Princípio da anualidade e mudança de jurisprudência em matéria eleitoral

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1 Princípio da anualidade e mudança de jurisprudência em matéria eleitoral As eleições são resguardadas pelo princípio da anualidade, insculpido no art. 16 da Constituição Federal. Esse princípio constitucional, cujo status é de cláusula pétrea, proíbe que alterações legislativas sobre processo eleitoral sejam implementadas a menos de um ano das eleições, veja: Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência. Portanto, tal princípio protege o processo eleitoral (nesse contexto, significando eleições) contra solavancos jurídicos, o que, invariavelmente, é sempre bem-vindo. Observa-se que a anualidade eleitoral tem seu nascedouro no princípio da segurança jurídica, pois é por meio dele que se garante certo equilíbrio ao ordenamento jurídico. Esse princípio, por exemplo, acautela o cidadão de não ser atingido inesperadamente por inovações legislativas que desrespeitem ato jurídico perfeito, direito adquirido e coisa julgada (art. 6º da Lei nº 4.657/1942 Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro), pois isso é o mínimo que se poderia aguardar de um sistema acobertado por tal princípio. Tamanha é sua importância que, de acordo com o eminente administrativista Celso Antônio Bandeira de Melo: O Direito propõe-se a ensejar uma certa estabilidade, um mínimo de certeza na regência da vida social. Daí o chamado princípio da segurança jurídica, o qual, bem por isso, se não é o mais importante dentro de todos os princípios gerais de 1

2 Direito, é, indisputavelmente, um dos mais importantes entre eles. 1 Aclarada a posição que o referido princípio ocupa em nossas normas jurídicas, é interessante apresentar, igualmente, as lições de J. J. Gomes Canotilho, segundo o qual: O homem necessita de segurança para conduzir, planificar e conformar autónoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se consideram os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança como elementos constitutivos do Estado de direito. 2 A segurança jurídica se faz presente, da mesma forma, no Direito Eleitoral por meio do princípio da anualidade, visto que garante a todos os participantes das eleições a certeza de que as normas eleitorais não se transfigurarão ao longo desse procedimento. As eleições não se resumem apenas ao momento do voto, pois o processo eleitoral é composto de várias fases imprescindíveis, que ocorrem ao longo de certo período. Deixadas de lado as controvérsias sobre a exata extensão do período eleitoral, podemos afirmar que eventos determinantes para o pleito podem se iniciar até um ano antes das eleições, a exemplo dos registros de estatutos de novos partidos políticos no TSE, das filiações partidárias e das transferências de domicílios eleitorais. Dessa maneira, eventos tão essenciais às eleições, como vários outros que ocorrem durante o período eleitoral, não poderiam estar 1 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2013, p GOMES, J. J. Canotilho. Direito constitucional e teoria da constituição. 7. ed. São Paulo: Editora Almedina, 2003, p

3 sujeitos a intempéries legislativas. Atento a isso, nosso constituinte cuidou de inserir na ordem jurídica o princípio da anualidade, conforme o art. 16 da Carta Republicana. Eneida Desiree considera, em seus apontamentos sobre princípios constitucionais eleitorais, que: Esse artigo configura uma muralha da democracia, uma exigência da predeterminação das regras do jogo da disputa eleitoral com um ano de antecedência para evitar casuísmos e surpresas, em nome da estabilidade. 3 Entretanto, essa barreia jurídica às inovações legislativas em período eleitoral não interfere diretamente nas atividades parlamentares, isto é, não muda nada quanto à atividade legiferante, já que o Poder Legislativo poderá normalmente elaborar, discutir e votar seus projetos de lei, sendo possível, inclusive, que a lei seja sancionada pela Presidência da República e que entre em vigor. Contudo, obsta-se a aplicabilidade dessa lei antes de seu primeiro anuênio de vigência. Logo, o divisor de águas para o princípio da anualidade não é a criação da lei, mas a sua eficácia. Vejamos: Quanto à eficácia das leis que alteram o processo eleitoral, deve-se alertar que elas entram em vigor na data de sua publicação, porém ficam destituídas de aplicação prática para as eleições que ocorram até um ano dessa data. Assim, elas são consideradas válidas durante todo esse período, estando em conformidade com o direito. Contudo, não terão eficácia paras as eleições que ocorram 3 SALGADO, Eneida Desiree. Princípios constitucionais eleitorais. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2010, p

4 dentro desse intervalo de tempo, ou seja, não produzirão seus efeitos, não terão possibilidade de aplicação. É um limite temporal. Reconhece-se a validade, mas não se permite que sejam aplicadas antes de determinado período. É necessário o intervalo de pelo menos um ano entre a existência válida da norma e a eleição em relação à qual será aplicada. 4 Rememorando a literalidade da Constituição, é digno de nota que o princípio da anualidade tolhe apenas as leis, nada mais. Coisa alguma foi afirmada em relação à atividade judicial. Todavia, recentemente, o Supremo Tribunal Federal (STF) e o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) têm entendido por modular os efeitos de algumas decisões judiciais, criando uma espécie de princípio da anualidade eleitoral para esse tipo de fonte do direito. Tendo por base a necessidade de ratificar o princípio da segurança jurídica, quando da prolação de decisões judiciais em matéria eleitoral, no curso das eleições ou logo após o seu encerramento, que acarretem mudanças radicais de interpretação judicial, será necessário aplicar o princípio da anualidade, mesmo que explicitamente esse mandamento não conste da CF/88. Consideram os tribunais que, no caso acima, a segurança jurídica deve se fazer presente com a finalidade de garantir a estabilidade eleitoral, como forma de um princípio jurídico implicitamente retirado da própria Constituição. Com a devida vênia, em função de sua grande extensão, citamos trecho de recente julgamento do STF, de acordo com o qual: Mudanças radicais na interpretação da Constituição devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa 4 DA SILVA, Rodrigo Moreira. Princípio da anterioridade. Brasília, Revista Eletrônica EJE Tribunal Superior Eleitoral, ano III, v. 1, n. 4, p. 12 a 14, jun./jul.,

5 reflexão sobre suas consequências, tendo em vista o postulado da segurança jurídica. Não só a Corte Constitucional, mas também o Tribunal que exerce o papel de órgão de cúpula da Justiça Eleitoral devem adotar tais cautelas por ocasião das chamadas viragens jurisprudenciais na interpretação dos preceitos constitucionais que dizem respeito aos direitos políticos e ao processo eleitoral. Não se pode deixar de considerar o peculiar caráter normativo dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, que regem todo o processo eleitoral. Mudanças na jurisprudência eleitoral, portanto, têm efeitos normativos diretos sobre os pleitos eleitorais, com sérias repercussões sobre os direitos fundamentais dos cidadãos (eleitores e candidatos) e partidos políticos. No âmbito eleitoral, a segurança jurídica assume a sua face de princípio da confiança para proteger a estabilização das expectativas de todos aqueles que de alguma forma participam dos prélios eleitorais. A importância fundamental do princípio da segurança jurídica para o regular transcurso dos processos eleitorais está plasmada no princípio da anterioridade eleitoral positivado no art. 16 da Constituição. O Supremo Tribunal Federal fixou a interpretação desse artigo 16, entendendo-o como uma garantia constitucional (1) do devido processo legal eleitoral, (2) da igualdade de chances e (3) das minorias (RE ). Em razão do caráter especialmente peculiar dos atos judiciais emanados do Tribunal Superior Eleitoral, os quais regem normativamente todo o processo eleitoral, é razoável concluir que a Constituição também 5

6 alberga uma norma, ainda que implícita, que traduz o postulado da segurança jurídica como princípio da anterioridade ou anualidade em relação à alteração da jurisprudência do TSE. Assim, as decisões do Tribunal Superior Eleitoral que, no curso do pleito eleitoral (ou logo após o seu encerramento), impliquem mudança de jurisprudência (e dessa forma repercutam sobre a segurança jurídica), não têm aplicabilidade imediata ao caso concreto e somente terão eficácia sobre outros casos no pleito eleitoral posterior. 5 O TSE, no mesmo sentido do STF, vem entendendo que, nos casos de decisões pelas quais haja brusca alteração de interpretação em matéria eleitoral, haverá a necessidade de se aplicar o princípio da anualidade 6 e 7 a fim de que as eleições ocorram de forma estável e equilibrada, sem quaisquer surpresas para os participantes desse processo. Chama atenção a atualidade da decisão, visto que foi prolatada em março de 2015: 1. As mudanças radicais na interpretação da Constituição e da legislação eleitoral devem ser acompanhadas da devida e cuidadosa reflexão sobre suas consequências, tendo em vista o postulado da segurança jurídica. Não só a Corte Constitucional, mas também o Tribunal que exerce o papel de órgão de cúpula da Justiça Eleitoral 5 RE , Relator(a): Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2012, Acórdão Eletrônico DJe-095 Divulg PUBLIC Recurso Especial Eleitoral nº 2.745, Acórdão de 16/12/2014, Relator(a) Min. Gilmar Ferreira Mendes, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 49, Data 12/03/2015, Página Embargos de Declaração em Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral nº , Acórdão de 20/05/2014, Relator(a) Min. Gilmar Ferreira Mendes, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 104, Data 5/6/2014, Página 52. 6

7 devem adotar tais cautelas por ocasião das chamadas viragens jurisprudenciais na interpretação dos preceitos constitucionais e legais que dizem respeito aos direitos políticos e ao processo eleitoral. 2. A importância fundamental do princípio da segurança jurídica, para o regular transcurso dos processos eleitorais, está plasmada no princípio da anterioridade eleitoral, positivado no art. 16 da Constituição. Assim, não pode sofrer alteração jurisprudencial após o resultado do pleito seguinte, sugerindo indevido casuísmo, o entendimento do TSE firmado nas eleições [...]. 8 Portanto, a cúpula do Judiciário tem se posicionado de modo firme sobre a conveniência de se aplicar às eleições a segurança jurídica, que se transfigurará em princípio da anualidade. Trata-se de uma criação da jurisprudência, pois a anualidade original do art. 16 da CF/88 é aplicável apenas às leis, ou seja, é por meio de uma ficção jurídica que ela é imposta, igualmente, às decisões judiciais. Todavia, nem todas essas decisões se submetem ao entendimento versado acima, visto que há duas exigências: a) devese tratar de mudança radical de interpretação e b) deve ter sido prolatada no curso do pleito eleitoral ou logo após o seu encerramento. Preenchidos ambos os requisitos, aplica-se o princípio da anualidade. Dessa maneira, a mudança de jurisprudência não surtirá efeitos durante o período eleitoral a fim de torná-lo mais estável e seguro aos seus participantes. A doutrina especializada esteve atenta a essa inovação jurisprudencial, tendo feito boas considerações a respeito, com 8 Recurso Especial Eleitoral nº 2.745, Acórdão de 16/12/2014, Relator(a) Min. Gilmar Ferreira Mendes, Publicação: DJE - Diário de Justiça Eletrônico, Tomo 49, Data 12/03/2015, Página 57. 7

8 razão, pois foi uma mudança muito bem-vinda, que se coaduna com nosso ordenamento jurídico, na medida em que proporcionou maior segurança aos candidatos e aos eleitores. De acordo com os ensinamentos de José Jairo Gomes: Vê-se, pois, que a norma firmada no RE nº impede no curso do pleito eleitoral ou logo após o seu encerramento a imediata aplicação de decisões do TSE que modifiquem o sentido de seus precedentes, independentemente do momento em que estes tiverem sido estabelecidos. Estribado no artigo 16 da CF, tal preceito visa resguardar o processo eleitoral de mudanças abruptas que esgarçam a segurança jurídica, a confiança e as justas expectativas geradas por soluções judiciais já consolidadas. O entendimento do Pretório Excelso apega-se à autoridade do precedente; pretende ensejar que os cidadãos possam planejar seus assuntos e negócios com relativa certeza (ou, pelo menos, com alto grau de previsibilidade) de como agirá a jurisdição eleitoral. 9 Portanto, pode-se dizer que o princípio da anualidade eleitoral foi, de certa forma, ampliado de maneira benéfica pela jurisprudência, reforçando os direitos fundamentais dos cidadãos. A modificação foi recebida com aplausos pela doutrina, o que é um sinal positivo para a inovação. 9 GOMES, José Jairo. Direito eleitoral. 10. ed. São Paulo: Atlas Jurídico, 2014, p

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