Seguro-Desemprego no Brasil: aportes e desafios para uma gestão mais eficiente

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1 Seguro-Desemprego no Brasil: aportes e desafios para uma gestão mais eficiente Marcos P. D. Griebeler 1, Dieter R. Siedenberg 2 Resumo: O gasto público refere-se basicamente à administração das receitas e despesas de um governo. A maneira como são recolhidos e, posteriormente, distribuídos os valores orçamentários destinados ao bem estar da população, instrumentalizados por benefícios sociais, pode ser comprometedora em determinados momentos, como em uma recessão econômica. Isto pode afetar a vida de muitas pessoas e empresas, seja pela elevação de impostos ou pelo corte de gastos considerados como menos prioritários. Dentro desta situação, as pessoas que não possuem os meios de produção, vendem sua força de trabalho, a qual depende de atividades e políticas de gestão pública e empresarial que aproveitem de maneira eficiente sua disponibilidade. Porém, com as melhorias tecnológicas em setores como indústria e agricultura, as pessoas que antes se encontravam empregadas se vêem após esta reestruturação produtiva, dependentes do governo por meio de benefícios por ele concedidos. Desta maneira, existe a importância das políticas fiscais classificadas como automáticas, que agem imediatamente frente a tal situação, a fim de subsidiar financeiramente por um determinado período o desempregado, caracterizada pelo seguro-desemprego. Entretanto, a oportunidade de obter proventos temporários sem uma contrapartida efetiva por parte do desempregado pode também contribuir para a elevação do gasto público, em razão de defasados critérios de concessão. Frente a tal entendimento, pode-se afirmar que o gasto público no Brasil é elevado ao se observar uma análise das verbas destinadas para determinadas políticas públicas e, em especial, aquelas voltadas ao bem-estar de pessoas que se encontram sem remuneração que garanta sua subsistência. A fragilidade das ações expressas pelas políticas públicas passivas de emprego gera ao mesmo tempo, benefícios para os desempregados e um custo para a própria sociedade. A própria falta de instrumentos de controles eficazes e permanentes em sua concessão podem ocasionar burlas ao sistema. Deve-se levar em consideração a própria realidade vivenciada pelas empresas que postulam por uma redução na carga tributária trabalhista que, segundo dados do Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos DIEESE gira em torno de 25% do salário pago a um empregado. Apesar de o governo federal apresentar números positivos em termos de geração de empregos nos últimos anos, existe uma alta rotatividade nos postos de trabalho, além de um crescente aporte de recursos, que chegaram ao valor de 18 bilhões de reais em Verifica-se o aumento dos pedidos de seguro-desemprego, pago em até cinco parcelas e financiado no Brasil pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT, atrelado ao valor do salário mínimo vigente no país. Tem-se então um aumento proporcional dos gastos públicos. Portanto, inicialmente, pretende-se, com o presente artigo, realizar um resgate histórico sobre a criação desta política pública passiva de emprego e sua representatividade para com a gestão pública de gastos do erário federal. Em seguida, visa discutir sua sistemática de concessão, aplicada de maneira uniforme, ou seja, sem critérios específicos que não exigem uma análise primária mais aprofundada sobre a necessidade de obtenção do auxílio, acompanhada de uma tímida fiscalização por parte dos órgãos competentes. Concomitantemente, busca-se avaliar como se apresentam os aportes de recursos deste auxílio entre os anos de 2000 e 2010, além de verificar quais são suas conseqüências para a economia e para o mercado de trabalho nacional. Para tanto, tem-se como base os dados disponíveis no site do Ministério do Trabalho e Emprego MTE, além de estudos já realizados em termos de perfil e uso do benefício provisório. Por fim, são expostas sugestões tanto para sua reformulação como para uma melhor sistemática de controle sobre destinação deste benefício. A própria ação de reservar boa parte dos tributos arrecadados para despesas deste âmbito requer que os mesmos sejam gestados de uma maneira eficiente, evitando-se a adoção de medidas paliativas e comprometedoras para o funcionamento da sociedade civil, a principal afetada pela má distribuição dos recursos por ela demandados. Palavras-chave: Gasto Público, Desemprego, Políticas Públicas, Seguro-Desemprego. 1 Doutorando do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional da Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC). 2 Docente e pesquisador do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional (Mestrado e Doutorado) da Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC), e do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento (Mestrado) da Universidade Regional do Noroeste do Estado do RS (UNIJUÍ).

2 2 A QUESTÃO DO GASTO PÚBLICO NO BRASIL: O USO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PASSIVAS DE EMPREGO EM EVIDÊNCIA A gestão dos gastos públicos consiste em um desafio de garantir o funcionamento de políticas públicas eficazes e eficientes, que atendam ao bem-estar das pessoas que delas se valem por um determinado período. No caso do Brasil, devido às disfunções burocráticas (documentação, prazos de recebimento, etc.) em termos de operacionalização destas políticas, este pode ser um primeiro aspecto a ser observado quando o objetivo reside em dinamizar a distribuição de recursos para a parcela da população que possui o direito de determinados benefícios assistenciais financeiros. Em segundo lugar, a própria mensuração do déficit público pode gerar muitos desafios para o Governo: sonegação de impostos, maior inserção de pessoas no mercado de trabalho e crescimento populacional. Como fator relevante para a vigência das políticas fiscais em seu processo inicial de funcionalidade, a sistemática de controlar intensivamente a arrecadação de impostos reflete o objetivo do Governo em conseguir controlar a sonegação e ao mesmo tempo, angariar recursos para a sustentabilidade das políticas assistencialistas vigentes. Entretanto, é preciso observar que o chamado bem-estar social (Welfare State), definido por Keynes (1992) como sendo um conjunto de ações que visam minimizar uma situação de desequilíbrios com suas próprias forças não conseguiu, na prática, manter sua funcionalidade. Dentro desta perspectiva Keynes orientava que era papel do Estado garantir serviços públicos e proteção à população. Contudo, a partir dos anos de 1970, com a Crise do Petróleo, este modelo sofreu significativas alterações. O desemprego aumentou e, como conseqüência, o papel do Governo acabou concentrando seus esforços na sustentabilidade da dívida, na busca da credibilidade da política econômica e na definição de regras fiscais de controle das contas públicas (LOPREATO, 2006). Em outras palavras, a gestão fiscal impacta diretamente no cotidiano de todos os agentes sociais, estejam eles contribuindo ou não para a arrecadação de tributos de um país. Devido às conseqüentes oscilações econômicas dentro de um sistema capitalista que se vale muitas vezes de tecnologias que se adaptem à realidade de seus processos produtivos, isto acaba por dispensar as pessoas que vendem sua força de trabalho. Como resultado, surgem para o Governo constantes desafios sociais tais como garantir condições mínimas de sobrevivência para as pessoas que não possuem a oportunidade de conseguir um emprego ou foram atingidas pelo desemprego.

3 3 O desafio, então, centra-se na chamada dívida social que o Governo possui com as pessoas que se enquadram nessas situações. Trata-se do pagamento de despesas previdenciárias rendimentos pagos a idosos e deficientes além de outros benefícios. No caso do Brasil, os programas que mais se destacam como elementos de ação social remunerada são o Programa Bolsa-Família 3 e o Seguro-Desemprego. O primeiro, criado no Governo Lula ( a Gestão; a Gestão) a partir de uma reunião de diversos programas sociais distintos (bolsa-escola, vale-gás e bolsa-alimentação) do Governo de Fernando Henrique Cardoso ( a Gestão; a Gestão), beneficia famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza. Sobre o benefício do seguro-desemprego, seu histórico é bem mais antigo, uma vez que o mesmo foi outorgado pela Constituição de 1946 (MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO MTE, 2010). Em termos de funcionalidade, o mesmo pode ser considerado também como parte integrante de uma política fiscal automática que visa por um determinado período de tempo neutralizar as conseqüências geradas pelo desemprego involuntário. Entretanto, não se pode apenas observar sua funcionalidade sem analisar também a própria dinâmica da economia global na atualidade, o que demanda uma gestão eficaz para o controle do gasto público. Para tanto, entende-se que este amparo financeiro temporário também merece uma atenção e, em especial, sua própria sistemática de obtenção. Isto porque, o constante aporte de recursos para esse auxílio pode demandar da economia de um país um aumento nas taxas de juros, cortes de gastos em outras áreas do Governo e empréstimos financeiros, além de incentivar o prolongamento do desemprego. Sobre este último, é oportuno salientar que o mesmo se manifesta de forma diferenciada em vários países. Ao possuírem distintas especializações econômicas e que, por conseguinte, afetam distintamente os indivíduos, além de outras características peculiares (mercado, legislação trabalhista, tributária e fiscal), é possível afirmar que não existe uma teoria única que consiga justificar quais são suas causas diretas (BARBANCHO, 1982). Entretanto, cabe ao Governo a tarefa de minorá-lo. Frente a esta situação, as políticas que procuram lidar com o desemprego podem ser divididos em dois grandes grupos: (a) as políticas ativas e (b) as políticas passivas. As políticas ativas têm como objetivo principal melhorar o desempenho do mercado de 3 Para maiores informações sobre o Programa, visite:

4 4 trabalho e atender os indivíduos desempregados seja por meio da intermediação de mãode-obra ou por cursos de qualificação profissional. No que tange as políticas passivas, estas consideram como dado o nível de desemprego, e possuem como objetivo principal assistir o trabalhador desempregado e/ou sua família. Como exemplo desta política está a indenização por demissão, a redução da jornada de trabalho e o seguro-desemprego (ZYLBERTAJN e BALBINOTTO NETO, 1999). Se o desafio para o Governo em termos de gastos públicos significa manter uma correta distribuição dos recursos a fim de assistir financeiramente os segurados, isto também exige eficientes mecanismos de controle para o seu funcionamento. Entretanto, percebe-se nos últimos dez anos apenas uma intensificação do aporte de recursos para gastos voltados a esta política pública passiva de emprego, que é discutida a seguir. O SEGURO-DESEMPREGO NO BRASIL: APORTES E DESAFIOS PARA UMA GESTÃO MAIS EFICIENTE DE SUA UTILIZAÇÃO O Seguro-Desemprego (SD) é um benefício garantido pelo art. 7º dos Direitos Sociais da Constituição Federal e tem por finalidade prover assistência financeira temporária ao trabalhador dispensado involuntariamente (MTE, 2010). Apesar de constar na Constituição Federal desde 1946, somente em 1986, pelo Decreto-Lei nº 2.284, de 10 de março de 1986 e regulamentado pelo Decreto n.º , ele foi integrado ao Programa do Seguro-Desemprego. A finalidade deste auxílio consiste em prover uma assistência financeira temporária ao trabalhador dispensado por iniciativa da empresa, bem como auxiliá-lo em sua manutenção e busca por um novo emprego, por meio de ações integradas de intermediação de mão-de-obra e qualificação profissional. A Lei nº 7.998, de 11 janeiro de 1990 estruturou sua fonte de custeio, representada pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador FAT. Este Órgão possui autonomia para a definição de critérios de concessão do benefício, além de ter o poder de realizar mudanças substanciais nas normas para o cálculo dos valores do SD. A mesma lei também instituiu o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador CODEFAT. É constituído por representantes dos empregadores, dos trabalhadores e do governo que são responsáveis pela gestão do FAT e que podem deliberar pelo prolongamento do

5 5 período máximo de concessão, em até dois meses, para determinados grupos específicos de segurados, que sofrem mais diretamente em tempos de crise. Importante destacar que o benefício em questão possui três modalidades distintas, sendo a primeira destinada para trabalhadores formais, ou seja, com vínculo empregatício reconhecido na Carteira de Trabalho e Previdência Social CTPS. A segunda é estendida a partir de 20 de dezembro de 1991, por intermédio da Lei nº 8.287, aos pescadores com o pagamento do benefício (no valor de um salário-mínimo R$ 510,00) desde que este, artesanalmente exerça suas atividades de forma individual ou em regime de economia familiar. Por terceiro, tem seu benefício garantido o empregado doméstico inscrito no Fundo de Garantia de Tempo de Serviço FGTS e que tenha sido dispensado sem justa causa (Medida Provisória nº de fevereiro de 2000). Apesar das três faixas distintas, o presente artigo centra-se na discussão dos auxílios destinados aos trabalhadores formais, uma vez que eles representam a maior parte de destinação dos recursos federais. No início de sua vigência, contudo, as regras de concessão para o trabalhador se habilitar para receber o benefício eram restritivas. Isto acabava por resultar em uma baixa cobertura para aqueles que eram demitidos sem justa causa. Com o intuito de ampliar sua obtenção, em 1994, a Lei nº estabeleceu novos critérios diferenciados para a concessão de parcelas do benefício, com (a) três (3) parcelas ao trabalhador que comprovar vínculo empregatício de no mínimo seis meses e no máximo onze meses, (b) quatro (4) parcelas para o empregado que trabalhou no mínimo um ano e no máximo vinte e três meses. Por fim, o empregado terá direito a (c) cinco (5) parcelas ao comprovar um vínculo, de mínimo, vinte e quatro meses. O prazo de encaminhamento do benefício compreende de sete a cento e vinte dias após a demissão do trabalhador. Entretanto, seu pagamento será suspenso quando houver a admissão do trabalhador em novo emprego, ou dê início à percepção de benefício de prestação continuada da Previdência Social, exceto o auxílio-acidente e a pensão por morte. Entretanto, existe também a possibilidade de cancelamento do benefício, quando o trabalhador (a) recusá-lo, ou (b) for comprovada a falsidade na prestação das informações necessárias para sua obtenção. Igual ação será feita quando (c) constatada a fraude visando à percepção indevida do benefício ou ainda (d) por morte do segurado (MTE, 2010). No que tange os termos monetários, os valores correspondentes ao benefício estão descritos a seguir.

6 6 Quadro 1 Cálculo do seguro-desemprego Faixas de Salário Médio Valor da Parcela Até R$ R$ 841,88 Multiplica-se salário médio por 0.8 (80%) De R$ 841,89 até R$ 1.403,28 Acima de R$ 1.403,28 Fonte: MTE, O que exceder a 767,60 multiplica-se por 0.5 (50%) e soma-se a 673,51. O valor da parcela será de R$ 954,21 invariavelmente. Pelo quadro 1, observa-se que os valores do seguro-desemprego oferecem condições possíveis de manutenção temporária para aquele que necessita de uma subsistência financeira, uma vez que tal valor não pode ser menor de um salário mínimo vigente no País (R$ 510,00). Entretanto, não é possível atentar apenas para os valores condizentes às parcelas mencionadas, mas devem ser observados também os valores pagos aos beneficiados e seus respectivos números em termos de segurados. Frente a tal cenário, verifica-se que as políticas passivas dominaram a formulação de políticas de emprego até recentemente. Contudo, percebe-se que existe um consenso de que se devam adotar gradativamente mais políticas ativas, a fim de melhor capacitar os indivíduos desempregados para que obtenham renda e emprego, ao invés de simplesmente sustentá-lo via SD (ZYLBERTAJN e BALBINOTTO NETO, 1999). Sobre tal benefício, no decorrer dos anos 80, junto ao desequilíbrio financeiro existente no Brasil, estabeleceu-se uma disputa tanto teórica como política (AZEREDO E RAMOS, 1995): o seguro-desemprego estaria contribuindo para manter taxas de desemprego elevadas ao diminuir o custo da procura ou aumentando a duração do desemprego? Como forma de ilustrar esta situação, o quadro a seguir traz a informação para uma posterior análise, o aumento dos recursos para o uso do SD. Expõe-se ainda tanto o número de segurados como as admissões e demissões durante os anos de 2000 e 2010 e o percentual de demitidos que se valeram do benefício enquanto se declaravam como não havendo para sua subsistência, uma fonte de renda.

7 7 Quadro 2 Valores das parcelas pagas por ano, número de beneficiários do SD, admitidos e demitidos no Brasil entre 2000 e 2010 N o Ano Valor Pago R$ Segurados (A) Admitidos (B) Desligados (C) % Segurados (A/C*100) , ,66% , ,60% , ,90% , ,43% , ,29% , ,47% , ,52% , ,33% , ,95% , ,97% 2010* , ,55% Fonte: MTE, *Dados disponibilizados até Outubro de Como se pode observar, o aporte de recursos para o pagamento do SD cresceu consideravelmente se comparados os anos de 2000 até Mais recentemente, no ano de 2007, dos milhões de trabalhadores demitidos no Brasil, 8.567,49 milhões tornaram-se beneficiários e aproximadamente 53% ( milhões) permaneceram por mais de um mês fora do mercado formal (MTE, 2010). Em 2008, o SD demandou R$ bilhões, beneficiando milhões de trabalhadores (82,95% dos demitidos), além de um significativo valor em termos de parcelas pagas (R$ bilhões). Isto seguiu em ascendência no ano de 2009 (R$ bilhões) e até outubro de 2010 já se aproximava desse valor (R$ bilhões). Além disso, é bem verdade que uma Crise Mundial, a exemplo de outras que a registrada em 2008 (como as de 1929, 1973 e 1979) deixa seqüelas que exigem tempo para a recomposição do mercado, tanto em termos de trabalho como de consumo (DINIZ e CROCCO, 2006). No caso da crise financeira de 2008, esta situação exigiu que o Governo adotasse medidas paliativas, como por exemplo, a extensão de parcelas do seguro-desemprego a determinado segmentos da economia. Entretanto, entende-se que a concessão deveria ser da desoneração da carga tributária trabalhista, que atualmente gira em torno de 25% do salário pago a um empregado formal no Brasil (DIEESE, 2010). Em outras palavras, é mais barato para o País manter pessoas empregadas do que prolongar o desemprego. Já no ano de 2009, foram R$ bilhões de reais em pagamento de benefícios do SD aos milhões de trabalhadores beneficiados. Isto fez com que o FAT

8 8 apresentasse nesse ano, seu primeiro déficit, no valor de R$ 1,81 bilhão (MTE, 2010). Um cenário oneroso para a economia nacional e a população, pois ao mesmo tempo em que contribui para a arrecadação de impostos, uma parte da mesma, desempregada, se vale de uma seguridade remunerada para sua subsistência temporária. Se analisada comparativamente, de acordo com dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, a população total do Brasil em 2000 era de pessoas enquanto que em 2010 o total chegou a milhões de habitantes (IBGE, 2010). Em termos de desemprego, de acordo com dados do DIEESE, a população que se encontrava nesta situação em outubro de 2010 era estimada em torno de 2,4 milhões de pessoas, muito embora sejam consideradas somente aquelas residentes em sete principais regiões metropolitanas do País 4. Já em termos de população ocupada, ou seja, aquela com alguma atividade remunerada no mesmo período, o número aproximado era de milhões de pessoas. Entretanto, no acumulado do ano verifica-se que a própria parcela da população desempregada também apresentou um resultado preliminar considerável ( pessoas), como se pode perceber no quadro 2. A questão do uso do SD, apesar de cumprir com sua funcionalidade inicial, pode também ser objeto de verificações que intentam problematizar com maior cuidado sobre sua real contribuição para as pessoas desempregadas. Sem um controle específico e acompanhado de critérios adequados à realidade atual da economia global, o mesmo pode ser oneroso para os cofres públicos. A destinação de recursos para tal fim como a própria facilidade de obtenção podem gerar indícios de que o desemprego torna-se uma situação constante nas pesquisas apresentadas por diversos Órgãos (MTE, DIEESE e IBGE), que por sua parte, possuem diferentes metodologias. Como forma de melhor ilustrar o que foi brevemente exposto, tem-se a seguir a figura 1 que intenta demonstrar no entendimento dos autores, quais são as causas que decantam em um crescente número de pedidos de seguro-desemprego. 4 Belo Horizonte (MG), Distrito Federal (DF), Fortaleza (CE), Porto Alegre (RS), Recife (PE), Salvador (BA) e São Paulo (SP).

9 9 Figura 1 Causas que geram a elevada demanda de pedidos de seguro-desemprego Discrepância de números IBGE MTE Demissões Usualidade N o vezes do Encaminhamento Aposentadoria Informalidade Ineficiência Fiscalização Poucos recursos Pouca Inspeção Rotatividade Aumento dos Pedidos de Seguro- Desemprego Carga tributária trabalhista Trabalho simultâneo Formal Acordos Fraudes Desemprego Fonte: Próprios autores, A figura acima busca reunir alguns fatores entendidos como geradores dos crescentes pedidos de SD no Brasil, e que conseqüentemente, oneram os cofres públicos. Existem fatores que vão desde a própria falta de comunicação para uma maior e mais precisa taxa de desemprego e que notoriamente não corresponde com a realidade nacional, uma vez que as instituições IBGE 5 e MTE 6 focam-se apenas em determinadas aglomerações urbanas. Deve-se considerar ainda a limitada ação dos auditores fiscais do MTE, que vale lembrar, na maioria dos casos, a visitação às empresas é mediante denúncia. Na mesma linha de evidência, está a relação entre a usualidade do benefício, que podem ser gerados por acordos frios, aumentando as fraudes na obtenção deste auxílio. De acordo com Camargo (1996), neste caso, o trabalhador desempregado pode obter um novo emprego sem, contudo, assinar a carteira de trabalho durante o período que ainda estiver recebendo os benefícios. Para tanto, ele recebe simultaneamente o SD e o salário pago pelo empregador. Com isso, os ganhos desta situação dependerão do poder de barganha de ambas as partes. Entretanto, o empregado se exime de pagar as contribuições previdenciárias. 5 São Paulo, Porto Alegre, Salvador, Recife, Belo Horizonte e Distrito Federal. 6 São Paulo, Porto Alegre, Salvador, Recife, Rio de Janeiro e Curitiba.

10 10 Outro ponto que pode acrescer o aporte de recursos para o seguro-desemprego se deve a falta de fiscalização por parte do MTE, além de não se analisar de maneira mais aprofundada como se processam as demissões dentro das empresas. Apesar de ser mencionada a necessidade de serem contratados mais fiscais para reforçarem o quadro que compõe atualmente com três mil auditores, entende-se que mesmo assim é incipiente a própria ação por parte dos agentes do Órgão no que concerne a coibição de possíveis fraudes nas demissões, comumente ocorridas. O elevado índice de rotatividade no mercado de trabalho brasileiro também pode ser considerado como um dos motivos para o aumento dos gastos com o seguro-desemprego. Desta maneira, a contratação e a demissão de empregados contribuem para os números do benefício ao mesmo tempo em que as próprias despesas do programa do segurodesemprego estão condicionadas ao salário-mínimo vigente no País. Chahad (1999) e Balbinotto Neto e Zylbertajn (1999) advertem que o conhecimento do perfil dos beneficiários do SD e principalmente daqueles que fazem uso repetido do mesmo é fundamental para a formulação de políticas de combate ao desemprego e uma melhor utilização dos recursos desse programa. Entende-se que o desempenho desse auxílio financeiro depende de sua articulação com outras políticas públicas voltadas para o mercado de trabalho, tais como a qualificação profissional. Todavia, pode-se afirmar que uma eventual mudança na legislação vigente do segurodesemprego pode gerar críticas por parte dos desempregados e suas representações, como por exemplo, os sindicatos de classe. Apesar disso, mantém-se aqui a posição de que o benefício em questão merece uma reformulação que já algum tempo vem recebendo críticas. Dentre eles, está Camargo (1996) que adverte: o atual programa de SD incentiva sua burla, pois não existem mecanismos e instrumentos efetivos de checagem da real situação do trabalhador desempregado. Com tal situação, isto não impede que ele negocie com a empresa para que seja demitido do emprego com carteira assinada e readmitido, de modo ilegal, pela mesma. Já Borjas apud Balbinotto Neto e Zylberstajn (2000) aponta que os valores atrativos do seguro-desemprego induzem os trabalhadores, uma vez desempregados, a assumirem maiores riscos de perder seu emprego. Com uma melhora na sua posição financeira devido às parcelas a que tem direito, isto ocasiona em um aumento da rotatividade, visto que com sua existência, torna-se mais barato para as empresas despedirem os trabalhadores, provocando uma maior taxa de desemprego.

11 11 Com o intuito de oferecer algumas modificações úteis que visam uma melhor gestão deste benefício a seguir são expostas sugestões entendidas como viáveis para que o aporte de recursos não seja simplesmente paliativo e gradativamente oneroso aos cofres públicos, que para tanto, dependem da arrecadação de impostos para sua efetividade. Todavia, o objetivo em si não é o de coibir o direito que o desempregado possui e que é garantido por lei, mas sim, de possivelmente agir com a finalidade de distribuir melhor os recursos para que políticas ativas de emprego sobressaiam sobre as passivas, como é o caso do SD. A PERSPECTIVA DE UM NOVO MODELO DE SEGURO-DESEMPREGO Apesar do benefício do SD ser um componente integrante do sistema de políticas passivas de emprego (ZYLBERTAJN E BALBINOTTO NETTO, 1999), é bem verdade que sua inexistência acarretaria em enormes dificuldades para administrar quaisquer tipos de políticas destinadas ao bem-estar da força de trabalho, como a habilitação ao segurodesemprego (CHAHAD, 1999). Entretanto, se faz necessário que tais políticas não se tornem apenas meros mecanismos para resolverem os sintomas do desemprego, propiciando ao segurado em deixá-lo como um desempregado por um prazo maior (até cinco meses) que o esperado (nenhum dia). Uma vez desempregado, espera-se também que este não se torne um contínuo dependente dos programas de renda mínima, apesar de o desemprego sempre afetar os trabalhadores de maneira desigual. Espera-se, também, que estes segurados sejam induzidos, por meio de mecanismos eficientes a buscarem ativamente uma ocupação, ou então, no mínimo, realizarem alguma atividade, como um curso de qualificação 7 durante este período de subsistência governamental. Neste caso, os cursos seriam condizentes com sua última atividade desempenha ou análoga, exigindo-se uma freqüência mínima de participação e ao ser registrada a ausência, suspender o benefício. Como forma de intensificar a realização de tais cursos, seria necessária a formação de parceiras entre Governo, representado pelo MTE e demais agentes sociais (Sindicatos, Associações Comerciais, Industriais e de Serviços ACIS dos municípios, Organizações Não-Governamentais ONGs). 7 Na atualidade, existem propostas de parlamentares que visam condicionar a percepção do segurodesemprego mediante a participação em um curso de qualificação. Porém, as mesmas estão somente em discussão e não em prática.

12 12 A eficiência desta política automática seria possível pela prática de uma fiscalização ativa, como a criação de um banco de currículos. Sua função seria a de verificar antes da concessão, o encaminhamento de desempregados para as possíveis vagas em aberto. Como o SD tem estreitos limites para resolver o problema do desemprego e de seus conseqüentes danos sociais, é preciso identificar as características dos desempregados, conforme mencionado anteriormente e se elas condizem com as demandas das empresas. A observância de como são gestadas as políticas passivas de emprego em outros países pode ser também uma alternativa viável para que a discussão sobre o uso do SD. Desta forma, acredita-se que seu atual modelo, no plano nacional, seja reconhecido como defasado e sem critérios aceitáveis de concessão na atual condição do Brasil. Isto acabaria por diminuir o custo dos gastos públicos, valorizando mais os trabalhadores e minimizando as fraudes. A redução nos valores das parcelas é outro fator entendido como necessário para que se possa melhor verificar a demanda pelos pedidos de SD. O pagamento de parcelas fixas pode fazer com que o segurado busque um emprego somente após o término do benefício. Desta maneira, iniciar o valor de uma parcela como se apresenta a vigência atual (a média dos últimos três salários) poderia ser mantido. Porém, a partir do segundo mês, a parcela sofreria uma redução de 20% sobre seu valor e assim sucessivamente. Isto faria com que o segurado buscasse um novo trabalho e não permanecesse totalmente dependente do Governo, percebendo um valor fixo durante determinado período. Sem o devido controle, o conhecimento do grande número de parcelas e o próprio prazo para encaminhar o benefício (de sete a cento e vinte dias após a demissão) pode muito bem levar tais solicitantes a contribuírem para a manutenção das elevadas taxas de desemprego. Isto resulta ao mesmo tempo em uma diminuição na procura por um trabalho formal, ao passo em que o incentiva a permanecer no mercado informal, além de reforçar os aportes de recursos do seguro-desemprego conforme já comentado. Apesar da realidade econômica do Brasil, onde muitas vezes o próprio salário percebido não consegue atender a sustentabilidade financeira do trabalhador, não obrigatória e unilateral pode ser atribuída a iniciativa do empregador em despedir os empregados no Brasil, quer seja pelo processo de reestruturação produtiva (RIFKIN, 1996), ou ainda, pelas próprias pressões econômicas do mercado global. Com a existente eqüidade de concessão, ou seja, ao se fazerem ausentes os critérios de valores distintos, isto resulta em montantes cada vez maiores de recursos, bem diferente de outros países, como a Inglaterra, por exemplo, onde o valor do seguro é condicionado à

13 13 situação da família do desempregado. Em outros países, como na Espanha, o valor e a duração do seguro estão sujeitos ao fato do (a) companheiro(a) trabalhar ou não. Com uma sistemática mais criteriosa, em países como Dinamarca, Finlândia, França e Noruega, o trabalhador solteiro recebe menos do que um casado, onde estes por sua vez, percebem um valor menor quando a esposa trabalha, enquanto que no Chile, quanto mais tempo percebendo o benefício, menor será seu valor (DIEESE, 2010). Chahad (1999) alerta que se tem assistido a um crescimento vertiginoso tanto em termos de utilização como de um agravante no que tange sua finalidade completamente diferente de gastos com políticas ativas ou passivas no mercado de trabalho, o que pode ser observado com os valores expostos no quadro 2. Entende-se que a reformulação do seguro-desemprego deve ser priorizada a fim de que a própria questão fiscal para a concessão destes recursos seja revista e, em seguida, reformulada, adequando-se a realidade atual do País. Os próprios programas financiadores do benefício, oriundos do FAT, como o Programa de Integração Social PIS integrariam esta nova revisão, uma vez que além de desconhecido por muitos, não se possuem muitas informações sobre seu funcionamento e arrecadação de valores, a não ser em tempos de pagamento de abonos salariais. Dentre as alternativas entendidas como possíveis, estão (a) a observância e conseqüente implantação das políticas passivas de emprego adotadas em outros países (Chile, Espanha e Inglaterra, por exemplo). Como possuem uma sistemática diferente da praticada no Brasil, onde é considerada a situação da família do desempregado, bem como do período em que ele se encontra nessa situação, sugere-se a observância de tais práticas. Sugere-se, ainda, (b) rever o prazo de tempo de serviço para concessão do benefício, além de (c) envolver os agentes que compõem tal processo (Agências SINE/FGTAS, MTE e Caixa Econômica Federal). Com um sistema on line de informações, isto condicionaria o segurado a receber o benefício mediante prévia verificação de uma vaga condizente as suas aptidões profissionais acompanhada do envio mensal de uma relação dos empregados das empresas às Delegacias do MTE em seus respectivos municípios de atuação. A fim de intensificar o controle dos pedidos, tanto trabalhadores como empregadores, aqui nominados de agentes pró-ativos, contribuiriam, respectivamente, (d) com um determinando percentual mensal sobre o valor da demissão e sobre o faturamento da empresa para a destinação dos recursos do seguro-desemprego, caso tenha direito. Isto acabaria por responsabilizar não apenas o Governo no momento de conceder o benefício, considerado como o agente reativo. Ao MTE (e) caberia também a tarefa de firmar

14 14 parceiras com outros agentes (SINE, Sindicatos, etc.) não apenas em cursos de qualificação como também na verificação in loco para conferir se realmente os desempregados estão somente percebendo o SD ou então se encontram trabalhando sem vínculo formal com a empresa. Entende-se que além destas, outras propostas existem. Porém, a tarefa aqui reside em apontar sugestões, o que, por conseguinte, pode resultar em uma maior economia e não em um expressivo aumento de gastos. CONSIDERAÇÕES FINAIS O objetivo deste artigo foi o de problematizar e discutir com maior profundidade como o benefício do seguro-desemprego pode influenciar no aumento de aportes dos recursos federais, elevando assim o gasto público, quando observada tal política passiva de emprego no Brasil. Não se exclui a importância de sua funcionalidade, mas sim, a eficácia de seus mecanismos de concessão. A questão do gasto público, sem um controle mais rigoroso em termos de concessão, pode ser considerada como algo relevante quando se observa a destinação de verbas para determinadas políticas públicas e, em especial, aquelas voltadas ao bem-estar de pessoas que se encontram sem recursos financeiros para sua subsistência. Identificadas as possíveis causas do aumento de pedidos de SD (figura 1) no Brasil durante os anos de 2000 a 2010 (Quadro 2), foram propostas algumas sugestões a fim de melhor ilustrar que é preciso modificar a sistemática do SD, visto que, desde sua criação, poucas foram as mudanças estabelecidas para a obtenção do mesmo. Estas, por sua vez, centraram-se em estender o benefício para além dos trabalhadores formais (pescadores e empregados domésticos), ou ainda, no que se refere ao número de parcelas concedidas. Se o objetivo do governo é manter a sustentabilidade da dívida a fim de garantir o equilíbrio das contas públicas (LOPREATO, 2006), entende-se que medidas devem ser tomadas, adequando-se a realidade do País. No caso do SD, a intensificação da fiscalização com o intuito de coibir fraudes, além de introduzir uma responsabilidade pró-ativa por parte de empresas e empregados com uma contribuição para os recursos do SD, podem ser algumas alternativas. Outro ponto a ser observado ainda se refere ao próprio envolvimento do segurado em determinadas contrapartidas pela percepção do benefício, tais como a freqüência em cursos de qualificação condizentes com sua última atividade desempenha ou análoga.

15 15 A redução no valor das parcelas também pode ser uma possibilidade a contribuir para evitar o prolongamento do desemprego, bem como o uso de um sistema on line de informações sobre as vagas de emprego a serem preenchidas antes da concessão do benefício, conforme discutido anteriormente. Com estas ações, outras pesquisas poderiam ser realizadas, tais como a verificação de quais são os setores que mais demandam pedidos de SD, além de tornar pública a quantidade de vezes que os desempregados já utilizaram o benefício. Em outras palavras, se o dever do Governo é o de oferecer subsídio financeiro temporário e este é cumprido, simultaneamente, é dever do desempregado, ser responsabilizado pela correta utilização do mesmo. De uma maneira geral, os desafios para o Governo não se restringem somente à chamada dívida social para com os contribuintes como também a própria tarefa de gestar de maneira eficiente os recursos que se destinam aos benefícios estendidos a uma parcela da população. Entende-se que a fiscalização também não pode se limitar somente às ações de arrecadação e mecanismos que inviabilizem a sonegação de impostos. A própria maneira como são concedidos os pedidos para os pretendentes dos proventos temporários merece uma atenção frente ao atual contexto, bem diferente daquele da década de Como parte final, entende-se que a própria situação de reservar boa parte dos tributos arrecadados para despesas deste âmbito requer que os mesmos sejam gestados de maneira eficiente e dinâmica. Isto pode evitar a adoção de medidas paliativas e que comprometem o funcionamento tanto da economia como da sociedade civil, que é a principal afetada pela má distribuição dos recursos por ela demandados. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS AZEREDO, Beatriz; RAMOS, Carlos Alberto. Políticas públicas de emprego: experiências e desafios. In: Planejamento e políticas públicas nº 12 Jun/dez Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/pub/ppp/ppp12/parte5.pdf>. Acesso em: 20 de Setembro de BALBINOTTO NETO, Giácomo; ZYLBERSTAJN, Hélio. O seguro-desemprego e o perfil dos segurados no Brasil. Disponível em:<http://www.ufrgs.br/ppge/pcientifica/1999_14.pdf>. Acesso em 16 Abr BARBANCHO, A. Garcia. Población, Empleo e Paro. Madrid: Pirâmide, CAMARGO, José Márcio (org.). (1996). Flexibilidade do Mercado de Trabalho no Brasil. Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas.

16 16 CHAHAD, José Paulo Zeetano. As bases para a reformulação do programa brasileiro de seguro-desemprego e sua integração com o sistema público de emprego. São Paulo: Convênio Fipe/MTE, abr Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/livros/desigualdadepobrezabrasil/capitulo20.pdf> Acesso em: 20 Out DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATÍSTICA E ESTUDOS SOCIOECONÔMICOS DIEESE. Taxa de desemprego recua para 10,8% em outubro. 11 fev Disponível em: <http://www.dieese.org.br/ >. Acesso em: 10 nov Nota à imprensa. 11 fev Disponível em: <www.dieese.org.br/notatecnica/notaimprensajornada0209.pdf>. Acesso em: 21 jun Tipos de seguro-desemprego no mundo. Disponível em: <http://www.dieese.org.br/esp/segdes/segdesb.xml#ale>. Acesso em: 23 de Julho de DINIZ, C. C.; CROCCO, M. Economia regional e urbana: contribuições teóricas recentes. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2006, p INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA IBGE. Disponível em: <http://www.censo2010.ibge.gov.br/>. Acesso em: 05 Nov KEYNES, John Maynard. Teoria geral do emprego, do juro e da moeda. Tradutor: CRUZ, Mário Ribeiro da. São Paulo: Editora Atlas, LOPREATO, Francisco Luiz C. O papel da política fiscal: um exame da visão convencional. Texto para Discussão. IE/UNICAMP n. 119, fev Disponível em: <www.iececon.net/arquivos/publicacoes_39_ pdf>. Acesso em: 18 Set MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME MDS. Programa Bolsa Família. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia>. Acesso em: 15 Set MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO MTE. Seguro-Desemprego. Disponível em: <http://www.mte.gov.br/seg_desemp/default.asp>. Acesso em: 16 de Maio de RIFKIN, Jeremy. O fim dos empregos o declínio inevitável dos níveis de emprego e da redução da força de trabalho. Markon Books: São Paulo, ZYLBERTAJN, Hélio; BALBINOTTO NETO, Giácomo. (1999) As Teorias de Desemprego e as Políticas Públicas de Emprego. Est. econ., São Paulo, 29(1): , jan-mar. Disponível em: <http://www.estecon.fea.usp.br/ndex.php/estecon/article/viewfile/498/209>. Acesso em: 19 jun

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