COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO. Avaliação das medidas adotadas. pela FRANÇA

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1 1. COMISSÃO EUROPEIA Bruxelas, COM(2015) 326 final COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO Avaliação das medidas adotadas pela FRANÇA em resposta à Recomendação do Conselho de 10 de março de 2015 com vista a por termo à situação de défice público excessivo {SWD(2015) 130 final} PT PT

2 1. INTRODUÇÃO Em 10 de março de 2015, o Conselho dirigiu à França uma recomendação ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do Tratado, com vista a pôr termo à situação de défice excessivo o mais tardar até Recomendava-se à França que atingisse um défice nominal de 4,0 % do PIB em 2015, 3,4 % do PIB em 2016 e 2,8 % do PIB em Com base nas previsões macroeconómicas subjacentes à recomendação do Conselho, esta trajetória era considerada compatível com uma melhoria do saldo estrutural de 0,5 % do PIB em 2015, 0,8 % em 2016 e 0,9 % em 2017, e exigiria a adoção de medidas adicionais, representando 0,2 % do PIB em 2015, 1,2 % em 2016 e 1,3 % em Em conformidade com o artigo 3.º, n.º 4-A, do Regulamento (CE) n.º 1467/97 do Conselho, o Conselho fixou o prazo de 10 de junho de 2015 para a França lhe comunicar informações pormenorizadas sobre as medidas tomadas no que diz respeito (i) às medidas discricionárias estruturais suplementares, equivalentes a 0,2 % do PIB, adotadas para garantir a realização da melhoria recomendada do saldo estrutural em 2015; e ii) às medidas orçamentais fundamentais enumeradas para atingir os objetivos em 2016 e A «Loi de Programmation des Finances Publiques» deve ser atualizada para ter em conta a nova trajetória de ajustamento. Além disso, pedia-se à França que apresentasse, antes do final desse prazo, uma avaliação ex ante das principais medidas subjacentes ao ajustamento para 2016 e No prazo estabelecido, as autoridades francesas enviaram à Comissão um relatório onde apresentavam as medidas que haviam adotado em resposta à recomendação do Conselho e definiam a estratégia de consolidação programada com vista a alcançar os objetivos fixados pelo Conselho. A Comissão examinou a estratégia orçamental da França com base nas informações contidas no relatório sobre as medidas tomadas, a fim de avaliar se a França respeitou a recomendação do Conselho de 10 de março de MEDIDAS INCLUÍDAS NO RELATÓRIO SOBRE AS MEDIDAS ADOTADAS E PROJEÇÕES ORÇAMENTAIS ATUALIZADAS O relatório sobre as medidas adotadas, apresentado em 10 de junho de 2015, confirma a estratégia orçamental delineada no Programa de Estabilidade da França apresentado em 30 de abril de 2015, que visa corrigir o défice excessivo até 2017, o prazo fixado pelo Conselho. O relatório não inclui novas medidas, mas fornece mais informações sobre a natureza e a implementação das medidas adicionais anunciadas no Programa de Estabilidade em resposta à recomendação do Conselho de 10 de março de 2015, que representam 4 mil milhões de EUR em 2015 e 5 mil milhões de EUR em No que respeita a 2015, o relatório confirma o pacote de medidas correspondentes a 4 mil milhões de EUR (0,2 % do PIB) anunciado no Programa de Estabilidade, que já foram plenamente tidas em consideração nas previsões da Comissão da primavera de Este pacote consiste numa nova redução das despesas públicas (1,2 mil milhões de EUR), numa diminuição dos pagamentos de juros (1,2 mil milhões de EUR) e das transferências sociais (mil milhões de EUR), bem como medidas adicionais do lado das receitas (0,6 mil milhões de EUR). Tal como salientado pelos serviços da Comissão na sua avaliação do Programa de 2

3 Estabilidade 1, uma parte destas medidas, correspondente a 1,2 mil milhões de EUR, foram tomadas a fim de converter em poupanças permanentes o nível de despesas registado em 2014, que foi inferior ao previsto. Estas medidas implicam uma redução do nível de despesas planeado pelas autoridades. No entanto, não afetam o ritmo de crescimento das despesas públicas, pelo que não têm qualquer impacto no esforço orçamental 2. No que respeita a 2016, o relatório sobre as medidas adotadas fornece informações adicionais sobre as medidas subjacentes aos 5 mil milhões de EUR (0,2 % do PIB) de poupanças a nível das despesas, que não foram suficientemente especificadas no Programa de Estabilidade e por esse motivo não foram incluídas nas previsões da Comissão da primavera de A redução das despesas resultaria de poupanças do Estado (1,6 mil milhões de EUR), da segurança social (2,2 mil milhões de EUR) e da administração local (1,2 mil milhões de EUR). Nesta fase, apenas as reduções adicionais das despesas planeadas pelo Estado (1,6 mil milhões de EUR), que foram documentadas através de cartas enviadas pelo Primeiro-Ministro a cada ministro em 24 de abril de 2015, parecem estar suficientemente especificadas para serem tidas em conta na apreciação da Comissão. As restantes economias planeadas pelas autoridades só podem ser incluídas nas previsões da Comissão quando as medidas subjacentes à estratégia orçamental tiverem sido suficientemente especificadas. Para 2017, o relatório sobre as medidas adotadas não inclui medidas suplementares nem informações pormenorizadas sobre as medidas subjacentes ao ajustamento previsto. Nas previsões da Comissão da primavera de 2015, que se estendem até 2016, prevê-se que o saldo da administração pública registe um défice de 3,8 % do PIB em 2015, ou seja, um valor inferior ao objetivo de um défice nominal de 4,0 % do PIB estabelecido na recomendação do Conselho. Para 2016, num cenário de políticas inalteradas, o défice foi estimado em 3,5 % do PIB, um valor superior ao nível recomendado, de 3,4 % do PIB. Tendo em consideração as informações fornecidas no relatório sobre as medidas adotadas, as previsões atualizadas da primavera dos serviços da Comissão estimam que o défice nominal se mantenha inalterado em 2015, situando-se em 3,8 % do PIB, para descer para 3,4 % do PIB em Para 2015, o relatório sobre as medidas adotadas confirma o impacto sobre as finanças públicas do pacote de 4 mil milhões de EUR, tal como estimado nas previsões da primavera. Para 2016, apenas as medidas de consolidação adicionais previstas a nível das despesas públicas, que representam 1,6 mil milhões de EUR (0,1 % do PIB) parecem estar suficientemente especificadas na presente fase, tendo por conseguinte sido incluídas nas previsões atualizadas da Comissão. Por conseguinte, as projeções relativas ao défice da administração pública em 2016 foram revistas em baixa, para 3,4 % do PIB (relativamente aos 3,5 % que figuravam nas previsões da primavera). Os riscos que impendem sobre as perspetivas orçamentais para 2015 e 2016, tal como projetadas nas previsões atualizadas da primavera dos serviços da Comissão, afiguram-se globalmente equilibrados. O crescimento do PIB, superior ao previsto no primeiro trimestre 1 2 «Assessment of the 2015 Stability Programme for France», de 27 de maio de 2015, disponível em O esforço orçamental é calculado com base no ritmo de crescimento das despesas públicas e não no seu nível absoluto (ver caixa 1). 3

4 de 2015 (0,6 %, contra 0,4 % nas previsões da primavera da Comissão), sugere que a recuperação económica pode estar a progredir mais rapidamente do que previsto. Além disso, uma elasticidade das receitas fiscais superior à prevista pode ter um impacto positivo sobre o défice nominal em 2015 e Em contrapartida, a evolução dececionante verificada a nível do mercado de trabalho pode ter um impacto negativo sobre as finanças públicas. Do mesmo modo, o recente aumento do rendimento das obrigações soberanas pode conduzir a um aumento dos pagamentos de juros, colocando assim uma pressão adicional sobre os objetivos de redução de despesas. 3. AVALIAÇÃO DAS MEDIDAS ADOTADAS Com base nas informações contidas no relatório sobre as medidas adotadas, as previsões atualizadas da primavera dos serviços da Comissão apontam para um défice nominal de 3,8 % do PIB em 2015, inferior ao objetivo fixado pelo Conselho para esse ano, e de 3,4 % em 2016, em sintonia com o objetivo fixado pelo Conselho. Todavia, o ajustamento do saldo estrutural deverá manter-se inferior ao recomendado pelo Conselho em ambos os anos. Caixa 1. Metodologia para avaliar se foram tomadas medidas eficazes Nos termos do Regulamento (CE) n.º 1467/97 e do Código de Conduta 3, considera-se que um Estado-Membro tomou medidas eficazes se atuou em conformidade com a recomendação formulada ao abrigo do artigo 126.º, n.º 7, do TFUE. O Código de Conduta prevê que a avaliação da eficácia das medidas adotadas deve ter em conta, nomeadamente, se o Estado- Membro em causa conseguiu alcançar os objetivos orçamentais anuais e a melhoria subjacente do seu saldo corrigido das variações cíclicas, não incluindo as medidas pontuais e outras medidas de caráter temporário, recomendados pelo Conselho. A metodologia para avaliar se foram tomadas medidas eficazes 4 prevê que se determine, em primeiro lugar, se o Estado-Membro cumpre o objetivo nominal e a melhoria subjacente do saldo estrutural exigidos na recomendação PDE. Em caso afirmativo, o procedimento é suspenso. Caso o Estado-Membro não cumpra, ou esteja em risco de não cumprir, o objetivo respeitante ao défice nominal ou a necessária melhoria do saldo estrutural, procede-se a uma análise aprofundada dos motivos desse incumprimento. A análise aprofundada avalia se o Estado- Membro agiu em conformidade com a recomendação, baseando-se em dois indicadores complementares do esforço orçamental: i) a abordagem «descendente», que calcula a variação do saldo estrutural corrigida à luz da revisão do crescimento potencial do produto, dos aumentos ou reduções extraordinários das receitas e dos acontecimentos imprevistos; e ii) a abordagem «ascendente», que estima o impacto orçamental de cada uma das medidas orçamentais discricionárias implementadas e da evolução das despesas sob o controlo do Governo, em comparação com o cenário de base subjacente à recomendação do Conselho. A 3 4 «Especificações sobre a aplicação do Pacto de Estabilidade e Crescimento e orientações sobre o conteúdo e a apresentação dos Programas de Estabilidade e Convergência», disponível em: Adotado pelo Conselho em 20 de junho de 2014: ( 4

5 análise aprofundada é igualmente complementada por outras considerações qualitativas relevantes que permitam à Comissão emitir um parecer fundamentado sobre a questão de saber se o Estado-Membro adotou medidas suficientes ao nível político para dar cumprimento à recomendação PDE. Se essa análise indicar que o Estado-Membro em causa cumpriu os seus compromissos políticos, a avaliação concluirá que foram adotadas medidas eficazes. Se revelar que os compromissos políticos não foram cumpridos, e se for de prever que os objetivos para o défice nominal não venham a ser cumpridos, a avaliação concluirá que não foram adotadas medidas eficazes. No entanto, se for de prever que os objetivos para o défice nominal venham a ser cumpridos, o procedimento será suspenso, mesmo que não seja alcançada a variação do saldo estrutural recomendada. Por outro lado, deve ser realizada uma análise aprofundada para melhor compreender a natureza da evolução orçamental subjacente. A melhoria do saldo estrutural que figura nas previsões atualizadas da Comissão é de 0,3 % do PIB em 2015 e de 0,1 % em 2016, ficando aquém do esforço de 0,5 % e 0,8 % do PIB recomendado pelo Conselho. No que respeita a 2015, a melhoria prevista do saldo estrutural mantém-se inalterada, relativamente às previsões da primavera, em 0,3 % do PIB, e é semelhante à prevista à data da recomendação do Conselho. Mais especificamente, o pacote adicional de 4 mil milhões de EUR anunciado no Programa de Estabilidade deverá aumentar o esforço estrutural em 2,8 mil milhões de EUR(0,1 % do PIB). No entanto, esse impacto é compensado por uma revisão em baixa da elasticidade das receitas fiscais. No que respeita a 2016, a melhoria do saldo estrutural estimava-se em 0,0 % do PIB nas previsões da primavera e em -0,4 % do PIB no cenário de base do PDE. Tendo em consideração a redução suplementar das despesas mencionada no relatório sobre as medidas adotadas, prevê-se agora que o saldo estrutural melhore em 0,1 % do PIB, um nível ainda muito inferior à melhoria de 0,8 % do PIB recomendada pelo Conselho. Tal como previsto na metodologia para avaliar se foram adotadas medidas eficazes (ver caixa 1), esta situação exige uma análise aprofundada do esforço orçamental com base na melhoria corrigida do saldo estrutural (abordagem descendente) e no montante das medidas adotadas (abordagem ascendente). Quadro 1. Comparação das projeções orçamentais Correção do Saldo orçamental nominal % do PIB saldo estrutural * Previsões da Comissão da primavera de ,8% -3,5% - 0,3% 0,0% Previsões da Comissão da primavera de 2015 atualizadas -3,8% -3,4% - 0,3% 0,1% Programa de Estabilidade -3,8% -3,3% -2,7% 0,3% 0,1% Cenário de base (previsões do inverno de 2015)** 4,1% 4,1% 4,1% 0,3% -0,4% Objetivo do PDE -4,0% -3,4% -2,8% 0,5% 0,8% Notas: Os saldos estruturais baseados no Programa de Estabilidade são recalculados pela Comissão com base no cenário do Programa de Estabilidade utilizando a metodologia acordada em comum. * As previsões da Comissão da primavera de 2015 apenas abrangem o período até 2016 ** Cenário subjacente à Recomendação do Conselho de 10 de março de

6 Relativamente a 2015, a análise aprofundada confirma que o esforço orçamental deverá ficar aquém do nível recomendado pelo Conselho. Aplicando as correções associadas à variação do crescimento potencial, bem como às reduções das receitas ocorridas desde a data da recomendação do Conselho, estima-se que a melhoria do saldo estrutural corrigido seja de 0,4 % do PIB em 2015, sendo que o Conselho recomendava uma melhoria de 0,5%. O esforço orçamental ascendente deverá manter-se inalterado, em 0,0 % do PIB, tal como estimado nas previsões da Comissão da primavera de 2015, sendo que o Conselho recomendava um esforço de 0,2 % do PIB. Com efeito, o impacto das medidas adicionais para 2015, descrito no relatório sobre as medidas adotadas, é compensado pela correção respeitante à poupança em pagamentos de juros, que é considerada fora do controlo do Governo de acordo com a metodologia acordada em comum para se avaliar se foram adotadas medidas eficazes, e, por conseguinte, não é tida em conta no cálculo do esforço orçamental ascendente para Em 2016, a análise aprofundada evidencia também um desvio negativo em relação ao esforço orçamental recomendado pelo Conselho. Tendo em conta as medidas especificadas no relatório sobre as medidas adotadas, e efetuando as devidas correções associadas à variação do crescimento potencial e às receitas excecionais ocorridas desde a data da recomendação do Conselho, o saldo estrutural corrigido deverá manter-se constante, sendo que o Conselho recomendava uma melhoria de 0,8 % do PIB. Do mesmo modo, as poupanças adicionais a nível do Estado deverão aumentar o esforço orçamental ascendente, dos 0,3 % do PIB estimados nas previsões da primavera para 0,4 % do PIB, não atingindo os 1,2 % do PIB recomendados pelo Conselho em 10 de março de A recomendação do Conselho de 10 de março de 2015 solicitava igualmente uma avaliação das principais medidas previstas para 2016 e Esta avaliação não é apresentada no relatório sobre as medidas adotadas. Em especial, a redução das despesas em 2016 e 2017 deverá ser apoiada pelos resultados das análises das despesas que estão já em curso ou que deverão ainda ser lançadas. Além disso, a «Loi de programmation des finances publiques» não foi atualizada como tinha sido recomendado pelo Conselho. Quadro 2. Comparação entre a evolução do saldo estrutural corrigido e o esforço orçamental com base nas previsões da primavera de 2015 da Comissão Variação corrigida do % do PIB saldo estrutural Esforço ascendente structural balance Previsões da Comissão da primavera de ,4% -0,1% 0,0% 0,3% Previsões da Comissão da primavera de 2015 atualizadas 0,4% 0,0% 0,0% 0,4% Cenário de base (previsões do inverno de 2015)** 0,3% -0,4% Objetivo do PDE 0,5% 0,8% 0,2% 1,2% * Cenário subjacente à Recomendação do Conselho de 10 de março de

7 4. CONCLUSÕES O relatório sobre as medidas adotadas, apresentado pela França em 10 de junho de 2015, confirma o plano do Governo francês para corrigir o défice excessivo até 2017, prazo fixado pelo Conselho, e fornece alguns esclarecimentos adicionais sobre as medidas subjacentes à estratégia orçamental estabelecida no Programa de Estabilidade da França. Todavia, não são apresentadas medidas suplementares, para além das já anunciadas no Programa de Estabilidade. Em termos globais, com base nas informações disponíveis nesta fase, o défice da administração pública deverá atingir 3,8 % do PIB em 2015 e 3,4 % em 2016, em consonância com os objetivos recomendados pelo Conselho em 10 de março de A melhoria do saldo estrutural, calculada pela Comissão com base nas informações disponíveis em 10 de junho, parece ficar aquém do esforço recomendado tanto em 2015 como em Uma análise cuidadosa, baseada numa avaliação tanto da variação do saldo estrutural corrigido (abordagem «descendente»), como do montante das medidas planeadas (abordagem «ascendente»), conclui igualmente que o esforço orçamental deverá ficar aquém do nível recomendado pelo Conselho. Além disso, embora a recomendação do Conselho previsse uma avaliação das principais medidas planeadas para 2016 e 2017, esta avaliação não foi disponibilizada no relatório sobre as medidas adotadas. Por último, a «Loi de programmation des finances publiques» não foi atualizada como recomendado pelo Conselho. A estratégia de consolidação prosseguida pela França baseia-se, essencialmente, na melhoria das condições cíclicas e na persistência de uma conjuntura de taxas de juro baixas. Por conseguinte, a fim de assegurar uma correção duradoura do défice excessivo dentro do prazo estabelecido, a estratégia orçamental carecerá de um reforço adicional. Concretamente, a redução das despesas prevista para 2016 e 2017 deve ser especificada com maior detalhe, e as receitas extraordinárias, nomeadamente as resultantes de receitas fiscais superiores ao previsto ou de taxas de juro mais baixas, deverão ser utilizadas para reduzir o défice. Além disso, há que intensificar os esforços para tornar mais eficaz a análise das despesas e para identificar as possibilidades de poupança em todos os subsetores da administração pública, nomeadamente a nível da segurança social e da administração local, tal como recomendado pelo Conselho. Por outro lado, será importante apoiar a consolidação orçamental através da implementação de reformas estruturais globais e ambiciosas, em sintonia com as recomendações do Conselho dirigidas à França no contexto do Semestre Europeu, e, em especial, com as inerentes ao Procedimento relativo aos Desequilíbrios Macroeconómicos. Em suma, prevê-se que os objetivos em matéria de défice nominal sejam atingidos tanto em 2015 como em 2016, ao passo que o esforço orçamental, segundo todos os critérios analisados, deverá ficar aquém do recomendado em 2015 e Por conseguinte, de acordo com a metodologia adotada para avaliar se foram tomadas medidas eficazes, a Comissão considera que o procedimento deve ser suspenso. 7

8 Quadros correspondentes ao PDE Quadro A1. Correção do esforço estrutural aparente à luz da pela revisão do crescimento potencial pormenores dos cálculos Crescimento do PIB potencial subjacente à recomendação do Conselho (%) Crescimento do PIB potencial na data da avaliação (%) Erro de previsão (%) Despesa estrutural (% do PIB potencial) Coeficiente de correção α (% do PIB potencial nominal) (1) (2) (3)=(1)-(2) (4) (5)=(3)*(4)/ ,0% 1,0% 0,0% 55,8 0,0% ,1% 1,1% 0,0% 55,5 0,0% Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2015 Quadro A2. Correção do esforço estrutural aparente à luz da revisão dos aumentos/reduções extraordinários das receitas pormenores dos cálculos Variação (anual) Medidas Pressupostos sobre Receitas correntes das receitas discricionárias do lado Variaçâo do hiato o crescimento no ano t-1 correntes (mil das receitas correntes do produto nominal do PIB (%) (mil milhões) milhões) (mil milhões) recom. avaliação recom. avaliação recom. avaliação recom. avaliação recom. avaliação (1) (1') (2) (2') (3) (3') (4) (4') (5) (5') ,4 19,1 2,5 1,8 1,8% 2,1% 0,0 0,1 1135,6 1135, ,8 28,8-2,9-0,5 2,8% 2,7% 0,7 0,6 1156,0 1154,8 *elasticidade das receitas (ε): 1.01 Com base nas previsões da Comissão da primavera de 2015 Hiato das receitas (mil milhões)* (6)=[(1')-(2')-[(3')+(ε- 1)*(4')/100]*(5')]-[(1)-(2)- [(3)+(ε-1)*(4)/100]*(5)] -3,8 2,6 PIB nominal avaliação Coeficiente de correção β (% do PIB nominal) (7) (8)=100*(6)/(7) 2186,7 2244,8-0,2 0,1 8

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