OS CONTRATOS DE PARCERIAS PÚBLICO- PRIVADAS E OS VERIFICADORES INDEPENDENTES: COMO MITIGAR A ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO DO SETOR PÚBLICO?

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1 OS CONTRATOS DE PARCERIAS PÚBLICO- PRIVADAS E OS VERIFICADORES INDEPENDENTES: COMO MITIGAR A ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO DO SETOR PÚBLICO? LUIZA HELENA GALDINO REPOLÊS

2 2 Painel 31/094 Capacidades institucionais para fortalecimento da governança de investimentos estratégicos OS CONTRATOS DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS E OS VERIFICADORES INDEPENDENTES: COMO MITIGAR A ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO DO SETOR PÚBLICO? Luiza Helena Galdino Repolês RESUMO As parcerias público-privadas (PPPs) ganharam papel relevante nas contratações públicas. Elas dispõem de estruturas de incentivos para empresas privadas, por meio da vinculação da remuneração à indicadores de desempenho dos serviços prestados pelo contratado, necessitando de um monitoramento preciso tanto para aferir os indicadores, quanto para inspecionar suas atividades. Isto posto, o objetivo do trabalho é analisar a relação entre público e privado, no âmbito das PPPs, a partir do modelo agente-principal que coloca em relevo a assimetria de informação entre as partes e a possibilidade de adoção de conduta oportunista em vínculos contratuais. Uma das soluções utilizadas para lidar esses problemas nos contratos de PPP de Minas Gerais é a contratação de um terceiro ente para mediar a relação, denominado Verificador Independente (VI). Entretanto, apontam-se limitações da atuação VI, demandando a exploração novos mecanismos de apoio à fiscalização do Estado, como a criação de Unidades Fiscais Públicas nos locais onde os serviços de PPPs são prestados e a utilização do cidadão-usuário como fonte de informação confiável sobre a performance do parceiro privado.

3 3 1 INTRODUÇÃO A partir do final dos anos 60, os estudos da Economia passaram a considerar novos elementos que impõem custos à produção de bens e serviços no mercado e aspectos organizacionais como elementos que influenciam na eficiência de mercado (SZTAJN; ZYLBERSZTAJN; AZEVEDO, 2005). Esses novos elementos dizem respeito, principalmente, aos custos de transação e, é nesse contexto que emerge a Economia dos Custos de Transação. Esta considera as implicações das relações entre diferentes organizações; inclusão da vida social das organizações e complexidade das relações econômica e interpessoal entre os membros; a presença de distintos níveis informacionais dos agentes econômicos; a existência de comportamentos oportunistas; e o risco de descumprimento de acordos como fatores que devem ser observados no desempenho econômico (PERROW, 1986). Nesse sentido, a figura do contrato passa a ter um determinante papel nas relações econômicas. Isto porque contratar é uma atividade custosa, portanto, requer atenção para que os custos possam ser atenuados e executados da melhor maneira possível. As parcerias público-privadas (PPPs) consistem em uma modalidade de interação contratual entre o Estado, denominado poder concedente, que concede autorização de prestação de determinado serviço, de interesse público ou competência da Administração Pública, para a iniciativa privada, denominado concessionário, através de um instrumento próprio de concessão (OLIVEIRA, 2007). No Brasil, esse modelo foi regulamentado pela Lei Federal , de 30 de dezembro de Contudo, antes mesmo do estabelecimento das normas gerais por parte da União, alguns estados 1 já possuíam leis que disciplinavam este âmbito em seus ordenamentos. 1 Minas Gerais (Lei Estadual n o de 16 de dezembro de 2003), São Paulo (Lei Estadual n o , de 19 de maio de 2004) e Santa Catarina (Lei Estadual n o , de 4 de fevereiro de 2004).

4 Com base nos pressupostos da Teoria da Agência, é possível estudar a relação entre o setor público e privado nos contratos de parcerias público-privada e evidenciar, principalmente, o aspecto que se coloca como um grande desafio para a gestão de contratos de PPPs: a assimetria informacional. A característica principal dos contratos de parceria público-privada é a variabilidade da remuneração do parceiro privado em função de sua performance. Assim, nos contratos de parcerias público-privada do Estado de Minas Gerais, um importante ator é o Verificador Independente (VI), cuja função é aferir os indicadores de desempenho do parceiro privado e repassar essas informações ao parceiro público. Nesse sentido, a figura do VI serve para diminuir a assimetria de informação entre setor público e privado, uma vez que é o intermediador da comunicação na relação. No entanto, observa-se que a sua figura não é o suficiente para o monitoramento preciso e confiável sobre as condutas e desempenho das empresas prestadoras de serviços públicos. Posto isso, elucida-se que o objetivo deste trabalho é, portanto, realizar a discussão, a partir do modelo agente-principal, sobre a relação do setor público e do setor privado em contratos de parceria público-privada e analisar oportunidades de aprimoramento dos mecanismos de monitoramento e controle da qualidade dos serviços públicos prestados por meio de concessão por PPP. Dessa forma, na próxima seção, será apresentada a Teoria da Agência e, em seguida, o instituto das parcerias público-privadas. Essas seções servirão de base teórica para que em seguida seja analisada a PPP como relação agenteprincipal, e, finalmente, os mecanismos para mitigar a assimetria de informação do setor público em contratos de PPP A partir disso, os procedimentos técnicos metodológicos utilizados no trabalho possuem abordagem de Pesquisa Qualitativa, pois se considera como a maneira mais adequada para se atingir os objetivos nele propostos. O procedimento técnico adotado é a Pesquisa Bibliográfica por meio de levantamento de dados de variadas fontes, por documentação indireta (LAKATOS; 2003). 4

5 5 2 TEORIA DA AGÊNCIA Os custos de transação não estão diretamente ligados à unidade de produção, mas sim ao relacionamento entre os agentes e aos problemas de coordenações advindos de suas ações. Os custos aqui tratados são gerados pelo próprio processo de contratação e coordenação das atividades relacionais dos agentes. Assim, consideram-se os custos de negociação, monitoramento, execução de contratos e custos associados às rupturas e falhas do próprio contrato (COASE, 1993 apud MEIRELLES, 2010). De modo sucinto, os elementos que impõem custos à modelagem de contratos e negociações entre os agentes econômicos são: a) Racionalidade Limitada: impossibilidade dos agentes econômicos obterem todas as condições de totalidade de informações necessárias para uma tomada de decisão. Dessa maneira, os custos de transação associados a esse elemento têm origem na ampliação da racionalidade para se tomarem decisões a partir de um maior leque de escolhas. b) Comportamento Oportunista: está relacionado à conduta que os agentes passam a adotar, em observância às lacunas dos contratos e posse de informações privilegiadas, orientadas pela busca do próprio interesse. As condutas oportunistas são caracterizadas como resultados de um comportamento estratégico que está relacionada à manipulação oculta de informações para obtenção de vantagens. As imperfeições de informações entre os agentes permite que esses se comportem de forma oportunista, desse modo, o monitoramento dos contratos pelos agentes é imprescindível para a manutenção dos acordos pré-estabelecidos. c) Assimetria de informação: ocorre quando as informações conhecidas pelos agentes não são observadas ou detectadas pelo outro agente, ou estão disponíveis de modo insuficiente para uma observação

6 6 satisfatória. De regra, os agentes contratados possuem mais informações sobre ele mesmo do que quem o está contratando, assim, sua obtenção gera custos a fim de diminuir essa diferença de nível de informação existente entre os agentes. A Teoria da Agência considera a existência de custos associados ao desenho dos contratos, de custos de monitorar o seu cumprimento, bem como de resolver os problemas que emergem a partir do seu descumprimento. Essa teoria reflete a ação comportamental dos agentes econômicos (agente e principal) face aos elementos supracitados. A relação entre agente-principal é regida por um contrato que define o que agente deve fazer e o que o principal deve em troca e, portanto, ocorre quando um membro, o principal (comprador de um bem ou serviços), delega a realização de um serviço em seu nome a outro membro, o agente (que fornece esse bem ou serviço), mediante formalização contratual (JENSEN; MECKLING, 1976). Consequentemente, como resultado dessa interação de dualismo entre as partes surge, em cada uma delas, a maximização de interesses inerentes aos indivíduos que regem as suas respectivas instituições. Dessa forma, o agente não agirá sempre com o mesmo e melhor interesse do principal, instaurando assim uma relação de conflito que exige mediação a fim de cumprimento dos objetivos e alinhamento dos interesses divergentes. Observa-se, que a problematização da teoria está na própria relação estabelecida entre atores de interesses distintos, sendo que, [...] o agente deve se comportar como se estivesse a maximizar o bem-estar do principal [...] (JENSEN; MECKLING, 1976, p.6). Adicionado a isso, o principal nem sempre tem informações perfeitas, seja por desconhecimento de técnica, descaso ou distanciamento das informações internas, acerca das atividades executadas pelo agente. Assim, podese afirmar que a confiança entre agente e principal é frágil, já que esse não pode confiar plenamente nas informações que transmite sobre o seu próprio comportamento.

7 7 Devido a isso, o relacionamento agente-principal coloca em relevo elementos da assimetria de informação e comportamento oportunista contratual. Segundo a Teoria da Agência, as divergências de interesses podem ser limitadas por meio do estabelecimento de incentivos apropriados que influenciem a conduta dos agentes de forma a estimulá-los a agirem em consonância com o que o principal deseja (JENSEN; MECKLING, 1976). Dessa forma, a estrutura de incentivos consiste em vincular o esforço do agente aos benefícios do principal. A partir da adoção desse instrumento, quanto maior o incentivo ao agente de assumir uma conduta de desempenho satisfatória, maiores serão os ganhos para o principal. As formas de incentivos podem ser feitas por meio de pagamento por produção, comissão, prêmios, reconhecimento de excelência, promoção, bônus de salário ou demissão. Além da estrutura de interesses, a relação agente-principal gera custos para minimizar a assimetria de informação. A impossibilidade de informações plenas sobre o comportamento do agente impacta inclusive na estrutura de incentivos supracitada, uma vez que apesar da indução dos agentes realizarem as tarefas com esforço ótimo para atendimento dos objetivos do principal, a verificação do esforço possui limitações de monitoramento, com um alto grau de incerteza das informações tanto reveladas pelo agente, qua nto angariadas pelo principal. Assim, o principal terá que incorrer custos de monitoramento, para limitar ações irregulares dos agentes, ou seja, aquelas contrárias às estabelecidas contratualmente, e para acompanhar o seu desempenho. O termo monitoramento, como ressaltam Jensen e Meckling (1976), é mais do que observar e mensurar o comportamento, também inclui a verificação de esforços para controlar o comportamento dos agentes por meio de normas, sanções e políticas de remuneração. Sendo assim, como indica Perrow (1986), contrata-se um terceiro, inspetor ou auditor, para realizar esse trabalho de monitoramento de modo preciso, sendo esse monitor responsável por diminuir a assimetria de informação entre agente e principal, de modo a se ter maior quantidade de informações sobre o comportamento do agente, que até então não eram observáveis, e fiscalização do desempenho da execução do contrato.

8 8 O monitoramento, apesar de ser uma solução para a limitação de informações observáveis pelo principal, também possui problemas de confiança. Um monitor pode assumir a característica de um capitalista, maximizador do seu lucro, e ser capturado por comportamentos irregulares dos agentes em relação ao principal. Ou seja, sendo o agente detentor de suas informações e o monitor responsável por sua mensuração e seu repasse ao principal, esses atores possuem fortes tendências para se unirem de modo a agirem com comportamentos oportunistas cooperativamente. Sendo assim, o foco da Teoria da Agência são as diferentes preferências que os indivíduos envolvem nos seus esforços da cooperação estabelecida em contrato. O problema da relação agente-principal surge quando os agentes perseguem suas próprias metas, mesmo que isto impacte negativamente nas atividades do principal, devido à maximização de seus próprios interesses. A falta de informações disponíveis e o custo de monitoramento do agente provoca assimetria de informação que caracteriza o dilema central da interação (MANKIW, 2010). Os contratos de parcerias público-privados, tratados mais adiante, seguem essa lógica, na medida em que a modelagem de contrato é uma etapa importante na constituição de um projeto de PPP. Tais projetos exigem o alinhamento dos interesses de duas organizações de fins distintos, uma pública e outra privada, através de estrutura de incentivo, cláusulas rígidas, sistema de garantias, monitoramento e controle contratuais. 3 O INSTITUTO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS Na década de 1980, o processo de transformação dos Estados, sob pressão da crise fiscal e dificuldade de financiamento estatal, coloca em questão a adoção das reformas dos paradigmas da Administração Pública com o objetivo de se ter uma gestão para resultados, controle fiscal e incremento das parcerias com entidades privadas (com ou sem finalidades lucrativas). Assim, se difundem transformações das relações dos governos na prestação de serviços públicos e, dentre tais transformações, a instituição de mecanismos de mercado ganha destaque.

9 9 Nesse contexto, as parcerias com o setor privado, no formato de PPP, começam a se desenvolver como uma alternativa na viabilização de projetos de infraestrutura e serviços públicos, em atendimento às demandas da sociedade. A literatura aponta três razões principais para o crescimento das PPPs: busca por maior eficiência, melhorias na gestão de recursos e na gestão de riscos. Assim, os projetos devem proporcionar a otimização da prestação dos serviços por meio dos ganhos de custos associados à combinação de maior eficiência e qualidade de gestão dos recursos e risco. O arranjo normativo das PPPs tomou forma no Brasil quando da necessidade de contemplar novos aspectos que a Lei de Licitações e Contratos 2 e a Lei de Concessão de Serviços 3 não abarcavam. Podem-se considerar como principais aspectos que diferenciam as PPPs das demais concessões: o contrato de longo prazo, que permite retorno do investimento financiado pelo parceiro privado; o compartilhamento de riscos contratuais entre as partes; a pluralidade remuneratória ou compensatória; e a busca por ganhos de eficiência através da definição de indicadores de qualidade, no suposto da existência de expertise do prestador do serviço especializado. A Lei Federal n o de 31 de dezembro de 2004 instituiu as parcerias público-privadas com base nos novos modelos de gestão do Estado. Essa lei possui caráter geral com o propósito de disciplinar legalmente as licitações e contratações de parceria público-privada no âmbito da administração pública brasileira. Como a Lei Federal de PPP disciplina de modo genérico os contratos administrativos de parceria público-privada, faz-se necessária a formulação de um norma de competência mais específica para os demais entes. Sendo assim, fica a cargo dos estados, municípios e distritos instituírem legislação suplementar com vistas à formulação e adoção de soluções peculiares a sua estruturação, sempre em observância às diretrizes nacionais da lei de PPP. Em Minas Gerais, a instituição do Programa de Parcerias Público- Privadas teve como marco regulatório a Lei n o do Estado de Minas Gerais, promulgada no dia 16 de dezembro de Lei Federal n o 8.666, de 21 de junho de Lei Federal n o 8.987, de 13 de fevereiro de 1995

10 10 Uma característica dos contratos de parcerias público-privadas de destaque para o presente estudo é o seu Sistema de Mensuração de Desempenho (SMD), que está inteiramente relacionado ao Art. 2 o, inc. II, da Lei Mineira de PPP: II - qualidade e continuidade na prestação dos serviços. Esse mecanismo permite a definição de critérios de avaliação da prestação do serviço, cuja mensuração se dá por meio de indicadores de desempenho de forma a utilizar os resultados, positivo ou negativo, dessa aferição no cálculo da parcela de remuneração do concessionário. O SMD corresponde a uma série de indicadores ponderados e interrelacionados que permitem a avaliação, o monitoramento e o controle do projeto segundo suas metas e objetivos. Esses quantitativos permitem a indicação da remuneração do concessionário quando a parcela desta é vinculada ao desempenho e qualidade dos serviços prestados. Assim, o Sistema de Mensuração de Desempenho visa estabelecer os índices de aferição do objeto contratado, sendo uma ferramenta de incentivo do parceiro privado para prestar um serviço público com a qualidade considerada desejável pelo Poder Concedente [...] (MINAS GERAIS, 2013, p.176). Os critérios de avaliação do parceiro privado são definidos durante o processo de modelagem do projeto de PPP. Eles levam em consideração a expectativa que o poder público tem a partir da delegação de uma atividade para a iniciativa privada e do fornecimento de um serviço de qualidade à sociedade. Dessa maneira, são levadas em conta as capacidades, potencialidade e expertise do setor privado na área de atuação do objeto contratual. No contrato de parceria públicoprivada, são estabelecidos os padrões aceitáveis de desempenho e parâmetros de qualidade desejados que atendam às exigências que o objeto de contratação está submetido. A mensuração dessas exigências é feita por indicadores que procuram revelar o desempenho da prestação de serviço pelo parceiro privado de modo objetivo, permitindo avaliações técnicas de fácil observação, utilização e monitoramento. Os indicadores focam em resultados finais dos serviços e sua quantidade deve ser razoável, sendo indispensável a conexão dos indicadores aos mecanismos de pagamento.

11 11 É em atendimento à diretriz de vinculação da remuneração do ente privado ao seu desempenho (mencionada tanto pela Lei Federal de PPP, quanto pela Lei Estadual de Minas Gerais de PPP), que o Sistema de Mensuração de Desempenho dedica seus esforços. Sendo assim, esses indicadores são vinculados aos cálculos das parcelas, parciais ou integrais, que compõem a contraprestação pecuniária da iniciativa privada, permitindo que a trajetória do desempenho da empresa contratada impacte na sua remuneração. O ponto central dos contratos de parcerias público privadas deve ser o SMD, já que este permite incentivar financeiramente o parceiro privado, quando obtiver satisfatórias notas de avaliação de desempenho fruto do cumprimento dos padrões aceitáveis de performance, ou penalizá-lo de modo muito objetivo, para o caso de não conformidade na execução e atendimento dos parâmetros estabelecidos no contrato. Uma figura que merece destaque nos contrato de parceria públicoprivada, em Minas Gerais principalmente, é o Verificador Independente (VI). Este, como o próprio nome sugere, visa verificar se a atividade que o concessionário executa está em conformidade ao contrato. A vinculação da remuneração do parceiro privado à execução das obrigações contratuais exige esforço de mão de obra e aporte de conhecimento técnico específico no processo de aferição do desempenho do concessionário. Assim, a contratação de uma empresa para prestar serviços técnicos de auxílio à verificação de indicadores faz-se necessária para, além de garantia à idoneidade da aferição, dar apoio intelectual e técnico à operacionalização dos processos de aferição de desempenho. Ademais, o VI não só possui o papel de gestão do desempenho, como também contribui para os alcances dos objetivos da parceria público-privada através do aprimoramento constante da efetividade dos indicadores e propostas de melhoras alinhadas às estratégias da PPP. O papel de apoio à fiscalização, exercida pelo Verificador Independente, é relevante em um projeto de PPP. Entretanto, não deve ser entendido como uma delegação da atividade reguladora, controladora e fiscalizadora precípua do Estado, nem mesmo redução da autoridade pública frente aos contratos de parceria públicoprivado, conforme atendimento à diretriz do inciso VII do art. 2 o da Lei Estadual n o /2003.

12 4 PPP COMO RELAÇÃO AGENTE-PRINCIPAL: O PAPEL DO VERIFICADOR INDEPENDENTE NOS CONTRATOS DE PPP DE MINAS GERAIS 12 As parcerias público-privadas surgem como uma nova ferramenta para a provisão e expansão dos serviços públicos inserida dentro das propostas de revisão do papel do Estado. Como já visto, as PPPs são um modelo de contratação pública que permite a participação de atores privados nos desenhos e implementação de projetos públicos, sendo o setor público o responsável por especificar a quantidade e qualidade dos serviços a serem prestados pela iniciativa privada. Os acordos das parcerias público-privadas são estruturados por meio de um contrato que deve, basicamente, tratar das características do objeto da concessão, da qualidade desejada da prestação do serviço, do sistema de pagamento e da vigência da parceria. Nesse sentido, existem algumas características das parcerias públicoprivadas que possibilitam a afirmativa de que as mesmas reproduzem uma relação agente-principal, como por exemplo, o fato de serem acordos bilaterais (entre setor público e iniciativa privada); serem caracterizadas como uma delegação de atividade a outra parte que a presta em nome da contratante (iniciativa privada presta serviços em nome do Estado); tratarem-se de um acordo que exige que uma parte execute uma ação do interesse de outra parte (interesses público e privado não são necessariamente antagônicos, mas são diferentes); e possuírem um contrato que define o que o contratado deve fazer e o que o contratante deve em troca (setor público paga remuneração pecuniária à iniciativa privada pelo cumprimento e entrega dos serviços). Assim, o agente diz respeito à inciativa privada (empresa contratada, correspondente ao concessionário) e o principal diz respeito ao setor público (ao Estado, correspondente ao poder concedente). O modelo da Teoria da Agência, como já apresentada, aponta três elementos de análise da relação agente-principal que são responsáveis pelos problemas advindos dessa relação: interesses das partes, comportamento oportunista e disponibilidade de informações (PERROW, 1986). Nos contratos de parceria público-privada podem ser explicitados esses elementos, uma vez que, neles, a relação agente-principal está presente.

13 13 Primeiramente, as organizações públicas e privadas possuem objetivos e naturezas distintos. De modo sintético, o setor público possui orientação para o atendimento dos anseios da coletividade e do interesse público, já o setor privado possui fins lucrativos e objetivos particulares. Assim, observa-se uma divergência das preferências entre as duas organizações, o que pode provocar conflitos entre as partes ou comprometimento da prestação dos serviços contratados. A Teoria da Agência diz que esse conflito de interesse influencia no comportamento oportunista dos agentes econômicos. Ou seja, o setor público ou o setor privado, com vistas a maximizar a sua utilidade, podem adotar condutas oportunistas através de atitudes aéticas e utilização de informações privilegiadas 4. Essas condutas provocam insucesso das parcerias público-privadas, pois fragilizam a cooperação das partes, dificulta o cumprimento dos acordos contratuais e compromete a entrega do serviço público de qualidade. Nos contratos de PPPs há uma clara estrutura de incentivos aos parceiros privados justamente para coibir condutas oportunistas, estimulando-os a agir em consonância com as preferências do Estado. Esses incentivos aparecem por meio de mecanismos diferenciados de pagamentos, como os prêmios por desempenho, pagamento de bônus de qualidade e multas. Os incentivos são consagrados pela literatura da Teoria da Agência e, dentro de suas limitações, funcionam nas parcerias público-privadas uma vez que vinculam os ganhos do concessionário, resultado do seu satisfatório esforço, aos benefícios adquiridos pelo poder concedente, possibilitando que o agente faça escolhas que irão maximizar o bemestar (ou interesse) do principal. Desse modo, um mecanismo que merece atenção nos contratos de PPPs é a vinculação de parte da remuneração do concessionário à qualidade dos serviços que é oferecido. Isso quer dizer que uma parcela do pagamento do parceiro privado está condicionada a seu desempenho na entrega do objeto contratado. Essa é uma forma encontrada para assegurar a qualidade dos serviços públicos ofertados e delegados à iniciativa privada. Nos termos da Lei Federal de PPP, art. 6 o, 1 o : 4 O setor privado é o mais propenso a adotar essas condutas oportunistas, uma vez que, sendo o agente da relação, esse possui informações e um conhecimento consideravelmente maior do esforço empreendido na execução do objeto do contrato.

14 14 O contrato poderá prever o pagamento ao parceiro privado de remuneração variável vinculada ao seu desempenho, conforme metas e padrões de qualidade e disponibilidade definidos no contrato. Portanto, permite-se o repasse de receita vinculada ao desempenho da empresa contratada para execução do objeto da PPP. O desempenho dos serviços do concessionário é mensurado por meio de indicadores que revelam se as entregas estão de acordo com as definições contratuais de metas, padrões de qualidade e disponibilidade. As notas adquiridas nesses indicadores se incidirão no pagamento público à concessionária, revelando o seu nível de desempenho na prestação do serviço e cumprimento das regras do contrato. Assim, por meio da vinculação da remuneração ao desempenho, as PPPs buscam a prestação ou execução de serviços de modo a remunerar o parceiro privado por seu desempenho, tendo o poder público um instrumento de controle contratual e de atendimento ao interesse público. Por fim, o fator da disponibilidade de informações é mais uma das questões que cercam a relação entre os setores público e privado. Assim como aponta a Teoria da Agência, considera-se que existe sempre uma parte de um contrato mais informada que a outra, e nos contratos de PPPs isso é evidente, já que o nível de informação entre o Estado e as empresas não é o mesmo. Outro ponto é que, como a literatura trata, o contratado possui mais informações sobre ele mesmo do que quem o contrata, assim, o Poder Público possui custos para aumentar o seu nível de informação sobre as atividades das empresas. A impossibilidade de informações plenas impacta na gestão eficiente dos contratos de PPPs porque compromete os mecanismos de incentivos e monitoramento da execução do contrato. Os mecanismos de incentivos ficam comprometidos porque a verificação dos esforços despendidos pelas empresas para execução das atividades de maneira satisfatória possui alto grau de limitação e incerteza das informações reveladas pelo agente. O monitoramento do desempenho deve ser exercido, tanto para mensurar os indicadores que irão impactar no pagamento devido ao concessionário atrelados à sua performance quanto para verificar cumprimento das cláusulas contratuais.

15 15 É fundamental que se tenha instrumentos de fiscalização do concessionário para se obter mais conhecimento acerca do trabalho executado e informações não observáveis. Isso justifica, por exemplo, a contratação de um terceiro ator para exercer atividade de auditoria e fiscalização do agente nos contratos de PPPs de Minas Gerais: o Verificador Independente. A contratação de uma entidade privada para exercer a atividade de verificação visa assegurar a independência e transparência do processo de monitoramento e controle do desempenho do concessionário nos contratos de PPPs, já que o processo de acompanhamento é relevante para ambas as partes. O Verificador Independente (VI) foi instituído, inicialmente, apenas com a função de monitorar o processo de aferição do desempenho do concessionário no cumprimento de suas obrigações. No entanto, com o surgimento de novos projetos de parceria público-privada em Minas Gerais, houve uma evolução do seu papel, com o acréscimo de novas atribuições, como o suporte técnico na resolução de conflitos e validação da integridade das informações, e novas responsabilidades a essa instituição, como a obrigação de aferições em campo. Assim, a terceirização da atividade de verificação é motivada a partir de dois aspectos: (i) necessidade de se ter um corpo técnico multidisciplinar para além da gestão do contrato, para fazer o amplo e contínuo monitoramento e controle do desempenho de cada um dos projetos de PPP (sendo o VI uma empresa privada, há maior flexibilidade no que diz respeito à mobilização e aporte de conhecimento técnico); e (ii) viabilizar uma forma de aferição do desempenho do parceiro privado e definir o valor de seu pagamento, em teoria, de maneira justa e imparcial (MINAS GERAIS, 2011). Em alguns estados do Brasil, os VIs são contratados pela iniciativa privada, devido aos ganhos pela flexibilidade nos processos de contratação. Contudo, há um grande risco desse modelo, pois, dado que o Verificador Independente avalia e indica o valor que a empresa privada deve receber de remuneração (através da aferição dos indicadores de desempenho), não se faz lógico justamente o concessionário ser a responsável por contratá-lo. Outro ponto é que o VI também possui a função de diminuir a assimetria de informação que o poder público tem quanto às empresas privadas que ele contrata, portanto, esse deve responder ao Estado.

16 16 Desse modo, em Minas Gerais o Verificador Independente é contratado diretamente pelo poder concedente a fim de se ter a maior possibilidade de um trabalho imparcial, transparente e justo perante o monitoramento do desempenho do concessionário. Além disso, há de se considerar que o setor público possui maior transparência dos processos de contratação de empresas devido às normas de licitação; logo, sua contratação pelo Estado possui mais canais de publicização da admissão. As empresas de verificação independente devem apresentar certas competências, valores e conhecimentos específicos de cada projeto de PPP, a fim de garantir sua credibilidade junto ao mercado investidor, legitimidade com as partes envolvidas, inclusive com o cidadão-usuário, e promover efetividade na prestação dos serviços público (MINAS GERAIS, 2011, p.16). Salienta-se que a atuação do Verificador Independente não substitui, nem reduz, as funções reguladora, controladora e fiscalizadora do Poder Público. O VI possui papel bem delimitado e complementar às atividades do poder concedente, sendo um apoio à fiscalização do concessionário. Assim, as atribuições podem ser elencadas a seguir: a. Monitorar e promover a visibilidade do desempenho operacional da PPP de forma transparente; b. Avaliar os indicadores de desempenho; c. Efetuar análise de confiabilidade dos dados produzidos pelo concessionário a respeito do desempenho operacional; d. Garantir eficiência do sistema de monitoramento e controle de desempenho e o alinhamento com os objetivos estratégicos do projeto; e. Calcular o valor da contraprestação que o concessionário irá receber; f. Dar suporte nas relações de conflito entre poder concedente e concessionário, realizando a gestão de pleitos fornecendo suporte técnico em casos de divergência; g. Auxiliar na revisão de metas e indicadores de desempenho prevista contratualmente.

17 17 Desse modo, o Verificador Independente objetiva mitigar os riscos da parceria entre os setores público e privado, como a assimetria de informação, e agregar valor aos contratos de PPPs, que passam a ter um terceiro ator que, partindo da premissa que assumirá princípios de idoneidade, imparcialidade, ética, competência técnica e transparência, agirá na busca do alinhamento do relacionamento entre as partes conforme acordado. Cada contrato de parceria público-privada possui diferente detalhamento do escopo de atuação do VI, já que os diferentes tipos de serviços dos projetos de PPP exigem distintas formas de acompanhamento. O cerne de atuação do Verificador Independente está inserido no Sistema de Mensuração de Desempenho (SMD), isto é, no monitoramento permanente do processo de aferição do desempenho do concessionário, mediante utilização do sistema de indicadores de desempenho. Como já explicado, esse sistema, composto por uma série de indicadores ponderados e inter-relacionados, exerce justamente a função de aferir e mensurar índices de desempenho e atestar informações do concessionário que são diretamente vinculadas ao pagamento da contraprestação pecuniária paga ao ente privado. Tal processo de mensuração é fator essencial para o sucesso da execução do objeto contratado e para que os resultados da PPP gerem benefícios tanto para o concessionário quanto para o poder concedente. Enfim, a principal razão de existência do Verificador Independente nos contratos de PPPs em Minas Gerais é o seu processo de acompanhamento do contrato de parceria público-privada com o objetivo de garantir a boa qualidade do serviço prestado e adequada remuneração para o privado. No entanto, podem ser apontadas algumas limitações do alcance de atuação do Verificador Independente. Adiante, serão apontadas algumas de suas limitações e exploração de mecanismos de apoio à fiscalização do Estado.

18 18 5 MECANISMOS PARA MITIGAR A ASSIMETRIA DE INFORMAÇÃO DO SETOR PÚBLICO EM CONTRATOS DE PPP O instituto do Verificador Independente, apesar das suas vantagens, possui algumas limitações que prejudicam o cumprimento de um dos seus principais objetivos na verificação independente dos contratos de parceria público-privada: diminuir a assimetria de informação entre parceiro público privado. Assim, inicialmente pode-se apontar que a própria relação entre Estado e empresa de verificação independente configura-se uma nova relação agenteprincipal inserida no âmbito das parcerias público-privadas. Desse modo, esse relacionamento traz consigo todas as abordagens já explicadas, porém, agora, na relação entre principal, o setor público, e agente, a empresa de verificação independente. Figura 1 Dupla relação agente-principal Fonte: Elaboração própria Há custos de incentivos para que a empresa de verificação não vislumbre vantagens em rupturas de compromissos. Isto é, uma vez que ao Verificador Independente compete aferir os indicadores de desempenho que irão impactar no valor do pagamento do concessionário e avaliar a fidedignidade das informações que a iniciativa privada passa ao Estado, o VI possui grandes chances de ser capturado pelo concessionário responsável pela execução da PPP a fim de não revelar supostas informações negativas sobre o seu desempenho ao setor público, compactuando de comportamentos aéticos e contrários ao contrato. Nesse sentido, o próprio VI poderá não ser confiável para o repasse de informações. Perrow (1986) já apontava que, para ser motivado a fazer um trabalho de monitoramento preciso, o

19 19 principal deve garantir ao monitor que a sua recompensa (no caso, o valor do contrato do Verificador Independente) deve ser significativa assim como as contribuições de esforço no monitoramento e repasse de informações negativas do desempenho do agente. Outra limitação diz respeito à frequência de informações que o Verificador Independente disponibiliza ao setor público. Sendo este responsável por aferir os indicadores de desempenho e emitir relatórios de melhoria do desempenho do setor privado, ele deveria estar diariamente em campo onde os projetos de PPP são executados. Contudo, é inviável que o VI seja onipresente a todos os acontecimentos do projeto; portanto, nem sempre ele terá conhecimento de todas as informações e situações que o concessionário vivenciará. Assim, visto essa impossibilidade de estar sempre frequente e fiscalizando o trabalho do concessionário, deve-se ter cautela para que as atividades do Verificador Independente não sejam rotineiras a ponto de o concessionário poder preparar o seu ambiente para a chegada do monitoramento, ocultando informações que possam impactar no seu pagamento ou reputação perante o Estado. Outrossim, apesar da importância da legitimidade do VI frente ao cidadãousuário 5 ser um dos valores e competências do Verificador Independente, não se sabe do reconhecimento desses cidadãos-usuários, que utilizam os serviços públicos prestados por concessões por PPP, sobre a atuação, ou quiçá existência, do Verificador Independente. Além disso, a consulta à satisfação do cidadão-usuário sobre os serviços por ele usufruídos depende de cada contrato de PPP, não tendo o Estado uma política específica para isso. Sendo os cidadãos os mais interessados em se ter uma prestação de serviços públicos eficiente e de qualidade, pode-se considerar que eles são uma boa fonte de informação sobre a performance do concessionário, uma vez que tendem a relatar informações sinceras, já que são os próprios beneficiários que gozam dos serviços, e procuram maximizar seus interesses (agentes racionais) por meio de melhorias na prestação do serviços. 5 A dimensão cidadão-usuário neste trabalho está colocada: [...] em termos da identificação do cidadão como cliente privilegiado dos serviços públicos e da previsão de mecanismos de controle social, com a participação de entidades da sociedade civil (NASSUM O, 2000, p. 62).

20 20 Sendo assim, expostas essas limitações do Verificador Independente, podem-se propor algumas medidas para mitigar a assimetria informacional do poder público frente às entregas da iniciativa privada nos empreendimentos de PPP, tornando o setor público mais ciente das ações sobre a empresa privada que ele contrata para prestar serviços em seu nome. Ressalta-se que não se trata de abandonar a figura do Verificador Independente, mas sim de ter disponíveis informações complementares às prestadas por ele, de ser o próprio produtor dessas informações e, se necessário, usá-las para cobrar condutas do VI. Inserir terceiros na relação entre público e privado, nos limites explicativos da teoria agente-principal, é uma alternativa para lidar com o problema dos diferentes níveis de informações entre o principal e o agente, contudo, ele continua existindo. Com isso, a fim de mitigar a assimetria de informação existente e aumentar a confiabilidade de informações sobre o desempenho da prestação de serviços públicos, serão abordadas a seguir duas propostas de intervenção. Apesar do Poder Público exercer a sua função precípua de regulação, controle e fiscalização, inerentes às atividades do setor público, observa-se que há uma deficiência no exercício integral dessa competência, no que tange às atividades operacionais de observação in loco ou ciência das ações diárias das empresas contratadas. Isso acontece pela impossibilidade de estar presente todo o tempo no ambiente onde os serviços públicos são prestados pelas empresas privadas ou por ser responsável pela gestão de mais de um projeto de PPP, exigindo que as unidades gestoras dos contratos de PPPs dividam sua atenção sobre os diferentes contratos e políticas públicas. Desse modo, para tornar o setor público mais ciente da prestação de serviços do concessionário, diminuir a assimetria de informação da execução dos contratos de PPP e ser produtor próprio de informações, a criação de Unidades Fiscais Públicas nos ambientes em que acontecem as parcerias público-privadas pode auxiliar o setor público a: (i) verificar em campo os resultados sobre o desempenho do concessionário que os relatórios do Verificador Independente evidenciam, já que gestores internos da Administração Pública acompanharão diariamente a atuação das empresas na prestação dos serviços por meio de Fiscais de Campo; e (ii) inibir comportamentos oportunistas do Verificador Independente e

21 21 concessionário, já que a presença das Unidades Fiscais Públicas se torna uma barreira para a existência de conluio entre as duas entidades, configurando -se um novo monitor e inspetor dos serviços delegados aos privados. Assim, essas Unidades Fiscais Públicas funcionam como uma extensão do Estado no espaço em que as empresas privadas atuam. Atualmente, obtêm-se informações da qualidade da prestação dos serviços do concessionário através do VI. Adicionado a isso, dentro de um quadro analítico do modelo agente-principal, uma forma de aprimorar a disposição de informação é a introdução do cidadão-usuário como uma nova fonte direta ao setor público de dados de investigação da performance da iniciativa privada. Ao introduzir o cidadão-usuário no processo de monitoramento, será possível obter uma nova forma de transmissão de informação para o Estado sobre o desempenho do concessionário na prestação dos serviços públicos. Em tese, os usuários dos serviços têm condições efetivas de prestar informações adequadas e é possível que estejam interessados em prestar essas informações, visto que é do seu interesse que os serviços por ele usufruídos sejam prestados da melhor maneira possível. Ademais, uma vez que, mesmo em um estágio mais avançado do escopo de trabalho do Verificador Independente (no momento da revisão do Sistema de Mensuração de Desempenho, período que depende de cada contrato de PPP) têmse o planejamento de recolhimento de informações sobre a satisfação dos serviços prestados pelo concessionário, essas ficam em posse da empresa de verificação independente. Desse modo, o setor público não tem o domínio próprio sobre a fonte dessas informações, sendo necessária a produção por conta própria. Atualmente, os projetos de parceria público-privada de Minas Gerais não contam com ferramentas de avaliação de satisfação direta com o cidadão-usuário a fim de se obter informações sobre o desempenho do concessionário e, consequentemente, usá-las como meio de cobrança do trabalho realizado pelo Verificador Independente. Na parceria público-privada das Unidades de Atendimento

22 22 Integrado de Minas Gerais 6 (UAI), tem-se, no fim do atendimento ao cidadão, a avaliação sobre a prestação de serviços por meio de um teclado de notas de satisfação. Esse modelo, do ponto de vista da obtenção de informação sincera do cidadão-usuário, possui algumas limitações pelo fato do personalismo inerente ao comportamento humano ao se deparar com uma avaliação de atendimento que é realizada na frente do trabalhador que lhe atendeu 7. Desse modo, a ideia de utilizar informações advindas do cidadão-usuário possui a diretriz de revelar irregularidades da prestação de serviços do concessionário para que o Estado possa cobrar objetivamente a ação de medidas cabíveis e poder conferir, nos relatos dados pelo Verificador Independente, a acusação dessas irregularidades. Uma maneira disso ser feito, e que é aplicável às PPPs de Minas Gerais, como a concessão do estádio do Mineirão e rodovia MG- 050, é a utilização de canais instantâneos e próprios de denúncias de falhas na prestação dos serviços públicos prestados por meio de concessões de PPP. Desse modo, o cidadão-usuário poderá participar diretamente do fornecimento de informações sobre acontecimentos como má prestação de algum serviço, defeitos na estrutura onde o serviço público ocorre e abusos do concessionário. Ademais, além da informação que o Estado passa a ter dos eventos presenciados pelos usuários dos seus serviços, ele difunde a participação social nos processos de cobrança por melhoria dos serviços públicos. Além de propor a participação dos cidadãos-usuários, também é necessário disponibilizar as publicações dos contratos e informações sobre as PPPs sendo esta uma medida de transparência das contratações entre setor público e empresa privada aos cidadãos. Além disso, para que a participação ocorra de modo satisfatório, os cidadãos-usuários devem ter à sua disposição os documentos que regem as relações entre parceiro público e privado, até para saber o que se pode ou não cobrar do concessionário prestador de serviços. 6 Consistem em centrais multisserviços de atendimento ao cidadão que integram serviços como emissão de carteira de identidade, de trabalho, previdência social e outros. 7 Um dos problemas é que muitas vezes o cidadão-usuário pode intuir que àquela nota de satisfação irá impactar no salário ou até mesmo na manutenção do emprego do atendente, não revelando realmente a sua satisfação quanto ao serviço prestado pela empresa privada. Sendo assim, tomar essa informação como sincera é um problema que deve ser analisado.

23 23 É válido salientar que esses dois mecanismos podem ser usados conjuntamente (os dois em uma PPP) ou separadamente (escolhe-se apenas um para a PPP), dependendo da natureza do contrato. 6 CONCLUSÃO O presente estudo teve por objetivo discutir o modelo agente-principal inseridos na relação do setor público e setor privado em contratos de parcerias público-privadas e analisar as oportunidades de aprimoramento dos mecanismos de monitoramento e controle da qualidade de serviços públicos prestados por meio de PPP. Levando-se em consideração que as PPPs reproduzem uma relação agente-principal. Nesse sentido, o agente diz respeito à inciativa privada (empresa contratada, correspondente ao concessionário) e o principal diz respeito ao setor público (ao Estado, que atende como o poder concedente). Para lidar com os dilemas de uma relação agente-principal (comportamento oportunista e informação assimétrica) destacou-se o papel do Verificador Independente (VI) adotados nos contratos de PPPs de Minas Gerais. Busca-se, por meio da contratação de uma entidade privada para exercer a atividade de verificação, a independência e transparência do processo de monitoramento e controle do desempenho do concessionário nos contratos de PPPs. Este é um terceiro ator na relação agenteprincipal, com o objetivo de monitorar e fiscalizar os serviços prestados pela empresa privada em nome do Estado. Logo, objetiva-se diminuir a assimetria informacional existente entre setor público e iniciativa privada, aumentando a observância e conhecimento das ações do concessionário e aferir a fidedignidade das informações prestadas pelo parceiro privado. No entanto, assim como tratada na Teoria da Agência, concluiu-se que há algumas limitações do Verificador Independente como: o nível de frequência das informações que o Verificador Independente disponibiliza ao setor público não é perfeito, nem integralmente confiável (impossibilidade de estar sempre presente fiscalizando o trabalho do concessionário e pressupostos do comportamento

24 24 oportunistas estão inerentes quando existem conflitos de interesses); e a falta de uma política específica para captar informações de satisfação dos cidadãos-usuários dos serviços públicos (depende de cada contrato de PPP e, se previstas, só são realizadas pelo VI tardiamente). Desse modo, a partir da literatura da Teoria da Agência e análise das relações entre Estado e entidades privadas, foi possível apontar basicamente duas maneiras de lidar com o problema da assimetria de informação nos contratos de PPPs. Primeiramente através da inclusão de Unidades Fiscais Públicas nos lugares onde os serviços públicos por PPP são oferecidos a fim de aumentar a observância do Poder Público das ações da iniciativa privada in loco. E, por fim, através da participação do cidadão-usuário no fornecimento de informações acerca dos serviços prestados pelo concessionário. Entende-se que é uma fonte segura de informação, pois são os principais interessados em aumentar a qualidade dos serviços por eles usufruídos. Assim, o Estado, por meio da revelação direta dos usuários sobre irregularidades da prestação dos serviços, pode cobrar objetivamente a ação de medidas cabíveis e poder conferir nos relatos dados pelo Verificador Independente a presença de tais regularidades. Esses mecanismos tem o objetivo de deixar o setor público mais ciente das ações sobre a empresa privada. Eles podem ser usados em conjunto ou separados em cada contrato de PPP, dependendo da natureza do contrato. Em suma, nas parcerias público-privadas, o comportamento oportunista suscita problemas de ruptura de contratos e quebras de compromissos. Devido a isso, é necessário criar soluções para prevenir ou minimizar tal comportamento dos agentes e mitigar a diferença dos níveis informacionais das partes, ainda mais em relações de longo prazo e de considerável aporte financeiro.

25 25 REFERÊNCIAS BONATTO, Alexsandro Rebello. Gestão do risco de crédito: uma abordagem segundo a teoria da informação assimétrica f. Dissertação Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Faculdade de Ciências Econômicas. Disponível em: < br/bitstream/handle/10183/22592/ pdf? sequence=1>. Acesso em: 19 out BRASIL. Lei n o 8.987, de 13 de Fevereiro de Diário Oficial da União, Brasília, BRASIL. Lei n o /2004. Diário Oficial da União, Brasília, CANEN, Doris; PEIXINHO, Manoel Messias. Parcerias da administração pública com a iniciativa privada como forma de garantir os direitos fundamentais. In: Encontro Nacional do CONPEDI, 2010, Fortaleza. Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI. Disponível em: < arquivos/anais/fortaleza/4037.pdf>. Acesso em: 14 out COMISSÃO EUROPÉIA. Guidelines for Successful Public Private Partnerships Disponível em: < >. Acesso em: 04 mai FERNANDEZ, Rodrigo Nobre. Ensaios Sobre Parcerias Público-Privadas: Uma abordagem microeconômica Dissertação (Programa de Pós-Graduação em Organizações e Mercados) - Universidade Federal De Pelotas, Pelotas, FIANI, Ronaldo. O enfoque moderno das instituições: estruturas de governança. In: FIANI, Ronaldo. Cooperação e conflito: instituições e desenvolvimento econômico. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, Cap. 4, p GODOY, Ricardo Wanner de; PINTO, Fabiane Louise Bitencourt; RIBEIRO, Daniel Barroso de Carvalho. Parceria Público-Privada: uma experiência em construção. In: Estudos Ciências e Empresa. Teresina, Ano 8, n. 2, nov Disponível em: < faete.edu.br/revista/artigo%20-%20parceria%20p%dablico- PRIVADA%20ABNT.pdf>. Acesso em: 14 set JENSEN, Michael C.; MECKLING, William H., Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure. Journalof Financial Economics (JFE), Vol. 3, No. 4, Disponível em < Acesso em: 11 mai