NOÇÕES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO

Transcrição

1 LEANDRO BORTOLETO PERLA MÜLLER Coleção TRIBUNAIS e MPU Coordenador HENRIQUE CORREIA NOÇÕES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO 2.ª edição revista e atualizada 2016

2 Edital sistematizado 1 (Para facilitar a pesquisa e otimizar seu estudo) ITENS DO EDITAL 1. Ética e Moral. 2. Ética, princípios e valores. 3. Ética e democracia: exercício da cidadania. 4. Ética e função pública. 5 Ética no Setor Público 6. Código de Ética Profissional do Serviço Público (Decreto nº 1.171/1994). 7 Lei nº 8.112/1990 e alterações: regime disciplinar (deveres e proibições, acumulação, responsabilidades, penalidades). 8. Lei nº 8.429/1992: das disposições gerais, dos atos de improbidade administrativa. TÓPICO DO LIVRO Cap I Itens 1 e 2 Cap I Item 3 Cap I Item 5 Cap I Item 6 Cap II Todos os itens Cap 3 Item 2 Cap 4 Item 2 PÁGINAS Dependendo do edital, a matéria pode ser cobrada como Ética no Serviço Público ou Ética na Administração Pública. 9

3 Cap. I Ética CAPÍTULO I Ética Sumário 1. Conceito de Ética 2. Ética e Moral; 2.1. Ética e ciência 3. Ética, virtudes, valores e princípios 4. Classificações da Ética segundo as diversas correntes de pensamento 5. Ética, democracia e exercício da cidadania 6. Ética e função pública 7. Questões: 7.1. Questões comentadas; 7.2. Questões de concursos. 1. CONCEITO DE ÉTICA Já os gregos (nos séculos que antecederam à Era Cristã) preocupavam-se com o problema ético, inclusive no exercício das funções públicas 1, e deitavam esforços para delinear o conceito de ética'. A palavra ética' vem do grego ethos e significa caráter, qualidade do ser, enfim morada do ser. Para Sócrates, ética constituía o conhecimento que conduz o homem à felicidade; para Platão, ética é tomada como o saber que dirige a conduta humana à Justiça; para Aristóteles, ética caracterizava o conhecimento que propicia ao homem alcançar a virtude cardeal, consistente na ação justa, prudente, corajosa e temperada. Podemos dizer, de um modo geral, que ética é o conhecimento que oferta ao homem critérios para a eleição da melhor conduta, tendo em conta o interesse de toda a comunidade humana 2! Se o objetivo do homem é a vida feliz 3 e harmônica, a realização do bem comum, o alcance de tal objetivo depende do modo como o homem escolhe e determina quais ações podem ser consideradas como as melhores: a ética, desta forma, é a reflexão sobre quais ações são virtuosas (boas) e quais não o são. 1. Aristóteles, citando Bias, afirmou que o cargo público revela aquilo de que um homem é capaz, porque no desempenho da sua função já se está em relação com outrem. E Creonte sabiamente ponderou: É impossível perceber claramente a alma, o coração e os pensamentos de cada um antes que tenha sido posto à prova no seu cargo público e na sua dignidade (ARISTÓTELES. Ética a Nicômaco. São Paulo: Atlas, 2009, p. 106 e 258, respectivamente) 2. Conforme Almeida e Christmann, a Ética é filosofia que fará a eleição das melhores ações tendo como horizonte o interesse coletivo, universal (ALMEIDA, Guilherme de Assis; CHRISTMANN, Martha Ochsenhofer. Ética e direito: uma perspectiva integrada, 3ª ed., São Paulo: Atlas, 2009, p. 4) 3. Sobre ser a felicidade o objetivo do homem e critério para eleição da conduta ética, pertinente os ensinamentos do mestre Comparato: Com efeito, o que pode existir de mais valioso na vida, quer dos indivíduos, quer dos povos, senão alcançar a plena felicidade? Pois é disto exatamente que se trata quando falamos em ética (...): nunca se ouviu falar de alguém que tivesse a infelicidade por propósito ou programa de vida. Ora, a felicidade não é uma dádiva, e sim a recompensa de um esforço constante e bem orientado. Daí a importância suprema da investigação sobre o que é bom ou mau para se alcançar esse objetivo. (COMPARATO, Fábio Konder. Ética: direito, moral e religião no mundo moderno. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 17) 13

4 NOÇÕES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO Leandro Bortoleto e Perla Müller Assim, a vida ética realiza-se no modo de viver em grupo, ou seja, no desenvolver das relações intersubjetivas. A ética é especulativa (ou seja, é uma investigação teórica, doutrinária). Busca responder sem pretensão de dar resposta definitiva, já que todo processo filosófico prima pela perene indagação a perguntas como: o que é moral?'; qual(is) o(s) fundamento(s) da moral?'; por que ser moral?'; quais princípios devem orientar a moral?'; e assim por diante. Deste modo, compete à ética, por via da investigação teórica, explicar determinadas realidades sociais, ou seja, o sentido que o homem dá as suas ações para ser efetiva e verdadeiramente feliz. A ética, portanto, é pedagogia do espírito, é o estudo dos ideais da educação moral. Seu estudo proporciona subsídios teóricos para a opção pessoal da ação e elementos essenciais do dever profissional. Na lição de José Roberto Nalini, citando Adolfo Sánchez Vázquez, a ética é o estudo do comportamento moral dos homens em sociedade, sendo certo que o objeto da Ética é a moral como um dos aspectos do comportamento humano 4. A ética extrai dos fatos morais, princípios gerais (constantes morais) a eles, fatos morais, aplicáveis. Por ter conteúdo valorativo, a ética é doutrina do valor do bem: ora, é investigação teórica que atribui a seu objeto de estudo, o comportamento humano, a qualidade de bom ou mau, de correto ou errado. A ética é a medida que o indivíduo toma de si mesmo; é pessoal (dimensão subjetiva). Quando alguém é ético, o é por sua própria determinação e escolha (o que implica a liberdade, já que sob o jugo da coação ninguém pode optar pelo bem ou pelo mau, mas age pelo medo da retaliação). Ser ético implica, portanto, voluntário respeito a princípios e valores posto por si e para si. O comportamento ético perpassa a ponderação de três elementos essenciais, a saber: a ação, a intenção e as circunstâncias. Sendo a ética confiada ao indivíduo, quando este a prática para si mesmo, a justiça torna-se tema secundário, pois sua realização é conseqüência natural do agir ético de cada indivíduo. Ser ético significa conhecer e cumprir o dever'; a ética é a condição que possibilita o conhecimento do dever. O dever' repousa, antes de qualquer coisa, no reconhecimento da necessidade de respeitar a todos como fins em si mesmos e não como meios para qualquer outro objetivo. Tratar todos os homens como fins em si mesmos é o que lhes confere dignidade e não preço: como bem nos legou Immanuel Kant o que distingue os homens das coisas é o valor que se lhes atribui; enquanto 4. Ética geral e profissional, 9ª ed. rev. atual. e ampl., São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2012, p

5 Cap. I Ética o valor das coisas é o preço, o valor dos homens é a dignidade. Assim, coisas têm preço, homens têm dignidade. A sobrevivência e prosperidade da humanidade dependem da reverência preferencialmente autônoma, voluntária, livre dos padrões éticos, dos valores e princípios que tem a dignidade humana como baluarte. O Estado e seus órgãos, ao estabelecerem códigos de ética ou comissões de ética, em verdade estabelecem regras e processos legais que punem as pessoas que os violaram, de modo que visam justamente inibir o mau proceder daqueles que não escolheram, para si, a prática voluntária da ética. Os códigos de ética positivam a filosofia do comportamento profissional, orientando a razão de ser da profissão. Tais códigos e comissões visam o adestramento do homem, a fim de impeli-lo a escolher o comportamento tido como socialmente correto e relevante e aí o homem não é ético, embora seu comportamento seja louvável. Quer isto dizer que o comportamento ético é aquele que escolhe o que é bom, justo e certo não por prescrições de caráter legal, como o são os códigos de ética, mas por consciência própria e vontade autônoma acerca do que é bom, justo e certo. Por exemplo, se o Servidor Público recebe com cortesia o usuário do serviço público e soluciona com rapidez a demanda do cidadão por medo de sofrer punição disciplinar, já que o Código de Ética no Serviço Público determina que o servidor seja cortês e ágil na prestação do serviço ao cidadão, então seu comportamento não seria ético em sua essência, embora seja bom e correto. Ético seria o servidor que, independentemente do que determina o Código de Ética, atuasse com cortesia e presteza, não por medo de punição, mas por consciência livre e autônoma de que isto é o correto a ser feito! Portanto, a legislação de conteúdo ético busca traduzir, ou reproduzir, a moral e os princípios coletivamente desejados, impondo-os mesmo àqueles que não escolheram, voluntária e autonomamente, agir eticamente 5. O servidor público, no exercício de seu cargo ou função, e ainda fora dele, materializa o próprio poder do Estado, ou seja: suas ações, mais do que a qualquer outro indivíduo, devem influenciar positivamente toda a comunidade, reforçando valores socialmente relevantes e servindo de exemplo aos seus concidadãos. Portanto, deve o servidor público passar cada uma de suas ações pelo crivo de sua 5. Note-se que as legislações têm, por vezes, função pedagógica, ou seja, estimular a prática do que é bom e inibir a prática do que é ruim, através da regulação da vida social com vistas à felicidade geral. Assim, a vida social é orientada eticamente através das leis, razão porque a organização política deve dar-se à luz de princípios éticos. Valiosa a lição do ilustre professor Comparato: [...] o ser humano só realiza integralmente suas pontencialidades, isto é, somente se aproxima do modelo superior de pessoa, quando vive numa sociedade cuja organização política não se separa das exigências éticas e regula, de modo harmonioso, todas as dimensões da vida social (COMPARATO, Fábio Konder. Ética: direito, moral e religião no mundo moderno. São Paulo: Companhia das Letras, 2006, p. 586) 15

6 NOÇÕES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO Leandro Bortoleto e Perla Müller consciência moral, a fim de verificar, por si, se pratica a ética para si mesmo, já que é grande a expectativa da sociedade com relação à conduta dos que desempenham funções ou gestão de bens públicos. QUADRO-RESUMO: ÉTICA ethos (grego): caráter, morada do ser disciplina filosófica (parte da filosofia) os fundamentos da moralidade e princípios ideais da ação humana ponderação da ação, intenção e circunstâncias sob o manto da liberdade teórica, universal (geral), especulativa, investigativa fornece os critérios para eleição da melhor conduta 2. ÉTICA E MORAL Enquanto a ética está contida na reflexão, a moral está contida na ação. A moral, verificada na ação reiterada no tempo e espaço (costume, hábito), é tida como particular. A ética, de cunho filosófico, é tida como universal 6. A palavra moral' vem do latim mos (cujo plural é mores) e significa costume, ou seja, uma longa e inveterada repetição de atos consagrados como necessários ao bom conviver, como muito bem lembrado por Elcias Ferreira da Costa ao citar Ulpiano 7. Enquanto a ética, como disciplina filosófica, é especulativa, a moral, seu objeto de estudo, é normativa. A moral, portanto, é influenciada por fatores sociais e históricos (espaço- -temporais), havendo diferenças entre os conceitos morais de um grupo para outro (relativismo), diferentemente da ética que, como dito linhas acima, pauta-se pela universalidade (absolutismo), valendo ou ao menos pretendendo valer seus princípios e valores para todo e qualquer local, em todo e qualquer tempo. A moral constitui-se como conjunto de normas de conduta que se apresentam como boas, corretas, ou seja, como expressão do bem' 8. Por bem' entende-se 6. A ética tem a pretensão de ser universal, já que quer estabelecer valores e princípios que possam ser considerados universais. Mas sua universalidade não ultrapassa esta pretensão de encontro de valores e princípios universais, ou seja, válidos e obrigatórios para todo ser racional. Isto porque, como fonte perene, incessante de investigação e indagação, a ética transforma-se a cada crítica e reflexão posta a si mesmo. 7. in Deontologia jurídica: ética das profissões jurídicas. Rio de Janeiro: Forense, 2013, p Segundo Aristóteles, bem' é "aquele fim que é sempre escolhido segundo si próprio e nunca como meio em vista de qualquer outro" e, para o filósofo grego de Estagira, o bem' deste gênero, perfeito, completo e absoluto, é a felicidade. (Ética a Nicômaco. São Paulo: Atlas, p. 26). Assim, Aristóteles 16

7 Cap. I Ética qualquer realidade objetiva, ou seja, independente de sua apreciação pelo sujeito, pelo homem. Tal realidade objetiva é um bem', seja porque é realidade perfeita, suprema como queriam os platônicos, para quem o bem' é desejado porque é perfeito seja porque é realidade desejada e apreciada pelo homem como defendiam Thomas Hobbes e Spinoza, para os quais o bem' é perfeito porque é desejado. A experiência humana cotidiana, responsável pela construção do hábito e do costume, é fonte das normas morais. A moral é, portanto, pragmática. As normas morais são fórmulas elaboradas pelo homem para ordenar, regular seu comportamento. Moral é a característica do comportamento que é conforme as normas morais, assim como legal é o comportamento que é conforme as normas legais (jurídicas). Observe que "a simples existência da moral não significa a presença explícita de uma ética (...), isto é, uma reflexão que discuta, problematize e interprete o significado dos valores morais" 9. Quer isto dizer que a ética, enquanto disciplina filosófica, pode modificar, refinar ou aprimorar valores morais, ou seja, pode incidir para alterar as regras morais enraizadas na sociedade através da avaliação que faz de princípios e valores morais até então estabelecidos. E, de fato, exemplos não nos falta: se antes a escravidão era moralmente aceitável, hoje, com louvor, já não mais o é; se antes o homossexualismo era moralmente condenado, hoje, com acerto, não mais o é. Isto vem a demonstrar como a crítica e reflexão éticas auxilia o desenvolvimento moral da sociedade. A moral, no serviço público, aplica-se às relações de comando e obediência, já que é normativa, correspondendo ao traçado do comportamento que se espera do agente e, por isso, lhe é exigível, visando o que é bom para si e para todos. QUADRO-RESUMO: MORAL mos (latim, plural mores): costume regulação (normatização) comportamentos considerados como adequados a determinado grupo social prática (pragmática), particular dependência espaço-temporal (relativa); caráter histórico e social 2.1. Ética e ciência Ao ver-se no mundo, o homem estabelece, a si mesmo, um projeto de vida que, em primeiro lugar, visa sua sobrevivência. Para tanto, precisa compreender e, se possível, dominar a natureza, criando meios, técnicas, instrumentos que lhe supram, primeiramente, as necessidades materiais. O homem então percebe que a produção não deixa a existência de bens', como fins escolhidos como meios para outros fins; mas somente o fim supremo, que não é meio para nenhum outro fim, é bem' em sua absoluta completude. 9. CHAUÍ, Marilena. Convite à filosofia, São Paulo: Ática, 2012, p

8 Cap. I Ética expressamente elevado a categoria de princípio essencial da administração pública, ao lado dos princípios da legalidade, da impessoalidade e da publicidade dos atos administrativos, conforme dispões seu artigo 37. Os atos e procedimentos administrativos, portanto, além de se submeterem a requisitos formais e objetivos para que possam gozar de validade e legalidade (competência, finalidade, forma, motivo, objeto), devem também se apresentar como moralmente legítimos, sob pena de serem anulados. Veja-se que neste ponto, aliás, a Constituição Federal também trouxe importante avanço, quando em seu artigo 5º, inciso LXXIII, inclui a moralidade administrativa dentre os motivos que ensejam a via da ação popular a ser proposta por qualquer cidadão que constate uma postura imoral praticada por qualquer entidade da qual o Estado participe. É justamente neste ponto que a ética exerce seu papel, permitindo realizar ponderações sobre a moralidade da vontade expressa em determinado ato ou procedimento administrativo praticado por um agente público. Assim, não basta que o agente público seja competente para emanar o ato administrativo ou conduzir um procedimento de sua alçada, nem que seja respeitada a forma prescrita em lei, devendo, antes de tudo, corresponder a uma conduta eticamente aceitável e, sobretudo, pautar-se pela preponderância do interesse público sobre qualquer outro. Desta forma, com a finalidade de amoldar a conduta dos agentes públicos dentro do que eticamente se espera da Administração Pública, visando compeli-los a absterem-se de práticas que não sejam moralmente aceitáveis, é que surgem as normas deontológicas, ou seja, as regras que definem condutas corretas a serem seguidas, positivadas através dos Códigos de Ética. 7. QUESTÕES 7.1. Questões comentadas (Cespe Analista do MPU MPU/2015) 01. Uma vez que a moral se reveste de conteúdo mais doutrinário e normativo que a ética, é correto afirmar que um dos fundamentos de existência da noção de moral seria a formação de uma base teórica para o estudo da ética Certo ( ) Errado ( ) COMENTÁRIOS Errado. Ora, é a ética, e não a moral, que se reveste de conteúdo doutrinário, teórico, sendo uma disciplina filosófica. É a ética que oferta base teórica para o estudo da moral. 02. O exercício da cidadania sofre influência das questões éticas e morais que moldam o comportamento individual do cidadão. Isso porque o conjunto das condutas individuais compõe o comportamento de determinado grupo social, do 33

9 NOÇÕES DE ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO Leandro Bortoleto e Perla Müller qual são extraídas as demandas que subsidiam a adoção de políticas públicas e a concretização de direitos sociais. Certo ( ) Errado ( ) COMENTÁRIOS Certo. O exercício da cidadania, como gozo de direitos e desempenho de deveres, deve pautar-se por contornos éticos e morais, de modo que o exercício da cidadania materialize-se na escolha da melhor conduta tendo em vista o bem comum, havendo uma expectativa generalizada a respeito das ações humanas e, em especial, das ações daqueles que desempenham funções públicas. (Cespe CNJ Técnico Judiciário Área Administrativa 2013) Acerca de ética no serviço público, julgue os itens a seguir. 03. O relativismo cultural estabelece que todos os seres humanos são, em si, padrões pelos quais suas ações devem ser julgadas em termos éticos e morais. Certo ( ) Errado ( ) 36 COMENTÁRIOS Errado. A afirmação se refere não ao relativismo cultural, mas sim ao relativismo moral. Ora, na lição de Nicola Abbagnano, o relativismo cultural parte do reconhecimento da diversidade dos costumes e das normas vigentes em culturas diversas, apoiando-se no reconhecimento quase universal da pluralidade e da heterogeneidade das culturas 36. Ou seja, o relativismo cultural prega que cada grupo social tem seus valores, princípios e regras morais a ele, grupo, particular e não particular a cada um de seus membros (a cada ser humano). Já o relativismo moral muito bem se sustenta no ditado de Protágoras que afirmava que o homem é a medida de todas as coisas, de modo que a verdade moral, por exemplo, é sempre relativa ao homem, ou seja, cada homem é um padrão pelo qual são julgadas moralmente suas ações. 04. O primeiro nível das questões éticas é constituído pelo indivíduo. Esse nível enfatiza como as pessoas devem ser tratadas nas organizações. Certo ( ) Errado ( ) COMENTÁRIOS Errado. Na verdade, o nível que enfatiza como as pessoas devem ser tratadas nas organizações não é o nível individual, mas sim o nível organizacional das questões éticas. De um modo geral, poderíamos apontar ao menos quatro níveis das questões éticas, quais sejam, os níveis social, legal, organizacional (ou profissional) e individual. No nível social, as decisões das organizações, incluídas as instituições, e as ações dos indivíduos são apreciadas segundo os valores e princípios éticos sedimentados na sociedade. No nível legal, aprecia-se se o comportamento humano obediente à legalidade é ou não 36. ABBAGNANO, Nicola. Dicionário de filosofia, 4ª ed., São Paulo: Martins Fontes,