O NEPOTISMO E AS CONTROVÉRSIAS ORIGINADAS COM A EDIÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE Nº13 DO STF

Transcrição

1 UNIVERSIDADE FUMEC CENTRAL DE CURSOS DE EXTENSÃO E PÓS GRADUAÇÃO LATO SENSU CURSO DE DIREITO PÚBLICO O NEPOTISMO E AS CONTROVÉRSIAS ORIGINADAS COM A EDIÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE Nº13 DO STF Christiane Reis França Belo Horizonte 2014

2 CHRISTIANE REIS FRANÇA O NEPOTISMO E AS CONTROVÉRSIAS ORIGINADAS COM A EDIÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE Nº13 DO STF Monografia apresentada à Central de Cursos de Extensão e Pós-Graduação Lato Sensu como requisito parcial para a conclusão do Curso de Especialização em Direito Público com início no 2º semestre do ano de Orientadora: Dra. Virgínia Kirchmeyer Vieira Belo Horizonte 2014

3 FOLHA DE APROVAÇÃO DA PÓS-GRADUAÇÃO Aluna: CHRISTIANE REIS FRANÇA Título: O NEPOTISMO E AS CONTROVÉRSIAS ORIGINADAS COM A EDIÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE Nº13 DO STF Monografia apresentada ao CAD Centro de Atualização em Direito como requisito parcial para a conclusão da Pós-graduação lato sensu com especialização em Direito Público com início no 2º semestre do ano de AVALIAÇÃO 1. CONTEÚDO Grau: 2. FORMA Grau: 3. NOTA FINAL: AVALIADO POR: (Titulação e Nome completo, por extenso) (Assinatura) (Titulação e Nome completo, por extenso) (Assinatura), de de 20. Titulação e Nome completo do Coordenador do curso

4 RESUMO O trabalho investiga a complexa questão que envolve o tema Nepotismo nomeação de parentes para o exercício de cargos públicos presente nas administrações em geral, que é um tema recorrente e complexo no âmbito jurídico e a edição da Súmula Vinculante nº 13 do Supremo Tribunal Federal, que ressalta a vedação constitucional ao nepotismo. Primeiramente é feita uma explanação da origem terminológica, conceito destacando algumas controvérsias, e a apresentação das formas de nepotismo. Em seguida analisa os aspectos inerentes à edição das súmulas vinculantes e o contexto histórico antes da edição da Súmula Vinculante nº 13 do STF. Após, aponta as vantagens e desvantagens da contratação de parentes analisando as diversas situações em que ela pode acontecer, fundamentando com os princípios constitucionais, em especial, com o princípio da Eficiência que traz novas perspectivas com relação aos resultados que devem ser alcançados pelo serviço público de forma que seja atendido o interesse comum sem prejudicar individualmente a gestão. E por fim, conclui, abordando as implicações da aplicação cega da súmula. Palavras-chave: Nepotismo. Súmula Vinculante nº13 do STF. Administração Pública. Moralidade. Eficiência.

5 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO NEPOTISMO: ORIGEM TERMINOLÓGICA, CONCEITO, FORMAS E CONSIDERAÇÕES INICIAIS ASPECTOS INERENTES À EDIÇÃO DAS SÚMULAS VINCULANTES BREVE CONTEXTO HISTÓRICO ANTES DA EDIÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE Nº13 DO STF CONSIDERAÇÕES A RESPEITO DA SÚMULA VINCULANTE Nº13 DO STF IMPLICAÇÕES DA APLICAÇÃO CEGA DA SÚMULA VINCULANTE Nº CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 35

6 4 1. INTRODUÇÃO O presente estudo destina-se a investigar sobre o nepotismo, explanando o seu conceito, destacando alguns dos seus aspectos controversos e analisando normas e jurisprudências acerca do tema, com destaque para Súmula Vinculante nº13 do Supremo Tribunal Federal (STF). O nepotismo é uma prática antiga nas sociedades e um tema alvo de críticas, tanto no âmbito do Direito, discutindo sua legalidade e constitucionalidade, quanto no popular, onde a ética é o foco da discussão. Porém, é ainda pouco estudado, com doutrina escassa e confusa, o que leva a impressões vagas e subjetivas sobre o assunto. A Súmula Vinculante nº13 foi editada pelo STF em 21 de agosto de 2008, ressaltando a vedação constitucional ao nepotismo. O dispositivo proíbe a contratação de parentes de autoridades e de funcionários para cargos de confiança, de comissão e de função gratificada no serviço público e deve ser seguido por todos os órgãos públicos. A súmula veda também o nepotismo cruzado, que ocorre quando dois agentes públicos empregam familiares um do outro como troca de favor. A vedação não alcança os cargos de caráter político, exercido por agentes políticos. Ela se tornou um marco, demonstrando o posicionamento deste tribunal sobre o tema e oficializando o fim do nepotismo no Brasil. Todavia, tal posicionamento diverge dos atos normativos precedentes, dando nova interpretação aos dispositivos constitucionais já consolidados no ordenamento jurídico. A Súmula tem a seguinte redação:

7 5 A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em comissão ou de confiança, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal (publ. no DJe nº162 de , p. 1; DOU de , p. 1.) 1 Ela foi editada visando normatizar a matéria divergindo do intuito da edição das súmulas vinculantes - devido à omissão do legislativo, assumindo o STF, neste caso, posição que compete ao Senado Federal, vedando o nepotismo na Administração Pública. O Nepotismo, porém, é também forma de exercer a Administração pública, não se caracterizando como ato imoral. É claro que é necessário estabelecer limites para distinguir quando a prática leva a melhor gestão da coisa pública e quando será passível de coerção pelo Direito, afinal, ele pode, sim, ser utilizado com intuitos desonestos como qualquer outro instituto, jurídico ou não. Esse estudo vem tentar desvendar um pouco do subjetivismo presente nesta prática - que apresenta poucos instrumentos normativos e doutrinários que estabeleçam seus limites de ação - através do estudo de algumas normas e jurisprudência sobre o assunto e dando ênfase à súmula vinculante nº13 do STF que dá nova interpretação a dispositivos constitucionais já consolidados no ordenamento jurídico impondo severas restrições. Mesmo a Súmula apresentando-se de forma clara, muitas questões são levantadas acerca do tema devido à variedade de situações que podem ocorrer e a dificuldade de estabelecer sua abrangência jurídica, dada a falta de instrumentos normativos e doutrinários, o que faz com que a razoabilidade seja, muitas vezes, o guia em situações que se inserem na vedação constitucional. Assim, este estudo pretende demonstrar que a aplicação cega e genérica da Súmula não é possível, sendo necessário o estudo de cada caso concreto 1 Súmula Vinculante nº13 do STF publ. no DJe nº162 de , p. 1; DOU de , p. 1.

8 6 para chegar à conclusão de quais são os casos que realmente configuram a improbidade administrativa e quais são apenas atos de administração pública. Não analisar caso a caso, pode gerar uma violação dos mesmos princípios que a edição da Súmula Vinculante nº13 do STF, tentou resguardar.

9 7 2. NEPOTISMO: ORIGEM TERMINOLÓGICA, CONCEITO, FORMAS E CONSIDERAÇÕES INICIAIS A compreensão do termo nepotismo e sua origem etimológica é imprescindível para o correto entendimento do tema em questão neste estudo. O nepotismo é a concessão de privilégios ou cargos na administração pública baseando-se em laços de parentesco. Favorecimento sistemático à família. Existe uma vertente que acredita que o termo provém, numa alusão ao parasitismo de familiares, de uma espécie de escorpião chamada nepos. Nessa espécie, as crias ficam sobre o dorso materno e devoram a mãe. Alguns acreditam que provém do imperador romano Flávio Júlio Nepote. Outros, que deriva do radical nepos sobrinho, descendente agregado ao sufixo ismo do grego ísmos que significa pratica de. Conforme o Dicionário Houaiss, significa: sobrinho do sumo pontífice; Conselheiro papal; por extensão de sentido, indivíduo especialmente protegido ou predileto; favorito. 2 Segundo o Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, nepotismo tem o seguinte significado: Autoridade que os sobrinhos e outros parentes do Papa exerciam na administração eclesiástica. 3 O nepotismo não é uma prática nova. Historicamente, teve início no período renascentista com os papas (que não tinham filhos) beneficiando seus sobrinhos com a nomeação dos mesmos a cargos de importância na igreja. É o termo que expressa privilégios do Papa e seus familiares. Emerson Garcia assim explica: 2 HOUAISS, Antônio; VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, p FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo dicionário da língua portuguesa, século XXI. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, p

10 8 A divulgação do vocábulo (ao qual foi acrescido o sufixo ismo), no sentido hoje difundido em todo o mundo, em muito se deve aos pontífices da Igreja Católica. Alguns papas tinham por hábito conceder cargos, dádivas e favores aos seus parentes mais próximos, terminando por lapidar os elementos intrínsecos ao nepotismo,... 4 Em sentido amplo, nepotismo quer dizer favorecimento. Ainda conforme Emerson Garcia: O nepotismo, em alguns casos, está relacionado à lealdade e à confiança existente entre o benemérito e o favorecido, sendo praticado com o fim precípuo de resguardar os interesses daquele. Essa vertente pode ser visualizada na conduta de Napoleão, que nomeou seu irmão, Napoleão III, para governar a Áustria que abrangia a França, a Espanha e a Itália. Com isto, em muito diminuíam as chances de uma possível traição, permitindo a subsistência do império napoleônico. Em outras situações, o benemérito tão somente beneficia determinadas pessoas a quem é grato, o que, longe de garantir a primazia de seus interesses, busca recompensá-las por condutas pretéritas ou mesmo agradálas. Como ilustração, pode ser mencionada a conduta de Luiz XI, que presenteou sua amante Ana Passeleu com terras e até com um marido (João de Brosse), o que permitiu que fosse elevada à nobreza. 5 O verbete nepotismo deriva do latim nepos e nepotis respectivamente neto e sobrinho e se caracteriza pelo favorecimento de parentes quando há pessoas mais qualificadas para os cargos, principalmente públicos, os quais, em regra, devem ser ocupados por pessoas aprovadas em concursos públicos de provas ou provas e títulos. Porém, existem cargos públicos a serem ocupados por pessoas de confiança do superior hierárquico para a melhor gestão da coisa pública conforme assevera o art. 37, II, da Constituição Federal: Art A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 4 GARCIA, Emerson. O nepotismo. JAM Jurídica. Salvador, ano 11, n. 4 abr p GARCIA, ob. cit.

11 9 Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº19, de 1998) (...) II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração (Redação dada pela Emenda Constitucional nº19, de 1998) 6 Verifica-se pelo inciso citado anteriormente, que o nepotismo é uma prática legal para a nomeação de novos servidores para cargos em comissão, pois sua nomeação e exoneração são livres. Conforme explica Ivan Barbosa Rigolin, popularmente, o nepotismo é associado à imoralidade: A primeira vocação do cidadão, o seu primeiro ímpeto ou o seu arroubo inercial é a de convictantemente entender que sempre qualquer nepotismo é inadimissível e inaceitável por imoral por injustamente personalístico, anti-isonômico. E conhecendo um pouco a espécie humana tristemente reiteramos: é mais forte aquele reproche espontâneo quando o nepotismo é alheio e beneficia a outrem, exatamente como asseverava o conhecido moralista profissional que não suportava privilégios, muito em especial quando deles não participava. Assim, se para cada parente beneficiado mil cidadãos não o são, natural resulta que a opinião pública seja a dos mil e não a do único e tenderá a ser desfavorável à prática. 7 Todavia, este estudo não pode se basear apenas no conceito popular. É necessário o respaldo do Direito acerca do tema. Muito se tem discutido a respeito da legalidade e ética deste ato tanto no âmbito do Direito, como fora dele. 6 BRASIL. Constituição Federal RIGOLIN, Ivan Barbosa. Sobre o nepotismo: uma reflexão sobre moralidade e moralismo. Fórum Administrativo Direito Público FA, Belo Horizonte, ano 7, n. 80, p

12 10 As formas de nepotismo conhecidas são: Direto, Próprio ou Explícito, que é a forma mais usual, quando parentes de autoridades (cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau (filho, neto, bisneto, irmão, tio, sobrinho, sogro, genro, nora e cunhado) são nomeados; Indireto quando há nomeação de parentes dos subordinados da autoridade, Cruzado ou Impróprio quando há nomeações recíprocas como troca de favores no âmbito da mesma pessoa jurídica, também conhecido como nepotismo dissimulado ou por reciprocidade e Trocado quando há nomeações recíprocas entre pessoas jurídicas distintas. Para esse estudo, importa analisar o entendimento relativo ao favorecimento de parentes de agentes públicos, com o emprego sem a prévia aprovação em concurso público.

13 11 3. ASPECTOS INERENTES À EDIÇÃO DAS SÚMULAS VINCULANTES O verbete súmula vem do latim summula e quer dizer sumário ou resumo. Desta forma, as súmulas resumem a tendência jurisprudencial do órgão que a edita. A súmula vinculante além de resumir a tendência jurisprudencial do órgão editor, vincula seus enunciados aos demais órgãos do Poder Judiciário da Administração direta e indireta, das esferas federal, estadual e municipal. Existem situações específicas em que o STF pode editar a Súmula Vinculante. Para o correto entendimento do tema abordado, faz-se necessário discorrer brevemente sobre os seus aspectos formais. Elas estão previstas na Constituição Federal por meio da emenda nº45, de 30 de dezembro de 2004 e regulamentadas pela Lei nº , de 19 de dezembro de 2006 que entrou em vigor, em 19 de março de 2007, após três meses de vacatio legis. A referida lei estabelece os procedimentos para a sua edição, revisão e cancelamento, além de outras providências. Elas são fundamentadas nos princípios constitucionais da segurança jurídica e da isonomia (implícitos no 1º do art 2º da Lei /2006), com o objetivo de pacificar controvérsias jurisprudenciais após reiteradas decisões do STF sobre a matéria constitucional, ou seja, no âmbito do controle difuso de constitucionalidade. Glauco Salomão Leite, assim explica: É bem verdade que o texto constitucional não estabeleceu um número mínimo exato de decisões que servisse de parâmetro objetivo para auferir se o Tribunal atingiu ou não a exigência da reiteração. Isso lhe impõe um relevante dever de cautela, pelo que só deverá dar ensejo à criação de uma súmula vinculante após ter firme convicção de que suas decisões refletem sólido juízo sobre determinada questão, uma vez que é precisamente o conjunto de

14 12 acórdãos em um mesmo sentido que possibilitará afirmar e a discussão já está ou não pacificada. 8 A súmula deve tratar de matéria constitucional, após reiteradas decisões, evitando que assuntos pouco discutidos sejam objeto da mesma e atendendo assim ao princípio da segurança jurídica Porém, não existe um número mínimo de decisões para que a súmula seja editada. Cada caso é analisado isoladamente. As Súmulas Vinculantes também têm no rol de razões para a sua edição, a garantia da duração razoável do processo, que foi introduzida na Constituição pela EC nº45 de 2004 e está prevista no inciso LXXVIII, do artigo 5º, in verbis: LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. 9 As súmulas vinculantes estão disciplinadas no artigo 103-A da Constituição, a saber: Art. 103-A O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica. ( ) 10 8 LEITE, Glauco Salomão. Súmula Vinculante e Jurisdição Constitucional Brasileira. Rio de Janeiro: Forense, p BRASIL. Código Civil, Lei , de 10 de janeiro de BRASIL. Constituição Federal

15 13 Diante do que foi transcrito acima, não restam dúvidas sobre o objeto de uma Súmula Vinculante, quais sejam, a validade, a interpretação e a eficácia de normas, com reiteradas decisões onde haja controvérsias entre órgãos do judiciário ou entre esses e a Administração Pública. O trecho controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública quer dizer que no momento da edição da súmula é necessário que a controvérsia exista de forma que a súmula sirva para saná-la. Desta forma, se a matéria já estiver pacificada, não haverá motivo para a edição da súmula. Somente nos casos expressamente citados, o STF terá competência para editar Súmulas Vinculantes com o intuito de pacificar o entendimento da matéria constitucional. Nesse sentido, aponta Edilson Pereira Nobre Junior: A menção à expressão controvérsia, contstante do artigo 103-A, 1º, da Lei Básica, denota que a emissão de Súmula vinculante, se origina de anteriores deliberações proferidas no âmbito do controle difuso, até porque, no plano dos mecanismos e objetivos de aferição da constitucionalidade, a previsão do artigo 102, 2º, da CF é suficiente para traduzir a vinculação como um dos efeitos de suas decisões. 11 Vinculantes: Assim conclui, Dayse Coelho de Almeida, em artigo sobre as Súmulas A generalidade sobre a qual poderia o legislador ter adotado com relação à sumula vinculante foi evitada, conforme podemos observar no artigo 103-A, 1º da CF/88, o qual restringe a súmula vinculante a estabelecer validade, interpretação e eficácia sobre normas determinadas (valendo lembrar que apenas em matéria constitucional) onde existam controvérsias atuais nos órgãos judiciários e entre estes e a Administração Pública, ressalvando a intervenção apenas nos casos de insegurança jurídica e 11 NOBRE Jr., Edilson Pereira. Súmula Vinculante o desafio de sua implementação. São Paulo: MP Editora, Pp

16 14 possibilidade de multiplicação numérica de processos sobre a mesma questão. 12 Destarte, é indispensável à edição da Súmula Vinculante, a existência de controvérsia de norma jurídica entre os órgãos jurisdicionais ou desses com a Administração Pública e vários processos sobre a questão, além dos outros requisitos formais. 12 ALMEIDA, Dayse Coelho de. Súmula Vinculante. ADV Seleções Jurídicas, Rio de Janeiro, p.13-17, jul

17 15 4. BREVE CONTEXTO HISTÓRICO ANTES DA EDIÇÃO DA SÚMULA VINVULANTE Nº13 DO STF A evolução normativa relativa ao nepotismo ao longo da história brasileira é inexpressiva. Não há autorização ou vedação ao nepotismo em nenhuma das Constituições brasileiras. Assim explica, Ivan Barbosa Rigolin: Nem uma breve referência a esse tema consta de modo explícito, ou mesmo implícito, da Carta de O assunto é-lhe por completo estranho e inusitado como de resto é desde a primeira Constituição brasileira, que como todas até o presente jamais se abalançou a restringir nepotismos na Administração. 13 O Conselho Nacional de Justiça (CNJ), como órgão superior de fiscalização administrativa do Poder Judiciário, editou em 2005, a Resolução nº 7 com objetivo de vedar o nepotismo. Tal resolução alcançava apenas o Poder Judiciário não produzindo efeitos para os outros poderes da República. A Associação Nacional dos Magistrados ingressou, então, com ação declaratória de constitucionalidade no STF para verificar a confirmação da legalidade ou não da norma. Ainda antes do julgamento, o Ministério Público e vários cidadãos ajuizaram ações acerca dessa proibição, aos demais poderes da república. A ação ganhou o registro de Ação Declaratória de Constitucionalidade nº 12 ADC nº 12. Em 20/08/2008, o STF se pronunciou pela constitucionalidade da Resolução do CNJ. 13 RIGOLIN, Ivan Barbosa. Sobre o nepotismo: uma reflexão sobre moralidade e moralismo. Fórum Administrativo Direito Público FA, Belo Horizonte, ano 7, n. 80, p

18 16 Também foi julgado o Recurso Extraordinário nº /RN que discutia a necessidade de lei ou ato expressos a exemplo da resolução do CNJ para coibir tal prática para os Poderes Legislativo e Executivo. Esse recurso tornou-se o leading case para firmar orientação jurisprudencial. O STF entendeu, então, que a proibição ao nepotismo decorre diretamente dos princípios constitucionais do art. 37, caput, da Carta Maior conforme o Informativo nº 516: O Tribunal deu parcial provimento a recurso extraordinário interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Norte que reputara constitucional e legal a nomeação de parentes de vereador e Vice-Prefeito do Município de Água Nova, daquela unidade federativa, para o exercício dos cargos, respectivamente, de Secretário Municipal de Saúde e de motorista. Asseverou-se, inicialmente, que, embora a Resolução 7/2007 do CNJ seja restrita ao âmbito do Judiciário, a vedação do nepotismo se estende aos demais Poderes, pois decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput, da CF, tendo aquela norma apenas disciplinado, em maior detalhe, aspectos dessa restrição que são próprios a atuação dos órgãos jurisdicionais. Ressaltou-se que o fato de haver diversos atos normativos no plano federal que vedam o nepotismo não significaria que somente leis em sentido formal ou outros diplomas regulamentares fossem aptos para coibir essa prática, haja vista que os princípios constitucionais, que não configuram meras recomendações de caráter moral ou ético, consubstanciam regras jurídicas de caráter prescritivo, hierarquicamente superiores às demais e positivamente vinculantes, sendo sempre dotados de eficácia, cuja materialização, se necessário, pode ser cobrada por via judicial. Assim, tendo em conta a expressiva densidade axiológica e a elevada carga normativa que encerram os princípios contidos no caput do art. 37 da CF, concluiu-se que a proibição do nepotismo independe de norma secundária que obste formalmente essa conduta. Ressaltou-se, ademais, que admitir que apenas ao Legislativo ou ao Executivo fosse dado exaurir, mediante ato formal, todo o conteúdo dos princípios constitucionais em questão, implicaria mitigar os efeitos dos postulados da supremacia, unidade e harmonização da Carta Magna, subvertendo-se a hierarquia entre esta e a ordem jurídica em geral. RE /RN, rel. Min. Ricardo Lewandowski, (RE ) Aduziu-se que art. 37, caput, da CF/88 estabelece que a Administração Pública é regida por princípios destinados a resguardar o interesse público na tutela dos bens da coletividade,

19 17 sendo que, dentre eles, o da moralidade e o da impessoalidade exigem que o agente público paute sua conduta por padrões éticos que têm por fim último alcançar a consecução do bem comum, independentemente da esfera de poder ou do nível político-administrativo da Federação em que atue. Acrescentou-se que o legislador constituinte originário, e o derivado, especialmente a partir do advento da EC 1/98, fixou balizas de natureza cogente para coibir quaisquer práticas, por parte dos administradores públicos, que, de alguma forma, buscassem finalidade diversa do interesse público, como a nomeação de parentes para cargos em comissão ou de confiança, segundo uma interpretação equivocada dos incisos II e V do art. 37 da CF. Considerou-se que a referida nomeação de parentes ofende, além dos princípios da moralidade administrativa e da impessoalidade, o princípio da eficiência, haja vista a inapetência daqueles para o trabalho e seu completo despreparo para o exercício das funções que alegadamente exercem. Frisou-se, portanto, que as restrições impostas à atuação do administrador público pelo princípio da moralidade e demais postulados do art. 37 da CF são autoaplicáveis, por trazerem em si carga de normatividade apta a produzir efeitos jurídicos, permitindo, em conseqüência, ao Judiciário exercer o controle dos atos que transgridam os valores fundantes do texto constitucional. Com base nessas razões, e fazendo distinção entre cargo estritamente administrativo e cargo político, declarou-se nulo o ato de nomeação do motorista, considerando hígida, entretanto, a nomeação do Secretário Municipal de Saúde. RE /RN, rel. Min. Ricardo Lewandowski, (RE ) O STF já tinha esse entendimento antes da edição da Súmula: MANDADO DE SEGURANÇA. NEPOTISMO. CARGO EM COMISSÃO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. Servidora pública da Secretaria de Educação nomeada para cargo em comissão no Tribunal Regional do Trabalho da 16ª Região à época em que o vice-presidente do Tribunal era parente seu. Impossibilidade. A proibição do preenchimento de cargos em comissão por cônjuges e parentes de servidores públicos é medida que homenageia e concretiza o princípio da moralidade administrativa, o qual deve nortear toda a Administração Pública, em qualquer esfera do poder. Mandado de segurança denegado MS /MA, rel. min. Joaquim Barbosa, j No mesmo sentido: STF, RE RN, relator: min. Ricardo Lewandowski, Data de Julgamento: , Tribunal Pleno.

20 Com base nesses julgamentos, o STF editou a Súmula Vinculante nº

21 19 5. CONSIDERAÇÕES A RESPEITO DA SÚMULA VINCULANTE Nº13 DO STF A edição da Súmula vinculante nº 13, deve-se muito mais a anseios populares que associam o nepotismo à corrupção do que à hipótese prevista no art. 103-A da Constituição da República. Ela foi editada após apenas dois pronunciamentos do STF sobre o assunto, ocorridos numa única Sessão Plenária, contrariando o art. 103-A que expressamente diz que são necessárias reiteradas decisões. O senador Demóstenes Torres, na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, emitiu parecer sobre a PEC no 15/2006, que visa vedar expressamente a prática do nepotismo, ressalta: A despeito dos propósitos moralizadores que animaram os Ministros do STF na elaboração da Súmula, ela é passível de crítica quanto ao modo como se deu sua aprovação, bem como quanto à forma como foi redigida. No que concerne às circunstâncias em que se deu a aprovação, merece registro que apenas quatro julgados serviram de precedentes ao Verbete, dois deles prolatados numa mesma ocasião, às vésperas da edição da Súmula. 15 A rapidez na sua edição, também pode ter contribuído para o fato de que muitas questões sobre esta matéria complexa tivessem deixado de ser abordadas em seu texto. Desta forma, a referida súmula foi editada para tentar pacificar a polêmica acerca do nepotismo, todavia, divergindo do objeto, claramente disposto pelo art 103-A da Constituição Federal, tendo em vista que não visa sanar a validade, interpretação ou eficácia de uma norma que estivesse sendo discutida em julgados anteriores, mas, expressando o entendimento do STF a respeito de um fato, o nepotismo (prática usual na Administração Pública), que não está presente 15 Disponível em: < Acesso em: 20 nov. 2013

22 20 em nenhuma previsão constitucional, salvo em Resoluções do Conselho Nacional do Ministério Público e do Conselho Nacional de Justiça. Assim, o nepotismo, mesmo envolto em polêmica, não poderia ser objeto de Súmula Vinculante pois não está normatizado no texto constitucional, o que leva à conclusão de que a Súmula diverge da orientação constitucional caracterizando situação sui generis. Ou seja, a Súmula Vinculante 13 não foi resultado de uma controvérsia de norma jurídica e sim da constitucionalidade de ato jurídico. A partir da leitura da súmula, fica claro que a conduta contrária à Constituição Federal é a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento para cargo em comissão ou de confiança ou de função gratificada na Administração Pública. Vale dizer que não são todos os parentes consanguíneos, mas apenas os parentes até o terceiro grau, inclusive. O parentesco mencionado na Súmula pode ser consanguíneo, em que as pessoas descendem de uma origem familiar ou por afinidade, a partir do casamento. Conforme o Código Civil Brasileiro Lei nº , de 10 de janeiro de 2002 a contagem dos graus é feita da seguinte forma, em seus artigos e 1.594, a saber: Art São parentes em linha colateral ou transversal, até o quarto grau, as pessoas provenientes de um só tronco, sem descenderem uma da outra. Art Contam-se, na linha reta, os graus de parentesco pelo número de gerações, e, na colateral, também pelo número delas, subindo de um dos parentes até ao ascendente comum, e descendo até encontrar o outro parente BRASIL. Código Civil, Lei , de 10 de janeiro de

23 21 Dos artigos citados, infere-se que, os pais e filhos da autoridade nomeante e de seu cônjuge, bem como do servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento e de seu cônjuge são considerados parentes de 1º grau, os irmãos, avós e netos de 2º grau e 3º grau os bisavós, tios, sobrinhas e bisnetos estando incluídos na vedação sumular não podendo ser nomeados para exercerem cargos comissionados ou funções de confiança. A regra é clara e vale para a nomeação para cargos em comissão, de confiança ou função gratificada. Os cargos de provimento efetivo cuja nomeação se dá por meio de concurso público, ou contratados que passam por um processo seletivo simplificado não foram abrangidos pela súmula independente do grau de parentesco, garantindo isonomia entre os interessados. A proibição sumular se restringe ao cargos que dispensam o processo seletivo público, ou seja, de livre nomeação pelas autoridades pois a nomeação para cargo efetivo se dá por concurso público e a contratação temporária de pessoal por processo seletivo. Neste momento, nasce um questionamento, a isonomia é um princípio relevante para o ingresso em cargos públicos comissionados, de direção, chefia e assessoramento ou para funções de confiança? Analisando as atribuições dos servidores ocupantes de cargos públicos de direção, chefia e assessoramento, percebe-se que, normalmente, são funções que tem como objetivo o bom andamento da administração pública. Daí a necessidade de contratar pessoas de confiança, que concordem com o tipo de administração do superior hierárquico, não sendo relevante a preocupação com o princípio da isonomia nestes casos. Assim, nada mais justo do que essa autoridade poder escolher pessoas capazes de dar respaldo ao seu método de trabalho. O cargo em comissão, é aquele que será preenchido em caráter transitório, por uma pessoa que seja da confiança da autoridade responsável pela

24 22 nomeação e permanecerá no cargo enquanto houver o fator confiança, ou seja, é de livre nomeação e exoneração, a critério de quem nomeou. Não proporcionam estabilidade. Daí a denominação de cargo em confiança, por alguns. Os servidores públicos que ocupam cargos em comissão e funções de confiança, realizam funções de coordenação dos demais serviços da Administração Pública, sujeitando-se somente ao administrador público e tendo como subordinados os servidores públicos hierarquicamente inferiores. Os cargos em comissão e funções de confiança tem como característica a confiança e é em função disso que é possível e necessário a liberdade de nomeação e exoneração. É devido à natureza da função exercida que é feita a distinção na forma de provimento dos cargos públicos. A Constituição Federal discorre sobre função de confiança e cargo em comissão, em seu artigo 37, V, a saber: Art A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; 17 Hely Lopes Meirelles também aborda o assunto: Em face da EC 19, as funções de confiança, que só podem ser exercidas por servidores ocupantes de cargo efetivo, destinam-se, obrigatoriamente, apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento (CF, art. 37, V), que são de natureza permanente. Tal comando independe de lei, uma vez que o exame desse art. 37, V, revela que para as funções de confiança ele é de 17 BRASIL. Constituição Federal

25 23 eficácia plena, ao reverso do que ocorre em relação aos cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, como ali está dito. Essas funções, por serem de confiança, a exemplo dos cargos em comissão, são de livre nomeação e exoneração. 18 Assim como Celso Antônio Bandeira de Mello: Funções públicas são plexos unitários de atribuições, criados por lei, correspondentes a encargos de direção, chefia ou assessoramento, a serem exercidas por titular de cargo efetivo, da confiança da autoridade que as preenche (art. 37, V, da Constituição). 19 Assemelham-se, quanto à natureza das atribuições e quanto à confiança que caracteriza seu preenchimento, aos cargos em comissão. Contudo, não se quis prevê-las como tais, possivelmente para evitar que pudessem ser preenchidas por alguém estranho à carreira, já que em cargos de comissão podem ser prepostas pessoas alheias ao serviço público, ressalvado um percentual deles, reservado aos servidores de carreira, cujo mínimo será fixado por lei. 20 Assim, as funções gratificadas serão exercidas por servidores titulares de cargo efetivo, mas, os cargos em comissão podem ser exercidos também por pessoas sem vínculos com a administração pública sendo, em ambos, livre a nomeação e exoneração. A confiança é atributo comum a ambos. A súmula abrange apenas às nomeações para cargos comissionados e funções gratificadas, os servidores de cargos efetivos e os contratados por tempo determinado não se incluem no seu rol de abrangência. 18 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. São Paulo: Malheiros,2006. p MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 18. ed. rev. atual. São Paulo: Malheiros, p. 236.

26 24 O princípio da isonomia está consagrado, de forma expressa, no artido 5º da constituição: Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza. 20 Esse princípio demonstra que deve haver a igualdade de direito em todas as esferas e sem qualquer forma de discriminação, ou seja, as relações de parentesco ou afinidade com agentes públicos, não podem ser utilizadas como critério de discriminação nem devem falar mais alto que a capacitação profissional. Os aprovados em processo seletivo, nomeados ou contratados para exercerem cargos efetivos não poderiam ser discriminados somente por possuírem vínculos consanguíneos ou de afinidade com as autoridades nomeantes pois isto estaria em contradição com os princípios da isonomia e universalidade da Constituição Federal. Dito isso, viola os direitos fundamentais, a proibição de contratação, nomeação ou designação para ocupar cargos da Administração Direta e Indireta. E é direito de todo cidadão buscar oportunidade de trabalho independente dos seus laços de parentesco com agentes públicos, conforme o princípio da universalidade. No entanto, estará na área de abrangência e proibição da súmula, o servidor público de cargo efetivo, parente de outro servidor público de cargo efetivo e função de confiança que estiver exercendo uma função gratificada ou cargo comissionado. E neste caso, deverá ser exonerado e exercer apenas o seu cargo efetivo, pois somente este não será afetado pelo parentesco. Também enquadra-se na proibição o servidor público de cargo efetivo que estiver exercendo cargo comissionado ou função gratificada e for parente, por afinidade ou consanguinidade da autoridade nomeante ou de outro servidor público de confiança devendo retornar ao seu cargo efetivo sem o prejuízo do mesmo. 20 BRASIL. Constituição Federal

27 25 Quanto aos cargos políticos, como Ministros e Secretários, que via de regra são cargos em comissão, os mesmos estão excluídos da incidência da súmula, justamente por serem políticos e exercerem as funções de direção do Estado (função de governo). O posicionamento do STF é claro conforme julgamento da Reclamação MC-AgR/PR Julgamento em 16/10/2008, ementa: AGRAVO REGIMENTAL EM MEDIDA CAUTELAR EM RECLAMAÇÃO. NOMEAÇÃO DE IRMÃO DE GOVERNADOR DE ESTADO. CARGO DE SECRETÁRIO DE ESTADO. NEPOTISMO. SÚMULA VINCULANTE Nº 13. INAPLICABILIDADE AO CASO. CARGO DE NATUREZA POLÍTICA. AGENTE POLÍTICO. ENTENDIMENTO FIRMADO NO JULGAMENTO DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO /RN. OCORRÊNCIA DA FUMAÇA DO BOM DIREITO. 1. Impossibilidade de submissão do reclamante, Secretário Estadual de Transporte, agente político, às hipóteses expressamente elencadas na Súmula Vinculante nº 13, por se tratar de cargo de natureza política. (...) E voto do Ministro Cézar Peluso, in verbis: Trata-se, portanto, de questão ligada à interpretação e, evidentemente, ao alcance da súmula. E digo mais: nesse debate, foi consignada expressamente a posição, que ressalvei, quanto à extensão da conclusão de que o alcance da súmula não atingiria os agentes políticos. Conforme as notícias do STF do dia 21 de agosto de 2008, o Ministro Carlos Ayres Britto confirmou o enunciado da Súmula Somente os cargos e funções singelamente administrativos são alcançados pelo artigo 37 da Constituição Federal. Agentes políticos e servidores públicos, não compartilham da mesma espécie de vínculo e atribuições com a Administração Pública.

28 26 O entendimento majoritário é de que eles são uma espécie do gênero agente público, porém não compartilham da mesma definição de servidor público. Esse entendimento se contradiz uma vez que, a edição da Súmula foi baseada no princípio da moralidade, sendo então descabida a idéia da súmula não se aplicar aos cargos políticos. Neste sentido, a promotora de Justiça do estado da Bahia, Rita Tourinho, ensina que: Em verdade a exclusão dos mencionados agentes políticos do alcance da súmula vinculante nº13 revela um contra-senso em total desacordo com a moderna doutrina dos atos políticos. Ademais, revela o desconhecimento da Suprema Corte dos reais problemas enfrentados nos milhares de municípios brasileiros, no que concerne à pratica do nepotismo. O beneficiamento de parentes com cargos de primeiro escalão de governo, tem gerado consequências nefastas às Administrações Públicas. (...) Segundo Canotilho, o princípio da máxima efetividade ou princípio da interpretação efetiva, como também é conhecido, determina que deve ser atribuída à norma o sentido que confira maior eficácia à Constituição. É inegável que a posição adotada pelo Supremo Tribunal Federal no sentido de excluir os ministros e secretários do alcance da Súmula Vinculante nº13 violou o princípio da máxima efetividade, desde quando permitiu a manutenção de situações pretensamente contrárias aos postulados da moralidade e impessoalidade, de resguardo pretendido pela referida súmula. Semelhante é o entendimento para os membros do poder Legislativo. José dos Santos de Carvalho Filho, em sua obra Manual do Direito Administrativo nos ensina conforme entendimento de Maria Sylvia Di Pietro e Celso Antônio Bandeira de Mello, in verbis: São esses agentes que desempenham os destinos fundamentais do Estado e que criam as estratégias políticas por eles consideradas necessárias e convenientes para que o Estado atinja seus fins. (...)

29 27 Caracterizam-se por terem funções de direção e orientação estabelecidas na Constituição e por ser normalmente transitório o exercício de tais funções (...) 21 Por outro lado, não se sujeitam às regras comuns aplicáveis aos servidores públicos em geral; a eles não são aplicáveis normalmente as regras constantes da Constituição, sobretudo as que dizem respeito às prerrogativas e à responsabilidade política. São eles os Chefes do Executivo (Presidente, Governador e Prefeito), seus auxiliares (Ministros e Secretários Estaduais e Municipais) e os membros do Poder Legislativo (Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais e Vereadores). A partir desse entendimento, surge uma questão sobre se seria vedada a nomeação de parentes consanguíneos ou por afinidade dos secretários para exercer função gratificada ou em comissão. Analisando o que diz a Súmula, A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica (...), não poderá exercer cargo comissionado ou função gratificada quem tem vínculo consanguíneo ou afinidade com a autoridade responsável pela nomeação ou outro servidor público. Desta forma, se o secretário não for a autoridade nomeante, nem servidor público, não incidirá a vedação. De forma análoga, também não se insere na vedação a nomeação de parentes consanguíneos ou afins dos Senadores, Deputados e Vereadores, uma vez que são agentes políticos, membros do Legislativo e não servidores públicos em sentido estrito. Porém a vedação alcança o Presidente da Câmara e Senado, Prefeito, Governador e Presidente, uma vez que os mesmos são autoridades nomeantes. 21 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 16. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, p. 498.

30 28 O âmbito da vedação imposta pela Súmula Vinculante nº13 do STF será definido conforme os casos concretos forem sendo julgados como comprova Em parecer na PEC nº15/2006: Ao vedar que parentes ocupem cargos em comissão em uma mesma pessoa jurídica, a Súmula dá ensejo à configuração de situações de todo absurdas. Imagine-se o caso de um ocupante de cargo em comissão de acessor do Ministério das Relações Exteriores, em Brasília, cujo tio exerce uma função de confiança de chefe de seção do Tribunal Regional eleitoral do Ceará. Como o Ministério e o Tribunal integram uma mesma pessoa jurídica a União -, haveria, nessa hipótese, ofensa à Súmula. Cumpre indagar, contudo, se tal situação realmente se caracterizaria como um caso de nepotismo. Somente por inspiração torquemadiana se poderia entender que parentes de terceiro grau, que mantivessem entre si pouco ou nenhum contato, vivessem em locais diversos, trabalhassem em órgãos federais distintos e exercessem cargos em comissão de menor nível hierárquico pudessem influenciar a nomeação do outro. Mais ilógico ainda seria o quadro, se o nomeado em último lugar ocupasse um cargo superior hierarquicamente ao de seu parente. Alguém poderia ser impedido de exercer o cargo de Secretário Executivo de um Ministério simplesmente porque seu irmão é chefe da seção de almoxarifado da Superintendência da Receita Federal do Brasil no Rio Grande do Sul. A Súmula não deve ser aplicada literalmente, sendo necessário se guiar pelo princípio da razoabilidade comprovando o elemento anímico do ato.

31 29 6. IMPLICAÇÕES DA APLICAÇÃO CEGA DA SÚMULA VINCULANTE Nº13 Desde a publicação da Súmula Vinculante nº13 do STF, as nomeações de parentes de autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica invertido em cargo de direção, chefia ou assessoramento para cargos em comissão, é entendida como violadora dos princípios da impessoalidade, isonomia e moralidade, por simples subsunção do fato à norma. Porém a sua aplicação cega, acaba por violar outros princípios como o da razoabilidade, da eficiência, da supremacia do interesse público e, até mesmo, ao próprio princípio da isonomia, que, teoricamente a súmula pretende preservar. A simples nomeação de um parente não pode desrespeitar os princípios constitucionais. Não é justo considerar que a simples nomeação de um parente, sem a análise das circunstâncias nas quais essa nomeação ocorreu, desrespeite os princípios constitucionais que norteiam a Administração Pública. Para a caracterização do nepotismo é necessário observar dois aspectos, o objetivo, que é o vínculo de parentesco entre o nomeante e o nomeado e o subjetivo, que é a finalidade dessa nomeação visando privilegiar tal vínculo. Faz-se necessário provar o ato de improbidade, em que o nomeado goza dos benefícios do cargo sem ter aptidão para tal, não sendo capaz de realizar suas atribuições, estando ali apenas pelo laço de parentesco e recebendo a remuneração sem oferecer nada em troca. O servidor deve ser capaz de desempenhar as atividades do cargo para o qual foi nomeado, e sendo capacitado para tal, não estará violando os princípios constitucionais, ao contrário estará contribuindo para a excelência do trabalho. A nomeação de servidor capacitado é imprescindível, portanto, neste caso, não há que se falar em nepotismo com conotação negativa, ou como ato violador da moralidade. A aplicação indiscriminada da Súmula vinculante nº13 do STF a todos os casos, pela simples subsunção do fato à norma, viola os princípios da

32 30 razoabilidade, eficiência, supremacia do interesse público e até mesmo da isonomia, que é intenção da súmula resguardar. O nepotismo pode se caracterizar de duas formas, uma positiva e totalmente adequada ao ordenamento jurídico em que parentes da autoridade nomeante, habilitados e eficientes para o trabalho são nomeados atendendo ao interesse público - para a melhor gestão - e à relação de confiança necessária ao preenchimento do cargo. Essas nomeações não podem estar dentro da abrangência sumular, pois atendem ao interesse público e à eficiência por serem habilitados para exercer as atribuições do cargo sendo pessoas da confiança de quem as nomeou. Ou seja, não pode haver má-fé e desvirtuação da finalidade pública numa nomeação de um indivíduo capacitado somente pelo fato desse indivíduo ter uma relação de parentesco com a autoridade nomeante. Isso seria colocar a ligação consanguínea ou por afinidade num patamar superior ao da capacitação profissional. De forma diversa e negativa, quando o nepotismo acontece numa nomeação de parentes, apenas para atender um interesse particular em detrimento do interesse público, neste caso, deve ser caracterizado como um ato negativo, imoral e totalmente dentro da abrangência da proibição sumular. No caso dos cargos que demandam confiança na relação autoridade nomeante-servidor, a análise não pode ser subjetiva. Há que se analisar o grau de importância da relação de confiança e o quanto ela é essencial no exercício da função. A análise deve ser feita em cada caso concreto verificando se a nomeação realmente caracteriza a concessão de vantagem indevida a parente. A presunção indiscriminada de que todo ingresso de parente de agente público em cargo de comissão ou função de confiança acontece apenas em virtude do vínculo familiar é no mínimo preconceituosa, assumindo que todos os parentes de agentes públicos são corruptos e incompetentes impedindo assim que pessoas capazes sejam admitidas na administração publica apenas pelo laço consanguíneo ou de afinidade.

33 31 Utilizar o vínculo consanguíneo ou de afinidade como motivo para a não admissão ou exoneração de pessoal, implica em violação do princípio da isonomia e da universalidade, impedindo o acesso dos brasileiros aos cargos e funções públicas, além de se constituir como um ato discriminatório. O fato de considerar que toda nomeação de parentes de agentes públicos é inconstitucional, faz com que o fato de ter laços consanguíneos ou de afinidade com o agente público seja um obstáculo ao ingresso na Administração Pública. Assim, pode-se entender que o fator que, teoricamente, afronta princípios é a livre nomeação dos parentes de autoridades nomeantes e agentes públicos, para cargos em comissão e funções de confiança, o fato de possuir o mesmo grau de parentesco e ingressar em cargos efetivos é perfeitamente plausível em virtude do ingresso por concurso público. Desta forma, pode-se assumir que, a utilização de concurso público como meio de ingresso a todos os cargos públicos seria a única forma de impedir qualquer violação de princípios quando se trata de aparentados de autoridades nomeantes ou de agentes públicos. No entanto, o ingresso através de concurso público não atenderia à questão da confiança, que é um quesito importante para os cargos em comissão e funções de confiança conforme a própria constituição federal assevera em seu artigo 37, incisos II e V garantindo livre nomeação e exoneração. O cargo em comissão ou função de confiança demandam, além dos requisitos comuns ao ingresso em cargos efetivos, a confiança junto a autoridade hierarquicamente superior, razão pela qual, os aparentados normalmente são os escolhidos. E é essa relação de confiança que faz com que o nepotismo se evidencie tendo como justificativa a livre nomeação e exoneração. Desta forma, a solução para a erradicação do nepotismo seria o fim da livre nomeação e exoneração e a imposição do concurso público como forma de ingresso a todos os cargos da Administração Pública. Porém, essa solução, erradicaria também as relações de confiança e por consequência os cargos em comissionados e funções de confiança.