IMPOSTOS ADUANEIROS: COMPETÊNCIA PARA ALTERAR ALÍQUOTAS

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1 1 IMPOSTOS ADUANEIROS: COMPETÊNCIA PARA ALTERAR ALÍQUOTAS Oswaldo Othon de Pontes Saraiva Filho Consultor da União Procurador da Fazenda Nacional de Categoria Especial Professor de Direito Tributário da UCB Coordenador do Curso de Especialização em Direito Tributário - UCB/IBEP Diretor Executivo do Centro de Estudos Victor Nunes Leal/AGU Sumário: 1. Introdução. 2. A interpretação conjunta do 1 o do art.153, com o art. 237, da C.F./ Conclusão. 1. INTRODUÇÃO A competência para alterar as alíquotas dos impostos aduaneiros, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, seria privativa do Excelentíssimo Senhor Presidente da República (C.F., 1 o do art. 153), ou tal competência, por hipotética atribuição do artigo 237 da Constituição Federal, seria exclusiva do Ministério da Fazenda, ou poderia ser de outro Órgão da Administração Pública Federal, como um órgão ministerial colegiado - a Câmara do Comércio Exterior - CAMEX, composto por cinco Ministros de Estado (das Relações Exteriores, da Fazenda, da Agricultura e do Abastecimento, do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, que a presidirá, e Chefe da Casa Civil da Presidência da República - art. 5 o do Decreto no , de 21/2/01)? O artigo 237 da Constituição Federal, de 1988, estatui que a fiscalização e o controle sobre o comércio exterior, essenciais à defesa dos interesses fazendários nacionais, serão exercidos pelo Ministério da Fazenda. Por sua vez, o 1 o do artigo 153 da Constituição Federal faculta ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos regulatórios da economia sobre importação, sobre exportação, sobre produtos industrializados, e sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores mobiliários. A nível infraconstitucional, o artigo 14 da Lei 9.649, de , com a redação dada pela Medida Provisória , de 27/7/01, atribui competência ao Ministério do Desenvolvimento, da Indústria e do

2 2 Comércio Exterior, para tratar de assuntos relativos às políticas do comércio exterior, e ao Ministério da Fazenda, para cuidar de assuntos relacionados com a política, a administração, a fiscalização e a arrecadação tributária e aduaneira, e para a fiscalização e o controle do comércio exterior. A mesma Medida Provisória acrescenta o artigo 20-B na Lei 9.649/98, criando a CAMEX Câmara de Comércio Exterior, com a competência para deliberar sobre matéria relativa a comércio exterior, estabelecendo, ainda, que o Poder Executivo disporá sobre as competências, a organização e funcionamento da CAMEX. A Lei n 8.085, de 23 de outubro de 1990, que dispõe sobre o imposto sobre importação, no parágrafo único do seu artigo 1 o, com a redação dada pela Medida Provisória , de 27 de julho de 2.001, dispõe que o Presidente da República poderá outorgar competência à CAMEX para alterar as alíquotas do imposto sobre importação, em até 60%, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, a fim de ajusta-lo aos objetivos da política cambial e do comércio exterior. No texto original da lei, o Presidente da República podia outorgar esta competência ao Ministro da Economia, Fazenda e Planejamento. O Decreto-lei n 1.578, de 11 de outubro de 1977, que dispõe sobre o imposto de exportação, no seu artigo 3, com a redação dada pela Lei n 9.716, de 26 de novembro de 1966, fixa a alíquota do imposto em 30% e faculta ao Poder Executivo reduzir ou aumentar a alíquota desse imposto, em caso de elevação em até cinco vezes, para atender aos objetivos da política cambial e do comércio exterior. A nível infralegal, o Decreto n 3.756, de 21 de fevereiro de 2.001, que dispõe sobre a CAMEX, no seu artigo 1 o reza que o aludido órgão colegiado tem por objetivo a formulação, a decisão e a coordenação de políticas e atividades relativas ao comércio exterior de bens e serviços. Já o artigo 2 o do Decreto supracitado lista os assuntos de competência da CAMEX, entre eles, as atribuições de orientar a política aduaneira, observada a competência específica do Ministério da Fazenda, e de fixar as alíquotas do imposto sobre exportação, respeitadas as condições e os limites estabelecidos no Decreto-lei n 1.578, de 11 de outubro de 1977, e do imposto sobre importação, atendidas as condições e os limites estabelecidos na Lei n 3.244, de 14 de agosto de 1957, no Decreto-lei n 63, de 21 de novembro de 1966, e no Decreto-lei n 2.162, de 19 de setembro de A INTERPRETAÇÃO CONJUNTA DO 1 O DO ART.153, COM O ART. 237, DA C.F./88

3 3 Admito que a interpretação do artigo o em conjunto com o disposto no artigo 237, ambos da Constituição Federal, de 1988, pode levar à razoável conclusão de que somente o Ministério da Fazenda teria competência para alterar as alíquotas dos impostos aduaneiros, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei. Esta leitura se enquadra dentro da moldura da Ciência do Direito, mas não chego a conceber que seja esta a melhor exegese dos aludidos preceptivos constitucionais. Todos nós estamos suando de saber que os impostos sobre importação e sobre exportação possuem preponderante função extrafiscal, prestando-se como instrumentos céleres e flexíveis de intervenção do Estado no domínio econômico, daí a maior dificuldade de se identificar o que seja fiscalização e controle sobre o comércio exterior, restrito à defesa dos interesses fazendários, e que sejam os demais interesses do comércio exterior. Esta é a razão pela qual os impostos aduaneiros não devem observar o princípio da anterioridade da lei tributária quanto à majoração (C.F., art. 150, 1 o ), nem, totalmente, o princípio da legalidade, visto que a Constituição faculta ao Poder Executivo, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas desses tributos (C.F., art. 153, 1 o ). O Código Tributário Nacional, nos artigos 21 e 26, dispõe que o Poder Executivo pode, nas condições e nos limites estabelecidos em lei, alterar as alíquotas dos impostos aduaneiros, a fim de ajustá-los aos objetivos da política cambial e do comércio exterior. Insta colimar, no entanto, que o dispositivo do 1 o do artigo 153 da Lei Maior quis ser genérico, tendo determinado apenas que o competente para manejar as alíquotas dos impostos aduaneiros é o Poder Executivo, deixando, claramente, a missão de apontar a autoridade ou órgão competente para a norma infraconstitucional. De fato, o supracitado preceito constitucional não indicou pessoalmente o Chefe do Poder Executivo como a única autoridade competente. A propósito, por ocasião dos julgamentos do Recurso Extraordinário n PB, Relator o Senhor Ministro ILMAR GALVÃO (DJU de 27/4/00), e do Recurso Extraordinário n CE, Relator o Senhor Ministro CARLOS VELLOSO (DJU de 6/4/01), respectivamente, a Primeira Turma e o Plenário do Supremo Tribunal

4 4 Federal entenderam inexistir norma constitucional, ou legal, que estabeleça ser a faculdade do dispositivo do artigo o da Constituição Federal de exercício privativo do Presidente da República. Parenteticamente, cabe mencionar que, em ambos dos julgados, decidiu-se que a lei de condições e limites é lei ordinária, dado que lei complementar somente é exigível nos casos em que a Constituição expressamente determina, sendo certo que, no ponto, a Constituição excepciona regra inscrita no artigo 146, II. Ficou também resolvido, nos julgamentos dos RREE supracitados, que a motivação do ato administrativo que modifica as alíquotas encontra-se no procedimento administrativo de sua formação, mesmo porque os motivos desse ato não vêm nele próprio, sendo óbvio que o escopo dele é ajustar as alíquotas dos impostos aduaneiros aos objetivos da política cambial e do comércio exterior. Nem penso que seria a melhor interpretação, achar-se que o Ministério da Fazenda seria, obrigatoriamente, o único órgão da Administração Pública Federal competente para alterar as referidas alíquotas por força do artigo 237 da Carta Magna. O artigo 22 inciso VIII da Constituição Federal estabelece a competência privativa da União para legislar sobre o comércio exterior, e o artigo 237 do Estatuto Político concede atribuição específica ao Ministério da Fazenda para fiscalizar e controlar o comércio exterior no que seja essencial à defesa dos interesses fazendários nacionais, o que pressupõe atos concretos decorrentes do exercício do poder de polícia, ou até mesmo atos normativos, mas sempre na perspectiva do interesse da fiscalização alfandegária, vale dizer, do interesse da execução da vigilância e do controle dos impostos aduaneiros, o que nos leva a acreditar que tudo o mais que ultrapasse essa redoma, mas que seja do interesse do comércio exterior pode ser confiado também a outro órgão da Administração Pública Federal que não seja a Pasta da Fazenda, inclusive a órgão colegiado composto por Ministros de Estado, que inegavelmente compõem também o Poder Executivo, como a Câmara do Comércio Exterior CAMEX, tal como estabelecido pela novel legislação infraconstitucional disciplinadora da matéria. As palavras fiscalização e controle são, praticamente, sinônimas. Segundo o Dicionário Aurélio Século XXI, fiscalização é o ato ou efeito de fiscalizar, ou seja, submeter à atenta vigilância, sindicar (os atos de outrem), examinar, verificar uma contabilidade, exercer o ofício de fiscal. Já controle é o ato, efeito ou poder de controlar, é a

5 5 Fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas, é a fiscalização financeira. De Plácido e Silva, na obra Vocabulário jurídico, volume II, 11 a edição, Rio de Janeiro, Forense, 1989, p. 305, anota que o vocábulo fiscalização serve para designar o cargo ou função de fiscal, ou seja, a inspeção a que, em caráter permanente, se submetem certos negócios ou operações, realizadas ou promovidas por determinados estabelecimentos civis ou comerciais. Em sentido genérico, pois, fiscalização quer significar toda vigilância e controle acerca de determinados fatos administrativos, designando, ao mesmo tempo, o próprio órgão colegial ou o aparelho administrativo a quem são atribuídas as funções ou os encargos de fiscalizar. De Plácido e Silva designa a fiscalização aduaneira como a soma de serviços alfandegários, que têm o objetivo de zelar pelo fiel cumprimento das regras fiscais, contidas no Direito Aduaneiro. A fiscalização aduaneira,segundo o mesmo Autor, tem objetivo bem amplo, desde que nela também se inclui a própria polícia fiscal dos mares territoriais, costas, enseadas, rios, lagoas e águas interiores do país, além da que deve ser exercida nas cargas e descargas das mercadorias e nos seus respectivos despachos ou livramentos alfandegários. Por sua vez, a palavra controle é assim definida por De Plácido e Silva, em obra retrocitada, volume I, p. 557: Derivado do francês controler (registrar, inspecionar, examinar) ou do italiano controllo (registro, exame), admitiu-se o vocábulo na técnica comercial para indicar a inspeção ou exame, que se processa nos papéis ou nas operações, registradas a cada instante, nos estabelecimentos comerciais. Significa, assim, a fiscalização organizada dentro do próprio estabelecimento para controlar todos os negócios que se vão realizando, seja por meio das conferências imediatas, seja por meio de registros especiais, que vão anotando tudo o que se vai fazendo. Também se aplica o vocábulo para indicar a fiscalização geral e periódica, promovida na escrita ou contabilidade de um estabelecimento, por meio de técnicos ou contadores vindos de fora, a pedido do próprio comerciante, ou por imposição de seus credores ou banqueiros. Extensivamente, diz-se que tal estabelecimento está sob controle de determinada organização de técnicos ou contabilistas.

6 6 A seu turno, a expressão interesse fazendário, segundo De Plácido e Silva (obra citada, volume II, p. 279), é empregada para indicar notadamente questões de ordem financeira, tudo o que pertence ou se atribui às organizações de fazenda pública, possuindo sentido equivalente a interesse financeiro ou fiscal (defesa da arrecadação, guerra aduaneira). Portanto a expressão fiscalização e controle do comércio exterior, essenciais à defesa dos interesses fazendários nacionais, do artigo 237 da Constituição Federal, revela a atribuição de competência ao Ministério da Fazenda para que esse órgão exerça o poder polícia do comércio exterior no que se refere aos interesses da fiscalização aduaneira, executando, preponderantemente, atos de efeito marcadamente concreto. Embora o Supremo Tribunal Federal tenha, reiteradamente, admitido que à Pasta da Fazenda havia sido atribuído um certo poder normativo, a ser utilizado estrito e conjuntamente com o exercício do poder de polícia previsto no referido artigo 237 da Constituição Federal, em face de interesses alfandegários, na esteira de tal disposição constitucional, as Leis 2.145/53, 5.025/66, o Decreto-lei 1.427, de 2/12/75 (certo que o D.L , de 1975, no seu art. 5 o, autoriza o Ministério da Fazenda a indeferir pedidos de Guias de Importação nos casos que relaciona, hipóteses em que estão incluídas as importações que possam causar danos à economia nacional), de modo que assentou a legitimidade de ato administrativo (Portaria DECEX/MF n 8, de 13/5/91, art. 27) que desautoriza a importação de bens usados (RE /RN, 1 a T.,Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI. DJU de 11/4/97; RE /CE, 1 a T., Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, DJU de 19/12/97; RE /CE, 1ª T., Rel. Min. OCTÁVIO GALLOTTI, DJU de 6/11/98; RE /CE, 2ª T., Rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJU de 6/6/97; RE /CE, Rel. Min. ILMAR GALVÃO, DJU de 7/2/97). Como visto, o artigo o do Estatuto Político, de 1988, confere competência genérica a qualquer órgão do Poder Executivo para alterar as alíquotas dos impostos aduaneiros, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, não sendo exata a exegese no sentido de que a expressão Poder Executivo significaria obrigatoriamente, por força atrativa do disposto no artigo 237 da mesma Carta, Ministério da Fazenda. A fixação da autoridade ou do órgão competente depende de norma infraconstitucional. E não seria conveniente até mesmo para os interesses fazendários, que o exame conjunto dos preceptivos do 1 o do artigo

7 7 153 com o artigo 237, ambos da Lei Suprema, levasse a conclusão no sentido de que a competência, na espécie, seria obrigatoriamente do Ministério da Fazenda, pois se isto fosse verdade, passariam a ser acoimados de inconstitucionais todos os atos do próprio Presidente da República anteriormente expedidos, que, após a promulgação da Constituição Federal, em 5 de outubro de 1988, tenham majorado alíquotas do imposto de importação, por exemplo, sobre álcool carburante (Decretos 1.343/94 e 1.490/95), e sobre automóveis (Decreto 1.427/95). 3. CONCLUSÃO Diante do exposto, resta concluir: a) a interpretação conjunta do 1 o do artigo 153, com o artigo 237, ambos da Constituição Federal, não determina que a competência para alterar as alíquotas dos impostos aduaneiros seja obrigatoriamente da alçada do Ministério da Fazenda; b) a competência genericamente atribuída ao Poder Executivo para alterar as alíquotas dos impostos aduaneiros, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, por parte do 1 o do artigo 153 da C.F./88, autoriza a interpretação no sentido de que norma infraconstitucional está autorizada a atribuir tal competência a outra autoridade, que não o Chefe do Poder Executivo, ou a outro órgão do Poder Executivo federal, que não o Ministério da Fazenda, inclusive, a órgão colegiado ministerial como a CAMEX; c) a disposição constitucional do artigo 237 no sentido de que a fiscalização e o controle do comércio exterior, essenciais aos interesses fazendários, serão exercidos pelo Ministério da Fazenda, revela a atribuição de competência ao Ministério da Fazenda para que esse órgão exerça o poder polícia do comércio exterior no que se refere aos interesses da fiscalização aduaneira, executando, preponderantemente, atos de efeito marcadamente concreto, embora detenha a Pasta Fazendária, também nesse campo, de um certo poder normativo, a ser utilizado estrito e conjuntamente com o exercício do poder de polícia previsto no referido artigo 237 da C.F., tendo em vista os interesses fazendários; d) pela juridicidade do artigo 14 da Lei 9.649, de , com a redação dada pela Medida Provisória , de 27/7/01, que atribui competência ao Ministério do Desenvolvimento, da Indústria e do Comércio Exterior, para tratar de assuntos relativos às políticas do

8 8 comércio exterior, e ao Ministério da Fazenda, para cuidar de assuntos relacionados com a política, a administração, a fiscalização e a arrecadação tributária e aduaneira, e para a fiscalização e o controle do comércio exterior, e do artigo 20-B na Lei 9.649/98, com a redação dada pela mesma M.P., que criou a CAMEX Câmara de Comércio Exterior, com a competência para deliberar sobre matéria relativa a comércio exterior, estabelecendo, ainda, que o Poder Executivo disporá sobre as competências, a organização e funcionamento da CAMEX; e) pela constitucionalidade do parágrafo único do artigo 1 o da Lei n 8.085, de 23 de outubro de 1990, que dispõe sobre o imposto sobre importação, com a redação dada pela Medida Provisória , de 27 de julho de 2.001, que faculta ao Presidente da República o poder para outorgar competência à CAMEX para alterar as alíquotas do imposto sobre importação, em até 60%, atendidas as condições e os limites estabelecidos em lei, a fim de ajusta-lo aos objetivos da política cambial e do comércio exterior. f) o Decreto-lei n 1.578, de 11 de outubro de 1977, que dispõe sobre o imposto de exportação, no seu artigo 3, com a redação dada pela Lei n 9.716, de 26 de novembro de 1966, fixa a alíquota do imposto em 30% e faculta ao Poder Executivo reduzir ou aumentar a alíquota desse imposto, em caso de elevação em até cinco vezes, para atender aos objetivos da política cambial e do comércio exterior. g) pela legalidade, portanto, do Decreto n 3.756, de 21 de fevereiro de 2.001, que dispõe sobre a CAMEX, e que, no seu artigo 1 o reza que o aludido órgão colegiado tem por objetivo a formulação, a decisão e a coordenação de políticas e atividades relativas ao comércio exterior de bens e serviços, e que relaciona, no seu artigo 2 o, os assuntos de competência da CAMEX, entre eles, as atribuições de orientar a política aduaneira, observada a competência específica do Ministério da Fazenda, e de fixar as alíquotas do imposto sobre exportação, respeitadas as condições e os limites estabelecidos no Decreto-lei n 1.578, de 11 de outubro de 1977, e do imposto sobre importação, atendidas as condições e os limites estabelecidos na Lei n 3.244, de 14 de agosto de 1957, no Decreto-lei n 63, de 21 de novembro de 1966, e no Decreto-lei n 2.162, de 19 de setembro de 1984.