2. Política comercial externa 2.3. Proteccionismo versus livre comércio: custos e benefícios.

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1 1G203 ECONOMIA INTERNACIONAL 1 ANO LECTIVO 2010/ Política comercial externa 2.3. Proteccionismo versus livre comércio: custos e benefícios. Ana Paula Africano, Óscar Afonso, Rosa Forte, Rui Henrique Alves

2 Benefícios de um movimento em direcção ao comércio livre em todo o mundo % PIB Estados Unidos 0.57 União Europeia 0.61 Japão 0.85 Países em desenvolvimento 1.4 Mundo 0.93 Fonte: Krugman & Obstfeld, 2009:p.214 2

3 3 Argumentos a favor do livre comércio Existem três argumentos a favor do livre comércio: Livre comércio e eficiência; Ganhos adicionais: economias de escala na produção e oportunidades de aprendizagem e inovação; Argumento político.

4 Comércio livre e eficiência 4 O proteccionismo gera ineficiências quer no consumo quer na produção: Mesmo no caso de países grandes, as situações de ganho na sequência de restrições ao comércio são pouco frequentes; Assim, o comércio livre será gerador de eficiência a análise é o inverso da análise do impacto de uma tarifa.

5 Comércio livre e eficiência Ponto de partida da análise: restrição total comércio externo (ex. tarifa proibitiva) equilíbrio autárcico: P A, D A, S A P X S A Diminuição do excedente dos produtores: área (a) P A P W a b c Aumento do excedente dos consumidores: área (a)+(b)+(c) S L D A =S A D L D A Q X Resultado global no país A: ganho de bem estar pela diferença: área (b)+(c) Para esta análise é irrelevante se país é grande ou pequeno. 5

6 6 Comércio livre e eficiência Observações A análise do impacto da liberalização dos mercados de bens de exportação seria muito semelhante, embora simétrica. Na análise dos ganhos de eficiência associados ao comércio livre optámos, por simplificação, por partir de uma situação de autarcia: Poderíamos igualmente ter assumido uma situação com comércio limitado, i.é., sujeito a tarifas, quotas ou outra restrição; Neste caso a análise seria simplesmente o inverso do que foi feito anteriormente: Agora teríamos de partir do proteccionismo para a livre troca.

7 Comércio livre e eficiência 7 Preço, P O Preço mundial mais tarifa Preço mundial Distorção na produção Distorção no consumo D Quantidade, Q A abertura ao livre comércio elimina a perda de eficiência provocada pela tarifa e aumenta o bem-estar nacional.

8 8 Ganhos dinâmicos e de escala (ganhos adicionais) A análise custos-benefícios clássica é estática: ignora o impacto da concorrência na inovação e na aprendizagem: concorrência (resultante do comércio livre) obriga a eliminar ineficiências e a inovar por forma a encontrar soluções para exportar e para concorrer com as importações; efeito de imitação relativamente a produtores estrangeiros; redução de custos e melhoria dos produtos que resulta da acumulação de experiência produtiva e comercial.

9 Ganhos dinâmicos e de escala (ganhos adicionais) 9 Economias de escala internas (são importantes em vários sectores): o proteccionismo fragmenta os mercados e como tal a produção mundial, conduzindo-a para uma escala ineficiente; o livre comércio permite: aumentar a escala de produção e a eficiência; eliminar monopólios naturais e destruir oligopólios.

10 10 Argumento político a favor do comércio livre Na prática, as políticas comerciais são mais influenciadas por interesses particulares do que pela consideração dos custos e dos benefícios nacionais. O compromisso político com o livre comércio pode ser uma boa ideia. Defesa do livre comércio sem excepções.

11 Argumentos a favor do 11 proteccionismo 1) Argumento dos termos de troca 2) Argumento das falhas de mercado 3) Argumento da indústria nascente 4) Argumento da concorrência imperfeita 5) Outros argumentos

12 Argumento dos termos da 12 troca Argumento inicialmente apresentado por Robert Torrens, em 1844; No caso de um país grande, a restrição das importações pode aumentar o seu bem estar: fazem diminuir o preço das importações, o que, ceteris paribus, melhora os termos da troca (ou razão de troca internacional); esse benefício deve ser comparado com os custos da tarifa (distorções de produção e consumo).

13 Argumento dos termos da 13 troca É possível que os benefícios dos termos de troca proporcionadas pela tarifa superem os custos. O livre comércio pode não ser a melhor política para um país. É demonstrável que os ganhos estão associados a tarifas positivas, mas baixas: a tarifa óptima é o valor que maximiza esses ganhos.

14 14 Argumento dos termos da troca Tarifa óptima e tarifa proibitiva Bem-estar nacional Bem estar total em livre comércio Bem estar total em autarcia Tarifa óptima, t o Tarifa proibitiva, t p tarifa

15 15 Argumento dos termos da troca A conclusão é igualmente válida para a restrição das exportações numa economia grande; Faz subir o preço das exportações, melhorando os respectivos termos de troca. Em qualquer destes casos: O efeito será tanto mais forte quanto maior for a parcela do mercado mundial do bem controlada pelo país; Geram-se perdas de eficiência quer na produção quer no consumo; Tratam-se de políticas potencialmente conflituosas nas relações comerciais.

16 Argumento dos termos da troca Limitações 16 O argumento não se aplica aos países pequenos; A tarifa óptima é zero para um país pequeno porque não pode afectar os seus termos de troca. Possibilidade de retaliação por parte dos parceiros comerciais (no caso de países de grande dimensão).

17 Argumento das falhas de mercado 17 Ideia base: o valor privado de um bem (preço de mercado) pode não coincidir com o respectivo valor social. Neste caso, a produção/consumo do bem tem efeitos não considerados nas decisões tomadas por produtores e consumidores do mesmo. Produção do bem tem associado externalidades (positivas ou negativas).

18 Argumento das falhas de 18 mercado Significa que o mercado em causa não funciona plenamente Existem imperfeições/falhas que impedem a solução óptima/eficiente, i.é., que se produzam/consumam as quantidades que maximizam o bem estar social. Várias políticas tentam eliminar/reduzir estas ineficiências e a política comercial comercial externa é uma delas: Contudo, não é a mais adequada para lidar com falhas no mercado interno.

19 Argumento das falhas de 19 mercado Alguns exemplos de externalidades positivas: produção local beneficia outras indústrias via spillovers de know-how e tecnologia na produção, na gestão ou qualificação dos trabalhadores; rigidez no mercado de trabalho permitem existência de desemprego; activos desempregados perdem know-how em áreas que podem ser vitais para a economia; produção aumenta a segurança nacional; produção aumenta o orgulho nacional; produção do sector melhora distribuição interna do rendimento.

20 Argumento das falhas de 20 mercado Na presença de externalidades, a análise custo-benefício em equilíbrio parcial não mede todos os benefícios associados com a produção e o consumo de um bem: os custos e benefícios sociais da produção e consumo diferem dos custos e benefícios privados; Uma tarifa, p. ex., pode melhorar o bem-estar se houver um benefício social marginal que não seja captado pela medida do excedente do produtor.

21 Proteccionismo na presença de externalidades positivas (caso 1: país pequeno importador) P S X A Var. Exc. Consumidores -(a+b+c+d) P W +t P W a b c d A D X Var. Exc. Produtores +a Estado (Receita) +c S 1 A S 2 A D 2 A D 1 A Q X Bem-estar social -(b+d) Bmg social +z z Bmg social Bem-estar social (efectiva) z-(b+d) Q X Fonte: Krugman & Obstfeld (2001), Economia Internacional: Teoria e Política, Makron Books, p

22 Proteccionismo na presença de externalidades positivas (caso 2: país pequeno exportador subsídio à exportação) P P 2 =P W +s P W a A b d S X c Var. Exc. Consumidores -(a+b) A D X D 2 D 1 S 1 S 2 Exportações após subsídio Q X Var. Exc. Produtores Estado (Receita) +(a+b+c) -(b+c+d) Bem-estar social -(b+d) z Bmg social Q X Bmg social +z Bem-estar social (efectiva) z-(b+d) 22

23 Argumento das falhas de 23 mercado A produção ou o consumo do bem podem também acarretar externalidades negativas: poluição, utilização de recursos estratégicos, destruição de ambientes naturais de interesse nacional, imagem internacional negativa para o país e seus cidadãos (e.g. drogas); Nestes casos, o custo social da externalidade teria que ser somado ao custo marginal da produção um aumento da produção em resultado de uma política comercial proteccionista poderia ter custos superiores aos identificados numa análise custo-benefício tradicional.

24 Argumento das falhas de mercado Política comercial externa como segundo óptimo 24 O argumento da falha do mercado doméstico é um caso particular da teoria do segundo óptimo De acordo com esta teoria, uma política sem interferências é desejável em qualquer mercado somente se todos os outros mercados funcionarem adequadamente. Se um dos mercados falhar, uma intervenção do governo pode efectivamente aumentar o bem-estar.

25 Argumento das falhas de mercado 25 O argumento da falha de mercado é convincente? Existem duas linhas de defesa do livre comércio na presença de distorções domésticas: As falhas de mercado são difíceis de diagnosticar e medir. Na prática, a política comercial é dominada interesses particulares e não por questões de bem estar nacional. As falhas do mercado doméstico podem ser corrigidas por políticas domésticas, e não por políticas comerciais internacionais.

26 Argumento das falhas de mercado 26 A utilização da política comercial externa visando eliminar falhas no mercado doméstico terá custos mais elevados do que a actuação ao nível local Não é a política óptima pois leva a novas distorções de incentivos na economia. A regra geral é que a política óptima de intervenção deve ser o mais próximo possível da causa da dissociação entre custo privado e custo social.

27 Argumento das falhas de mercado 27 Assim: o governo deve actuar directamente sobre a falha de mercado que gerou a necessidade de intervenção; se o objectivo é eliminar o desemprego (falha no mercado de factores), a política óptima é ao nível do mercado de trabalho; se existe uma externalidade positiva ou negativa associada à produção esta deve ser internalizada na estrutura de custos das empresas subsidiando ou tributando directamente a produção.

28 28 Tarifa sobre importações vs subsídio à produção P País A - Tarifa s/ importações S X A P País A - Subsídio à produção S X A S' P W +t P W +s a c b d P P P W P W a b D X A D X A S 1 A S 2 A D 2 A Q X S 2 A Q X D 1 A S 1 A D 1 A z Bmg social z Bmg social Q X Q X

29 29 Tarifa sobre importações vs subsídio à produção Atribuição de subsídio s por unidade produzida do bem, em alternativa a uma tarifa t sobre as importações (t = s). Preço doméstico mantém-se em P W : consumo mantém-se, pelo que excedente consumidor não se altera; Produção interna aumenta para S 2 Subsídio à produção acarreta menor perda de eficiência que tarifa sobre importações: ao contrário da tarifa, subsídio não interfere no preço interno (e, por isso, na quantidade consumida).

30 Tarifa sobre importações vs subsídio à produção Tarifa Subsídio Var. Exc. Consumidores -(a+b+c+d) Var. Exc. Produtores +a +a Estado (Receita) +c -(a+b) Bem-estar social -(b+d) -b Bmg social +z +z Bem-estar social (efectiva) z-(b+d) z-b 30

31 31 O argumento da indústria nascente Inicialmente sugerido por Alexander Hamilton (Report on Manufacturers, 1791), posteriormente desenvolvido por John Stuart Mill (1848) e vários outros autores; Pressupõe bens homogéneos e a ausência de economias de escala internas: todas as empresas vão ser pequenas e produzir bens idênticos; logo, o mercado será de concorrência perfeita.

32 32 O argumento da indústria nascente Na sua base está a existência de economias de escala externas: externas à empresa, associadas à indústria: quanto maior a produção de um sector, mais baixo é o custo médio de todas as empresas participantes; o argumento pode ser facilmente expandido para englobar economias de aprendizagem ao nível da empresa.

33 O argumento da indústria nascente Fontes de economias de escala externas (EEE) 33 A concentração geográfica fomenta o desenvolvimento de vários factores geradores de EEE: a especialização de fornecedores; o desenvolvimento de um mercado comum de trabalho; spillovers de conhecimento

34 O argumento da indústria nascente Fontes de economias de escala externas (EEE) 34 As EEE parecem explicar a formação de clusters em várias indústrias Semicondutores e computadores em Silicon Valey Produção de filmes em Hollywood Indústria de relógios na Suiça.

35 35 O argumento da indústria nascente Do argumento resulta que: Empresas em países há muito estabelecidos num mercado terão, ceteris paribus, custos mais baixos que produtores do mesmo bem localizados em países emergentes. Razão: beneficiam de economias de escala externas, ao contrário dos produtores de países com fraca tradição nessa indústria;

36 O argumento da indústria 36 nascente Nestas circunstâncias, os padrões de especialização poderão perdurar para além do que seria previsível pela análise da evolução das vantagens relativas: as economias de escala externas poderão compensar total ou parcialmente a perda de vantagens relativas.

37 Exemplo: mercado de relógios Pressupostos (Krugmand&Obstfeld, 2009: p.143) 37 Bem homogéneo (relógios), transaccionado em concorrência perfeita mas com economias de escala externas: muitos pequenos produtores que beneficiam de economias de aglomeração; Duas localizações alternativas (dois países produtores): Suíça e Tailândia; Suíça é actualmente o produtor mundial de relógios: provavelmente porque teve, no passado, uma vantagem comparativa que permitiu o desenvolvimento do sector;

38 Exemplo: mercado de relógios Pressupostos (Krugmand&Obstfeld, 2003: p.151) 38 Tailândia tem actualmente uma vantagem comparativa: é, potencialmente, o produtor mais eficiente; evolução recente dos custos relativos de produção faz com que, para uma mesma quantidade produzida pelo sector, produzir na Tailândia tem um custo inferior a produzir na Suíça.

39 Exemplo: mercado de relógios Equilíbrio inicial 39 P, custo médio (por relógio) D Mundial C 0 P 1 E 1 E2 CM Suiça P 2 CM Tailândia D Mundial Q 1 Q 2 Q Relógios Fonte: Krugman & Obstfeld (2009), International Economics: Theory and Policy, p.143.

40 40 Exemplo: mercado de relógios Equilíbrio em livre comércio A presença de EEE faz com que o custo médio na Suíça seja P 1, enquanto na Tailândia é C 0 ; como o mercado é de concorrência perfeita, Preço = Cmd; qualquer nova empresa produtora de relógios terá custos (e preços) mais baixos se escolher a Suíça do que se optar pela Tailândia; na Suiça integrará um cluster bastante denso, enquanto na Tailândia estará isolada;

41 41 Exemplo: mercado de relógios Equilíbrio em livre comércio Neste caso, as EEE estão a fazer perdurar o padrão de especialização, gerando um subóptimo mundial: apesar de a Tailândia ter uma vantagem relativa, em livre comércio nenhuma empresa se vai instalar nesse país; as economias de escala externas proporcionam à Suiça uma vantagem competitiva apesar da desvantagem relativa.

42 Efeito da protecção temporária no mercado tailandês 42 P, Custo médio (por relógio) Resultado: Produção passará a ser feita na Tailândia P 1 C 0 P A E A E 1 P 2 E 2 CM Suiça CM Tailândia D Tailândia D Mundial Q 1 Q 2 Q Relógios Q A Fonte: Krugman & Obstfeld (2009), International Economics: Theory and Policy, p.144.

43 Equilíbrio final 43 Porque a Tailândia tem vantagens relativas sobre a Suíça, comparando com o equilíbrio inicial, ao novo equilíbrio (E 2 ) corresponde: um preço mais baixo no mercado mundial e uma maior quantidade transaccionada; maior bem estar dos consumidores em todo o mundo;

44 Equilíbrio final 44 A Tailândia ganha no processo: desde que os custos da protecção temporária (suportados pelos consumidores) sejam inferiores aos ganhos (no consumo) nos anos posteriores. A Suiça perde apenas se os recursos libertados não encontrarem uma utilização alternativa e os custos assim gerados forem maiores que os ganhos dos consumidores.

45 E se a realidade for diferente? - Exiguidade do mercado doméstico 45 P, Custo médio (por relógio) Protecção temporária não produz os efeitos desejados. C 0 P A P 1 E A E 1 CM Suiça P 2 CMTailândia D Tailândia D Mundial Q A Q 1 Q Relógios Fonte: Adaptado de Krugman & Obstfeld (2003), International Economics: Theory and Policy, p.152

46 Validade do argumento das 46 indústrias nascentes O argumento só faz sentido enquanto protecção temporária: A protecção só deve estar em vigor o tempo suficiente para que a indústria se torne internacionalmente competitiva; O mercado doméstico tem que ser suficientemente grande para que o sector se torne internacionalmente competitivo; Os ganhos futuros devem compensar perdas incorridas durante o período em que a indústria é protegida: custos esses suportados sobretudo pelos consumidores;

47 47 Concorrência imperfeita e política comercial estratégica Justifica-se perante ausência de concorrência perfeita no mercado internacional (Spencer & Brander, 1983): Falha de mercado localiza-se no mercado internacional, logo a política comercial é um primeiro- óptimo. Caso o mercado mundial seja de oligopólio ou monopólio, a intervenção do governo nacional pode alterar a distribuição de riqueza, favorecendo o produtor nacional e, com isso, a economia doméstica: O objectivo é deslocar benefícios de produtores estrangeiros para produtores nacionais.

48 48 Política comercial estratégica: exemplo (Krugman e Obstfeld, 2009, p.268) Por simplificação, vamos assumir que existem no sector apenas duas empresas à escala mundial; É desenvolvido um novo produto que ambas estão em condições de produzir; As estruturas de custos e de procura sugerem que produtor sobreviverá no mercado mundial; Vamos assumir que as empresas têm apenas duas opções: produzir ou não produzir ;

49 Equilíbrio inicial Suponhamos a seguinte matriz custo-benefício (Tabela 1): Empresa A Produzir Não produzir Empresa B Produzir Não produzir Admite-se que a empresa B se antecipa, decidindo começar a produzir antes de A. 49

50 Intervenção do Governo de A 50 Concede à sua empresa um subsídio à exportação no valor de 25: a matriz custo-benefício passa a ser (Tabela 2): Empresa A Empresa B Produzir Não produzir Produzir Não produzir

51 Retaliação por parte de B 51 E se o governo de B decidir apoiar também a sua empresa, concedendo-lhe um subsídio idêntico, de 25? a nova matriz custo-benefício passa a ser (Tabela 3): Empresa B Empresa A Produzir Não produzir Produzir Não produzir

52 Intervenção com premissas 52 erradas Outro risco da intervenção é a possibilidade de uma errada avaliação da situação de mercado por parte do governo de A. Suponhamos que a verdadeira matriz custo-benefício não era a Tabela 1 mas sim a Tabela 4: Empresa A Empresa B Produzir Não produzir Produzir Não produzir B dispõe de uma vantagem competitiva, pelo que o equilíbrio será B produzir e A não produzir.

53 Intervenção com premissas 53 erradas (cont.) Nestas condições, a concessão de um subsídio de 25 por parte do governo de A (que decidiu com base na Tabela 1), resultaria na Tabela 5: Empresa A Empresa B Produzir Não produzir Produzir Não produzir

54 Outros argumentos 54 proteccionistas Argumento anti-dumping: particularmente popular nos EUA nos últimos anos; relevante no caso de dumping predador; tem regulamentação cuidada por parte da OMC.

55 Outros argumentos 55 proteccionistas Dumping Não é mais do que a discriminação internacional de preços. Para ser posto em prática exige que os Para ser posto em prática exige que os mercados estejam completamente separados (por barreiras geográficas ou outras)

56 Outros argumentos proteccionistas 56 Formas de dumping Dumping persistente: Possível se os mercados domésticos são imperfeitos e a procura doméstica e internacional têm diferente elasticidade-preço. A discriminação de preços implica barreiras à entrada de importações: seja através de restrições de política comercial externa; seja pela capacidade da empresa em diferenciar os seus produtos no mercado doméstico.

57 57 Outros argumentos proteccionistas Formas de dumping (cont.) Dumping predador: corresponde à entrada em novos mercados com preços extremamente baixos (incluindo com prejuízo) para eliminar as empresas instaladas; é sempre temporário: uma vez a concorrência eliminada o preço subirá. Dumping esporádico: operações pontuais de forma a eliminar stocks acumulados.

58 Outros argumentos 58 proteccionistas Tarifas para contrariar subsídios às exportações atribuídos por governos estrangeiros: o governo que impõe a tarifa apodera- se do valor do subsídio; a situação de mercado inicial é reposta. Argumento da protecção da saúde pública ex: transgénicos, BSE, gripe das aves, etc.

59 Outros argumentos 59 proteccionistas Argumento da segurança nacional tarifas (ou outros instrumentos) devem proteger indústrias vitais para a segurança/defesa da nação; mas... o que são indústrias vitais? um subsídio à produção seria mais eficiente que restrições às importações;