Avaliação social: Uma ferramenta para a reconfiguração de espaços de exclusão social. 1

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1 Avaliação social: Uma ferramenta para a reconfiguração de espaços de exclusão social. 1 Maria José Soares de Mendonça 2 Samira Kauchakje 3 Carlos Mello Garcias 4 Palavras-chave: avaliação social, projeto social, política pública. Resumo O presente artigo discute as metodologias de avaliação em programas e projetos sociais, considerando que quando monitoramento e avaliação inserem-se na gestão, a construção de estudos, pesquisa e diagnóstico acerca dos resultados alcançados pelos serviços, de modo a aperfeiçoar os recursos disponíveis, os objetivos e alcance das políticas públicas. Discorre sobre o diagnostico social e o estudo social da população. Tal diagnóstico é balizador para o processo de avaliação e ao mesmo tempo, a avaliação fornece subsídios para um novo diagnóstico social para elaboração de projetos e políticas. Avaliação social é, portanto, um instrumento de conhecimento da população alvo de projetos e políticas. Isto é especialmente importante em propostas destinadas a grupos populacionais destituídos de direitos e que objetivam impactar os indicadores de desigualdade social, bem como, reconfigurar espaços de exclusão no sentido da justiça social. Apresenta a conceituação e usos mais freqüentes da avaliação de programas sociais e os pressupostos teóricos e metodológicos que orientam esta atividade com foco nas questões teóricas relativas às modalidades de avaliação dos projetos sociais. Por fim, traz conclusões preliminares referentes à importância do monitoramento e avaliação para o aprimoramento dos projetos sociais, caracterizados neste estudo como uma tecnologia social e um processo de ação coletiva, de iniciativa estatal e da sociedade civil, que ocupa um espaço de destaque na implementação de políticas públicas. 1 Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambú- MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de Assistente Social, Mestranda em Gestão Urbana pela Pontifícia Universidade católica do Paraná (PUCPR)2007. mendonca.maria@gmail.com.áreas preferenciais de atuação: Gestão Social e Avaliação Social. 3 Assistente Social, Doutora em Educação- Unicamp, Docente do PPGTU- Mestrado em Gestão Urbana- PUCPR. Áreas preferenciais de atuação: Gestão social e políticas públicas; Rede de proteção social: justiça social e direitos fundamentais; Participação sócio-política e movimentos sociais urbanos. 4 Engenheiro Civil, Doutor em Engenharia Civil (Planejamento em Engenharia Urbana) - Escola Politécnica, Universidade de São Paulo, Docente do PPGTU- Mestrado em Gestão Urbana- PUCPR Áreas preferenciais de atuação: Indicadores de sustentabilidade ambiental urbana; Gestão da qualidade das águas urbanas; Gestão habitacional e recuperação de assentamentos degradados. 1

2 Avaliação social: Uma ferramenta para a reconfiguração de espaços de exclusão social. 5 Introdução Maria José Soares de Mendonça 6 Samira Kauchakje 7 Carlos Mello Garcias 8 Este artigo discute a avaliação como uma ferramenta gerencial poderosa, fornecendo aos formuladores de políticas públicas e aos gestores de programas condições para aumentar a eficiência e a efetividade dos recursos aplicados em programas sociais. Segundo Castanhar e Costa (2003), a avaliação de programas e projetos sociais consiste num processo de construção permanente centrada no aperfeiçoamento contínuo de modelos de análise, técnicas e instrumentos com objetivo de aprimoramento das políticas sociais em seus propósitos de decidir sobre os desdobramentos dos conflitos gerados pela questão social. Partimos do entendimento que a avaliação é intrínseca ao processo político, devido ao fato de que qualquer atividade que se apliquem os diversos valores dos variados públicos para julgar o mérito de um objeto tem implicações políticas (WHORTEN, 2004, p. 320). A contribuição da avaliação na formulação de políticas e projetos e eficácia na aplicação de recursos é particularmente importantes ao se tratar de espaços de exclusão, configurado, em especial, pela pobreza. Maricato et al (2000) afirma que o modelo estrutural adotado pela maioria dos paises na América Latina, contribuiu significativamente para a escalada da pobreza nas últimas décadas. Fatos relevantes como este recolocou na agenda política e social os temas do combate à pobreza. A extensão do drama urbano brasileira pede o aumento de respostas que devem partir do conhecimento da realidade empírica para evitar a formulação das idéias externas, distante das características do planejamento urbano no Brasil. O objetivo deste texto é contribuir para maior conhecimento da realidade avaliativa, ocupando-se em caracterizar a arquitetura das políticas sociais, sobretudo aquelas diretamente relacionadas ao enfrentamento da pobreza. Correlacionado aos pressupostos teóricos refletidos sobre a avaliação de programas e projetos sociais, enfocando os principais instrumentos necessários e quais potencialidades estão contidas no processo avaliativoque exige o seguimento de passos definidos, conforme quadro de Marino (2003). 5 Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambú- MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de Assistente Social, Mestranda em Gestão Urbana pela Pontifícia Universidade católica do Paraná (PUCPR). mendonca.maria@gmail.com 2007.Áreas preferenciais de atuação: Planejamento e Avaliação Social. 7 Assistente Social, Doutora em - Unicamp, Docente do PPGTU- Mestrado em Gestão Urbana- PUCPR. Áreas preferenciais de atuação: Gestão social e políticas públicas; Rede de proteção social: justiça social e direitos fundamentais; Participação sócio-política e movimentos sociais urbanos. 8 Engenheiro Civil, Doutor em Engenharia Civil (Planejamento em Engenharia Urbana) - Escola Politécnica, Universidade de São Paulo, Docente do PPGTU- Mestrado em Gestão Urbana- PUCPR Áreas preferenciais de atuação: Indicadores de sustentabilidade ambiental urbana; Gestão da qualidade das águas urbanas; Gestão habitacional e recuperação de assentamentos degradados. 2

3 Fundamentação Teórica O debate acerca da questão da avaliação, seus métodos e suas imbricações políticas, tem sido objeto de estudo e reflexão e ocupa um espaço significativo tanto na literatura acadêmica quanto técnica. Para alguns observadores críticos, o emprego cada vez mais freqüente da palavra avaliação tem a aparência e um efeito que revela a necessidade de se dar um novo status a certas práticas que vão da pesquisa aplicada à consultoria de gestão (PERRET, 1997). Atualmente a demanda dos pesquisadores por inovar conceitos e metodologias avaliativas, pauta-se na rejeição dos modelos tradicionais, que não conseguem apreender a totalidade dos fluxos e não ofertam informações substantivas (BRANT de Carvalho, 1997, apud BARREIRA, 2000:61). No Brasil a expansão da avaliação de políticas e programas deu-se na década de Na perspectiva da avaliação, as Políticas Públicas são decisões governamentais que geram impactos tangível, mensurável ou substantivo, alterando as condições de vida de um grupo ou população, produzindo mudança de atitudes, comportamentos e opiniões. Sobre aspectos metodológicos não se trata apenas procedimentos e técnicas, mas como corpo teórico de explicação do objeto, onde são considerados os sujeitos e os modelos utilizados na avaliação das políticas, ou seja, a Integração da avaliação social utilizada para o fortalecimento das políticas públicas. (WHORTEN et al, 2004). Como tem sido tratada avaliação social. Para conceituar e compreender o processo de avaliação dos programas sociais torna-se necessário conhecer as questões relevantes que perpassam este debate. Um deles é a busca de graus mais altos de equidade, eficácia e eficiência nas políticas sociais que tornam-se inseparáveis de reformas institucionais e de gestão. Neste ponto, a necessidade de constituição de um sistema de monitoramento e avaliação dos programas, projetos e ações sociais torna-se necessária. Costa et al. (1997) enfatiza que a avaliação sistemática de programas tem sido uma persistente lacuna na América Latina e o Brasil não tem sido exceção. Ele aponta algumas destas desconsiderações no entendimento e reconhecimento da avaliação: 1 A avaliação só acontece ao final do programa e significa geralmente apenas a comparação entre metas previstas e as alcançadas, contribuindo muito pouco para a correção dos rumos. 2. Uso de tecnologia "branda" e conhecimento precário do objeto da ação e das relações entre custo e resultados 3. Desconsideração sobre busca de práticas inovadoras que demandam maiores flexibilidade e adaptabilidade dos programas. 4. Questão política envolvida nos processos avaliativos, como um dos fatores que desfavorece as políticas sociais frente ao núcleo central dos governos. 5. Falta de informações mais precisas sobre resultados e impactos das políticas e programas e, principalmente, sobre seu custo / impacto ou seu custo / efetividade. 3

4 6. Em outras áreas, como as de infra-estrutura, financeira e monetária ou mesmo a industrial, levam larga vantagem sobre a área social, o que favorece mais argumentos no momento de disputar recursos, além de contar também com aliados poderosos fora do governo. Concluímos que além de uma boa metodologia, a relevância atribuída ao processo avaliativo exige a tríade: estrutura, processo e resultados, como lembrado por Donabedian (1996). Segundo este autor o elemento estrutura obedece à avaliação de recursos existentes para a execução dos serviços. Esses recursos são: físicos, compreendendo planta física, equipamentos, materiais de consumo; recursos humanos, compreendendo número e qualificação dos mesmos; fontes e recursos financeiros para manutenção da infra-estrutura e da tecnologia disponível. Já o componente processo focaliza a avaliação da execução das atividades e da dinâmica apresentada na inter-relação entre elas. A análise das relações entre as atividades deverá possibilitar a avaliação da utilização da tecnologia prevista na estrutura, para ser aplicada na execução. Este processo avaliativo, portanto requisita a participação dos usuários, desta forma o componente resultado refere-se aos efeitos ou aos produtos das ações sociais que modificaram a situação social dos usuários ou da comunidade. Ou seja, é imprescindível a necessidade do conhecimento prévio da situação para que se possa atribuir a modificação observada ao processo de intervenção, objeto da avaliação. A partir desta análise integrada da situação é que será possível identificar as condicionantes, deficiência e potencialidades de cada composição da tríade mencionada. E esta mesma análise subsidiará a implantação de programas e projetos sociais entendidos como objetivação de políticas. O Projeto Social Segundo Kauchakje, projeto social é uma tecnologia social composta por um processo de ação coletiva, de iniciativa estatal ou da sociedade civil, que tem como objetivo intervir para a mudança de uma realidade, por meio de provimento de serviços sociais tendo em vista o desenvolvimento social. Seu desenvolvimento passa pelos momentos planejamento, execução e monitoramento / avaliação, e sua elaboração deve responder a questões tais como: Vinculação políticas e demandatários do projeto, local do desenvolvimento, população alvo, motivo do desenvolvimento daquela ação e objetivo que se destina, formas de realização, fontes de financiamento e durabilidade do projeto. (KAUCHAKJE, 2007:99) A autora apresenta tipos de projeto social, que podem ser agrupados sob a perspectiva da: Prevenção projetos que previnem situações de vulnerabilidade e risco; Proteção projetos destinados a pessoas e populações em situações de vulnerabilidade e risco; Promoção Social aqueles destinados a combater a situações de exclusão social. A classificação também se dá a partir dos objetivos: Projetos emergenciais situações de risco; Projetos redistributivos distribuição indireta de bens e recursos socioeconômicos; Projetos para construção de autonomia superação das situações de subalternidade / estigmatizacão; Projetos de apoio ao desenvolvimento social dinamizar atividades econômicas e da rede socioeconômica produtiva. (KAUCHAKJE, 2007:107) A partir destas classificações evidencia-se que a atividade avaliativa de um programa necessita partir de uma compreensão clara sobre o desenho da intervenção e sobre os critérios de êxito. Ou seja, é preciso identificar e analisar o marco conceitual e os parâmetros pelos quais serão considerados seus resultados finais, riscos e potencialidades. 4

5 Entre os riscos usuais voltados ao desenvolvimento de projetos sociais, Coimbra (2001) lembra que em algumas instâncias as políticas públicas vão sendo pulverizadas e a assistência à população passa do campo do direito para o da filantropia. Constituindo-se numa cultura política baseada na desmobilização das lutas por direitos que tende a reforçar as políticas assistenciais e compensatórias. Quadro 1: Esquema Políticas Públicas Instâncias deliberativas MP; Proj. Lei Conselhos Federativos, Estaduais, Municipais. Discussão Teórica Governo Dinâmica das Políticas Públicas Programas Projetos Sociais Dinâmicas Soc. Civil Avaliação das Políticas e Programas Sociais Movimentos Sociais Organizados Fonte: autores. Cabe lembrar que em sua estratégia social o governo federal atual enfatiza o aprimoramento da gerência e avaliação do impacto e desempenho dos programas sociais, quando procura garantir a esses programas apoio para gerenciamento dinâmico e adequado, monitoramento regular da implementação e avaliação periódica do cumprimento das metas preestabelecidas 9. Ressalta-se, porém, que a exigência por avaliação permanente da utilização de recursos públicos e sua tradução em ações e conseqüências sobre a melhoria das condições das pessoas e do espaço urbano são imperativas, sinais de transparência da ação pública. Draibe (2001) reforça a vivacidade implícita nas políticas e programas sociais, com ciclo vital nascimento, vida e morte, passando por processo de maturação, envelhecimento, estagnação, momentos que se tornam objetos da avaliação. 9 Brasil Presidência da República. Uma estratégia de desenvolvimento social. Brasília O texto é o resultado-resumo de um ano e meio de pesquisas e discussões sobre como destravar o desenvolvimento do "andar de baixo" da economia, com medidas práticas de acesso ao financiamento, de redes de apoio tecnológico, de mudança institucional, bem como de outras medidas nas áreas de informação, comunicação, capacitação, emprego e meio-ambiente. O trabalho envolveu muita gente das mais variadas áreas. Paul Singer, Tânia Bacelar, Ignacy Sachs, ministros, líderes comunitários. E se trata também de uma proposta para evolução das políticas distributivas para a inclusão produtiva. Foi entregue formalmente ao presidente Lula no dia 4 de dezembro de Pode ser acessado 5

6 Esse arranjo organizacional, que envolve recursos financeiros, administrativos e sociais, imprescindíveis para atender às demandas da população em situação de vulnerabilidade, torna-se o termômetro de mensurabilidade das diversas expressões da pobreza. Segundo a Política Nacional de Assistência Social, PNAS/2004: Os programas e projetos são executados pelas três instâncias de governo e devem ser articulados dentro do Sistema Único de Assistência Social. O Objetivo de inserir a avaliação de programas sociais na dinâmica da implantação das políticas publica de forma sistemática leva para o entendimento que a avaliação é parte essencial do processo decisório institucional, e produz informações para o aprimoramento das ações governamentais nas diferentes etapas do ciclo básico de intervenção estatal. A pobreza e sua repercussão. A temática da pobreza tem sido objeto de preocupação constante no campo teóricoconceitual e de intervenção social. Raczynsk (2002) salienta a necessidade de se compreender a pobreza como fenômeno multidimensional, o que aponta para além da ausência de recursos materiais como elemento explicativo central para a análise da pobreza. Nos estudos que partem de uma concepção ampliada da pobreza, tem-se que as dimensões materiais são centrais para a determinação da pobreza e são também suas faces mais visíveis. Entretanto, Um diagnóstico e uma estratégia consistente de combate à pobreza persistente devem aspirar não apenas as diferentes dimensões materiais da pobreza, mas também as diversas maneiras pelas quais, em diferentes situações e contextos (CASTANHAR e COSTA, 2003). Silva adverte que a pobreza no Brasil decorre em grande parte de um quadro de extrema desigualdade em decorrência da profunda concentração de renda, expressa no pressuposto da carência, da escassez de meios de subsistência, ou da desvantagem em relação a um padrão ou nível de vida hegemônico (SILVA 2003, p. 234). Todavia, explicar o fenômeno da pobreza supõe buscar suas determinações estruturais, o que não é a preocupação deste artigo que está centrado nos processos de avaliação, encaminhando sua importância nas políticas e projetos relativos a pobreza e atuantes em espaços de exclusão. No entanto, a intersetorialidade e flexibilidade no desenho e gestão dos programas e a ênfase no fortalecimento da autonomia individual e comunitária, no empoderamento e incremento do capital social como diretrizes básicas da intervenção são os principais elementos presentes em uma estratégia exitosa de enfrentamento da pobreza e exclusão. (CASTANHAR e COSTA, 2003) Entendemos que isso significa que determinadas concepções sobre exclusão, suas características e causas, têm diferentes repercussões sobre as políticas desenvolvidas, imprimindo constrangimentos de diversas ordens para o desenho e a implementação dos programas sociais. Neste sentido o aperfeiçoamento dos instrumentos avaliativos aumenta a eficácia das ações e democratiza sua gestão dos programas sociais. Para isto acontecer sem que se desestruture a execução, é fundamental uma grande proximidade e interlocução entre as áreas fim e as áreas meio dos órgãos (CASTANHAR e COSTA, 2003). O acerto entre estas áreas deve ser um ponto fundamental a se considerar. Esta interlocução é a responsável pelo conjunto que envolve as práticas avaliativas e pela compreensão das variáveis que caracterizam o desenho dos programas sociais, sobretudo 6

7 aspectos relacionados a legislações (direitos), bem como sua estratégia de implementação. Faz-se necessário trilhar passo a passo as etapas da avaliação. O processo avaliativo perpassa sete passos composto por três momentos distintos da avaliação que segundo Marino caracteriza-se como marco zero, processo e os resultados. TABELA 1 Quadro passos da avaliação 7 Utilização e Disseminação Passos avaliação 6 Elaboração do Relatório e Divulgação 5 Análise de fatos e informações 4 Levantamento de Informações 3 Identificação dos interessados, das perguntas e dos indicadores 2 Formação da Equipe 1 Decisão sobre o foco da avaliação Fonte: Manual de Avaliação de projetos sociais/2003. Para que ocorra a avaliação faz-se necessário trilhar cada passo específico, a saber: 1º decidir sobre o foco da avaliação envolve o conjunto de fatores que compõem o processo, baseados em análise das necessidades que levaram ao processo avaliativo. 2º Formação de equipe inclui todos os envolvidos. 3º Identificar os interessados exige a contribuição de todos para formulação das perguntas e definição dos ndicadores. 4º Levantar informações compreende as informações das fontes e escolha de métodos e treinamento da equipe. 5º Analisar as informações significa à sistematização e analise dos dados. 6º Elaborar relatório neste momento é realizado pela equipe a apresentação das conclusões e possíveis recomendações aos interessados. 7º Para utilização e disseminação dos resultados exige-se enfim a discussão por meio de jornais, seminários, reunião de coordenação de demais foros para debates. Marino (2003). Além disto, dada a heterogeneidade dos problemas, programas, atores envolvidos, não se pode muitas vezes pensar em instituições uniformemente organizadas. Os níveis de hierarquização, especialização dos técnicos e das equipes, controle sobre a execução, tolerância com o erro e o fracasso devem variar dentro de uma mesma estrutura de acordo com as características dos problemas. Formas de Medir e enfrentar a pobreza No Brasil entre os instrumentos de mensurabilidade da pobreza encontram-se frequentemente o uso de indicadores como baixa renda, comparecem também estudos que ampliam esse conceito, adotando um enfoque mais abrangente. Porém, estes indicadores não facilitam a compreensão do fenômeno da exclusão. Castanhar e Costa (2003) reforçam que mesmo quando o foco nas privações múltiplas amplie o alcance de indicadores utilizados 7

8 para mensurar a pobreza, o objetivo permanece na identificação de indivíduos sem recursos para participação. Ressaltamos que os termos pobreza e exclusão utilizados neste artigo ampliam o conceito da pobreza entendendo-o como fenômeno complexo, multicausal e multidimensional. Neste sentido, os dois termos parecem fazer parte de um mesmo contínuo e matriz conceitual 10. Não pretendemos esgotar tal assunto, vasto por natureza, o objetivo aqui é tão somente fornecer pistas, a partir de reflexões suscitadas pelo exercício da prática avaliativa dos programas e projetos sociais. Na esfera pública aspectos das políticas de intervenção nas situações de pobreza e ocorre por meio de Programas de Transferência de Renda, que Silva (2001) considera como eixo prevalente no atual Sistema Brasileiro de Proteção Social e são importantes mecanismos para o enfrentamento do desemprego e da pobreza e como possibilidade de dinamização da economia, sobretudo em pequenos municípios. A autora realiza uma crítica a estes programas onde aponta o fato de não ter sido adotado uma estratégia de caráter global para enfrentamento da pobreza no país. Visto que o padrão de desenvolvimento adotado, como aponta Silva, tem considerado a Política Social como questão marginal, desvinculada das questões macroeconômicas, numa perspectiva compensatória e assistencialista. Sulbrandt (1994) adverte que as políticas e programas sociais apresentam certas características peculiares que têm conseqüências importantes sobre sua implementação e gestão e que devem se consideradas desde o planejamento até sua avaliação. O autor discute algumas destas características constitutivas das políticas sociais, entre estas está o fato de os problemas sociais que se pretendem enfrentar com políticas sociais são debilmente estruturados e não podem ser definidos de maneira rigorosa. Entre a discussão referente à avaliação está a relevância dos indicadores para o monitoramento, análise do desenvolvimento e crescimento das organizações publica ou privadas. De acordo com a OTG - Observatório de Tecnologias de Gestão glossário e ABIPTI Associação Brasileira das Instituições de Pesquisa Tecnológica, indicadores são: Dados ou informações numéricas que quantificam as entradas (recursos ou insumos), saídas (produtos) e o desempenho de processos, de produtos e da organização como um todo. Os indicadores são utilizados para acompanhar e melhorar os resultados ao longo do tempo e podem ser classificados em: simples (decorrentes de uma única medição) ou compostos; diretos ou indiretos em relação à característica medida; específicos (atividades ou processos específicos) ou globais (resultados pretendidos pela organização); e direcionadores (drivers) ou resultantes (outcomes). (ABIPTI apud OTG, 2008) 10 Entretanto, essa concepção que tende a fundir pobreza e exclusão não é única. Outros grupos definem exclusão sem ter a baixa renda como variável dominante e incluem dimensões como polarização, dualização, diferenciação e desigualdade. Outros rejeitam uma identificação entre exclusão e desigualdade ou classes sociais e enfatizam o aspecto daqueles que estão dentro ou fora, mais do que aqueles que estão acima ou abaixo, tal como o registro de classes ou desigualdade sustenta (Burchardt, Le Grand, Piachaud). Esta discussão esta presente no artigo de Castanhar e Costa (2003)caderno de gestão pública e cidadania. 8

9 Conclui-se que decisões eficazes são baseadas na análise de dados e informações. Tal princípio reforça a utilização de dados e informações adequados para análise por parte da equipe de gestão e para conseqüente tomada de decisão. Porém, conforme ressalta Dowbor (2003), os meios de informação e de comunicação estão sendo revolucionados, e abrem perspectivas impressionantes para a racionalização das atividades econômicas e sociais. As mais diversas instituições, como IBGE, SEADE, IPEA, os ministérios, os hospitais, as empresas, as organizações da sociedade civil, todos produzem rios de informação. Temos as tecnologias e a informação de base, mas não se formaram ferramentas de conhecimento organizado para a ação cidadã. Entre compêndios de estatísticas, e o dilúvio de informações fragmentadas na mídia, continuamos essencialmente confusos. Trata-se de identificar instrumentos concretos de informação para a cidadania, a ser sistematizada segundo as necessidades de participação dos diversos atores sociais. Programas voltados para o combate á exclusão: desafios e limites da intervenção Citaremos previamente as iniciativas historicamente conhecida no século XX, e sugerimos o aprofundamento sobre o tema em publicações na imprensa e em circulação em páginas WEBs do Governo brasileiro e sobretudo nos estudos desenvolvidos por 11 Silva (2002; 2003; 2005). Inicialmente reportaremos os estudos do centro interdisciplinar especializado em estudo e investigação de acompanhamento, monitoramento as políticas e programas governamentais. Destacando as 12 avaliações de processo de implementação de reformas e inovações de policies e de programas e projetos de enfrentamento a pobreza, segundo o estudo foram desenvolvidos os seguintes projetos. Evolução dos Programas de Combate a Pobreza: 13 Silva (2001) adverte que os Programas de Transferência de Renda, considerados eixo estruturado no atual Sistema de Proteção Social,tem sua base nas transformações econômicas e societárias que vêm marcando a reestruturação do capitalismo mundial na sua fase mais recente, identificada a partir dos anos 1970, com maior aprofundamento nos anos 1980 e no Brasil, nos anos A Autora apresenta em seus estudos a iniciativa pública para combate a pobreza no Brasil. Situaremos apenas o período histórico e a nomenclatura dos programas: É no início dos anos 1990 que as políticas públicas direcionadas à pobreza no Brasil foram caracterizadas a partir da Política Nacional de Assistência Social centralizada no Ministério de Bem-Estar Social, assumida por duas grandes agências: a Legião Brasileira de Assistência (LBA) e o Centro Brasileiro para a Infância e Adolescência (CBIA). Porém com a 11 Doutora em Serviço Social, professora do Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas da Universidade Federal do Maranhão/Brasil e do Grupo de Avaliação e Estudo da pobreza e de Políticas Direcionadas à Pobreza - GAEPP; maria.ozanira@pesquisadoracnpq.br. 12 Este estudo está disponível no caderno de pesquisa Nº. 10 do Núcleo de estudos de políticas públicas NEPP (1989). Título Há tendências e tendências: com que estado de Bem-estar social haveremos de conviver neste fim de século 13 Esse estudo constitui-se no projeto que sintetiza os demais projetos sobre a temática dos Programas de Transferência de Renda em desenvolvimento no GAEPP. Propõe-se a acompanhar a implementação e a proceder à avaliação do processo de Unificação dos Programas de Transferência de Renda no Brasil mediante o desenvolvimento de um estudo de abrangência nacional sobre o Programa Bolsa Família do Governo Federal. 9

10 Constituição Federal de 1988 é que se concretiza a tendência de descentralização e municipalização preconizada pelo debate político dos movimentos sociais dos anos A Lei n o (BRASIL, 1993) instituiu o Benefício de Prestação Continuada, em 1996, Programa de Transferência de Renda PCFM direcionado à população idosa a partir de 65 anos de idade e a pessoas portadoras de deficiência, sendo exigida dos beneficiários uma renda per capita familiar inferior a ¼ do Salário Mínimo vigente. Ainda em 1993 o maior esforço de Política Pública direcionada para a população brasileira pobre foi inicialmente o Plano de Combate à Fome e a Miséria (PCFM), criado em 1993, pelo Presidente Itamar Franco ( ) (SILVA 2003). Tinha como público alvo 32 milhões de indigentes diagnosticados pelo Mapa da Fome, elaborado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Tratava-se de uma população que só detinha uma renda de um ¼ de Salário Mínimo, suficiente apenas para comprar uma cesta de alimentos ; Programa Comunidade Solidária, principal estratégia para enfrentamento da pobreza no governo Fernando Henrique Cardoso Ocorre a criação do Programa Comunidade Ativa, por recomendação do Conselho do Comunidade Solidária, propondo-se a superar o assistencialismo mediante a indução do desenvolvimento local, integrado e sustentável de municípios pobres em todo o país Em junho de 2001 foi criado o Fundo de Combate à Pobreza que passou a financiar programas de transferência de renda associados à educação, ações de saneamento. Ainda neste ano foi criado o Programa de Combate à Miséria, denominado Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)14, posteriormente denominado Projeto Alvorada, direcionado, prioritariamente, aos bolsões de miséria das Regiões Norte e Nordeste, posteriormente estendido para outros Estados, com municípios com IDH inferior a 0, O Governo de Luiz Inácio Lula da Silva propõe como principal estratégia de enfrentamento a pobreza o Fome Zero, que se desdobrou no Bolsa Família atualmente o maior Programa de Transferência de Renda do País. O programa Bolsa Família destina-se a famílias indigentes, com renda per capita familiar de até R$ 50,00 e a famílias consideradas pobres, com renda per capita familiar de até R$ 100,00, de modo que o primeiro grupo de famílias recebe um benefício fixo no valor de R$ 50,00, podendo receber mais R$15,00 por cada filho de até 15 anos de idade, até três filhos, podendo alcançar um benefício total de até R$ 95,00 por família. (SILVA, 2004) Para desenvolver a unificação dos Programas de Transferência de Renda, foi criado em janeiro de 2004 o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Silva (2003) crítica o papel do estado e conseqüentemente a política de transferência de renda apontando que o Estado, enquanto ator social, que atua ou deveria atuar, na promoção da justiça social na emancipação dos processos de garantia e promoção dos direitos de cidadania. Oferece transferências unilaterais de recursos, afastando-se assim da lógica do mercado, que envolve trocas recíprocas. (COSTA, 1997) Conclui-se a com o embasamento teórico de Silva (2002, 2003, 2005), que os Programas de Transferência de Renda, supõem articulação numa política macroeconômica de 10

11 crescimento sustentável e de redistribuição de renda, ou significarão melhorias imediatas, mas sem superação da denominada linha de pobreza. Voltaremos ao centro de nossa abordagem presumindo que o processo avaliativo nos programas sociais, permite concluir que embora, o desenho das políticas públicas ofereça uma maior eficiência e representatividade na ação governamental, também apresenta um viés distributivo quando os projetos são efetivamente postos em prática. Marette (1988) ressalta que a avaliação no campo social e entendida como um mecanismo de regulação de ações sociais e políticas sociais, que podem permitir uma notável diminuição das possibilidades de fracasso de um programa de interesse social. Afinal, Avaliação, o que é isto? Sobre a definição do conceito da palavra, recorremos a algumas definições mais utilizadas, porém a palavra avaliação é objeto de muitas definições. No âmbito internacional, Egg (1994), Champagne (1985), James (1969). Para estes autores, avaliação é fazer juízo sobre uma atividade, recurso ou resultado que podem ser classificados em três tipos (de estrutura, de processo e de impacto). Para Donabedian (1966) a primeira Função da avaliação é determinar valor, grau de êxito do objeto avaliado. Já Tyler (1942) ressalta que avaliar é um processo que tem por objetivo determinar até que ponto foi alcançado os objetivos previamente estabelecidos. Kaufman, (1979) discute que avaliar é analisar discrepâncias entre o que é e o que deve ser; disparidade entre a situação desejada ou esperada e outra existente ou real. O autor ressalta que neste caso o programa social deve compreender atividades de certo valor. No campo do Trabalho Social ou Desenvolvimento Comunitário, Dutrenit (1984) apresenta a idéia de que neste caso as definições sobre a avaliação trazem elementos práticos face a necessidade de solucionar problemas. Neste sentido a avaliação é utilizada para análise dos efeitos e das conseqüências dos diferentes modos de atuação sobre uma situação para definir dentro de prazos pré-estabelecidos e definição de quais são programas que trazem mais solução. Ou seja, a avaliação só será útil se for utilizada como meio para melhorar um programa. Desta forma introduz-se na pesquisa avaliativa de programas sociais a visão da dinâmica social, inquietação com o contexto onde a ação se desenvolve, as apreensões da população beneficiária passam a ser consideradas durante o processo avaliativo (BARREIRO, 2002 p. 47). Este entendimento nos leva a compreender que os membros das organizações precisam estar motivados para se empenharem no desenvolvimento e aperfeiçoamento do processo, fazendo balanço das prioridades das ações da organização e do programa, desde os aspectos legislativos até pequenas ações práticas. O que as Leis estabelecem sobre avaliação de programas sociais Segundo SANTOS, (1986), um dos problemas chave dos estudos de avaliação e o processo de implantação e formulação de programas e políticas sociais. Divididos em dois momentos: primeiro na escolha da política Seus fundamentos e conteúdos. E segundo atenção aos problemas que surgem durante a implementação ou execução de políticas constrangimentos burocráticos, institucionais e econômicos. 11

12 A questão da informação e as práticas de monitoramento e avaliação devem ser apreendidas como exercícios permanentes e, acima de tudo, comprometidas com as políticas sociais ao longo de sua realização. Ressaltamos aqui três leis fundamentais saúde, educação e assistência social que asseguram a legitimidade do aspecto avaliativo. A Lei Nº /1990. Dispõem sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. Em seu artigo 6º nos incisos VII, VIII, IV aponta sobre a legitimidade do processo avaliativo na gestão da saúde pública. Art. 6º Estão incluídas ainda no campo de atuação do Sistema Único de Saúde (SUS): VII - o controle e a fiscalização de serviços, produtos e substâncias de interesse para a saúde; VIII - a fiscalização e a inspeção de alimentos, água e bebidas para consumo humano; IV - avaliação do impacto que as tecnologias provocam à saúde. No âmbito educacional a Lei Nº /1996, que estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional. No seu art. 5º retrata que o acesso ao ensino fundamental é direito público subjetivo, podendo qualquer cidadão, grupo de cidadãos, associação comunitária, organização sindical, entidade de classe ou outra legalmente constituída, e, ainda, o Ministério Público, acionar o Poder Público para exigi-lo. A mesma lei no art. 9º também descreve que a União incumbir-se-á de: V - coletar, analisar e disseminar informações sobre a educação; IX - autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar, respectivamente, os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino. 2 Para o cumprimento do disposto nos incisos V a IX, a União terá acesso a todos os dados e informações necessários de todos os estabelecimentos e órgãos educacionais. Alguns autores apontam que o problema da avaliação de programas na esfera educacional é decorrente do desenvolvimento tardio da avaliação educacional no Brasil. (STAKE, 1973). Quanto a Assistência Social falaremos um pouco mais devido ao aspecto intersetorial desta política. A Legislação que dispõe sobre a organização da Assistência Social é a Lei Nº , de 7 de dezembro No art. 1º está previsto que a assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. Também o art. 18 diz que compete ao Conselho Nacional de Assistência Social: VI - convocar ordinariamente a cada 2 (dois) anos, ou extraordinariamente, por maioria absoluta de seus membros, a Conferência Nacional de Assistência Social, que terá a atribuição de avaliar a situação da assistência social e propor diretrizes para o aperfeiçoamento do sistema. X - acompanhar e avaliar a gestão dos recursos, bem como os ganhos sociais e o desempenho dos programas e projetos aprovados. Confirmando as deliberações sucessivas desde a I Conferência Nacional de Assistência Social de 1995, a IV Conferência Nacional, realizada em 2003, define-se claramente pela elaboração e implementação de planos de monitoramento e avaliação e pela criação de um sistema oficial de informação que possibilitem: a mensuração da eficiência e da 12

13 eficácia das ações previstas nos Planos de Assistência Social; a transparência; o acompanhamento; a avaliação do sistema e a realização de estudos, pesquisas e diagnósticos a fim de contribuir para a formulação da política pelas três esferas de governo. Agregado a isto, a Conferência ainda aponta para a necessidade de utilização de um sistema de informação em orçamento público também para as três esferas de governo. O que se verifica com tal deliberação é a implantação de políticas articuladas de informação, monitoramento e avaliação que realmente promovam novos patamares de desenvolvimento da política de assistência social no Brasil, das ações realizadas e da utilização de recursos, favorecendo a participação, o controle social e uma gestão otimizada da política. A necessidade de implantação de sistemáticas de monitoramento e avaliação e sistemas de informações para a área social também, remontam aos instrumentos de planejamento institucional, onde aparecem como componente estrutural do sistema descentralizado e participativo, no que diz respeito aos recursos e sua alocação, aos serviços prestados e seus usuários. Desta forma, esta requisição começa a ser reconhecida nos documentos normativos básicos da instância social que estabelecem os fundamentos do processo político-administrativo da Assistência Social, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. METODOLOGIA DA PESQUISA A questão metodológica para produção de conhecimento social, e, especificamente, para avaliação de políticas e programas sociais, coloca, inicialmente, questões conceituais relevantes. O tipo de pesquisa utilizada é a qualitativa com abordagem descritivocomparativa. Segundo Triviños (1987), a pesquisa qualitativa permite analisar os aspectos implícitos ao desenvolvimento das práticas organizacionais, e a abordagem descritiva é praticada quando o que se pretende buscar é o conhecimento de determinadas informações e por ser um método capaz de descrever com exatidão os fatos e fenômenos de determinada realidade. A metodologia utilizada no presente trabalho tem o objetivo de selecionar as contribuições mais relevantes e atuais sobre avaliação de programas e projetos sociais. A pesquisa bibliográfica se deu através de consultas a livros, dissertações, teses, artigos em revistas especializadas, relatórios de trabalho, e textos veiculados pela INTERNET. Expõe o arcabouço teórico, ressaltando a variedade de conceitos e metodologias de avaliação utilizadas pelos estudiosos da matéria e instituições públicas. O conhecimento das diversas opções teóricas é fundamental na escolha do método mais adequado para cada tipo de programa em todas as etapas do processo, desde a elaboração da metodologia até a aferição dos resultados. A integração do monitoramento e da avaliação. Arregui et al (2004) revela que monitoramento identifica-se com o acompanhamento e com a avaliação sistemática e contínua, tanto das atividades, insumos, recursos, como dos defeitos e impactos das ações desenvolvidas. Deve fazer parte integrante da gestão, construído por dentro do projeto e ocorre durante a sua execução, permitindo ajuste nos objetivos e ações. É um processo limitado no tempo, no espaço e nos objetivo das propostas, mas não é uma atividade pontual. Necessita ser sistemática e contínua. Isso significa construir um 13

14 sistema de monitoramento capaz de oferecer informações necessárias para gestão e também para uma avaliação geral do projeto, de sua implementação, resultados e impactos. Segundo os autores, o monitoramento é entendido como um processo de avaliação permanente que permite coletar, armazenar, analisar informação do projeto, retroalimentando o próprio projeto desenvolvido. Como parte integral do projeto, subsidia a tomada de decisões política quanto a propósitos, processos de ações e alocação de recursos. O desenvolvimento do monitoramento reforça sobre a necessidade sobre o que registra e como registrar, isto é a base de um sistema definido previamente e de acordo com os objetivos do programa e dos gestores. Essa base de dados e o pleno funcionamento do sistema permitirão elaborar sínteses e relatórios analíticos de monitoramento e oferecer informações para futuras avaliações. Tanto o monitoramento quando a avaliação exige que se faça um planejamento e estruturação do sistema. Isso inclui a pesquisa e a definição de: indicadores, métodos e técnicas de coleta de dados, instrumentos e ferramentas de armazenamento das informações, desenvolvimento de tecnologias apropriadas, fluxos de monitoramento, instrumentos de interpretação e analise doas dados (ARREGUI et al, 2004). Indicadores Sociais como instrumento de medição social. De maneira geral, entende-se que indicadores são instrumentos de mediação, conjunto de variáveis, medidas indiretas, consistentes, especificas e sensíveis que possibilitam captar e medir um conceito. São, também, instrumentos de mediação, de forma a possibilitar um olhar para o real sob ângulos determinados, evidenciando aspectos e processos da realidade social cuja totalidade é de difícil apreensão. Ao mesmo tempo, resultam de escolhas dos sujeitos e das múltiplas relações que se estabelecem em um determinado contexto histórico e cultural. Indicadores sociais somente tem significado se inseridos nas relações sociais e práticas sociais que o determinam (ARREGUI et al, 2004). Esses autores reforçam ainda que indicadores sociais enquanto instrumentos de mediação e mediação social expressam concepções e pactos sociamente concluídos. Por isso, a legitimidade de um conjunto ou sistema de indicadores depende de sua construção histórica, do processo político das conjuntas nacionais e internacionais, do diálogo que estabelece os diferentes sujeitos sociais. Não há a menor possibilidade de que as avaliações de políticas públicas sejam meramente técnicas ou neutras. Elas carregam dentro de si escolhas e valores que orientam as relações que se estabelecem entre política e seus resultados (WANDERLEY et al, 2004). Segundo Jannuzzi (2001 p. 53), o indicador social para a pesquisa acadêmica é o elo de ligação entre os modelos explicativos da teoria social e a evidência empírica dos fenômenos sociais observados, e para a formulação de políticas públicas, é um instrumento operacional, de monitoramento, avaliação, formulação e reformulação de políticas públicas. Um Indicador Social é uma medida em geral quantitativa, dotada de um significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato de interesse teórico (para pesquisar acadêmica) ou programático (para formulação políticas). É um recurso metodológico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na mesma. (JANNUZZI, 2002:54) 14

15 Porém, Costa et al (1997) reforça que a avaliação é o exame sistemático e critico dos objetivos de uma política ou de um programa, de sua implementação, de seu impacto social. Deve ser entendida como instrumento para o controle social das políticas publicas, que se desenvolvem em esferas públicas da sociedade. Aponta ainda que para fazer face a este complexo conjunto de características e problemas no desenvolvimento da avaliação e monitoramento de programas e projetos sociais, autores diversos têm apontado, com diferentes ênfases e nuances a necessidade de mudanças no desenho e gestão de políticas sociais que sejam capazes de articular os princípios de descentralização / municipalização das políticas; incorporar a participação comunitária e popular na formulação, acompanhamento e fiscalização das políticas e programas; normalizando parcerias entre poder público sociedade civil na execução de programas. A adoção destes princípios permitiria a inclusão mais legítima, concertada e transparente dos diversos atores envolvidos no programa; tornariam os processos decisórios mais públicos e informados; confeririam maior organicidade, flexibilidade e adaptabilidade às políticas; correspondendo ao anseio das demandas mais imediatas e particulares e partindo para o debate mais abrangente, ficando cada vez mais atrelado a necessidade do planejamento social. (COSTA et al, 1997). A avaliação e o planejamento social Baptista (2003) alerta que a avaliação pode ser o momento de maior conteúdo dialético do planejamento. Para tanto, será necessário abandonar o enfoque fragmentário e pensar a partir de premissas metodológicas da dialética que ponham ênfase na totalidade, no caráter histórico dos processos sociais e no objetivo transformador e não meramente modernizador desta proposta. Em seu livro Planejamento Social; intencionalidade e instrumentação Baptista (2003) revela os elementos fundamentais de dialética da avaliação, no processo de planejamento: A dimensão da historicidade: não pode ser esquecido que determinações da sociedade se impõe na conjuntura e na ação que se realiza no trabalho localizado. A dimensão do enfretamento da reificacão: a ação planejada, objeto do planejamento acorre no cotidiano, diante das questões imediatas, e o que vai determinar o desempenho é o controle que o planejador e o executor do planejador e o executor do planejamento tenha sobre as variáveis da objetividade posta pela sociedade. BAPTISTA (2003:114) A autora afirma ainda que considerando que a avaliação, no processo do planejamento corresponde ao momento em que às decisões, os procedimentos de implementação e de implantação, o desempenho a partir de critérios determinados, visando a formulação de juízos, para que efetive,é importante que se tenha condições de confrontar informações obtidas antes e depois das operações do projeto. No planejamento de questões da área social, os problemas para a montagem de sistemas de avaliação encontram-se principalmente: 15

16 Na precariedade dos processos científicos e metodológicos de mensuração de dados sociais, principalmente os natureza qualitativa deve-se: a ausência de um referencial de estudos que permita determinar os efeitos de medidas macrossociais,em todas as dimensões do sistema: Na dificuldade para estabelecer a natureza estatística de relação entre indicadores, principalmente quando o processo envolve muitas espécies de mudanças,algumas a curto,outras a médio ou a longo prazo,as quais estão naturalmente relacionadas. BAPTISTA (2003:116) Ou seja, o exercício da avaliação busca assegurar uma permanente adequação do planejado e do executado a intencionalidade do planejamento, considerando a dinâmica das variações e desafios permanentes postos na situação enfrentada. É na medida em que permitem detectar desvios, erros, bloqueios, os quais se interpõem a uma resposta significativa, aos desafios que se apresentam que a avaliação desvela caminhos que se abrem para a superação não apenas da ação,mas também do seu planejamento. Os Desafios da Avaliação de Programas Sociais. A enfatize que as políticas e programas sociais apontam certas características peculiares que têm conseqüências importantes sobre sua prática e gestão e que devem se consideradas desde o planejamento até sua avaliação. Sulbrandt (1994) aponta algumas destas características constitutivas das políticas sociais e que as diferenciam de outras: a) os problemas sociais que se pretendem enfrentar com estas políticas são debilmente estruturados e não podem ser definidos de maneira rigorosa; b) as políticas e programas desenhados e aprovados pelo governo não perseguem objetivos únicos e sim objetivos múltiplos, às vezes inconsistentes, e suas metas são definidas de maneira ambígua. c) as metas tendem a ser redefinidas, dentro de certos parâmetros, no decorrer da implementação. d) o caráter brando das tecnologias utilizadas na quase totalidade dos programas sociais significa que as supostas relações causais que vinculam os insumos e as atividades com os produtos, resultados e impactos. Além disto, o desenvolvimento de programas sociais está geralmente exposto à ação de uma série de fatores organizacionais que também têm influência decisiva sobre seus resultados. Kauchakje (2007:87-88) reforça esta tese e aponta que a gestão social no Brasil tem cinco modalidades principais: gestão Patrimonial, Tecno-burocrática, Gerencial, Democrático participativo e gestão em Rede, sendo que cada modalidade perpassa a cultura política brasileira como tendências que se entrecruzam e predominam em momentos históricos diferentes. Benefícios Gerados pela Avaliação frente à situação da pobreza. Filgueiras (2006) em seu trabalho apresentado no Seminário Internacional Avaliação e administração pública: conexão entre conhecimento e ação realizado em Belo Horizonte, 2006, aponta algumas potencialidades dos processos avaliativos, neste item destacamos algumas situações que com freqüência surgem nos estudos de implementação e produtos e programas estudados e que poderiam representar possibilidade de aperfeiçoamento da gestão social. Segundo Filgueiras (2006), a avaliação de um programa necessita partir de uma compreensão clara sobre o desenho da intervenção e sobre os critérios de êxito. Ou seja, é preciso identificar e analisar o marco conceitual e os parâmetros pelos quais será considerado se a intervenção esta executada na direção correta para alcançar resultados valiosos: 16

17 Para facilitar la transformación de la evaluación en un aliado que promueve el aprendizaje y fortalece la gerencia, el primer desafío que tenemos que enfrentar consiste indubitablemente en explicitar lo que queremos lograr (Y, por lo tanto, explicitar lo que queremos evalua). La especificación del marco conceptual de la iniciativa social que se propone evaluar, en forma de una jerarquía de objetivos interrelacionados, no sólo permite definir los procesos evaluativos, sino también constituye un insumo clave para orientar la gerencia de las iniciativas. La superación de ese primer desafío, por sólo, consolida y fortalece los procesos gerenciales y evaluativos. (MOKATE, 2002:127). A autora ressalta ainda que o exame avaliativo permite refletir sobre a corrente de valor que o programa gera e compara-lo com os objetivos propostos. Todo programa social consistente deveria basear-se em noção de causalidade, que indica como se espera gerar efeitos positivos como o programa social desejado nas condições e qualidade de vida dos benefícios. Conclui-se, portanto, que a atividade avaliativa deve ser orientada ao exame sistemático e objetivo de cada situação / atividade / programa / projeto ou gestão. Com vista à observação da efetividade em determinada realidade. CONCLUSÃO Uma das questões deste trabalho aponta para necessidade de preencher lacunas de conhecimento em relação às dimensões da pesquisa avaliativas de programas e projetos sociais. As literaturas recentes sobre o tema explicitamente demanda por análise que possibilite avançar na compreensão dos objetivos da avaliação social e no desenvolvimento e análises formais que permitam mensurar e quantificar os diferentes graus e modalidades de avaliação social nos programas sociais no Brasil. Concluímos que as interfaces da avaliação de programas e projetos socias, emergem das políticas sociais nos aspectos que envolvem o desenvolvimento do trabalho social em territórios com presença de populações tradicionais ou específicas. Apontando para a urgência de articular o processo de implantação, execução, monitoramento, registro e avaliação das ações, usuários e serviços, com estas políticas. Visto que, as legislações analisadas legitimam este processo. Em relação a política para a pobreza, como já é sabido por gestores e técnicos que atuam junto a estas demandas. As áreas priorizadas para intervenção, por serem caracterizadas como pobres, a sua melhoria depende de um conjunto de investimentos, que vão além dos direitos básicos: educação, saúde, alimentação, e outros programas emergências A aplicação dos critérios avaliativos descritos nos programas sociais para esta população requer, formas específicas de operacionalização, já que constituem, obviamente, medidas indiretas, ou seja, que devem ser mensuradas a partir dos resultados obtidos. E desta forma contribuir com os órgãos gestores do município, na avaliação relativa à cobertura dos programas sociais. Enfim, entendemos que o aprimoramento do processo de avaliação de programas e projetos sociais quando utilizado com sentidos variados, reforçam o intuito de permitir a determinação dos efeitos de medidas macrossociais, em todas as dimensões do sistema avaliativo das políticas publicas desde o nível local até federal. 17

18 REFERÊNCIAS ARREGUI et al. Metodologia de monitoramento e avaliação do trabalho com famílias. São Paulo. SAS PUC-SP, BAPTISTA, Mirian Veras. Planejamento social: Intencionalidade e instrumentação. São Paulo. Veras Editora. Lisboa, BARREIRA, M. C. R. N. Avaliação participativa de programas sociais. São Paulo: Veras; Lisboa: CPIHTS, Cap. Avaliação participativa, p BRASIL. Lei de 19 de Setembro de Dispõe sobre as condições para a promoção, proteção, e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e da outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 20/09/1990, p BRASIL. Lei n 9.394, de 20 de dezembro de Estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 23 de dezembro de Seção 1, p BRASIL. Lei nº 8742 de 07/12/1993. Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS). Dispõe sobre a organização da Assistência Social e dá outras providências. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 08/12/1993, p BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência Social. Política Nacional de Assistência Social. Brasília, DF, set CASTANHAR, José Cezar; COSTA, Frederico Lustosa. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. Revista da Administração Pública, ano 5, n. 37, CHAMPAGNE, F. et al. Cadre conceptuel á 1 evalution dês programes de sante. Rev. Epidemiologie et Sante Publique, 33 (1985) COSTA, Bruno Lazzarotti Diniz, CARNEIRO, Carla Bronzo Ladeira, VEIGA, Laura da. Desafio e inovação em políticas públicas: programas para crianças e adolescentes em situação de risco. Fundação Getúlio Vargas e Fundação Ford, cadernos gestão pública e cidadania, Rio de Janeiro RJ, v. 3, Junho de DONABEDIAN, A. Evaluating the Quality of Medical Care. Milbank Memorial Fund Quarterly, 44 (1966). DOWBOR, Ladislau. Informação para a cidadania e o desenvolvimento sustentável / 2003 Disponível em: < Acessado em 15/02/2008. DRAIBE, Sônia M. Avaliação de implementação: esboço de uma metodologia de trabalho em políticas públicas. In: BARREIRA, M.C.R.N. e CARVALHO. M.C.B. (orgs.). Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo, IEE/PUC-SP, 2001, p EGG, Ezequiel Ander. Avaliação de programas e serviços sociais. Trad. Jaime Classen e Lúcia M. Oth. Petrópolis: Vozes,

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