TÍTULO DO TRABALHO: O Programa Bolsa-Família: seus efeitos econômicos e sociais na região Nordeste do Brasil

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1 TÍTULO DO TRABALHO: O Programa Bolsa-Família: seus efeitos econômicos e sociais na região Nordeste do Brasil RESUMO: Este trabalho se propõe a realizar uma análise sobre a atuação do Programa Bolsa-Família no Nordeste brasileiro. A escolha desse tema justifica-se à medida que o padrão de desenvolvimento adotado pela economia capitalista, fruto da reestruturação produtiva liderada pela hegemonia do capital financeiro, contrasta com a pobreza nordestina constituída não só mais pelos idosos e deficientes físicos, mas também por trabalhadores ativos, pelas vítimas do desemprego estrutural, pelos jovens sem qualificação profissional, entre outras razões. É neste contexto, que o debate ressurge frente às crescentes demandas sociais. Como procedimento metodológico realizou-se uma revisão bibliográfica abrangendo distintas interpretações para trajetória histórica da política social. Assim, constata-se que as políticas sociais vêm contribuindo para reduzir os elevados índices de pobreza, melhorando o perfil das desigualdades sociais. O Bolsa-Família tem expandido gerando efeitos relevantes, mas ainda é insuficiente para gerar mudanças estruturais. O ideal seria a política social estar articulada com a econômica criando mecanismos capazes de viabilizar projetos de desenvolvimento auto-sustentado. Palavras-Chave: Crescimento e Desenvolvimento Regional; Região Nordeste; Política Social; Programa Bolsa-Família.

2 2 1 INTRODUÇÃO As recentes transformações que ocorreram no interior da economia mundial, frutos da reestruturação produtiva capitalista, liderada pela hegemonia do capital financeiro, repercutiram diretamente na estrutura social dos países, alterando sua tradicional capacidade e forma de intervenção social. Neste contexto, a atual pobreza constituída não só mais pelos idosos e deficientes físicos, mas também por trabalhadores ativos que possuem salários deteriorados, pelas vítimas do desemprego estrutural, pelos jovens sem qualificação profissional que não conseguem se inserir no mercado de trabalho, entre outras razões, fez ressurgir o debate sobre as possibilidades e os limites dos tradicionais programas sociais frente às crescentes demandas sociais. No Brasil, a situação não é diferente. Tendo em vista que, nas décadas de 1980 e 1990, o país apresentou um baixo dinamismo econômico, com taxas de crescimento inferior à média das economias emergentes, bem como dos países latino-americanos, não seguindo a expansão mundial, somado, ainda, aos efeitos do processo de financeirização da economia e da desregulamentação das relações capital-trabalho, a sociedade brasileira passou a conviver com altos índices de desemprego e, conseqüentemente, com o crescimento da taxa de pobreza, incorporando novos processos de exclusão social. Com isso, a política social teve que ser progressivamente redimensionada, procurando se adequar ao quadro de possibilidades oferecidas pela ordem econômica neoliberal. Esse padrão de crescimento econômico adotado pelo Brasil contribuiu para aprofundar o processo acelerado de concentração de riquezas, cujo resultado culminou na existência de uma pequena parcela da população que acumulou bens e capital, enquanto um conjunto significativo da população permaneceu destituída da riqueza produzida no país. No entanto, essa realidade social frente ao legado de assimetrias históricas e estruturais, incompatível com o potencial de crescimento econômico socialmente construído vem mostrando sinais de melhoria na condição de vida dos pobres, que além da elevação da renda também tem tido um maior acesso aos bens duráveis e de serviços. Neste novo cenário, as políticas públicas estimuladoras do desenvolvimento social realizaram um papel estratégico. Com efeito, as mudanças que vem ocorrendo alteraram o bem-estar dos indivíduos, gerando um considerável interesse entre os policy-makers, gestores públicos, políticos, pesquisadores, acadêmicos, entre outros, em ampliarem seus estudos, a fim de encontrar novas alternativas para os processos sociais. De modo geral, na literatura econômica parece consensual a discussão de que a principal causa da pobreza brasileira reside no grau de desigualdade na apropriação da riqueza, conformada historicamente. Por força disso, o encaminhamento da questão social no Brasil requer uma transformação das estruturas econômica e política, ao mesmo tempo.

3 3 É diante deste contexto, que os programas de transferência direta de renda, mais especificamente o Programa Bolsa-Família (PBF), têm buscado compensar a população de baixa renda dos efeitos do parco dinamismo econômico brasileiro, que predominou nos anos 80, 90 e início do século XXI, dando origem às novas propostas de gestão e operação das práticas de proteção social. Para tanto, algumas questões surgem: é possível combater a pobreza apenas com transferência monetária? Qual têm sido os alcances e os limites desses programas no enfrentamento da pobreza? A ampliação e a integração das políticas de transferência direta de renda, em particular do PBF, vêm contribuindo para reduzir os problemas de pobreza e de desigualdade, ou, ao contrário, são formas compensatórias que apenas aliviam esses problemas deixando intacta a velha questão social brasileira? Estas indagações motivaram a realização deste trabalho, partindo da constatação da importância de aprofundar os estudos sobre os programas de transferência direta de renda, em particular do PBF. Essa opção teve origem no conjunto de observações empíricas e questionamentos teóricos e políticos por parte de vários estudiosos e pesquisadores que vem mostrando a preocupação em dimensionar a existência e a magnitude dos fenômenos sociais no Brasil. Uma vez que, o acesso a um bem ou serviço deixou de ser um indicativo suficiente para a compreensão da condição de superação de pobreza, o desafio de se estudar e analisar esse tema elevou-se, deixando-o mais amplo e complexo. Nesta perspectiva, este trabalho se propõe a realizar uma análise de cunho econômico e social sobre a atuação do PBF na região Nordeste do Brasil. Para tanto, como procedimento metodológico, realizou-se um breve levantamento da literatura econômica, abrangendo distintas interpretações para a trajetória histórica da política social brasileira. Além disso, foi feito um tratamento estatístico para os dados coletados pela internet através dos sites oficiais como IBGE, IPEA, MDS, PNUD, entre outros. A fim de cumprir o objetivo proposto acima, o presente texto, além desta breve introdução, está assim organizado: na segunda parte uma sucinta trajetória histórica da Política Social Brasileira é traçada a partir da Constituição Federal de 1988 (CF/1988); na terceira parte examina-se, de forma simplificada, a temática sobre os programas de transferência direta de renda, tomando como ponto de partida as diferentes posições ideológicas que vão desde a ótica liberal até as que defendem uma visão mais redistributiva de cunho mais progressista; na quarta parte, destaca-se o PBF orientado pela perspectiva de contribuir para a inclusão social de famílias pobres e extremamente pobres, para tanto uma discussão mais geral sobre a sua formulação e implantação é realizada a partir da problematização de alguns aspectos do desenho do programa; na quinta parte procura-se enfocar a atuação do PBF na região Nordeste. Por fim, finaliza-se este trabalho tecendo algumas considerações finais sobre as possibilidades e limites que o PBF apresenta para o crescimento e desenvolvimento da região Nordeste do Brasil.

4 4 2 A TRAJETÓRIA HISTÓRICA DA POLÍTICA SOCIAL: O SISTEMA BRASILEIRO DE PROTEÇÃO SOCIAL (SBPS) As transformações econômicas, políticas, sociais e culturais que ocorreram ao longo dos últimos anos nas quais se deram o processo de industrialização e de urbanização da sociedade brasileira resultaram na expansão das cidades, no aumento demográfico e no aprofundamento da situação social. Assim, elevações das taxas de pobreza, do desemprego, da falta de moradia, entre outras, colocaram em evidência a questão social e o papel do Estado. Nas palavras de POCHMANN (2005, p. 23) [...] construiu-se um país para poucos, em que a maior parte das transformações ocorridas aconteceu sem mudanças de natureza estrutural, bloqueando a inclusão social plena. O esforço estatal, reconhecido pela construção do SBPS, de estruturar um conjunto de políticas e programas, especificamente os das áreas sociais previdência, assistência social, trabalho, alimentação, saúde, educação, além de habitação e saneamento, destinados à prestação de bens e serviços, bem como à transferência de renda teve como objetivo garantir direitos sociais; equalizar as oportunidades; reduzir os riscos sociais; e, enfrentar as condições de pobreza. Os amplos estudos desenvolvidos desde meados da década de 1980 vêm caracterizando o SBPS como insuficiente para o progresso de uma sociedade mais justa e menos desigual (CARDOSO JÚNIOR; JACCOUD, 2005). Mesmo assim, o amplo SBPS concebido pelo Estado, dotado de instituições, recursos humanos e fontes de financiamento que garantem a implementação das políticas sociais, contribuiu para os crescentes avanços das condições de vida, inclusive da região Nordeste do Brasil, expressos na melhoria de alguns indicadores sociais como a taxa de analfabetismo, a expectativa de vida e a mortalidade infantil (vide Tabela 7, p. 29). Não obstante, a sua heterogeneidade e ineficiência são apenas algumas das dificuldades, não desprezíveis, para a análise acadêmica, reafirmando sua importância para um estudo mais detalhado do processo de reorganização do sistema social. Neste contexto, a CF/1988 tentou superar o antigo sistema de proteção social marcado pelo autofinanciamento excludente e não-distibutivo, procurando instituir as bases para a organização de um sistema universal e garantidor de direitos. Deste modo, ao mesmo tempo em que se exigiram esforços de reorganização das políticas já existentes, a criação de novas garantias de proteção social levou à criação de um novo conjunto de intervenções por parte do Estado brasileiro. Neste sentido, os autores CARDOSO JÚNIOR e JACCOUD (2005, p. 195) vão além da análise dos espaços abertos à ação estatal, ao refletirem: [...] em que medida o campo da proteção social aberto pela nova Constituição provoca a construção ou reconstrução de eixos diferenciados de políticas sociais, em torno dos quais passam a se desenvolver políticas articuladas e tensões específicas? O redesenho da política social brasileira é o tema do próximo subitem.

5 5 2.1 O REDESENHO DA POLÍTICA SOCIAL BRASILEIRA NA CF/1988 A federação brasileira, ao longo de sua trajetória histórica, viveu ciclos alternados de centralização e descentralização, nos quais os governos subnacionais dispunham de maior ou menor autonomia política e orçamentária. Com a redemocratização política a partir de 1984 deu-se início a mais uma fase descentralizadora, culminando na promulgação da CF/1988. Neste processo, a redemocratização, o reconhecimento dos direitos sociais e o reordenamento das políticas sociais marcaram os novos princípios de reestruturação do SBPS. Sem pretender esgotar o assunto, alguns pontos merecem ser analisados, por caracterizarem um campo de divergências teóricas, tendo na CF/1988 o elemento-chave para a luta pela redefinição da política social brasileira. O primeiro ponto diz respeito à criação do Sistema de Seguridade Social, que engloba a Previdência, a Saúde e a Assistência Social, incorporando à cidadania uma maioria que vivia à margem do mercado de trabalho formal e sempre esteve fora de qualquer mecanismo público de proteção social. O segundo ponto tem por referência as possibilidades de uma cidadania ativa, dada pela CF/1988, uma vez que os programas sociais foram colocados sob a égide de políticas públicas, pautadas pelos critérios universais da cidadania, dando maior visibilidade aos direitos sociais. Pode-se então afirmar que, a sociedade brasileira decidiu, através de seus representantes na CF/1988, por um novo pacto social, por novas formas de financiamento das políticas públicas, nas quais os orçamentos públicos passaram a incorporar parcelas crescentes de recursos para o financiamento da seguridade social e das políticas sociais direcionadas para o combate à pobreza e à fome. Tal pacto esteve, desde o seu início, em consonância com as propostas dos organismos internacionais, entre os quais as recomendações emanadas da Organização Internacional do Trabalho (OIT), que tem concentrado seus esforços na defesa de condições básicas de trabalho e no estabelecimento de determinados padrões mínimos sociais. Essa instituição, assim como o Banco Mundial é favorável às políticas de combate à pobreza com o objetivo de garantir o exercício da cidadania frente ao avanço da desregulamentação econômica. Foi nesse contexto, que o governo brasileiro passou a desenvolver iniciativas de integração das políticas sociais, iniciadas pela agregação das três políticas, com o intuito de garantir o acesso e os recursos a toda população, de acordo com os princípios que orientam todo o sistema: a universalidade da cobertura e do atendimento; a uniformidade e equivalência dos benefícios rurais e urbanos; a seletividade e distributividade na prestação de serviços; a irredutibilidade no valor dos benefícios; a diversidade da base de financiamento estruturada no Orçamento da Seguridade Social; a eqüidade na forma de

6 6 participação no custeio; e o caráter democrático dos subsistemas da seguridade social, ou seja, a Previdência, a Saúde e Assistência (IPEA, 2007; CF/1988, Título VIII, Cap. II, Seção I, art. 194, parágrafo único). Entre os estudiosos da ação pública, não existe consenso quanto à integração das três políticas acima referidas. Ao contrário, as iniciativas de integração das políticas sociais suscitaram diferentes reações, argumentos e manobras políticas, desde o seu início. A literatura de cunho mais ortodoxa deixa claro que a junção da Previdência, Saúde e Assistência Social não é um arranjo adequado. Nesta defesa argumenta que essas políticas são constituídas por programas distintos, com diferentes fontes de financiamentos e objetivos diversos. Na verdade, mesmo reconhecendo a importância e os avanços não só na área de saúde, mas também nas áreas da previdência e assistência social, não se pode negar que a Seguridade Social da forma como foi pensada nunca foi efetivamente implantada no Brasil. Já os defensores da integração argumentam que foi um mecanismo indispensável para a concretização dos direitos sociais, guiados pelos princípios da universalização. Entretanto, tais inovações coincidiram com o período da ascensão neoliberal, que impôs uma série de limites e desafios à efetivação de um padrão de cidadania social-democrata. O conjunto de direitos, arduamente conquistados, ao ser submetido aos princípios neoliberais apresentou um descompasso entre o que constava formalmente na CF/1988 e a sua operacionalização. Na verdade, com a CF/1988, o direito social tornou-se o fundamento do redesenho da política social. O comprometimento do Estado com o sistema, projetando um acentuado grau de provisão estatal pública e o papel complementar do setor privado também foi garantido. A concepção da seguridade social como forma mais abrangente de proteção e, no plano organizacional, a descentralização das políticas sociais e a participação social como diretrizes do reordenamento institucional do sistema, foram estabelecidos e normatizados. As políticas sociais passaram a ter como objetivo fundamental o atendimento de necessidades e direitos sociais que afetavam vários dos elementos que compõem as condições básicas de vida da população, principalmente, aqueles que diziam respeito à pobreza e à desigualdade social. Em sentido mais amplo, pode-se dizer que a política social passou a garantir segurança ao indivíduo em determinadas situações de dependência, entre as quais se podem citar: incapacidade de ganhar a vida por conta própria em decorrência de fatores externos, que independem da vontade individual; posição vulnerável no ciclo vital do ser humano (crianças e idosos, por exemplo); ou situações de risco, como em caso de acidentes (invalidez por acidente). Além disso, buscou-se atender às demandas por maior igualdade, seja de oportunidade ou de resultados entre os indivíduos.

7 7 Os avanços legais concedidos pela CF/1988 projetavam a conformação de um novo padrão social para o Brasil, partindo da garantia de um conjunto de direitos universais e de políticas públicas de proteção social. As novas formas de expressão da questão social brasileira, materializada no aumento da pobreza, na precarização do trabalho, no desemprego estrutural, entre outras, finalmente tinham sido alcançadas pela ampla agenda de reformas democráticas que o país vivenciou no final dos anos 80. Todavia, partes desses anseios não se concretizaram. Apesar de uma agenda social progressiva, o país vivia numa economia semi-estagnada, com altas inflações e na busca pela retomada do crescimento econômico. Dessa forma, o conjunto dessas políticas sociais viveu sob forte embate teórico entre duas correntes de pensamento distintas: de um lado, reconheceu-se a ampliação legal da cobertura e do perfil redistributivo que a CF/1988 promoveu a política social, e de outro, as mesmas foram condicionadas pela combinação dos fatores macroeconômicos, que resultaram nas reformas liberalizantes ocorridas na década de 1990, como a privatização da oferta de serviços públicos, a focalização das políticas resultando no corte do gasto social, o aumento da participação não-governamental e o desvio de recursos para o processo de financeirização da riqueza, onde o Estado foi o espaço de intermediação dos interesses das elites econômicas e políticas do país, intensificando o conflito distributivo, como será visto, a seguir (SALAMA; VALIER, 1997; IPEA, 2007). 2.2 O PERFIL DA POLÍTICA SOCIAL BRASILEIRA NA DÉCADA DE 1990 Na década de 1990, o Brasil aderiu à ordem neoliberal que prometia uma solução para a retomada do crescimento econômico, uma ampla modernização e avanços no que se refere também à questão social. Essas mudanças se dariam mediante a integração do país ao movimento geral da globalização e da implementação de um conjunto de reformas estruturais, como a reforma gerencial do Estado, a abertura comercial e financeira, a privatização, e, uma ampla reforma social. Todavia, passados mais de uma década, esses intentos reformistas ainda não se concretizaram, a ponto de poder visualizar transformações geradas pelo modelo em curso de desenvolvimento. De forma geral, a questão social em meio a movimentos regressivos foi sendo redimensionada e se adequando às possibilidades oferecidas pela ordem econômica. Apesar disso, pode-se dizer que, no campo social, foi decisiva a regulamentação da legislação complementar a CF/1988, fator fundamental para a consolidação dos direitos sociais conquistados na década anterior. Na realidade, como bem indica FAGNANI (2005), o que se viu foi uma contra-reforma truncada. Através de um movimento liberal e conservador, promoveu-se um novo ciclo de reformas na trajetória histórica da política social brasileira,

8 8 com a finalidade de desestruturar as bases institucionais e financeiras que tinham sido formalmente esboçadas na CF/1988. Neste sentido, a estratégia governamental caminhou simultaneamente em duas direções, como descreve Fagnani: De um lado, ela foi marcada pela formulação de uma nova agenda de reformas, visando à revisão constitucional, prevista para ocorrer em De outro lado, enquanto as elites engendravam essa revisão que acabou não ocorrendo a estratégia do governo visava a obstruir ou desfigurar os direitos sociais no processo de regulamentação da legislação constitucional complementar. (FAGNANI, 2005, p. 396). Assim, sob a lógica desse projeto neoliberal hegemônico, as transformações de ordem econômica mundial mudaram completamente a agenda social governamental. O debate sobre a forma de como retomar o crescimento, ser competitivo, combater a pobreza e reduzir as desigualdades passou a ser prioritário, na reestruturação dos programas sociais. A recomendação neoliberal era descentralizar parte das atribuições fiscais da União para os estados e municípios, focalizar as políticas, os programas e os gastos sociais sobre a parcela considerada mais pobre da população, além de aumentar a participação social organizada, através da criação de inúmeras Organizações Não-Governamentais (ONGs) sem fins lucrativos, para prestação de serviços de cunho social e de defesa dos direitos humanos. O tradicional universo da filantropia foi dando lugar a vários fóruns com a representação e participação popular. A descentralização das políticas sociais ocorreu de forma desordenada e acelerada o que provocou vazios institucionais e superposições em alguns setores. Em termos gerais, a descentralização acabou se transformando em parte da estratégia social do governo federal ao transferir responsabilidades e gastos aos governos subnacionais. Na contramão dos preceitos universalizantes impressos na CF/1988 surgiu um novo princípio ideológico, a focalização das políticas sociais que objetivava o combate direto à pobreza, supostamente tido como sendo mais eficiente para a aplicação dos recursos públicos. Na verdade, o objetivo era criar direitos flexíveis, de natureza precária e que fossem facilmente modificáveis. O aumento da participação social ligado à idéia de maior envolvimento da sociedade civil na formulação, implementação, controle e avaliação das políticas sociais também trouxe uma nova forma de contribuição em relação à democratização da gestão e da execução das políticas públicas. Foi neste contexto que uma ampla reestruturação dos programas sociais para enfrentamento da pobreza ocorreu seguindo o paradigma neoliberal defendido pelas instituições internacionais de fomento. As bases do Estado social pontilhado pela CF/1988 foram progressivamente sendo deslocadas em direção aos programas baseados na transferência monetária aos mais pobres. Os chamados programas sociais de transferência direta de renda ganharam espaço focalizando suas ações em grupos diferenciados, de acordo com as políticas públicas adotadas e direcionados para a redução da pobreza.

9 9 3 OS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DIRETA DE RENDA Desde a década de 1990 que os programas de transferência direta de renda vêm ganhando crescente importância como instrumento de distribuição de renda e de redução da pobreza, e, também, como objeto de estudo em centros de pesquisas universitários públicos e privados, e, em outros tipos de organizações do Estado e da sociedade civil, nacionais e internacionais. A lista dessas organizações é imensa. Apenas a título de exemplo, podem ser citados os estudos financiados ou produzidos pelo Banco Mundial e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), ou então, as pesquisas realizadas por grupos institucionalmente consolidados, como é o caso do Núcleo de Estudos em Políticas Públicas (NEPP), da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP); do Instituto de Pesquisa Econômicas Aplicadas (IPEA); e da Fundação Getúlio Vargas (FGV), que realizam pesquisas nessa área. Esses estudos produzidos por essas organizações possuem uma grande amplitude ideológica, que vai desde a ótica liberal, caracterizada pelas chamadas políticas compensatórias e focalizadas, até as que defendem uma visão mais redistributiva, de cunho mais progressista, que se caracteriza pelo repasse de um valor monetário às famílias pobres, com base em critérios de universalidade e de integração com outras políticas de geração de ocupação e renda. Na realidade, tal amplitude ideológica reflete o contexto internacional, no qual a formulação e a implementação de um variado conjunto desses programas foram influenciados por diferentes perspectivas teóricas. No Brasil, a efetiva concretização desses programas deu-se ao longo da década de 1990, num momento de fortes contradições teóricas no campo das políticas sociais. De um lado, vivia-se um processo de mudança, representado pela implantação do Sistema de Seguridade Social, norteado pelos princípios da descentralização das políticas sociais e pela maior participação social, conforme previam a CF/1988. De outro lado, tinha-se uma postura restritiva do aparelho governamental que impunha limites à expansão dos programas sociais, acompanhadas de ações de desmonte dos direitos sociais universais. Deste modo, verificou-se que um novo formato foi instituído no Sistema de Proteção Social Brasileiro. O debate nacional sobre a transferência de uma renda se ampliou, direcionando-o para o enfrentamento da questão social. Assim, passaram a ser considerados como programas de transferência direta de renda, todos aqueles destinados a efetuar uma transferência monetária, independentemente de prévia contribuição, a famílias pobres, consideradas a partir de um determinado corte de renda per capita, predominantemente, no caso dos programas federais brasileiro, de meio salário mínimo (SILVA, YAZBEK; GIOVANNI, 2007).

10 10 É neste contexto que os programas de transferência direta de renda tornaram-se um elemento importante no debate nacional, passando a fazer parte da agenda pública brasileira com a aprovação no Senado Federal do Projeto de Lei nº 80/1991, de autoria do Senador Eduardo Suplicy. Essa proposta, apresentada ao Legislativo, instituía um Programa de Garantia de Renda Mínima (PGRM), de abrangência nacional, destinado a todos os brasileiros residentes no país, maiores de 25 anos, que auferissem rendimentos brutos mensais inferiores a Cr$ ,00, o correspondente a R$ 498,00, em valores corrigidos pelo IGP-DI com a média do ano de Deste modo, as primeiras iniciativas concretas de implantação dos programas de transferência direta de renda datam de 1995, originadas pela perspectiva de redistribuição da riqueza, em nível municipal. Entre elas, as cidades de Campinas, Ribeirão Preto, Santos e Brasília. Na sua maioria, esses programas tomaram a família como unidade beneficiária e condicionaram a transferência monetária às políticas de educação e saúde, embora em graus diferenciados. A partir de então, esses programas ganharam destaque em nível nacional, servindo de modelo para a implantação dos programas federais. Inaugurou-se, então, um novo momento histórico no campo das políticas sociais brasileiras, onde as políticas de transferência direta de renda se ampliaram nos anos subseqüentes, com a implantação de uma série de programas não contributivos, entre os quais se destacaram os Programas Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Auxílio-Gás e o Cartão-Alimentação. A forma descentralizada de implementação desses programas possibilitou o alcance das populações pobres na maioria dos municípios brasileiros, resultando numa abrangência geográfica significativa, o que contribuiu para a construção da Política Nacional de Transferência de Renda. Em 2003, com a criação do PBF, esses programas acima relacionados foram unificados, dando origem a um novo desenho institucional das políticas de transferência direta de renda no Brasil, no qual a integração, a transparência e a descentralização institucional foram as suas marcas fundamentais. Vale dizer que a natureza desses programas também teve orientações políticoideológicas diferenciadas, que vão desde o apoio à funcionalidade do mercado com caráter compensatório e residual, cujos fundamentos se encontram nos pressupostos neoliberais, tendo como objetivo a focalização das ações na extrema pobreza, até a perspectiva de que a riqueza socialmente produzida deve de alguma forma, ser redistribuída, orientada pelo critério de Cidadania Universal, conforme será visto no subitem, a seguir.

11 AS CONTRAPOSIÇÕES ENTRE OS PRINCÍPIOS DA UNIVERSALIZAÇÃO VERSUS FOCALIZAÇÃO De acordo com os recentes estudos do IPEA (2007), o embate entre essas duas correntes envolvem orientações teórico-metodológicas e ideológicas distintas. Deste modo, ainda, que de modo sucinto, busca-se distinguir as políticas sociais universais das políticas focalizadas de combate à pobreza. A universalização das políticas sociais foi erguida sobre o princípio moral da equidade e defende a repartição dos recursos de forma a garantir, igualmente, a cada pessoa, os bens e serviços necessários a satisfação de suas necessidades básicas e, portanto, o respeito aos direitos sociais. Deste modo, as políticas sociais universais estão diretamente ligadas à noção de cidadania e requer uma maior atuação do Estado para garantir níveis aceitáveis de saúde, educação, renda, moradia, entre outras necessidades, independentemente do poder de barganha. Já a concepção de focalização aplicada às políticas sociais reúne diferentes interpretações. Em sentido geral, a perspectiva neoliberal de privilegiar o mercado atribui à focalização objetivos meramente econômicos. Os organismos financeiros internacionais (BIRD, BID, FMI, FED) têm difundido a focalização como forma de maior eficiência para os gastos públicos, direcionando os programas sociais para os mais desfavorecidos. Neste sentido, as estratégias de redução do Estado, de um não investimento nas políticas sociais universais e de redução destas ao atendimento da população mais pobre, são explícitas no pacote de ajuste fiscal promovido aos países em desenvolvimento, entre eles o Brasil. Na ótica progressista, a focalização não significa totalmente o desmonte de direitos já conquistados. Ao contrário, é vista como um instrumento que direciona recursos e programas para determinados grupos populacionais, considerados vulneráveis no conjunto da sociedade, tornando esse mecanismo, aparentemente, de acordo com os princípios da justiça social. Segundo esses os mais desfavorecidos deveriam ser priorizados, por entenderem de se tratar de um nivelamento social que contribui para a redução da desigualdade. Sob esse ponto de vista, defende-se a adoção da focalização para os países com renda per capita mediana e com elevada desigualdade de renda, como o Brasil. Isso porque apenas uma pequena parcela da população dispõe de recursos próprios para satisfazer as suas necessidades básicas, e, portanto, pode auto-garantir os seus direitos sociais, enquanto, a outra parcela da população, formada pela maioria, precisa do Estado para ter seus direitos respeitados. Nesta perspectiva, a focalização torna-se um componente da racionalidade do sistema. SALAMA e VALIER (1997), ao argumentarem sobre o assunto concordaram com essa concepção, mesmo seguindo uma linha de argumentação crítica às idéias liberalizantes. Em seus estudos, os autores reconheceram que diante da insuficiência das receitas fiscais e tributárias, bem como da quantidade excessiva de excluídos do sistema de

12 12 proteção social, a universalização efetiva dos direitos sociais e da proteção social não poderia ser um objetivo de curto prazo. Assim, propuseram a adoção de políticas públicas focalizadas, porém de natureza muito distinta das propostas idealizadas pelos neoliberais. É importante enfatizar que a operacionalidade dos programas focalizados não se explica simplesmente pela adequação ou não dos instrumentos utilizados para a focalização da pobreza. Na defesa pela focalização das ações, um elemento fundamental que entra no debate é a correta identificação e seleção dos beneficiários. Um fator a ser considerado como limitante nas políticas focalizadas é a utilização da renda como mecanismo exclusivo de identificação e caracterização da população pobre de um país. Vale lembrar que, no Brasil, os programas nacionais de transferência direta de renda utilizaram a renda familiar per capita, em termos de salários mínimos, para selecionar os beneficiários. No entanto, em se tratando de pobreza é essencial que se compreenda o seu caráter multidimensional. Além da renda, outros aspectos determinantes de pobreza como as condições de moradia, saneamento básico, acesso aos serviços públicos básicos, agravado pela situação atual do mercado de trabalho marcado pela informalidade, instabilidade e rotatividade, podem deixar de fora dos programas inúmeras famílias que estejam acima da renda considerada, mas que vivem em situações de precariedade. É neste sentido, que o debate se torna mais controverso, pois além de ser insuficiente para atender a todos, também requer dos beneficiários o cumprimento de condicionalidades, como será visto, a seguir. 3.2 O PAPEL DAS CONDICIONALIDADES NOS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DIRETA DE RENDA Desde 2001, que os programas de transferência direta de renda implantados no Brasil têm mantido como característica marcante um conjunto de condicionalidades, também chamadas de contrapartidas ou co-responsabilidades das famílias beneficiadas. Essa questão geradora de polêmicas é vista pelos seus defensores como uma inovação e tem como objetivo incentivar o núcleo familiar a demandar serviços essenciais associadas às políticas de caráter universal como educação e saúde, já garantidas constitucionalmente como um direito social. Em geral, para que as condicionalidades sejam cumpridas, os argumentos apresentados às famílias são no sentido de tornar possível a esses o acesso às demais políticas sociais, como sendo uma oportunidade de inclusão social, oferecida pelo Estado como forma de suprir as deficiências estruturais, procurando, assim, atender a um conjunto de carências da população mais empobrecida. Já presente nos antigos programas como o Bolsa-Escola e o Bolsa-Alimentação, as exigências davam-se de forma distinta. No Programa Bolsa-Escola a condicionalidade atribuída às famílias carentes era a de freqüência escolar das crianças a pelo menos 85%

13 13 das aulas. Em relação ao Programa Bolsa-Alimentação, a família beneficiada se comprometia a duas condicionalidades: a primeira era atualizar o cartão de vacinação das crianças que estivessem na faixa etária de 0 a 6 anos e a segunda era fazer visitas regulares ao posto de saúde para o pré-natal e enquanto estivesse no período de amamentação, além de participar das atividades educativas oferecidas pelas equipes de saúde a comunidade. Do ponto de vista dos resultados, da necessidade e dos impactos, o tema das condicionalidades é bastante controverso na literatura contemporânea. Estudos publicados pelo IPEA (2007) ressaltam que não se sabe ao certo quão necessário são as condicionalidades, nem quanto se gasta para controlá-las, e, qual seria o seu custobenefício. Deste modo, levantam como hipótese que talvez a existência das condicionalidades nos programas de transferência direta de renda deva servir como pano de fundo para as questões políticas e éticas. Assim, em parte, as condicionalidades atenderiam às demandas daqueles que julgam que para se receber algum benefício é necessário que exista uma contrapartida por parte do beneficiário. Neste caso, as condicionalidades seriam algo equivalente ao suor do trabalho, sem essa simbologia, o programa correria o risco de perder apoio na sociedade. (MEDEIROS; BRITTO; SOARES, 2007, p.18) Assim, a existência das condicionalidades ligadas às áreas de educação, saúde e, em alguns casos, de contrapartidas de trabalho, nos programas de transferência direta de renda brasileiro se assemelham com vários outros programas implementados em outros países, como os existentes nos Estados Unidos que adotam a idéia do workfare 1 para os programas do campo da Assistência Social. No esforço de possibilitar uma visão mais completa sobre a concepção e funcionamento dos programas de transferência direta de renda, implantados no Brasil e criados numa conjuntura sócio-econômica marcada pelo crescimento do desemprego, acompanhado do incremento de formas de ocupações precárias, crescimento da violência, entre outros, o próximo item tomará como exemplo o Programa Bolsa-Família como expressão atual do desenvolvimento desses programas, tendo como princípio orientador a focalização do público-alvo, as condicionalidades e o seu financiamento. 1 O workfare propõe que todos os beneficiários de algum auxílio social aptos ao trabalho para não caírem na passividade tenham a obrigação de se qualificar para trabalhar, ou a procurar ativamente um emprego, ou ainda a aceitar uma função que lhes sejam propostas. (AZNAR, 1996 apud LAVINAS; VARSANO, 1997)

14 14 4 O PROGRAMA BOLSA-FAMÍLIA (PBF) Como visto, o Brasil chega ao século XXI, com um modelo de proteção social complexo que conta com diversos programas sociais em desenvolvimento nas esferas municipais, estaduais e federais. Segundo o diagnóstico realizado pela equipe de transição do Governo Lula, as experiências em torno dos programas de transferência direta de renda representaram um avanço no campo das políticas públicas. No entanto, a pluralidade desses programas tornou a operacionalidade dispersa e ineficiente, não sendo possível superar características marcantes das políticas sociais tradicionais, tais como: elevado custo administrativo, fragmentação, superposições de públicos-alvo, sistema de cotas de atendimento, competição entre as instituições, entre outras, o que levou a equipe do governo de Lula a propor a unificação de alguns programas mediante a criação do Programa Bolsa-Família (PBF). Deste modo, no final de 2003, o governo federal instituiu o PBF, integrando quatro programas federais (Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Auxílio-Gás e o Cartão-Alimentação), no âmbito do Programa Fome Zero, como parte do eixo articulador nº1, denominado acesso aos alimentos, sob a justificativa de combater à fome e a pobreza. Para tanto, pela ótica do governo federal, o PBF possui dois objetivos básicos: o primeiro é combater a miséria e a exclusão social, por meio da transferência do benefício financeiro associado à garantia do acesso aos direitos sociais básicos como a saúde, educação, assistência social e segurança alimentar; e o segundo é promover a inclusão social contribuindo para a emancipação das famílias pobres e extremamente pobres. Embora, no primeiro ano de governo do Presidente Lula, o Programa Fome Zero tenha obtido maior repercussão na mídia e até mesmo no próprio discurso do governo, o PBF acabou tornando-se o carro-chefe da política social implementada pelo governo federal. Este programa caracterizado como sendo de transferência condicionada de renda, voltado para um público específico, notadamente a parcela da população mais desassistida, inaugurou uma nova agenda social tendo como princípios gerais a integração dos programas, a racionalização dos recursos financeiros e a ampliação de cobertura. Ao contrário da corrente de pensamento de políticas de renda básica universal, onde o benefício monetário transferido deveria ser direcionado para cada cidadão, independente da sua situação socioeconômica. Dessa forma, existem vários argumentos levantados a favor e contra ao PBF, que vão desde a fragilidade política de um programa seletivo segundo a renda à menor capacidade de reduzir desigualdades através de um programa focalizado. Assim, o programa vem sendo abordado por instituições de pesquisas como o Centro Internacional de Pobreza, o Centro de Políticas Sociais da FGV e pelo Instituto de Pesquisa Econômica

15 15 Aplicada (IPEA), além das próprias avaliações contratadas pelo MDS para o programa, objetivando potencializar suas ações. Em termos legais, o PBF foi instituído por meio de uma medida provisória, transformada em lei e regulamentada através de decretos e normas do Executivo 2. Por não possuir uma definição na CF/1988, a legislação criada para o PBF condiciona a seleção de beneficiários, a alocação orçamentária e os convênios entre os entes federados. Dessa forma, caracteriza-se por ser um programa de governo cuja exigibilidade judicial por uma família pobre ainda não é claramente assegurada. Vale lembrar que, os direitos sociais estabelecidos pela Constituição Federal têm caráter mais permanente e não são associados a nenhum governo específico. Inicialmente, a operacionalização do PBF ficou vinculada a uma Secretaria Executiva ligada diretamente à Presidência da República. Somente em 2004, após a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) que o PBF passou a ser gerenciado por esse Ministério, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC). Desde então, o programa vem tendo o empenho governamental para a disseminação e expansão, sendo revertido em créditos políticos para o Governo Lula. Neste sentido, o próximo subitem busca abordar o público-alvo do PBF, mostrando os critérios de elegibilidade, bem como a sua expansão, tomando como base os anos de 2004 a O PÚBLICO-ALVO DO PROGRAMA BOLSA-FAMÍLIA Considerando as recentes transformações na configuração das famílias, o PBF seguindo os demais programas de transferência de renda e políticas que tomam a família como sujeito importante no processo de proteção social incorporou um conceito de família mais amplo. Neste sentido, conforme consta no art. 2º, 1º da Lei de criação do PBF, é aceito como família a unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivíduos que com ela possuam laços de parentesco ou de afinidade, que forme um grupo doméstico, vivendo sob um mesmo teto e que se mantém pela contribuição de seus membros. Dessa forma, o PBF ao priorizar o núcleo familiar como unidade de intervenção social, volta-se para as famílias que se encontram em situação de pobreza ou de extrema pobreza. Para tanto, o programa estabelece duas linhas de corte para a entrada de beneficiários delimitando também o valor do benefício a ser concedido. Assim, a realização do cálculo adota como critério seletivo a renda familiar mensal per capita e a composição familiar, conforme mostra a Tabela 1. 2 O PBF foi lançado mediante a publicação da Medida Provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003 e, posteriormente, convertida na Lei nº , de 09 de janeiro de 2004, sendo regulamentado pelo Decreto nº 5.209, de 17 de setembro de 2004.

16 16 Tabela 1 PBF: critérios de elegibilidade do público-alvo e o valor do benefício Situação das Famílias Extremamente Pobres Sem filhos Com filhos (até 3 filhos) Pobres Renda Familiar Mensal (per capita) Benefício Mensal do PBF Valor Mínimo (R$) Valor Máximo (R$) Até R$ 50,00 Superior a R$ 50,00 e inferior a R$ 100,00 Até R$ 60,00 Superior a R$ 60,00 e inferior a R$ 120,00 Piso Básico: R$ 50,00 Piso Básico: R$ 50,00 + Variável: R$ 15,00 Piso Básico: R$ 58,00 Piso Básico: R$ 58,00 + Variável: R$ 18,00 Com filhos (até 3 filhos) Variável: R$ 15,00 Variável: R$ 18,00 Fonte: MDS, SAGI Matriz de Informação Social, (Elaboração própria) 50,00 58,00 50,00 58,00 65,00 76,00 95,00 112,00 15,00 18,00 45,00 54,00 Diferentemente dos programas de transferência direta de renda anteriores, em seu desenho, o PBF tem como público-alvo dois grupos distintos. No primeiro, desde 2006, o programa direciona-se para as famílias que auferem uma renda familiar mensal per capita de até R$ 60,00 independentemente de sua composição. Para essas famílias, considerando-se o ano de 2007, o benefício monetário mensal fixo transferido correspondia a R$ 58,00. Neste caso, pode-se dizer que o PBF amplia, até certo ponto, o seu público-alvo ao permitir o acesso de famílias sem filhos ao programa. No entanto, se na composição dessas famílias existem crianças e/ou adolescentes com até 15 anos de idade, a esse valor fixo transferido podia se acrescido R$ 18,00, por cada filho, até o limite de três filhos, totalizando um valor mensal máximo de R$ 112,00 por família. O segundo grupo é mais restrito, pois considera inelegíveis as famílias sem filhos. O acesso é permitido apenas para as famílias que se encontram em situação de pobreza, ou seja, a renda familiar mensal per capita considerada desde 2006 deve ser superior a R$ 60,00 e inferior a R$ 120,00 e devem ter em sua composição familiar crianças e/ou adolescentes (até com 15 anos de idade). Neste caso, o valor da transferência monetária é variável e podia chegar até R$ 54,00 por família, sendo R$ 18,00 por cada filho, no limite de três, tomando como base de análise o ano de Vale salientar o baixo valor do corte de renda, principalmente para a definição de extrema pobreza, o que na realidade representa um grande risco de excluir muitas famílias pobres, já que acima desse corte as famílias que não possuem filhos não têm o direito ao 3 Em abril de 2006, de acordo com o Decreto nº foi ampliado de R$ 50,00 para R$ 60,00 o teto da renda familiar mensal per capita que dá direito de acesso ao benefício do PBF às famílias consideradas extremamente pobres. E para as famílias em situação de pobreza o valor máximo da renda familiar mensal per capita passou de R$ 100,00 para R$ 120,00. Entretanto, vale ressaltar que não há nenhuma forma automática de indexação para esses valores. 4 Em julho de 2007, foi assinado o Decreto nº determinando o reajuste do valor mensal do benefício do PBF. Assim, o benefício básico passou de R$ 50,00 para R$ 58,00, um reajuste de 16%, enquanto o valor variável passou de R$ 15,00 para R$ 18,00, o equivalente a um aumento de 20%.

17 17 benefício básico. A aplicação do dinheiro pelas famílias é livre podendo permanecer no programa enquanto houver a manutenção dos critérios de elegibilidade, desde que cumpram as condicionalidades impostas pelo programa, conforme será visto mais adiante. Em 2007, além da recomposição dos valores dos benefícios (vide nota de rodapé nº 4, pág. 16), o governo também ampliou a faixa etária dos adolescentes de 15 anos para 17 anos, como forma de estimulá-los a permanecer na escola, concedendo um benefício mensal variável no valor de R$ 30,00, até o limite de dois adolescentes por cada família. Deste modo, com essa variação o valor máximo a ser recebido por uma família em situação de pobreza passou de R$ 54,00 para R$ 114,00, desde que em sua composição existam três crianças na faixa etária de 0 a 14 anos e dois adolescentes com idade entre 15 a 17 anos. Com esta mesma composição familiar, o valor máximo a ser recebido pelas famílias consideradas extremamente pobres passa de R$ 112,00 para R$ 172,00, o que significa um acréscimo de 53,6% na renda familiar. Na configuração atual do desenho do PBF, o governo federal com o objetivo de garantir o poder de compra das famílias beneficiárias do programa, defasado em virtude do aumento dos preços dos alimentos, concedeu mais um reajuste médio de 8% ao valor do benefício mensal transferido. Deste modo, o valor do piso básico passou de R$ 58,00 para R$ 62,00 e o valor variável de R$ 18,00 para R$ 20,00. O valor destinado aos adolescentes correspondente a R$ 30,00 permaneceu inalterado. Com esses novos valores, dependendo da composição, uma família extremamente pobre poderá receber até o máximo de R$ 182,00 por mês. Enquanto, os valores pagos pelo programa para uma família pobre poderão variar de R$ 20,00 até o máximo de R$ 120,00. Essa recomposição dos valores teve como base a variação do Índice Nacional de Preço ao Consumidor (INPC), calculado pelo IBGE, ocorrida entre junho de 2007 e maio de O ingresso das famílias no PBF ocorre por meio do Cadastramento Único do governo federal instituído em 2001, ainda, no governo de FHC. O objetivo desse cadastro é uniformizar as informações socioeconômicas da população de baixa renda, a fim de mapear e identificar possíveis beneficiários do PBF e dos demais programas sociais, propondo-se também a subsidiar o planejamento de políticas públicas dos diferentes níveis de governo. Para tanto, cabe aos municípios o papel de executar o processo de coleta, inclusão, atualização e exclusão sistemática dos dados referentes ao Cadastro Único. As principais informações que constam neste cadastro dizem respeito às características do domicílio, a composição familiar, qualificação escolar e profissional, grau de parentesco e rendimentos e despesas familiares. Vale ressaltar que, o enfrentamento dos problemas sociais brasileiros não pode prescindir do Estado como agente central na coordenação e na execução da política. Para exercer essas funções e, ao mesmo tempo, assegurar a sustentabilidade das ações é

18 18 necessário redesenhar a relação que se estabelece entre Estado, em suas três esferas e a sociedade civil, na perspectiva de consolidação da própria democracia brasileira. A expansão do PBF retratado pelos dados de cobertura apresentados no Gráfico 1 merece ser destacado pelo seu rápido avanço. Em 2004, o número de famílias atendidas totalizava 6,5 milhões, o que representava uma cobertura de 59,2%, considerando a existência de 11,1 milhões de famílias pobres, de acordo com os dados estimados pelo IPEA. No ano seguinte, o PBF alcançava um total de 8,7 milhões de famílias, o que representava um crescimento de 32,4% e uma cobertura de 78,4%. Em 2006, o PBF já atingia quase a meta prevista de 11,1 milhões de famílias atendidas, com uma cobertura de 98,8%. Em 2007, o PBF estava presente em todos os municípios brasileiros, atendendo pouco mais de 11 milhões de famílias, o que mostra que entre 2004 a 2007, o PBF apresentou um crescimento médio geométrico anual de 13,9% a.a.. Fonte: MDS, SAGI Matriz de Informação Social, (Elaboração Própria) Gráfico 1 Brasil: evolução da taxa de cobertura do PBF ( ) Vale lembrar que, as famílias oriundas dos programas de transferência direta de renda (Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentação, Auxílio-Gás e Cartão-Alimentação) têm prioridades sobre as famílias novas para ingressarem no PBF, de modo a cumprir com o objetivo de integração. Além disso, desde 2007, o governo federal incluiu também as famílias indígenas e quilombolas dando-lhes acesso prioritário. A distribuição espacial dos beneficiários do PBF pelas grandes Regiões do Brasil é apresentada na Tabela 2. É possível observar que a região Nordeste, como era de se esperar, concentra metade das famílias beneficiadas pelo PBF. Em 2004, a região totalizava 3,3 milhões de famílias, o equivalente a 50,5% do total das famílias beneficiadas pelo PBF. Em 2007, o número de famílias atendidas pelo PBF já era de 5,6 milhões, representando 50,47% do total de famílias atendidas, um crescimento de 67,9% em relação ao ano de Em seguida, a região Sudeste apresenta a segunda maior participação. Em média,

19 19 considerando os anos de 2004 a 2007, a região teve uma participação de 26,3%, enquanto as demais regiões (Sul, Norte e Centro-Oeste) apresentaram uma distribuição espacial média de 10,0%, 8,8% e 5,1%, respectivamente. Tabela 2 Brasil/Grandes Regiões: número de famílias atendidas pelo PBF ( ) Total de Famílias Beneficiadas Brasil/Grandes Programa Bolsa-Família Regiões (%) (%) (%) (%) partic. partic. partic. partic. Centro-Oeste , , , ,29 Nordeste , , , ,47 Norte , , , ,79 Sudeste , , , ,79 Sul , , , ,66 BRASIL , , , ,00 Fonte: MDS, SAGI Matriz de Informação Social, (Elaboração própria) Esse resultado reflete, evidentemente, a desigualdade regional existente no país que entre outras manifestações se expressa na enorme diferença de renda entre as famílias das diferentes regiões, especialmente, entre o Nordeste e o Centro-Sul do país. O Gráfico 2, a seguir, mostra a distribuição espacial média das famílias beneficiadas pelo PBF entre as regiões geográficas brasileiras, tomando como base de comparação os anos de 2004 a Fonte: MDS, SAGI Matriz de Informação Social, (Elaboração própria) Gráfico 2 Brasil: distribuição espacial por região geográfica das famílias beneficiadas pelo PBF a média entre os anos de A focalização do PBF nas famílias pobres tomando como critério único de seleção a renda levanta uma série de críticas pelo seu caráter restritivo. Se considerado o conceito de pobreza multidimensional, já mencionado, somente a renda não é suficiente para qualificar a pobreza. Desse ponto de vista, a vulnerabilidade social engloba outras dimensões como saúde, esperança de vida, educação, saneamento e acesso a bens e serviços públicos, indo além da privação de bens materiais. Neste caso, o PBF tende a impossibilitar a inclusão de famílias que apesar de estarem situadas em uma faixa de renda um pouco acima do valor definido encontram-se também em situação de pobreza.

20 20 Ademais, outro aspecto preocupante refere-se à desvinculação da renda familiar mensal per capita adotada como referência para definição da linha de pobreza do salário mínimo. Vale ressaltar que, nos programas de transferência direta de renda, vistos no item 3, o corte de renda para acesso aos programas estavam vinculados a frações do salário mínimo vigente. Desta forma, para as famílias consideradas pobres era considerada uma renda familiar mensal per capita de ½ salário mínimo, enquanto para as famílias extremamente pobres o corte equivalia a uma renda familiar mensal per capita de ¼ do salário mínimo. Se tomarmos como base o salário mínimo vigente em 2008, as famílias pobres corresponderiam àquelas que totalizariam uma renda familiar mensal per capita igual a R$ 207,50 e as famílias extremamente pobres teriam como renda familiar mensal per capita o valor de até R$ 103,75, cerca de 72,9% a mais do valor atualmente considerado (R$60,00), o que tornaria a focalização mais abrangente. Segundo ROCHA (2006), em um país de dimensões continental e de diferenças regionais de desenvolvimento tão marcantes como o Brasil, nem a simples utilização do salário mínimo como parâmetro para definir a linha de pobreza retrata a realidade brasileira, porque acaba sendo ignoradas as diferenças regionais e urbano-rural de custo de vida para os pobres. Portanto, na sua concepção a definição de uma linha de pobreza para o Brasil exige-se a adoção de parâmetros que levem em conta as especificidades de cada região. Desta forma, a estrutura de consumo das famílias seria a forma mais adequada para estabelecer a linha de pobreza. Como se vê a construção de critérios e mecanismos de seleção é uma das tarefas mais difíceis na formulação de programas focalizados. Em um país, como o Brasil, marcado pela heterogeneidade e por uma cultura política muito influenciada pelo clientelismo, focalizar o público de um programa é sempre muito difícil. 4.2 AS CONDICIONALIDADES DO PROGRAMA BOLSA-FAMÍLIA O PBF ao unificar os programas de transferência direta de renda seguiu a mesma trajetória de definir o cumprimento de condicionalidades associadas a políticas de caráter universal educação e saúde já garantida constitucionalmente à população como um direito. Deste modo, o PBF vincula o pagamento do benefício ao cumprimento de contrapartidas comportamentais por parte das famílias beneficiadas. Na ótica do governo federal essa é uma forma de possibilitar o acesso e a inserção da população pobre nos serviços sociais básicos, contribuindo para a interrupção do ciclo de reprodução da pobreza. Assim, em relação à educação, o objetivo da condicionalidade é associar o complemento de renda ao acesso das crianças e adolescentes a educação básica, bem como a permanência na escola. Para tanto, o PBF exige 85% de freqüência escolar das

21 21 crianças e dos adolescentes na faixa etária de 6 a 15 anos. A partir de 2007, com a inclusão dos adolescentes de 16 e 17 anos no PBF, a freqüência escolar exigida pela condicionalidade para essa faixa etária é de 75%. No que tange aos serviços de saúde, o PBF determina que gestantes, nutrizes e crianças menores de sete anos de idade sejam acompanhadas do ponto de vista nutricional mantendo a caderneta de vacinação atualizada. Além disso, as gestantes devem participar das consultas de pré e pós-natal e, assim como as mães de crianças de 0 a 7 anos incompletos devem também fazer parte das atividades socioeducativas sobre saúde e nutrição. O PBF também condiciona ações na área da assistência social. Assim, os beneficiários do PBF devem participar das ações socioeducativas destinadas para as crianças em situação de trabalho infantil. Além disso, o PBF recomenda a adoção de programas complementares voltados à geração de emprego e renda, tais como: cursos profissionalizantes, programas de microcrédito, compras de produção agrícola familiar, entre outros. No entanto, essas ações não fazem parte do conjunto de condicionalidades impostas pelo programa. Portanto, verifica-se que a exigência de contrapartidas comportamentais por parte dos beneficiários é um ponto central do desenho do PBF e vem se tornando numa questão bastante polêmica. O debate em torno desse tema abarca diferentes posições. Para os formuladores do PBF, a condicionalidade é apresentada como sinônimo de inclusão social e emancipação. A exigência favorece a ampliação do exercício do direito a serviços sociais de caráter universais como a educação e a saúde. Todavia, uma vez exigida essas condicionalidades, faz-se necessário criar mecanismos consistentes de acompanhamento social das famílias beneficiárias, tendo em vista ser uma oportunidade de inserção social. Sob essa perspectiva, as ações de controle e acompanhamento exigem um esforço conjunto dos três ministérios (MDS, MEC e Saúde). 4.3 O FINANCIAMENTO DO PROGRAMA BOLSA-FAMÍLIA Entre os desafios enfrentados pelo PBF está o seu financiamento. Em termos orçamentários, o MDS executa duas unidades que possuem fins distintos: o seu próprio orçamento, onde fica alocada a maior parte dos recursos financeiros destinados ao PBF, e o do Fundo Nacional da Assistência Social (FNAS). A dotação orçamentária própria do MDS destina-se a atender, além do PBF, as ações e programas relacionados com a Segurança Alimentar e de combate à fome, bem como a gestão do Sistema Único da Assistência Social (SUAS). Já os recursos do FNAS financiam os benefícios previstos e regulamentados pela

22 22 Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), os serviços, programas e projetos de assistência social, tais como o PETI, o Agente Jovem, o Sentinela, o BPC, entre outros. Em relação aos recursos destinados para o financiamento do PBF, a análise dos dados mostra que há um predomínio crescente na participação dos recursos nos orçamentos da Seguridade Social, do MDS e da unidade orçamentária própria do MDS. Em 2004, os recursos do PBF representavam 1,3% do OSS, três anos depois o peso relativo havia mais que dobrado (2,7%), um crescimento equivalente a 107,7%. Comparando os recursos do PBF com o orçamento total do MDS, verifica-se que em 2004, os mesmos representavam 21,9%, já em 2007, essa representatividade foi de 36,6%, um crescimento no período de 67,1%. Por fim, tomando como base os recursos próprios da unidade orçamentária do MDS, a proporção dos recursos do PBF cresceu 63,8%, ou seja, passou de 55,5%, em 2004, para 90,9%, em 2007, conforme destaca os dados da Tabela 3. Tabela 3 Participação do PBF nos Orçamentos da Seguridade Social, do MDS e da unidade orçamentária própria do MDS ( ) ANOS OSS (1) (A) MDS (2) (B) Unid. Orç. Própria do MDS (2) (C) PBF (3) (D) % (D/A) % (D/B) R$ mil % (D/C) ,3 21,9 55, ,4 23,3 70, ,5 35,3 85, ,7 36,6 90,9 Fonte: (1) Câmara dos Deputados. Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira e PRODASEN. Banco de Dados do SIAFI/STN; (2) Senado Federal. SIGA Brasil SIAFI/SIDOR/SELOR. Acompanhamento da Execução Orçamentária da União (LOA) Valor pago no ano de referência; (3) MDS, SAGI Matriz de Informação Social, Valores deflacionados pelo IPCA com base média do ano (Elaboração própria) Vale ressaltar que nos anos de 2004 e 2005, o PBF também teve recursos alocados no Ministério da Saúde, mais especificamente no Fundo Nacional de Saúde (FNS), num montante correspondente a R$ 932,4 milhões e R$ 2.238,6 milhões destinados para as despesas relacionadas com o cumprimento das condicionalidades na área de saúde. Considerando a dimensão dos recursos financeiros referentes ao PBF, no período de 2004 a 2007, verifica-se que houve um significativo crescimento. Em 2004, o valor investido para o programa somou R$ 4,3 bilhões (corrigidos pelo IPCA, considerando como ano-base o ano de 2007). Em 2007, o gasto anual registrado foi de R$ 8,9 bilhões, mais que o dobro do valor repassado em 2004, o que representa um crescimento médio anual de 20,0% a.a.. Na Tabela 4, ao examinar a distribuição espacial média dos recursos do PBF entre as grandes Regiões do Brasil, durante os anos de 2004 a 2007, constata-se que a região Nordeste foi detentora de mais da metade dos recursos (53,8%). Em seguida, vêm as regiões Sudeste (23,9%), Norte (9,4%), Sul (8,9%) e por último, o Centro-Oeste (4,3%). No entanto, a proporcionalidade dos recursos direcionados para o Nordeste no total dos recursos do PBF, ao longo desses quatro anos, reduziu-se. Em 2004, os recursos da região Nordeste representavam 57,3% do total dos recursos do PBF. Já em 2007, a proporção era

23 23 de 52,8%, o que mostra uma redução de 7,9% da participação na totalidade dos recursos. Por sua vez, as regiões Centro-Oeste e Norte foram as que apresentaram o maior crescimento em relação à participação das grandes Regiões brasileiras no total dos recursos do PBF. Neste sentido, em 2004, o Centro-Oeste participava com 3,5% do total dos recursos e passou a 4,8%, em 2007, revelando um crescimento de 38,5%. A região Norte, por sua vez, era detentora de 8,6% do total dos recursos do PBF em 2004 e três anos depois essa participação era de 9,4%, o que representou um aumento de 23,5%. Tabela 4 Brasil e as Grandes Regiões: evolução e distribuição regional dos recursos do PBF ( ) Brasil/Grandes Regiões R$ mil Recursos do Programa Bolsa-Família 2004 (%) 2005 (%) 2006 (%) 2007 (%) Média Centro-Oeste , , , ,8 4,3 Nordeste , , , ,8 53,8 Norte , , , ,6 9,4 Sudeste , , , ,7 23,6 Sul , , , ,1 8,9 BRASIL , , , ,0 100,0 Fonte: MDS, SAGI Matriz de Informação Social, Valores deflacionados pelo IPCA com o ano-base de (Elaboração própria) No que se refere ao valor médio do benefício do PBF, a Tabela 5 apresenta a sua evolução, tomando como referência o período analisado neste trabalho. Ao longo desses quatro anos, constata-se um crescimento real anual contínuo do valor médio da transferência monetária recebida pelas famílias. Em 2004, verifica-se que o valor médio nacional alcançado foi de R$ 54,75. Somente as regiões Nordeste e Norte tiveram um valor médio maior que a média nacional, sendo R$ 62,11 e R$ 58,43, respectivamente. Em 2007, o valor médio nacional foi de R$ 67,66, o que significa dizer que, entre os anos de 2004 a 2007, a taxa média anual de crescimento foi de 23,6%. Tabela 5 Brasil e as Grandes Regiões: valor médio e taxa de crescimento anual do benefício do PBF ( ) Brasil/Grandes Regiões Programa Bolsa-Família Média R$ 1,00 Taxa Anual de Crescimento Real 2007/2004 (%) Centro-Oeste 42,55 48,39 51,35 61,31 50,90 44,1 Nordeste 62,11 63,10 63,14 70,80 64,79 14,0 Norte 58,43 63,24 62,41 73,07 64,29 25,1 Sudeste 45,22 54,83 55,03 62,13 54,31 37,4 Sul 45,71 50,64 57,02 63,54 54,23 39,0 BRASIL 54,75 58,73 59,73 67,66 60,22 23,6 Fonte: MDS, SAGI Matriz de Informação Social, Valores deflacionados pelo IPCA com o ano-base de (Elaboração própria) Ressalta-se, ainda, que o benefício do PBF pode ser cancelado mediante as seguintes ocorrências: a) caso o benefício não seja sacado pelo beneficiário no prazo de 90 dias, sendo o valor restituído ao programa; b) comprove-se o trabalho infantil na família; c) existência de fraudes e informações incorretas no ato do cadastramento; d) descumprimento

24 24 das condicionalidades; e) desligamento do ato voluntário do beneficiado ou por determinação judicial; f) alteração cadastral da família que a exclua dos critérios estabelecidos pelo programa para inclusão; e g) a ocorrência de regras excludentes existentes nos programas de transferência de renda anteriores ao PBF. No entanto, é importante dizer que o desligamento de uma família é um processo longo, sendo adotada uma abordagem mais educativa e de orientação do que punitiva. A seguir, este trabalho apresenta a atuação do PBF na região Nordeste do país. 5 O PROGRAMA BOLSA-FAMÍLIA NO NORDESTE BRASILEIRO Espacialmente, segundo os dados do IBGE, a região Nordeste com uma extensão territorial de ,0 km 2 representa 18,3% do total da área do Brasil. Em 2007, com uma população de 51,5 milhões de habitantes, totalizando 28% da população total do país, cerca de 42,2% dos seus habitantes viviam em condições de pobreza,conforme estimativa do IPEA. Como se observa no Gráfico 3, todos os estados do Nordeste possuíam um percentual de pobreza acima da média brasileira (27,8%). Dessa forma, verifica-se que a região concentra um imenso bolsão de pobreza, constituindo-se de fato num espaço com enormes carências, se comparada com as demais regiões brasileiras. Fonte: MDS, SAGI Matriz de Informação Social, (Elaboração própria) Gráfico 3 Percentual de pobreza: estimativa de pobres (IPEA, 2004) em relação à população (IBGE, contagem de 2007) dos estados do Nordeste, da região Nordeste e do Brasil Todavia, nos últimos anos, o espaço nordestino sofreu importantes mudanças, resultando numa grande diversidade e crescente heterogeneidade em sua estrutura econômica. De tal modo que, áreas com elevado grau de modernização passaram a conviver com áreas de intensa pobreza, diferenciando o seu crescimento e o seu desenvolvimento. A tradicional visão assistencialista, marcada fortemente pelas secas, agora contrasta com a formação de novas áreas modernas e dinâmicas que foram se

25 25 desenvolvendo, ao longo do processo de desconcentração espacial da atividade econômica, denotando um crescimento desigual e seletivo da região. Desta forma, a riqueza local tornou-se cada vez mais concentrada, uma característica marcante da própria região, criando profundos contrastes sociais. Desse ponto de vista, pode-se dizer que a presença do grande capital na região contribuiu para o crescimento econômico e em menor intensidade para reduzir os déficits sociais. Nesta realidade, a importância do PBF é evidenciada através dos dados mostrados no Gráfico 4. Apesar das inúmeras críticas ao programa, tomando como base os dados para o ano de 2007, o percentual das famílias atendidas sobre o total das famílias residentes nos estados nordestinos é bastante elevado variando entre 35,8% a 51,8%. Em termos proporcionais, o estado de Sergipe correspondia ao estado com o menor número de famílias atendidas pelo PBF (35,8%), em relação ao total de famílias existentes. Ao contrário do Maranhão, onde mais da metade das famílias residentes, o equivalente a 51,8% do total das famílias, recebiam o benefício. Nos demais estados, o percentual médio das famílias atendidas pelo PBF correspondia a 42,8%, considerando a estimativa das famílias para o ano de 2007, realizada pela contagem do IBGE. Esses dados mostram a importância do programa na promoção da distribuição da renda e da atividade econômica, nas áreas mais pobres do Nordeste. Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), SAGI Matriz de Informação Social, Ano de (Elaboração Própria) Gráfico 4 Região Nordeste: total de famílias residentes x total de famílias atendidas pelo PBF Ano de 2007 Apesar de se circunscreverem a mudanças incrementais e de estarem longe de mudanças estruturais relacionadas com a distribuição da renda e da riqueza, as avaliações realizadas pelo MDS mostram que o PBF também contribuiu para a movimentação das

26 26 economias locais das regiões mais pobres do país, o que sugere a realização de estudos mais aprofundados que simulem os efeitos combinados das políticas sociais, com os repasses das transferências constitucionais, por exemplo. Neste sentido, do ponto de vista dos recursos destinados ao PBF, verifica-se que os dispêndios realizados no Nordeste em 2007, não foram desprezíveis. Ao contrário, representaram 52,8% do total investido pelo programa. O Gráfico 5 apresenta a relação percentual entre o valor anual despendido do PBF, no ano de 2007, comparativamente ao Fundo de Participação dos Estados (FPE) transferido pelo governo federal a cada estado da Região Nordeste. A Bahia foi o estado que teve a maior proporção relativa (40,0%), enquanto Sergipe a menor, com 12,3%. No Rio Grande do Norte, os valores transferidos pelo Programa Bolsa-Família representaram 18,2% do valor repassado pelo FPE para o estado. Enquanto, em Pernambuco e no Maranhão, essa proporção foi de 33,7% e 28,8%, respectivamente. Fonte: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), SAGI Matriz de Informação Social, Ano de (Elaboração Própria) Gráfico 5 Região Nordeste: FPE x dispêndio anual do PBF Ano de 2007 Esses dados revelam que o programa vem assumindo um peso significativo na composição da renda de alguns estados. Em relação ao valor monetário transferido diretamente às famílias, nota-se que é extremamente baixo e insuficiente para atender às necessidades básicas. No entanto, este limite resulta da concepção neoliberal sobre os programas de transferência direta de renda, segundo a qual uma transferência monetária não deve contribuir para desestimular os indivíduos para o trabalho. Dessa forma, o impacto que o programa tem na redução da pobreza ainda é ínfimo, mas necessário. Teoricamente, MARQUES (2005) chama atenção para o efeito multiplicador de inspiração keynesiana, admitindo que o gasto governamental, assim como o privado, gere uma renda de valor maior do que o do gasto realizado no conjunto global da economia. Isso acontece porque as compras que o governo efetua resultam em novas demandas para as

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