomos, o que implica que um prefeito é autoridade soberana em sua circunscrição (ARRETCHE, 2000, p. 47). A Constituição que estabeleceu tal autonomia dos municípios foi inspirada na associação dos termos descentralização e democratização, a partir do pressuposto de que a primeira é conseqüência automática da existência da última (KUGELMAS; SOLA, 1999). A descentralização, entendida como fator garantidor da democracia, sem as devidas mediações, oculta o fato de que essa correlação não é linear. No modelo neoliberal brasileiro, por exemplo, a descentralização não evitou que o aparelho do Estado concentrasse para si, na instância da União, o poder decisório sobre a normatização, as priorizações de financiamento e as avaliações nacionais. Em 1989, reuniram-se em Washington, diversos economistas latino-americanos, funcionários do Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) e Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do governo norte-americano, convocados pelo Institute for International Economics. O tema do encontro Latin Americ Adjustment: How Much has Happened?, visava avaliar as reformas econômicas em curso no âmbito da América Latina. Nesse encontro, foram traçados dez pontos e, assim, através da expressão Consenso de Washington, ficaram conhecidas as deliberações deste encontro. Tais orientações tornaram-se um receituário imposto por agências internacionais para a concessão de créditos. Os países que quisessem empréstimos do FMI, por exemplo, deveriam adequar suas economias às novas regras (NEGRÃO, 1998, p. 41). Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 5

4 Da Centralização à Descentralização, da Municipalização à Terceirização: a quem compete a escolarização da criança brasileira hoje? Em decorrência desse encontro se formou a idéia hegemônica de que o Estado, principalmente nos países subdesenvolvidos, deveria focar sua atuação nas relações exteriores e na regulação financeira. A partir de 1990, o Governo Federal passou a desconcentrar aos Estados e Municípios tarefas relacionadas à gestão das políticas de saúde, habitação, saneamento básico e assistência social, tomando como pressupostos elementos da administração gerencial (ARRETCHE, 2000). A administração pública burocrática é característica do século XIX, como uma forma hegemônica de gerir a coisa pública. No entanto, à medida que a estrutura estatal se ampliava e tornava-se mais complexa, assumindo também a responsabilidade pela gestão dos direitos sociais, até meados do século XX, foi percebendo-se que os custos desse modelo de gestão eram mais altos do que os benefícios do controle, proporcionados por estruturas burocratizadas. Por isso, no neoliberalismo, as práticas burocráticas vêm sendo re-significadas num novo tipo de administração: a gerencial (BRASIL, 1995). No plano da estrutura organizacional, a descentralização e a redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais para uma gestão mais eficiente e menos dispendiosa. Tal modelo tem servido como justificativa para a privatização, propondo que a administração pública seja permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins) (BRASIL, 1995). As organizações do Terceiro Setor surgem como Organizações Não- Governamentais (ONGs), para cumprir determinadas funções, que tradicionalmente eram executadas pelo Estado, durante o período do Welfare State, apresentando-se, aparentemente, como alternativa à privatização do fornecimento de bens e serviços públicos (OSBORNE e GAEBLER, 1995). Ocorre que as chamadas organizações do Terceiro Setor também são privadas, pois, do ponto de vista jurídico, não deixam de serem pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, atuando nas áreas de cunho social (COSTA, et.al., 2006). Na verdade, não há um terceiro setor, pois permanecem dois setores: o público e o privado. A desarticulação do real consiste no fato de a sociedade civil ser vista, no âmbito do Estado neoliberal, como uma instituição neutra, mediadora entre interesses mercadológicos e estatais, sendo apresentada como a nova solução para a crise do Estado. Isso se traduz na colaboração das organizações da sociedade civil na administração da coisa pública, assumindo tarefas que, antes, eram responsabilidade do Estado (COSTA, et. al., 2006). Deste modo, as reformas estruturais e do aparato de funcionamento consolidou-se na década de 1990, por meio da desregulamentação na economia, da privatização das empresas produtivas estatais, da abertura de mercados, da reforma dos sistemas de previdência social, saúde e educação, descentralizando-se seus serviços, sob justificativa de otimizar seus recursos (MARTINS, 2001). Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 6

5 CARVALHO, Bruna; COSTA, Áurea de Carvalho 3 A MUNICIPALIZAÇÃO DO ENSINO NO BRASIL A desconcentração do ensino tem sido uma constante nos últimos anos em quase todos os países latino-americanos, implantada tanto em governos democráticos quanto em ditaduras militares. Diversas organizações internacionais ligadas à promoção da educação recomendam a descentralização, entre elas estão a Organização das Nações Unidas (ONU), o Banco Mundial (BM), e a Organização dos Estados Americanos (OEM) (HEIVA, 1991). Em 1990, na Tailândia, aconteceu a Conferência de Jomtien Educação Para Todos, patrocinada pelas agências internacionais: BM, Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), UNESCO e Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF). Essa Conferência serviu de referência, no Brasil, para a elaboração do Plano Decenal de Educação para Todos ( ) e para o Plano Nacional de Educação (1998) (DE TOMMASI, 1996). Este evento foi considerado um marco, em especial para os nove países com a maior taxa de analfabetismo do mundo na época: Bangladesh, Brasil, China, Egito, Índia, Indonésia, México, Nigéria e Paquistão, conhecidos como E-9, impulsionando-os a desencadear ações em direção aos compromissos firmados na Declaração de Jomtien (SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2002). Tal Declaração estabeleceu como prioridade a universalização do direito das necessidades básicas de aprendizagem, o acesso à educação e a promoção da eqüidade, passando por mudanças no modelo de gestão da educação (FREITAS, 1998; NOGUEIRA, 2001). Esses acontecimentos culminaram na definição de competências e responsabilidades das instâncias de governo em relação à gestão e financiamento da Educação Básica (ABICALIL, 2001). Tais competências e responsabilidades devem estar pautadas na configuração do Estado Mínimo, que consiste na retração do Estado em assumir responsabilidades de provimento do financiamento público das políticas sociais, bem como de regulação da esfera econômica, como o que ocorreu na Inglaterra no governo de Margareth Tatcher, estabelecendo assim, uma condição para o livre e sadio funcionamento do mercado, que tudo regularia em beneficio de todos. Para os neoliberais, a descentralização do Estado (inclusive pela via da municipalização do ensino de 1º grau) facilitaria o processo de sua minimização (CUNHA, 2001, p. 412). A idéia de municipalização não é nova em nosso país, pois esteve presente após o Ato Adicional de 1834 (SUCUPIRA, 1996); passou por discussões ocorridas na Primeira República (NAGLE, 1974); em 1920 e 1930, na Associação Brasileira de Educação; esteve presente também em relação à questão curricular no Manifesto dos Pioneiros de 1932; nas Constituições Federais quanto ao financiamento, na debatida proposta de Anísio Teixeira em 1957; e na tramitação das Leis nº 4.024/61 e n 5.692/71 (CUNHA, 2001; OLIVEIRA, 1999). Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 7

6 Da Centralização à Descentralização, da Municipalização à Terceirização: a quem compete a escolarização da criança brasileira hoje? No Brasil, em 1990, existiram dois movimentos aparentemente contraditórios e fortes: de um lado estava o desejo de implementação dos direitos sociais recém-adquiridos, na conjuntura da redemocratização política e a defesa de um projeto político-econômico para o país instalando a expectativa de governos mais voltados à democratização e à proteção dos direitos sociais; e, de outro, a ascensão de Fernando Collor de Mello à presidência da República com sua política de caráter neoliberal, destacando a urgência de reformas do Estado para que o país entrasse na era da modernidade (MIRANDA, 2003), as quais levavam as camadas mais pobres da população à exclusão de direitos, pois buscava instituir o modelo do Estado Mínimo, que não garante os direitos sociais. A eleição de Fernando Henrique Cardoso, para o período de 1995 a 1998, continuou a política iniciada no governo Collor, com vistas a modificações significativas na concepção de democracia e do papel da sociedade brasileira. Seu governo também foi caracterizado por medidas fundamentadas nos princípios neoliberais. Essa nova concepção de administração pública atingiu todos os setores, e imprimiu profundas modificações nas concepções, finalidades e gestão dos órgãos públicos. No campo educacional, os principais documentos que subsidiam esse novo projeto de educação são a proposta da Emenda Constitucional nº 233, depois transformada na Emenda Constitucional nº 14/96, que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério (FUNDEF) e modificou as concepções expressas na Constituição Federal de 1988, no que se refere à priorização exclusiva de oferta do Ensino Fundamental; e o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado sobre a reformulação do papel da União com relação às outras esferas públicas na garantia da educação básica (MIRANDA, 2003). As contradições presentes na construção do novo modelo de gestão municipal do ensino decorrem da própria natureza do Estado, a qual possui muitas leis supostamente democráticas, mas consolidam-se como práticas autoritárias e excludentes, não garantindo a participação efetiva e direta dos professores e pais nas deliberações sobre a escola. A participação na escola é interditada se não se der sob a forma de filantropia empresarial, voluntariado, e outras ações na perspectiva colaboracionista, executiva e/ou consultiva. A partir disso, na letra da lei, a escola é vista como uma das instâncias do processo de descentralização, já que consta nos textos da nova LDBEN a ação redistributiva dos Municípios para com as suas instituições escolares, definindo, pela primeira vez, o conceito de autonomia escolar (SOUZA; FARIA, 2004), conforme o artigo 15 da LDBEN de 1996 os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira. Observadas as normas gerais de direito financeiro público. Conforme estabelecem os artigos 8º, 9º e 10º, municípios e Estados são responsáveis por suas redes de ensino, sendo que cabe: aos municípios oferecer a educação infantil em Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 8

7 CARVALHO, Bruna; COSTA, Áurea de Carvalho creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos determinados; os Estados devem assegurar o ensino fundamental e oferecer com prioridade o ensino médio; enfim, é incumbência da União coordenar a política nacional de educação, exercer função normativa e supletiva em relação às demais instâncias educacionais, prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino, assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior. Assim, municípios e Estados são responsáveis pela execução de políticas [a maioria] emanadas pela União e esta tem a função de regular a avaliar os sistemas de ensino (BRASIL, 1996). Configura-se, assim, o sentido de descentralização, entendido como a transferência para Estados, Distrito Federal e Municípios da responsabilidade de gerir diretamente as diferentes redes escolares, bem como a autonomia das escolas em administrar o seu próprio projeto político-pedagógico. Ao mesmo tempo, introduz-se nova concepção de controle, realizado indiretamente pelos resultados obtidos pelos alunos nos testes sistêmicos. Passa-se a controlar o produto do sistema, e não o processo que o originou. Nessa lógica, a autonomia da escola passa a ter outro sentido, pois a instituição passa a ser monitorada de outra maneira, ficando a autonomia submetida aos resultados obtidos pelo Sistema Avaliativo (MIRANDA, 2003, p. 197, grifo nosso). A centralização e o controle do sistema manifestam-se pela avaliação por resultados do sistema educacional, por meio dos exames padronizados para todos os níveis de ensino, entre eles temos o Sistema de Avaliação do Ensino Básico (SAEB); o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM); o Exame Nacional de Curso (ENC), entre outros. Esses exames não deixam de serem instrumentos que induzem a implementação de políticas, o que faz com que aqueles que têm poder de definir critérios relevantes para a avaliação, passem a deter também o poder indutor sobre o conjunto do sistema educacional. As reformas educacionais no Brasil, baseadas na idéia de accountability, ou seja, na prestação de contas através da avaliação, procuraram redimensionar a polaridade centralização/descentralização, pois ao mesmo tempo em que se descentralizam as tarefas de gestão, centraliza-se o processo de avaliação e controle do sistema (APLLE, 1999). Assim, o neoliberalismo atua na dualidade de atuação do Estado, visto que, de um lado temos a minimização quanto a iniciativas e decisões no nível macro e, de outro, temos a maximização na definição do conhecimento oficial, das normas e dos valores. A municipalização iniciada em 1989 foi consolidada a partir de 1996, porém de forma mais lenta do que a esperada. Com isso, em 1996, o Governo Federal criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), implantado em 1998, para legitimar e consolidar sua política (MARTINS, 2004). Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 9

8 Da Centralização à Descentralização, da Municipalização à Terceirização: a quem compete a escolarização da criança brasileira hoje? O objetivo do FUNDEF era de redistribuir recursos para diminuir as diferenças regionais, estabelecendo um valor anual mínimo por aluno. Isto fez com que [...] os municípios com arrecadação maior se sentissem lesados pela distribuição de seus recursos proporcionalmente ao número de alunos e não à quantidade que depositavam no fundo. [...] Para não perderem dinheiro, os governos municipais investiram no ensino fundamental (CARBONARI, 2004, p. 219). Dessa forma, a motivação para municipalizar, concentrava-se, sobretudo na obrigatoriedade dos Estados e municípios de garantia do ensino fundamental, no recebimento de recursos e no receio de perder recursos. Ainda, uma vez que, a maior preocupação estava, sobretudo, fundamentada nos princípios financeiros. Contudo, [...] isso não impediu a apropriação da retórica oficial e de modismo na articulação de argumentos: qualidade, qualidade total, padrão de qualidade, desenvolvimento da cidadania, valorização do local, racionalização administrativa, autonomia, igualdade (BUENO, 2004, p. 190). Entretanto, [...] essa indução à municipalização não considera a questão de recursos humanos em condições de gerir, com sucesso, um sistema de ensino. Poderão construir prédios ou assenhorear-se de próprios estaduais, poderão alocar professores, diretores, funcionários e poderão equipar os estabelecimentos de ensino. Porém, entendemos que gerir a educação municipal seja mais que isso. É bem provável que parte deles venha a cair nas mãos de escritórios de assessoria, nas mãos de editoras, nas mãos de sistema de comunicação, nas mãos de empresas particulares. [...] A indução à municipalização vem se efetivando, contudo a prática tem mostrado que nem todos os municípios, que aderiram ao processo, têm condições de gerir redes / sistemas de ensino (OLIVEIRA, 1999, p ). A implementação do FUNDEF, além de induzir os municípios a aderirem à municipalização do ensino, também induziu a criação do sistema de bonificação do professor, estabelecendo como critérios: o número de alunos aprovados; dias de freqüência do professor na escola e a não-evasão dos alunos. Essa política fora estabelecida no âmbito do BM dois anos antes: [...] em vista das dificuldades macrofiscais que prevalecem na América Latina e os salários geralmente baixos dos professores da região, deve-se pensar em montar, na estrutura salarial, incentivos baseados em desempenho e/ou providenciar aumentos salariais gradativos de acordo com o desempenho acadêmico de seus alunos. Isso poderia ser muito importante na medida em que minimiza a tentação de professores treinados pelo projeto aceitarem empregos mais bem remunerados (BANCO MUNDIAL, 1995, p. 60, grifo nosso). Dessa forma, o professor aprova (ou não reprova, que é uma expressão mais realista da situação vivida) o aluno não porque ele aprendeu ou apresentou avanços importantes na reflexão e na produção escolar, mas porque receberá uns troquinhos a mais no salário (ARELARO, 2005, p. 1053). O FUNDEF foi revogado pelo Decreto nº 6.253, de 13 de novembro de 2007, que dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 10

9 CARVALHO, Bruna; COSTA, Áurea de Carvalho Valorização dos Profissionais da Educação FUNDEB regulamenta a Lei n o , de 20 de junho de 2007, e dá outras providências. É importante destacar que a municipalização do ensino não é obrigatória, mas a retenção dos recursos do Fundo que será destinado para quem for o responsável pelo Ensino Fundamental no Município, seja o próprio Município ou o Estado, é. Dessa forma, a responsabilidade pelo Ensino Fundamental além de ser um dever do Município passa a ser um direito, uma vez que seus recursos são retidos (SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO, 2009). 3.1 Indícios e Desdobramentos de uma Política Neoliberal governamentais. A municipalização do ensino possibilitaria, na teoria, uma série de facilitações Em termos de ação política, possibilitaria um apoio partidário direto, uma comunicação descomplicada, um processo de informação / retroinformação contínuo, uma intervenção direta e imediata na problemática local. Em termos das questões legais e financeiras, implicaria transparência da ação administrativa, envolvimento da comunidade no carreamento de recursos e na gestão orçamentária e, ainda, a co-responsabilidade administração / munícipes na solução de problemas. Em termos de relações com o magistério, significaria fragmentação de resistências organizadas e negociação direta das oposições. Associada à idéia de modernização gerencial, à racionalização na produtividade dos recursos e à desconcentração do poder, a descentralização tem sido referenciada como solução para o perfil negativo desenhado para a máquina administrativa governamental tradicional: gigantismo, ineficiência, ausência de mecanismos de controle e incapacidade de prestar serviços, estrutura afastada dos problemas, compartimentalizada, sem transparência, provocadora de superposições e desencontros na tomada de decisões (BUENO, 2004, p ). Em relação a essas vantagens, é interessante registrar que experiências internacionais demonstram que a responsabilização nominal dos municípios sobre a escolaridade obrigatória das crianças, não é necessariamente, garantia de democratização e boa qualidade do ensino. A França e a Itália mantêm seus sistemas de ensino de boa qualidade, centralizados nacionalmente. Já na Inglaterra, na Alemanha e nos Estados Unidos, as escolas fundamentais são administradas local ou municipalmente, com garantia de acesso democratizado e um bom ensino. Em Québec, no Canadá, há uma administração da educação regional e autônoma eleita pela população, financiada pelo governo estadual e que apresenta resultados positivos (HAGUETTE, 1989). No caso da América Latina, temos Cuba, que através de um sistema centralizado, tem obtido êxito na realização de uma educação efetivamente democratizada (PEIXOTO, 2003). Já no Brasil, observamos que os municípios são sobrecarregados, principalmente os de menor porte com transformações e responsabilidade que transcendem sua compreensão, Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 11

10 Da Centralização à Descentralização, da Municipalização à Terceirização: a quem compete a escolarização da criança brasileira hoje? sua gramática política e sua possibilidade de concretizar projetos muitas vezes delineados muito além do seu espaço decisório (BUENO, 2004, p. 182). Portanto, não basta desconcentrar tarefas de administração do sistema escolar por meio da municipalização, visto que não há garantias da efetivação de melhor qualidade de ensino. Azanha (1995) questiona as possibilidades reais e falácias do processo de municipalização e também assinala a simples associação dos termos municipalização, descentralização, desconcentração e consenso, [...] todos eles positivamente valorizados como se invariavelmente indicassem maior democratização e também maior racionalização. Todos sabemos que as coisas não são bem assim e que a simples administração local do ensino não representa por si só nenhuma garantia de sua efetiva democratização e pode até mesmo ser oportunidade de exercício de mais duras de coerção sobre o processo educativo e sobre magistério (AZANHA, 1995, p. 108, grifos nossos). Assim, conforme Bueno (2004), verificamos que a municipalização do ensino foi uma medida tomada de cima para baixo, e que não tinha como principal objetivo a participação da comunidade nas decisões, e sim o repasse de serviços obrigatórios com redução de custos para o Estado, tornando-o um ente regulador e avaliador do produto e não do processo. A mesma racionalidade empresarial da desconcentração de responsabilidades adotadas pelos sistemas estaduais foi adotada para os municípios, com a expectativa de modernizar a sua ação, diante do argumento que alguns dos eficazes instrumentos de gestão típicos do setor privado podem e devem ser incorporados pelo gestor público (FUNDAP, 1997, p. 7). Deste modo, o processo de municipalização do ensino no Brasil foi e ainda é instituído, na maioria das vezes, como fruto das iniciativas do governo Federal e Estadual, que visa adequar o Estado aos novos modelos de racionalidade (ARELARO, 1999, p. 65), contribuindo assim, para o enxugamento do aparato estatal e não para o atendimento às reivindicações da sociedade civil. CONSIDERAÇÕES FINAIS A municipalização do ensino requer muitos aspectos para que se obtenha uma gestão educacional de qualidade e que atenda as reais necessidades da classe trabalhadora, e não a lógica capitalista. Contudo, o que é visto, são municípios que aderem ao processo de municipalização sem, no entanto, ter recursos físicos, humanos, administrativos, entre outros, realmente capacitados para gerir sua própria rede de ensino. Após a realização dos exames nacionais de avaliação da educação brasileira, se constatou que o desempenho foi insatisfatório em quase todos os municípios que aderiram ao processo de municipalização do ensino. Mediante as dificuldades de atendimento da demanda e da oferta de padrão de qualidade mínimo de ensino, muitos municípios passaram a buscar Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 12

11 CARVALHO, Bruna; COSTA, Áurea de Carvalho alternativas e apoio no setor privado, tentando conseguir a fórmula do sucesso que, por si só, não tinham sido capazes de criar (ARELARO, 2007, p. 916). [...] No processo turbulento e até irresponsável de municipalização de todo ou parte significativa do ensino fundamental, seus dirigentes educacionais não conseguiram organizar, com um mínimo de condições objetivas e dignas de trabalho, um cotidiano escolar que favorecesse o florescimento de experiências pedagógicas singulares e interessantes nas suas redes públicas de ensino. Nem mais acreditam que seus professores sejam capazes de propor projetos de excelência pedagógica para suas escolas e, assim, para que não sejam novamente apontados como um exemplo de um pobre ensino pobre, vêm adotando contratos com metas de melhorias de desempenho, em curto e médio prazos, com escolas e instituições que pouco ou nada têm a ver com suas cidades, suas histórias e seus moradores (ARELARO, 2007, p. 915). Nessa conjuntura, surgiram as parcerias público-privadas no campo educacional em que são vendidos serviços de assessoria administrativa e pedagógica; planejamento educacional; capacitação para professores; recursos didáticos, como jogos educacionais, vídeos, software, livros didáticos, apostilas, entre outros. Atualmente, a compra de sistemas de ensino apostilado 2 têm sido uma constante no contexto educacional brasileiro, principalmente no Estado de São Paulo. Tais práticas constituem uma rede de terceirização e privatização da escola pública. O âmbito privado e as privatizações são consolidados a partir da suposta confiança dos indivíduos na eficiência e na competição do mercado livre. As atividades do setor público ou estatal são vistas como ineficientes, improdutivas, antieconômicas e como um desperdício social, enquanto o setor privado é visto como eficiente, efetivo, produtivo, podendo responder, por sua natureza e presteza às transformações que ocorrem no mundo moderno, e atender seus clientes com a chamada qualidade total (TORRES, 2007). Esta é uma concepção neoliberal, presente em muitos discursos atualmente que vem para justificar a configuração do Estado-Mínimo, em que [...] os governos neoliberais propõem noções de mercados abertos e tratados de livre comércio, redução do setor público e diminuição do intervencionismo estatal na economia e na regulação do mercado. [...] Um aspecto central deste modelo é a redução drástica do setor estatal, especialmente mediante a privatização das empresas parestatais, a liberalização de salários e preços e a reorientação da produção industrial e agrícola para exportação. O propósito deste pacote de política pública é, a curto prazo, a redução do tamanho do déficit fiscal e do gasto público, da inflação e das taxas de câmbio e tarifas (TORRES, 2007, p. 114, grifo nosso). A privatização da escola pública faz parte de um amplo processo de reestruturação do campo econômico, político, jurídico e cultural das sociedades capitalistas, que tem como características essenciais a retirado do Estado como agência produtora de bens e serviços sociais. Este processo se vincula à proposta e defesa do neoliberalismo. Assim, como em outras áreas como saúde, previdência, segurança, empresas estatais a educação também é privatizada. Contudo, o processo privatizador não pode ser reduzido e limitado como um simples ato de compra e venda (GENTILI, 1998). Desta forma ele não consiste, somente, na Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 13

12 Da Centralização à Descentralização, da Municipalização à Terceirização: a quem compete a escolarização da criança brasileira hoje? venda de empresas estatais à iniciativa privada, mas também, na redução progressiva da intervenção do Estado cedendo espaço ao setor privado. De tal modo, a venda de empresas estatais é a última etapa do processo privatizador. As prefeituras, ao delegarem ao setor privado a prerrogativa de fornecer material didático, treinamento para professores e planejamento pedagógico, estão contribuindo para o processo de privatização da educação pública. Portanto, embora as instituições escolares públicas não estejam sendo vendidas, o sistema educacional público está sendo privatizado (GENTILI, 1998). A especificidade da escola reside no fato de ser um espaço constituído historicamente com a finalidade de socialização de conhecimentos científicos, filosóficos, tecnológicos e artísticos por meio de métodos que possam adequar, os mesmos, ao nível dos alunos, sob a mediação de um profissional com formação teórica e prática para planejar, proporcionar a relação ensino-aprendizagem e avaliar, tendo em vista a formação humana de crianças, adolescentes e adultos. Contudo, na conjuntura neoliberal, percebemos indícios do esvaziamento da função social da escola e a re-alocação de seu espaço para outros usos. Assim, concluímos que a privatização da escola concorre para a transformação da escola em espaço de comercialização de produtos diversos: desde os serviços educacionais, de natureza imaterial até os produtos materiais: kits, uniformes, mídias, material didático. REFERÊNCIAS ABICALIL, C. A. O regime de colaboração na promoção da educação. In: Conferência Nacional de Educação, Cultura e Desporto, 1., 2001, Brasília. Anais... Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenações de Publicações, APPLE, M. Políticas culturais e educação. Porto: Porto Editora, ARELARO, L. R. G. A municipalização do ensino no Estado de São Paulo: antecedentes históricos e tendências. In: OLIVEIRA, C. et al. (org.). Municipalização do ensino no Brasil: algumas leituras. Belo Horizonte, MG: Autêntica, 1999, p Formulação e implementação das políticas públicas em educação e as parcerias público-privadas: impasse democrático ou mistificação política? Educação & Sociedade, Campinas, vol. 28, n. 100 Especial, p , out O ensino fundamental no Brasil: avanços, perplexidades e tendências. Educação & Sociedade, Campinas, vol. 26, n. 92, p , Especial - out ARRETCHE, M. Estado federativo e políticas sociais: determinantes da descentralização. Rio de Janeiro: Revan; São Paulo: FAPESP, AZANHA, J. M. P. Educação: temas polêmicos. São Paulo: Martins Fontes, BANCO MUNDIAL. Brazil: State of Espirito Santo: Basic Education Project: staff appraisal report. Washington D.C., BRASIL. Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9394.htm> Acesso em: 17 maio Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado, Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/plandi.htm> Acesso em: 19 jul Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 14

13 CARVALHO, Bruna; COSTA, Áurea de Carvalho BUENO, M. S. S. Descentralização e municipalização do ensino em São Paulo: conceitos e preconceitos. In: OLIVEIRA, C. et al. (org.). Descentralização do Estado e municipalização do ensino: problemas e perspectivas. Rio de Janeiro: DP&A, 2004, p CARBONARI, F. J. Municipalização do ensino: das velhas práticas às novas perspectivas. In: OLIVEIRA, C. et al. (org.). Descentralização do Estado e municipalização do ensino: problemas e perspectivas. Rio de Janeiro: DP&A, 2004, p COSTA, A. C. et. al. O programa dinheiro direto na escola e a gestão escolar. In: PERONI, V. M. V.; BAZZO, V. L.; PEGORARO, L. (org.). Dilemas da educação brasileira em tempos de globalização neoliberal: entre o público e o privado. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2006, p CUNHA, L. A. Educação, Estado e democracia no Brasil. 4 ed. São Paulo: Cortez; Niterói, RJ: Editora da Universidade Federal Fluminense; Brasília, DF: FLACSO do Brasil, DE TOMMASI, L.; WARDE, M. J.; HADDAD, S. (org.). O Banco Mundial e as políticas educacionais. São Paulo, SP: Cortez, PUC-SP, Ação Educativa, FREITAS, D. N. T. A gestão educacional na interseção das políticas federal e municipal. Revista da Faculdade de Educação, São Paulo, SP, v. 24, n. 2, p , jan./jun FUNDAP. Novas Formas de gestão dos serviços públicos. São Paulo: Fundap, GENTILI, P. A. A. A falsificação do consenso: simulacro e imposição na reforma educacional do neoliberalismo. Petrópolis, RJ: Vozes, HAGUETTE, A. Da municipalização à ação federativa coordenada. Em Aberto, Brasília INEP/MEC, ano 8, n. 44, p , out./dez HEIVA, R. Política de descentralización en la educación básica y media en América Latina: Estado del arte. Santiago, Chile: UNESCO / REDUC, KUGELMAS, E.; SOLA, L. Recentralização/descentralização: dinâmica do regime federativo no Brasil dos nos 90. Tempo Social: revista de Sociologia da USP, São Paulo, v. 11, n. 2, p , out MARTINS, A. M. A descentralização como eixo das reformas do ensino: uma discussão da literatura. Educação & Sociedade, Campinas, SP, v. 22, ano XXII, n. 77, p , dez O processo de municipalização no Estado de São Paulo: um novo desenho da política educacional? In: OLIVEIRA, C. et al. (org.). Descentralização do Estado e municipalização do ensino: problemas e perspectivas. Rio de Janeiro: DP&A, 2004, p MENDONÇA, E. F. A regra e o jogo: democracia e patrimonialismo na educação brasileira. Campinas, SP: FE/UNICAMP, MIRANDA, F. A. de. A reforma educacional na década de 90: configuração de novos padrões para a educação básica. Educação em Foco, v. 7, n. 2, p , Juiz de Fora, MG: Editora UFJF, NAGLE, J. Educação e sociedade na primeira república. São Paulo: E.P.U. / EDUSP, NEGRÃO, J. J. Para conhecer o neoliberalismo. São Paulo: Publisher Brasil, NOGUEIRA, S. M. A. Década de 90, as diretrizes da política educacional e o ensino fundamental: uma abordagem. Ensaio: avaliação e políticas públicas em educação, Rio de Janeiro, v. 9, n. 33, p , OLIVEIRA, C. A municipalização do ensino brasileiro. In: OLIVEIRA, C.; ARELARO, L. R. G.; ROSAR, M. de F. F., et al (org.). Municipalização do ensino no Brasil. Belo Horizonte, MG: Autêntica, 1999, p OLIVEIRA, R. P. Reformas Educativas no Brasil na década de 90. In: OLIVEIRA, R. P. e ADRIÃO, T. Gestão financiamento e direito à educação. São Paulo: Xamã, 2001, p OSBORNE, D.; GAEBLER, T. Reinventando o governo: como espírito empreendedor está transformando o setor público. 7. ed., Brasília: MH Comunicação, PEIXOTO, M. C. L. Descentralização da educação no Brasil: uma abordagem preliminar. In: OLIVEIRA, D. A.; DUARTE, M. R. T. (org). Política e trabalho na escola: administração dos sistemas públicos de educação básica. 3. ed., Belo Horizonte, MG: Autêntica, 2003, p RIKER, W. H. The Development of American Federalism. Norwell, Kluwer Academic Publishers, Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 15

14 Da Centralização à Descentralização, da Municipalização à Terceirização: a quem compete a escolarização da criança brasileira hoje? SANTOS NETO, J. G. Redemocratização brasileira e educação. Disponível em: <http://www.ufpi.br/mesteduc/eventos/iiencontro/gt-4/gt htm> Acesso em: 06 maio SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCAÇÃO (São Paulo). Disponível em: <http://info.edunet.sp.gov.br/municipalizacao/> Acesso em: 30 maio SHIROMA, E. O.; MORAES, M.C. M.; EVANGELISTA, O. Política educacional. 2. ed., Rio de Janeiro: DP&A, SOUZA, D. B. de.; FARIA, L. C. M. de. Reforma do Estado, Descentralização e Municipalização do Ensino no Brasil: A Gestão Política dos Sistemas Públicos de Ensino Pós- LDB 9.394/96. Ensaio: aval. pol. públ. Educ., Rio de Janeiro, v.12, n.45, p , out./dez SUCUPIRA, N. O ato adicional de 1834 e a descentralização da educação. In: FAVERO, O. (org.). A educação nas constituições brasileiras Campinas, SP: Autores Associados, 1996, p TORRES, C. A. Estado, privatização e política educacional: elementos para uma crítica do neoliberalismo. In: GENTILI, P. (org.). Pedagogia da exclusão: o neoliberalismo e a crise da escola pública. 13. ed., Petrópolis, RJ: Vozes, 2007, p Notas: 1 Este artigo é parte do meu Trabalho de Conclusão de Curso (em Pedagogia) intitulado Entre o público e o privado, entre o anacronismo e a inovação: a política de implementação do ensino apostilado nas escolas municipais de ensino fundamental orientado pela Profa. Dra. Áurea de Carvalho Costa e financiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq). 2 Para um maior aprofundamento sobre a compra de sistemas de ensino apostilado pela rede pública ver: CARVALHO, B. Entre o público e o privado, entre o anacronismo e a inovação: a política de implementação do ensino apostilado nas escolas municipais de ensino fundamental. 2009, 148 f. Trabalho de Conclusão de Curso. (Graduação em licenciatura plena em pedagogia). Faculdade de Ciências. Universidade Estadual Paulista. Bauru, SP, Bruna Carvalho Possui graduação em Pedagogia pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (Campus Bauru) (2009). É membro do Grupo de Pesquisa e Estudos Marxismo, Educação e Cultura (GPEMEC) e do Grupo Estudos Marxistas em Educação. Atualmente é professora de Ensino Fundamental I da rede municipal de Itapuí SP e cursa o Mestrado em Educação Escolar na Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho (Campus Araraquara), cuja dissertação é Ensino a Distância: Limites e Possibilidades na Formação de Professores orientada pela Profa. Dra. Lígia Márcia Martins. Dirige seus estudos para a área da Educação, com ênfase em políticas educacionais; formação e desenvolvimento humano na perspectiva teórica do materialismo histórico-dialético. Áurea de Carvalho Costa É bacharelada e licenciada em Ciências Biológicas e Pedagogia, pela UNESP. É mestre em Fundamentos da Educação pela UFSCAR e doutora em Educação pela UNICAMP, com pós-doutorado em Trabalho e Educação. Atualmente, trabalha como professora do depto de Educação da UNESP/Rio Claro e compõe o quadro permanente de docentes do PPGE. É autora dos livros "Anônimas Odisseias: a dupla destituição do trabalho e da escola na infância e na vida adulta" e co-autora do livro A proletarização do professor: neoliberalismo e educação. Leciona as disciplinas Políticas Públicas educacionais brasileiras, Estado, educação e luta de classes. É coordenadora do GPEMEC. Revista Paulista de Educação Vol.1 N. 1 Ano 2012 p. 16

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