Funcionamento dos estabilizadores orçamentais automáticos na área do euro

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1 Funcionamento dos estabilizadores orçamentais automáticos na área do euro Os estabilizadores orçamentais automáticos são a reacção do orçamento às flutuações económicas na ausência de qualquer acção governamental. Estes estabilizadores, se bem concebidos, proporcionam ajustamentos atempados e simétricos que atenuam as flutuações cíclicas. No entanto, os plenos benefícios dos estabilizadores automáticos só podem ser assegurados se, simultaneamente, os países preservarem a sustentabilidade das finanças públicas através de posições orçamentais prudentes e de dívida baixa. O presente artigo defende que a estabilização e a sustentabilidade orçamentais são totalmente compatíveis; constituindo aspectos complementares de uma estratégia orçamental que procura atingir uma posição orçamental a médio prazo próximo do equilíbrio ou excedentária, tal como exigido pelo Pacto de Estabilidade e Crescimento. No âmbito dessa estratégia, os objectivos nominais para os saldos orçamentais definidos pelos Estados-membros nos respectivos programas de estabilidade deverão reflectir quer um percurso adequado de consolidação a médio prazo, se os desequilíbrios persistirem, quer o impacto do ciclo económico. Os resultados verificados poderão desviar-se dos objectivos por forma a reflectir a estabilização automática quando a evolução económica esperada não se concretizar. Não obstante, posições orçamentais sólidas ou o percurso de consolidação subjacente deverão ser mantidas e os défices excessivos terão de ser evitados. Essa estratégia com o objectivo de atingir e preservar posições orçamentais seguras, permitindo simultaneamente a estabilização automática também apoia um enquadramento macroeconómico estável e fomentador do crescimento. Em termos comparativos, subsistem dúvidas consideráveis acerca da eficácia da regularização orçamental discricionária como meio de alcançar a atenuação cíclica. No entanto, a intervenção governamental discricionária decisiva torna-se necessária para o ajustamento estrutural das finanças públicas e da consolidação orçamental. 1 A importância da estabilidade económica Um enquadramento económico estável e previsível contribui para o bem-estar social e económico.a curto prazo, as famílias preferem ter estabilidade económica com emprego contínuo e rendimentos estáveis, que lhes permita manter um consumo relativamente estável ao longo do tempo. A longo prazo, grandes choques inesperados e flutuações económicas podem reduzir o crescimento, por exemplo, elevando os riscos associados ao investimento e à inovação. Um enquadramento económico altamente volátil pode induzir as pessoas a escolher perfis educacionais e percursos profissionais com menos riscos (mas também porventura menos produtivos). Ao manter um enquadramento macroeconómico estável, a política económica contribui assim para o crescimento económico e o bem-estar. A política orçamental pode contribuir para a estabilidade a curto prazo ao atenuar as flutuações económicas. O presente artigo incide sobre o modo como funciona a estabilização orçamental e a melhor forma de atingir a estabilidade. A função de estabilização a curto prazo da política orçamental pode tornar-se mais importante para os países quando estes aderem a uma união monetária. Nesta, as taxas de juro nominais de curto prazo não são adaptadas à situação de cada país, mas sim sintonizadas para as condições do conjunto da união. Dos instrumentos que permanecem sob o controlo dos governos individuais, a política orçamental é então importante para a estabilização da procura interna e do produto a curto prazo. As políticas orçamentais são também importantes para a estabilidade da economia a longo prazo. As políticas orçamentais que tentam fomentar a actividade económica aumentando a despesa podem resultar em rácios de despesa em relação ao PIB mais elevados, o que requer, subsequentemente, o aumento da carga fiscal ou a aceitação de rácios de défice e de dívida crescentes. Se essas políticas reduzirem a disponibilidade de financiamento ao sector privado e 35

2 comprometerem a sustentabilidade das finanças públicas, as taxas de juro de longo prazo subirão e as perspectivas de crescimento descerão. Além disso, os défices persistentes prejudicam o papel estabilizador das finanças públicas. Quando os países incorrem continuamente em responsabilidades adicionais, os governos perdem o espaço de manobra necessário para deixarem as finanças públicas reagir adequadamente às flutuações macroeconómicas ao longo do ciclo económico. No futuro, os países com défices insustentáveis enfrentarão, em larga escala, ajustamentos inevitáveis e perturbadores. A sustentabilidade das finanças públicas e o papel estabilizador das políticas orçamentais estão estreitamente ligados. Se as pessoas esperarem problemas de sustentabilidade no futuro, podem mudar o seu comportamento no presente e, por exemplo, reduzir o investimento, comprometendo assim a estabilidade económica a curto prazo. Numa união monetária, os défices elevados e os níveis de dívida crescentes em um ou vários países podem ter outros custos. Podem aumentar as taxas de juro de longo prazo e as expectativas inflacionistas para o conjunto da área, criando assim externalidades negativas e comprometendo as políticas monetárias orientadas para a estabilidade de preços. A secção seguinte explica o funcionamento dos estabilizadores automáticos, as suas limitações e o papel adequado da política orçamental discricionária. Enuncia ainda algumas características das finanças públicas na área do euro nos últimos 30 anos. A secção 3 explica os objectivos do Tratado de Maastricht e do Pacto de Estabilidade e Crescimento para atingir e manter a sustentabilidade e o papel estabilizador das finanças públicas. Seguidamente, a secção 4 discute uma estratégia orçamental adequada consistente com estes dois objectivos.a secção final sintetiza o artigo e apresenta a conclusão. 2 O papel da política orçamental na estabilização da actividade económica Os instrumentos da política orçamental podem contribuir para a estabilização da economia de várias maneiras. Podem estabilizar o produto, os rendimentos e a procura durante um período de abrandamento económico ao manter ou mesmo aumentar a despesa pública, ou ao reduzir as receitas fiscais. Seguindo o mesmo princípio, os instrumentos de política podem moderar a actividade durante os períodos de forte crescimento. A estabilização pode resultar da formulação de políticas discricionárias, com os governos a decidirem activamente ajustar as despesas ou os impostos em resposta às variações da actividade económica. Pelo contrário, as variações das receitas e das despesas públicas que ocorrem sem requerer novas decisões por parte dos formuladores de política e resultam do impacto das flutuações económicas sobre as componentes orçamentais são designadas estabilizadores orçamentais automáticos. Estabilização automática da procura e do produto através das despesas e receitas públicas A estabilização orçamental automática resulta de determinadas características dos impostos e das transferências sociais que são incorporadas nos códigos fiscais e na legislação social. Ao mesmo tempo, resulta da resistência das principais componentes da despesa relativamente a flutuações económicas, dado que estas componentes estão previamente fixadas nos orçamentos anuais ou mesmo nas regras de despesa plurianuais. Para ilustrar este mecanismo, consideremos um governo que planeia ter um orçamento equilibrado num determinado ano. Agora suponhamos que a actividade económica se revela mais fraca do que o governo tinha projectado, devido a uma procura por parte dos consumidores mais baixa, por exemplo. A maior parte do rendimento recebido pelo governo 36

3 Gráfico 1 A actuação dos estabilizadores automáticos ao longo do ciclo 4 rácio do saldo/taxa de crescimento 4 3 crescimento observado crescimento tendencial posição orçamental subjacente saldo orçamental -1-2 estabilização automática tempo (sobretudo impostos) desceria então mais ou menos na proporção do crescimento mais reduzido da economia. A maior parte da despesa pública, que se traduz em rendimento para as famílias e empresas, permaneceria inalterada (sobretudo pensões, salários da função pública e subsídios), ou poderia mesmo aumentar (despesas relacionadas com o desemprego). Para o governo, a consequência é uma deterioração do saldo orçamental, enquanto as famílias e as empresas podem manter-se mais próximas dos seus planos de despesa originais, apoiando desse modo a procura total e atenuando o abrandamento da actividade económica. O Gráfico 1 ilustra uma economia hipotética com flutuações cíclicas regulares e simétricas do crescimento do PIB em torno de uma tendência e mostra como as flutuações macro- -económicas se traduzem num padrão cíclico do saldo orçamental. Neste exemplo, a posição orçamental subjacente representada pela linha grossa inferior mantém-se inalterada e equilibrada por hipótese ao longo do ciclo. A área sombreada indica o impacto dos estabilizadores automáticos sobre o saldo orçamental marcado pela respiração cíclica em torno da posição equilibrada. Os estabilizadores automáticos levam assim o saldo orçamental a seguir o mesmo padrão do crescimento. Escolha entre dimensão dos estabilizadores automáticos e eficiência Para um determinado padrão cíclico da economia, a magnitude das flutuações orçamentais reflecte a dimensão dos estabilizadores automáticos, a qual, por seu lado, é amplamente determinada pelos sistemas fiscais e de despesa. Normalmente, quanto maior o sector público, maiores os estabilizadores orçamentais automáticos. Quanto mais elevado é o rácio da despesa em relação ao PIB, mais a economia é eficazmente protegida das flutuações económicas. Do lado da receita do orçamento, a estabilização orçamental aumenta com a progressividade do sistema fiscal. A Caixa 1 dá uma explicação da medida em que o orçamento é sensível ao ciclo nos países da área do euro e de que modo uma medida da posição orçamental subjacente o chamado saldo corrigido do ciclo ou estrutural pode ser construída. A despesa pública mais elevada também requer receitas mais elevadas, e é neste ponto 37

4 que entra a primeira escolha dos grandes estabilizadores automáticos. Uma carga fiscal elevada e benefícios sociais generosos reduzem os incentivos ao trabalho, ao investimento e à inovação, enfraquecendo assim a actividade económica (ver o artigo sobre políticas orçamentais e crescimento económico na edição de Agosto de 2001 do Boletim Mensal). Além do mais, estabilizadores automáticos consideráveis podem atrasar o ajustamento da economia. Subsídios de desemprego generosos, por exemplo, reduzem os incentivos para os trabalhadores dispensados procurarem novos empregos, aceitarem condições de emprego diferentes ou adquirirem nova formação. Impostos elevados associados a subsídios para as indústrias com dificuldades podem igualmente tornar menos lucrativo para as empresas o ajustamento às variações das oportunidades económicas, conduzindo a significativas perdas de eficiência. Políticas orçamentais discricionárias não são normalmente adequadas para a gestão de curto prazo da procura As políticas orçamentais discricionárias consistem em variações da receita e da despesa resultantes da acção governamental, como variações das taxas dos impostos ou das transferências sociais, aumentos do número de funcionários públicos ou dos salários do sector público e ajustamentos no investimento público. As tentativas passadas para a gestão da procura agregada através da formulação de políticas orçamentais discricionárias ou de regularização orçamental (fiscal fine tuning) têm sido generalizadas mas frequentemente contraproducentes. Primeiro, as políticas discricionárias podem comprometer a solidez das posições orçamentais, dado que os governos consideram mais fácil aumentar os gastos em épocas de baixo crescimento do que reduzir as despesas e restringir a política orçamental durante períodos de recuperação económica. Tal induz uma tendência para aumentos contínuos dos défices e da carga fiscal. Pelo contrário, os estabilizadores automáticos operam simetricamente ao longo do ciclo económico, moderando o sobreaquecimento em períodos de expansão e apoiando a actividade económica durante os períodos de abrandamento económico, em princípio sem afectarem a solidez subjacente das posições orçamentais, desde que as flutuações permaneçam equilibradas. Caixa 1 Saldos orçamentais corrigidos do ciclo A correcção do ciclo facilita o acompanhamento e a análise das políticas orçamentais A política orçamental não pode ser facilmente avaliada com base na evolução dos saldos públicos observados, dado que estes reflectem o impacto do ciclo através do funcionamento dos estabilizadores automáticos, das despesas com juros e das medidas de política novas aprovadas pelo governo. Torna- -se necessário separar estes factores para acompanhar com precisão a evolução orçamental. O saldo orçamental corrigido do impacto dos estabilizadores automáticos é o saldo orçamental corrigido do ciclo ou estrutural. Uma abordagem para o cálculo do saldo estrutural consiste em estimar primeiro a sensibilidade orçamental, a qual mede o impacto automático de uma variação de 1 ponto percentual do produto sobre o saldo orçamental. Estudos empíricos realizados por várias organizações sugerem que as sensibilidades orçamentais na área do euro variam entre 0.3 e 0.7 para os Estados-membros individuais. Deste modo, na área do euro, um aumento (ou um decréscimo) de 1 ponto percentual do crescimento real do PIB melhora (ou piora), em média, o saldo orçamental em 0.5 pontos percentuais do PIB devido ao funcionamento dos estabilizadores orçamentais automáticos. Como segundo elemento, torna-se necessária alguma medida da tendência (ou potencial) do produto, de modo a determinar a posição cíclica da economia. A componente cíclica pode então ser estimada e subtraída do saldo observado para obter o saldo orçamental estrutural, o qual indica as necessidades 38

5 ou esforços de consolidação de um país. Um défice corrigido do ciclo elevado, por exemplo, sugere que um país ainda tem que fazer esforços de ajustamento consideráveis antes de atingir uma posição orçamental segura. Suponhamos, por exemplo, que um país tem uma sensibilidade orçamental de 0.5, o excedente aumentou de 1% do PIB no ano passado para 2% no corrente ano e o crescimento observado é de 3%, 1 ponto percentual acima do crescimento potencial. Neste cenário, metade da melhoria orçamental de 1 ponto percentual pode ser atribuída ao efeito dos estabilizadores automáticos (a sensibilidade orçamental de 0.5 multiplicada por uma diferença de 1 ponto percentual entre crescimento observado e tendencial), com a outra metade a resultar da consolidação orçamental e das variações nos pagamentos de juros. Assim, apesar do saldo orçamental observado se situar 1 ponto percentual acima, o saldo orçamental corrigido do ciclo melhorará apenas 0.5 pontos percentuais, reflectindo os esforços de consolidação activos do país. Consequentemente, o saldo orçamental corrigido do ciclo constitui uma medida da orientação da política orçamental. Além do mais, as despesas com juros podem ser subtraídas para obter saldos primários corrigidos do ciclo. Alguns observadores argumentam ser esta a medida mais adequada para a avaliação da orientação da política orçamental do governo, na medida em que as despesas com juros são consequência e não causa das políticas expansionistas orçamentais ou dos esforços de consolidação. É necessária cautela na interpretação das estimativas Os valores corrigidos do ciclo constituem indicadores imperfeitos da posição orçamental a médio prazo e dos esforços e necessidades de consolidação. Primeiro, existem problemas metodológicos na estimativa das sensibilidades orçamentais e da tendência de crescimento. Segundo, factores temporários que afectam o orçamento também necessitam de ser considerados na interpretação dos valores orçamentais corrigidos do ciclo. As variações dos saldos corrigidos do ciclo são mais úteis na medição dos esforços de consolidação anuais, visto serem menos sensíveis à escolha dos métodos e menos voláteis ao longo do tempo do que os níveis. O quadro abaixo ilustra este ponto, comparando os saldos orçamentais corrigidos do ciclo e as respectivas variações em 2001, tal como recentemente estimado por três organizações internacionais. Estimativas de saldos orçamentais corrigidos do ciclo da área do euro em 2001 (em pontos percentuais do PIB) Variações Níveis Primavera Outono Primavera Outono Comissão Europeia OCDE FMI Fontes: Comissão Europeia: European Economy, Supplement A, Março/Abril de 2001 e Outubro/Novembro de 2001; OCDE: Economic Outlook, Junho de 2001 e Dezembro de 2001; FMI: Word Economic Outlook, Maio de 2001 e Outubro de Segundo, essas políticas podem ser menos flexíveis na reacção às condições económicas do que os estabilizadores automáticos. Os estabilizadores automáticos estão directamente ligados à estrutura da economia e, portanto, reagem de forma atempada e previsível, contribuindo para que os agentes económicos formem expectativas correctas e melhorando a confiança. Também reagem com uma intensidade que é adaptada à medida do desvio das condições económicas relativamente ao esperado aquando da aprovação dos planos orçamentais. Estas características dos estabilizadores automáticos são quase impossíveis de reproduzir com as reacções discricionárias dos decisores de política. Por 39

6 exemplo, as alterações fiscais têm normalmente de ser adoptadas pelo parlamento e a sua aplicação tipicamente é desfasada face aos processos de definição do orçamento. Não é surpreendente, portanto, que as políticas orçamentais discricionárias visando a gestão da procura agregada tenham tendido a ser pró- -cíclicas no passado. Frequentemente só se tornavam efectivas quando as condições cíclicas já se estavam a inverter, possivelmente exacerbando, deste modo, a instabilidade macroeconómica. O âmbito das políticas orçamentais discricionárias As políticas discricionárias são necessárias para aplicar alterações estruturais das finanças públicas e para lidar com situações excepcionais, em particular quando a economia sofre choques extraordinários. Primeiro, as políticas discricionárias reflectem a variação das prioridades da despesa pública, o seu nível e composição, e as taxas e características dos diferentes impostos. Estas políticas determinam a estrutura das finanças públicas, as quais, por seu lado, afectam substancialmente o funcionamento da economia e, tal como mencionado, as características dos estabilizadores automáticos de um país. Segundo, as decisões discricionárias de política orçamental são necessárias para preservar a sustentabilidade das finanças públicas a médio prazo. Esta constituiu a condição prévia para os estabilizadores automáticos operarem livremente. Em particular, quando a sustentabilidade está em dúvida, medidas expansionistas e mesmo os estabilizadores automáticos podem não ter o feito desejado sobre o produto, dado que as pessoas ajustam o seu comportamento a expectativas de uma eventual crise orçamental futura. Medidas de consolidação podem então restabelecer a confiança e melhorar as expectativas sobre as perspectivas a longo prazo para as finanças públicas. Esses efeitos não-keynesianos deverão reduzir o impacto económico negativo da consolidação orçamental. Uma consolidação orçamental activa utilizando políticas discricionárias é, portanto, adequada quando as posições orçamentais não são sólidas ou quando existem riscos para a sustentabilidade orçamental resultantes de dívida e obrigações orçamentais futuras elevadas (por exemplo, devido ao envelhecimento da população). Finalmente, apesar de os estabilizadores orçamentais automáticos serem eficazes na atenuação das flutuações cíclicas normais, existem situações em que as decisões activas de política podem ser necessárias. Os estabilizadores automáticos por si só podem não ser suficientes para estabilizar a economia quando os desequilíbrios económicos não provêm de condições cíclicas normais ou são considerados irreversíveis. Políticas discricionárias nessas situações podem também ter efeitos desejáveis do lado da oferta. No entanto, os benefícios a obter de políticas expansionistas numa recessão deverão ainda ser avaliados face aos riscos para a sustentabilidade a longo prazo, aos efeitos adversos persistentes sobre a estrutura das finanças públicas, tais como um nível de impostos permanentemente mais elevado, assim como aos custos económicos de uma eventual inversão de política. Lições do passado Alguns estudos consideraram que as finanças públicas nos países da área do euro, de meados da década de 70 a meados da década de 90, tiveram um desempenho fraco na estabilização das respectivas economias. Durante alguns episódios, as políticas orçamentais exacerbaram as flutuações económicas em vez de as moderarem. Frequentemente, tiveram lugar contracções orçamentais em períodos de fraco crescimento, tendo as expansões orçamentais ocorrido nos períodos de expansão económica. Consequentemente, essas políticas orçamentais discricionárias foram frequentemente pró-cíclicas, sobrepondo-se aos estabilizadores automáticos e contribuindo, possivelmente, para a instabilidade económica. Para além da falta de oportunidade, as correcções da política orçamental evidenciaram dois tipos de assimetrias, que comprometeram a sustentabilidade das finanças públicas. 40

7 Primeiro, as políticas orçamentais tiveram um comportamento assimétrico na medida em que os aumentos da despesa em momentos de afrouxamento orçamental não foram seguidos de cortes de despesas, mas sim de aumentos dos impostos em períodos de maior restritividade orçamental. Tal resultou em fortes aumentos da carga fiscal e da percentagem da despesa pública no PIB (ver Gráfico 2a). Os gastos médios e as taxas dos impostos subiram gradualmente na área do euro, na medida em que estão actualmente muito mais elevados do que na maioria dos outros países industrializados. Segundo, em alguns Estados-membros, os saldos orçamentais não melhoraram tanto durante os períodos de recuperação como se tinham deteriorado durante os períodos de abrandamento, apontando para reacções assimétricas da política orçamental às flutuações económicas. Surgiu um significativo enviesamento do défice, com défices crónicos a atingir valores máximos acima dos 5% do PIB, em média, para a área do euro no início da década de 90 (ver Gráfico 2b). Estas políticas comprometeram a sustentabilidade e o papel fomentador do crescimento das finanças públicas. Os défices elevados crónicos, em conjunto com os efeitos negativos de uma carga fiscal crescente sobre o investimento e o crescimento, geraram o muito rápido e contínuo aumento dos rácios da dívida pública até Os rácios de dívida médios aumentaram fortemente durante os períodos de abrandamento. Chegaram a subir moderadamente e a estabilizar ocasionalmente, sem nunca se inverterem durante os períodos de forte crescimento (ver Gráfico 2c). Em vários países, a dívida e os custos com o serviço da dívida crescentes começaram a levantar dúvidas acerca da sustentabilidade orçamental e reduziram a margem de manobra para a estabilização orçamental automática. Só nos últimos anos desceram significativamente os défices e os rácios da dívida pública começaram a descer, quando as disposições orçamentais do Tratado de Maastricht e, subsequentemente, do Pacto de Estabilidade e Crescimento foram aplicadas. Gráfico 2 Receita e despesa da administração pública, saldo orçamental e dívida da área do euro (em percentagem do PIB), a) Receita e despesa receita despesa b) Saldo orçamental c) Dívida saldo orçamental dívida Fontes: Comissão Europeia (Ameco) e cálculos do BCE. Nota: Os dados referentes à área do euro excluem o Luxemburgo. Excluem igualmente as receitas provenientes da venda de licenças UMTS

8 3 O Tratado de Maastricht e o Pacto de Estabilidade e Crescimento: estabilização e sustentabilidade As implicações adversas de políticas orçamentais instáveis e insustentáveis fizeram parte das principais preocupações aquando da concepção do enquadramento institucional orçamental no período que antecedeu a União Económica e Monetária (EMU). Atingir e preservar a sustentabilidade das finanças públicas tornou-se o principal objectivo das disposições orçamentais do Tratado de Maastricht, enquanto a justificação básica do Pacto de Estabilidade e Crescimento é restabelecer o papel estabilizador das políticas orçamentais neste quadro da disciplina orçamental. Promover a sustentabilidade orçamental através da consolidação Tendo em vista assegurar a disciplina orçamental e preservar a sustentabilidade das finanças públicas, o Tratado de Maastricht e o Pacto de Estabilidade e Crescimento estabelecem normas para a formulação prudente da política orçamental. O Tratado estipula que os países deverão evitar défices excessivos (Artigo 104.º). Os países com um nível de défice acima dos 3% do PIB ou um rácio de dívida em relação ao PIB acima de 60% para as administrações públicas estão numa posição de défice excessivo, excepto se forem aplicáveis condições específicas.de 60% para as administrações públicas estão numa posição de défice excessivo, excepto se forem aplicáveis condições específicas. Ao abrigo do Pacto de Estabilidade e Crescimento, que aperfeiçoa as disposições orçamentais do Tratado de Maastricht, os países comprometem-se a respeitar o objectivo orçamental a médio prazo de uma posição próximo do equilíbrio ou excedentária das administrações públicas. Uma aplicação consistente deste princípio implica contas orçamentais equilibradas, em média, ao longo do ciclo económico. Ao mesmo tempo, os rácios da dívida pública descerão em média ao longo do ciclo, embora o ritmo da redução possa variar de um ano para o outro. Salvaguardar o papel estabilizador das finanças públicas O Pacto de Estabilidade e Crescimento contém dois instrumentos que garantem a flexibilidade necessária para o desempenho do papel estabilizador das finanças públicas, ao mesmo tempo que preservam a disciplina orçamental. Primeiro, através da manutenção da posição orçamental próximo do equilíbrio ou excedentária a médio prazo, os países podem deixar os saldos orçamentais melhorar e piorar em linha com a posição cíclica da economia. Esta respiração dos saldos orçamentais com o ciclo contribui para a estabilização da economia sem desrespeitar o limite do défice de 3% em condições cíclicas normais. Segundo, o Pacto contém uma cláusula de escape, a qual evita uma reacção de política inadequada em resultado de uma aderência excessivamente rígida ao limite de 3% em caso de recessão severa. Défices acima de 3% do PIB serão considerados excessivos, salvo se se esperar que sejam temporários ou tenham ocorrido em circunstâncias excepcionais. De qualquer forma, o défice deverá manter-se próximo do valor de referência. As circunstâncias são classificadas como temporárias e excepcionais se o excesso do défice se dever a um acontecimento imprevisto fora do controlo do Estado-membro ou uma recessão severa. Um défice acima de 3% resultante de uma recessão económica severa apenas será, em regra, considerado excepcional pela Comissão aquando da preparação do respectivo relatório para o Conselho se se registar uma queda anual do PIB real de pelo menos 2%. O Conselho decidirá sobre a existência de um défice excessivo. Uma descida inferior do PIB real só pode ser considerada excepcional pelo Conselho, por iniciativa do Estado-membro em causa, quando tal for sugerido por provas documentadas, em particular no que respeita à brusquidão da recessão ou à perda acumulada do produto em relação à tendência passada. Para avaliar se uma 42

9 recessão é severa ou não, os Estados-membros deverão, em regra, tomar como ponto de referência uma queda anual do PIB real de pelo menos 0.75%. Assegurar a aplicação Um mecanismo elaborado de supervisão assegura a aplicação e a conformidade com o enquadramento orçamental da UE através de três princípios: transparência, pressão dos pares e possibilidade de sanções. Nas actualizações regulares dos programas de estabilidade, os países da área do euro apresentam os respectivos objectivos a curto e médio prazo para o saldo orçamental e dívida pública, como rácio nominal em relação ao PIB, em conjunto com os pressupostos económicos subjacentes e as medidas de política para atingir esses objectivos, além de uma análise do modo como as variações dos pressupostos económicos principais afectarão as posições da dívida e orçamental. Além disso, os países têm que enviar um relatório dos respectivos resultados e projecções orçamentais para a Comissão Europeia duas vezes por ano, o que melhora a transparência da evolução orçamental. A transparência facilita a pressão dos pares, exercida na revisão anual dos programas de estabilidade e em vários outros fóruns da UE. Se as finanças públicas num país da área do euro se desviarem dos critérios estabelecidos no Tratado de Maastricht e no Pacto de Estabilidade e Crescimento, poderão ser tomadas uma série de medidas processuais para promover o cumprimento. Estas culminam num procedimento relativo aos défices excessivos, o qual pode resultar em sanções contra o país da área do euro se não for tomada nenhuma medida de correcção. As sanções pecuniárias não podem ser impostas aos Estados-membros da UE que não participam na UEM (para uma discussão mais pormenorizada, ver o artigo sobre a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento na edição de Maio de 1999 do Boletim Mensal). 4 Estabilizadores automáticos guia prático para uma estratégia orçamental adequada Uma estratégia bipartida: a estabilização orçamental é compatível com finanças públicas sustentáveis A análise atrás apresentada sobre a actuação dos estabilizadores automáticos e o Pacto de Estabilidade e Crescimento sugere a existência de uma estratégia bipartida: promover a sustentabilidade das finanças públicas, por um lado, e assegurar o papel estabilizador das finanças públicas, por outro. Para conseguir o primeiro objectivo, a sustentabilidade, os governos têm que alcançar e manter uma posição orçamental sólida, próximo do equilíbrio ou excedentária a médio prazo. Uma posição orçamental deste tipo torna possível a redução do rácio da dívida, o que, no entanto, nem sempre é suficiente para que a dívida diminua a um ritmo satisfatório. Nesse caso, é necessário um esforço adicional para além de um orçamento equilibrado. Esse esforço é particularmente importante no caso dos países cuja dívida pública excede o valor de referência de 60%. Se os países apresentarem posições orçamentais próximo do equilíbrio ou excedentárias podem igualmente alcançar o objectivo de estabilização deixando os estabilizadores automáticos actuarem livremente. Deste modo, é possível estabilizar o produto sem correr o risco de exceder o limite de 3% estabelecido para o défice em condições cíclicas normais. Contudo, os países cujos orçamentos são extremamente sensíveis a flutuações cíclicas precisam de alcançar posições orçamentais a médio prazo mais ambiciosas do que os países que registam apenas pequenas flutuações cíclicas nos respectivos orçamentos. Se os primeiros não conseguirem adoptar uma posição adequada podem correr um risco maior de exceder o valor de referência de 3%. 43

10 Normalmente, não há necessidade de tomar medidas orçamentais discricionárias adicionais para fins de estabilidade. Em circunstâncias específicas podem ser necessárias medidas discricionárias, quando os países são atingidos por recessões graves ou quando é necessário efectuar mudanças estruturais nas finanças públicas. Contudo, estas medidas devem ter objectivos claros e tratar de forma eficiente as causas subjacentes. Estratégias de consolidação são totalmente compatíveis com a estabilização automática A estratégia orçamental destinada a alcançar uma posição orçamental sólida e permitir a actuação dos estabilizadores automáticos pode também ser aplicada a países que registam desequilíbrios significativos. Esses países devem fixar objectivos a médio prazo para o défice e para a dívida baseados numa estratégia de consolidação ambiciosa e credível. Os seus objectivos anuais e a execução da política orçamental durante o período de consolidação podem então reflectir as condições cíclicas através da actuação de estabilizadores automáticos. Numa estratégia desse tipo, a sustentabilidade e a estabilização são, em geral, totalmente compatíveis com os objectivos que podem ser prosseguidos tanto nas épocas favoráveis como nas desfavoráveis. A estratégia depende essencialmente do facto de ser alcançada uma velocidade de convergência adequada para os objectivos orçamentais desejados a médio prazo. Neste ponto particular é necessário alcançar um equilíbrio. Por um lado, se o ajustamento é demasiado lento, a confiança em se alcançar uma trajectória sustentável pode ficar comprometida e a margem de actuação dos estabilizadores automáticos pode ser demasiado restrita para evitar um défice excessivo. Por outro lado, a consolidação consiste, por definição, em medidas discricionárias e atenua a procura, o que significa que uma consolidação demasiado rápida, com uma redução excessiva da despesa a curto prazo, pode dar aso a uma inversão da política prosseguida, se os custos políticos da consolidação se tornarem demasiado elevados. Se for conseguido um bom equilíbrio em termos de oportunidade e se a estratégia for bem concebida e credível, os efeitos positivos sobre a confiança podem contrabalançar ou até exceder os efeitos directos sobre a procura. De acordo com o Pacto de Estabilidade e Crescimento, os Estados-membros têm que fixar objectivos para o défice e a dívida em termos nominais (em percentagem do PIB). A estratégia de consolidação em conjunto com a estabilização automática reflectem-se no saldo orçamental total, como ilustrado no Gráfico 3. Neste é apresentada uma variação do cenário ilustrado no Gráfico 1, no qual se mostra a situação quando já foi alcançada uma posição próximo do equilíbrio. A linha inferior a cheio do gráfico reflecte uma trajectória de consolidação possível para um país que ainda não tenha atingido uma posição orçamental sólida, levando a um orçamento corrigido do ciclo equilibrado a médio prazo. A linha fina reflecte um exemplo possível de objectivos estabelecidos anualmente para o orçamento em termos nominais. À semelhança do Gráfico 1, este gráfico toma igualmente em consideração a estabilização automática em linha com as condições cíclicas. A chaveta indica o esforço de consolidação necessário, enquanto a área a cinzento mostra o efeito da evolução cíclica esperada sobre a posição orçamental observada. Este exemplo ilustra uma trajectória de consolidação linear, mas também é possível argumentar a favor de um ajustamento mais ambicioso, quanto mais próximo de 3% se encontrar o rácio do défice nominal. Além disso, este exemplo mostra que o ajustamento nominal anual é menor nos períodos de crescimento reduzido (neste caso, no início do período de ajustamento) e maior quando o crescimento se encontra próximo ou é superior à tendência. Na verdade, os estabilizadores automáticos podem contrariar totalmente os esforços de consolidação se o crescimento é muito baixo. Este caso é apresentado no Gráfico 3, onde o saldo nominal inicialmente não varia ainda que a trajectória subjacente de ajustamento seja adequada. 44

11 Gráfico 3 A actuação dos estabilizadores automáticos ao longo do ciclo em conjugação com uma estratégia de consolidação a médio prazo 4 rácio do saldo/taxa de crescimento 4 3 crescimento observado crescimento tendencial esforço de consolidação trajectória de consolidação saldo orçamental -1-2 estabilização automática tempo A estratégia de convergência suave para uma posição a médio prazo pode utilmente ser aplicada de forma simétrica nos casos em que os países têm margem para tornar menos restritiva a respectiva política orçamental. Essa margem de manobra deverá ser utilizada de forma a não dar origem a sobreaquecimento económico e a grandes impulsos expansionistas pró-cíclicos. Uma forte expansão orçamental é especialmente desadequada nas épocas favoráveis, da mesma forma que uma contracção orçamental muito significativa, normalmente, não é adequada aos abrandamentos económicos. A estabilização automática pode dar origem a resultados que se afastam dos objectivos É importante não só avaliar a adequação dos objectivos orçamentais (ex ante), como também explicar os seus resultados (ex post). Esta avaliação é particularmente importante nas situações em que os pressupostos acerca da evolução económica não se concretizaram e o crescimento acaba por ser significativamente menor ou maior do que era esperado. Se os objectivos originais reflectem uma posição orçamental sólida ou uma trajectória de consolidação credível não há razão para contrariar os desvios face aos objectivos que resultam dos estabilizadores automáticos. Na verdade, os países que têm margem para políticas expansionistas podem até falhar os seus objectivos em valores superiores aos justificados pela estabilização automática, desde que tal não dê origem a um impulso expansionista desadequado a uma economia já forte e não voltem a ser registados desequilíbrios. Contudo, os países que ainda apresentam desequilíbrios e que têm estratégias a médio prazo credíveis devem evitar derrapagens para além das resultantes da estabilização automática, uma vez que tal adiaria uma posição orçamental sólida, aumentando o risco de se incorrer num défice excessivo. A situação mais difícil acontece quando os objectivos originais não são suficientemente ambiciosos e mesmo assim não são atingidos. Nesses casos, os estabilizadores automáticos podem ter de actuar de forma incompleta nos anos orçamentais em que existe um desvio significativo face à trajectória de consolidação e, certamente, quando existe risco de um défice 45

12 excessivo. Neste cenário, as derrapagens orçamentais para além da estabilização automática devem ser firmemente rejeitadas. Os governos podem, de facto, querer fazer esforços adicionais para limitar os desvios relativamente aos objectivos originais resultantes da actuação dos estabilizadores automáticos se desta forma forem retirados grandes benefícios do reforço da credibilidade dos compromissos de consolidação. A consolidação deverá concentrar-se na contenção da despesa A estratégia orçamental tem que se traduzir nos valores da receita e da despesa. É de distinguir, mais uma vez, consolidação e estabilização. Conforme referido atrás, as medidas discricionárias são necessárias para alcançar a consolidação. Existem muitas provas empíricas de que a contenção da despesa é mais adequada a este objectivo do que aumentos dos impostos. A consolidação conseguida pelo lado da despesa, especialmente a que se centra nas transferências e nos pagamentos de salários, tende a ser mais persistente e bem sucedida na redução dos níveis da dívida do que a consolidação conseguida pelo lado da receita. O factor credibilidade e a perspectiva de impostos mais baixos no futuro induzidos pela contenção da despesa tendem igualmente a ter efeitos mais positivos no investimento e no consumo privado. A consolidação através da contenção da despesa pode também ajudar os governos a introduzir reformas estruturais na despesa. Apenas com a contenção da despesa é possível alcançar quer a consolidação quer novos cortes nos impostos e inverter a tendência expansionista dos sectores públicos. A actuação de estabilizadores automáticos deverá ser reflectida de forma adequada na evolução da receita e da despesa. Como os compromissos de despesa, em geral, se mantêm inalterados durante o ciclo económico, excepto no que respeita aos subsídios de desemprego, a despesa nominal total poderá manter-se inalterada, desde que a sua trajectória a médio prazo seja compatível com o objectivo de alcançar e manter uma posição próximo do equilíbrio ou excedentária. Assim, quaisquer alterações cíclicas nos objectivos do saldo orçamental deverão antes reflectir a flutuação da receita com o ciclo. Aplicação e acompanhamento da estratégia orçamental exige factores estatísticos e institucionais subjacentes sólidos Existem vários desafios práticos quando se tenta aplicar a estratégia de consolidação orçamental e a estabilização automática descritas atrás. O Tratado de Maastricht e o Pacto de Estabilidade e Crescimento definem os objectivos para o défice e a dívida como rácios nominais em relação ao PIB não corrigidos e, de acordo com a linha de orientação a médio prazo do Pacto, os resultados são avaliados tomando em consideração as circunstâncias cíclicas. Para avaliar se os rácios do défice nominal se encontram próximo do equilíbrio ou são excedentários, é necessário tomar em consideração vários factores. Em particular, é necessário determinar se a posição orçamental é sólida quando excluídos os factores cíclicos. O saldo orçamental corrigido do ciclo pode servir de aferidor, ainda que imperfeito. A Caixa 2 ilustra a forma como o BCE acompanha e analisa a evolução orçamental com o auxílio de indicadores orçamentais, incluindo o saldo corrigido do ciclo e os saldos primários. O simples cálculo do ajustamento cíclico não é suficiente. É necessário também examinar se os saldos orçamentais são suficientemente robustos para suportar mudanças inesperadas no produto ou nas taxas de juro sem exceder ou atingir um valor próximo de 3% do PIB. Uma análise deste tipo pode ser efectuada através do denominado teste sob pressão das contas públicas, através da aplicação de diferentes cenários para o crescimento e taxas de juro. Por último, existem outros indicadores úteis para captar outros aspectos da sustentabilidade não reflectidos no saldo corrigido do ciclo ou 46

13 Caixa 2 Acompanhamento dos saldos orçamentais Na análise da evolução orçamental, é utilizado regularmente o tipo de gráfico a seguir apresentado para ilustrar a orientação orçamental e as alterações na composição do orçamento subjacentes à evolução actual. Esta análise é efectuada, nomeadamente, na secção intitulada Evolução orçamental das edições trimestrais do Boletim Mensal. Gráfico A: Variações anuais da posição orçamental média na área do euro e factores subjacentes (em pontos percentuais do PIB) Gráfico B: Variações anuais da posição orçamental média na área do euro contributos da receita, despesa primária e despesas com juros (em pontos percentuais do PIB) 1.5 excedente (+) ou défice (-) primário corrigido do ciclo componente cíclica do excedente (+) ou défice (-) despesas com juros excedente (+) ou défice (-) diferença entre o crescimento observado e tendencial do PIB real despesas com juros despesa primária receita total excedente (+) ou défice (-) Fontes: Comissão Europeia, Outono de 2001 e cálculos do BCE. Nota: Os valores positivos indicam um contributo para uma redução dos défices, enquanto os valores negativos indicam um contributo para o respectivo aumento. Os dados excluem as receitas provenientes da venda de licenças UMTS. O gráfico da esquerda apresenta uma desagregação da evolução do saldo orçamental total de modo a destacar as variações na componente não cíclica do orçamento, dando uma aproximação dos esforços de consolidação dos governos. Esses esforços são apresentados como apareceriam sem o impacto das flutuações cíclicas, através dos estabilizadores automáticos e do contributo da despesa com juros. As barras neste gráfico mostram, assim, em que medida as variações no saldo primário corrigido do ciclo, a componente cíclica e a despesa com juros afectam o saldo total em percentagem do PIB. Valores positivos (implicados, por exemplo, pela redução da despesa com juros) indicam uma contribuição para a descida do défice. As linhas mostram a variação do saldo orçamental total (que também é igual à soma das barras) e a diferença entre o crescimento observado e a tendência (subjacente ao cálculo da componente cíclica). Por exemplo, este gráfico, baseado nas estimativas e nas previsões da Comissão Europeia, mostra uma deterioração do saldo orçamental médio na área do euro em 2001, o qual, segundo as projecções, deverá 47

14 continuar a diminuir em A deterioração está largamente relacionada com o abrandamento económico e com a actuação dos estabilizadores automáticos. A política orçamental contribuiu moderadamente para a deterioração em 2001 (através de um relaxamento), mas, em geral, deverá manter-se neutra em 2002, como indicado pelas variações do saldo orçamental primário corrigido do ciclo. A despesa com juros contribui de forma positiva para o saldo orçamental em ambos os anos. Além disso, tem interesse analisar a composição dos fluxos subjacentes às variações do saldo orçamental, uma vez que esta afecta a carga fiscal total e a qualidade das finanças públicas. Desta forma, o gráfico da direita apresenta a contribuição da receita e da despesa primária e com juros (representadas nas barras) para a evolução do saldo orçamental total. O gráfico mostra que a deterioração em 2001 e 2002 tem diferentes origens. Enquanto as reduções da receita (em relação ao PIB) contribuíram para a deterioração do saldo em 2001, no corrente ano essa deterioração tem origem nos aumentos da despesa primária (em relação ao PIB). no teste sob pressão. Em particular, estes cálculos não tomam em consideração as necessidades de consolidação adicionais resultantes de uma dívida pública muito elevada ou de responsabilidades futuras ainda não visíveis nos valores apresentados no orçamento. O crescimento da despesa resultante do envelhecimento da população nas áreas das pensões, saúde e cuidados a longo prazo, por exemplo, deverá exercer uma pressão muito significativa nas finanças públicas a longo prazo. Assim, os valores referentes à dívida e às responsabilidades futuras devem igualmente ser acompanhados cuidadosamente, de modo a identificar a necessidade de novas reformas bem como os impasses na sustentabilidade. Para que a aplicação e o acompanhamento da estratégia sejam eficazes é também necessário que a base estatística e institucional seja sólida. Primeiro, é essencial assegurar o cumprimento rigoroso dos requisitos estabelecidos no Pacto de Estabilidade e Crescimento. Estes incluem a disponibilização atempada de programas de estabilidade e dados orçamentais de grande qualidade. Só então é que as instituições da UE e os governos poderão aplicar e acompanhar as regras do Pacto e exercer pressão, na sua qualidade de pares, sobre os países que não (ou ainda não) cumprem integralmente as suas obrigações. O Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (SEC 95) estabelece um quadro conceptual e prático para as contas económicas e financeiras, incluindo o tratamento estatístico das transacções governamentais. Em alguns casos, o tratamento de determinadas transacções dentro do quadro deve ser cuidadosamente avaliado. Os Estados- -membros não devem correr o risco de pôr em perigo a credibilidade do Pacto de Estabilidade e Crescimento efectuando transacções governamentais de modo a explorar a flexibilidade do quadro contabilístico, com vista a obter vantagens em termos da sua apresentação. Em segundo lugar, os países podem melhorar mais as suas hipóteses de alcançar uma posição orçamental sólida criando instituições orçamentais nacionais adequadas. Em particular, as experiências do passado relativas às derrapagens da despesa que conduzem a défices e à manutenção de impostos mais elevados do que seria necessário sugerem a importância de introduzir e reforçar os mecanismos de controlo da despesa em muitos países. Existe evidência considerável de que processos orçamentais adequados e restrições orçamentais legais favorecem a disciplina orçamental. A contenção da despesa a vários níveis do governo pode também ser reforçada, por exemplo, através da criação de pactos internos de estabilidade. 48

15 5 Conclusão O presente artigo argumenta que a estabilização orçamental automática e a sustentabilidade são objectivos totalmente compatíveis. Na realidade, são aspectos complementares da estratégia de política orçamental destinada a manter uma posição orçamental a médio prazo próximo do equilíbrio ou excedentária. Primeiro, alcançando ou mantendo posições orçamentais a médio prazo próximo do equilíbrio ou excedentárias como é exigido no Pacto de Estabilidade e Crescimento e nos valores de referência para o défice e a dívida é possível assegurar a sustentabilidade através de contas públicas globalmente equilibradas e rácios da dívida em redução. Segundo, tanto as posições orçamentais sólidas como uma estratégia de consolidação suficientemente ambiciosa são totalmente compatíveis com a actuação dos estabilizadores automáticos. Desta forma, é possível assegurar o papel estabilizador das finanças públicas e minimizar a probabilidade de ocorrência de défices excessivos. O impacto esperado dos estabilizadores automáticos pode ser tomado em consideração na formulação dos objectivos para o orçamento anual, sempre que é alcançada uma posição orçamental sólida ou quando é definida uma trajectória de consolidação ambiciosa, uma vez que estes não afectam a posição orçamental subjacente. Os estabilizadores automáticos orçamentais podem também ter como resultado desvios inesperados entre os objectivos orçamentais e os resultados. Os estabilizadores automáticos são a forma adequada de estabilizar o produto, uma vez que têm efeitos previsíveis, atempados e simétricos. Não obstante, também existem desvantagens e limites à estabilização automática. Estabilizadores consideráveis, reflectindo sectores públicos grandes, podem comprometer a eficiência, devido à elevada distorção associada às taxas de imposto, e podem retardar o ajustamento a uma conjuntura económica em mudança. Nos países em que as políticas orçamentais são desadequadas ou a sustentabilidade está em dúvida, efeitos não- -Keynesianos podem contrariar o impacto da estabilização. Políticas orçamentais discricionárias são frequentemente instrumentos desadequados de gestão da procura, excepto em circunstâncias extraordinárias, uma vez que sofrem de desfasamentos na aplicação, sendo difíceis de inverter. Contudo, a consolidação ou a reforma orçamental estrutural, por definição, exige escolhas de políticas discricionárias. A aplicação de estratégia de consolidação e estabilização automática coloca desafios adicionais. A transparência, a pressão por parte dos pares e a aplicação integral do quadro institucional não devem ser considerados dados adquiridos. É essencial a existência de informação estatística adequada e dados de elevada qualidade sobre os objectivos orçamentais, para diferentes horizontes temporais, para o cuidadoso acompanhamento e avaliação das estratégias orçamentais. Além disso, o cumprimento rigoroso dos regulamentos contidos no Pacto de Estabilidade e Crescimento e o reforço de instituições orçamentais complementares parecem essenciais para assegurar a sustentabilidade e o papel estabilizador das finanças públicas a longo prazo. 49